IX

Dépenses extraordinaires.

Ces dépenses forment, dans le budget, un troisième titre. Elles sont divisées aussi en sept chapitres, correspondant, pour l'intitulé et pour la nature des services, aux sept chapitres des dépenses ordinaires, à l'exception du dernier qui s'applique à l'arriéré. Le compte du receveur municipal doit présenter les mêmes subdivisions.

La différence entre les dépenses ordinaires et les dépenses extraordinaires , est facile à saisir : les premières ont pour objet le service habituel, l'entretien annuel ; les secondes s'appliquent aux besoins accidentels ou périodiques.

Ainsi, l'habillement qu'on accorde aux valets de ville tous les trois ou quatre ans, les frais de confection des tables décennales de l'état civil , en vertu de la loi du 20 septembre 1792, se classent à l'extraordinaire, chapitre des frais d'administra-

( 223 ) tion (*). Que la ville ait acheté des pompes à incendie, dépense dont le gouvernement a plusieurs fois rappelé l'utilité; qu'elle ait augmenté le nombre de ses réverbères, fait paver pour la première fois une rue, fait construire une fontaine, un pont, un édifice quelconque ; voilà pour le second chapitre. Il en serait de même des frais de levée du plan général d'alignement ordonné par le décret du 27 juillet 1808, en exécution de la loi du 16 septembre 1807, et des rescindemensde maisons pour l'élargissement de la voie publique, ainsi que des indemnités d'alignement. ISous reviendrons tout-à-l'heure sur ces derniers articles de dépense. Des effets d'armement ou d'équipement achetés pour la garde nationale, entreraient dans le troisième chapitre. On porterait au quatrième une fourniture de linge à l'hospice, un supplément de fonds alloué au bureau de bienfaisance dans des temps calamiteux. Les frais d'établissement d'une nouvelle école trouveraient leur place au cinquième chapitre; et au sixième, l'achat d'une cloche, la construction ou les grosses réparations faites à l'église.

On voit que les dépenses extraordinaires sont susceptibles des mêmes justifications que les dépenses ordinaires; savoir : procès-verbaux d'adju-

(*) Les premières tables décennales ont été faites en 1803 ( an 10 ) , les secondes à la fin de 1812.

tlicalion, soumissions, marchés, mémoires, factures, certificats de réception. Nous ajouterons que, lorsqu'une entreprise de travaux donne lieu à plusieurs paiemens, il convient que chaque mandat exprime la date et le montant du marché sur lequel le paiement d'à-comple est imputable, et rappelle aussi les à-comptes successifs déjà ordonnancés précédemment pour le même objet. Cette méthode, admise dans la comptabilité des ponts et chaussées, y répand beaucoup de clarté ; et l'administration communale ne peut mieux faire que de s'en emparer.

C'est aussi dans ce titre que doivent figurer les dépenses pour acquisition d'immeubles. La loi du 10 août 1791 voulait que les communes ne pussent faire aucune acquisition de ce genre , sans l'autorisation spéciale du pouvoir législatif; celle du 24 avril 1795 renouvela celte disposition, et défendit toute acquisition au profil des communes, sous des noms empruntés, à peine d'amende contre les officiers municipaux. Ces principes étaient encore en vigueur en l'an 1 1 ; une décision ministérielle du 25 pluviôse porte qu'une commune qui acquiert un immeuble par voie d'expropriation forcée , est suffisamment autorisée à le posséder, et n'a pas besoin à cet effet de l'autorisaiion du corps-législatif. Cependant la loi du 18 germinal an 10 avait déjà remis au gouvernement le droit d'autoriser les

communes à acquérir les édifices nécessaires an culte; et ce droit lui a encore été attribué par la loi du 16 septembre 1807 •> Pour ^s maisons et bâtimens à acquérir par les villes pour l'élargissement de la voie publique.

Arrèions-nous un moment sur cet objet, auquel se rattachent des règles d'administration non moins importantes dans l'intérêt des propriétaires que dans celni des caisses communales.

Le décret du 27 juillet 1808 porte que les constructions à faire sur les ahgnemens fixés, ne pourront être entreprises dans les ru» s anciennes, que quand les propriétaires feront abattre leurs maisons, ou bien y seront conliaints à raison de la caducité des bâtimens. Une instruction ministérielle du 1 5 février 1809 a tiré les conséquences de ce principe.

L'autorité administrative détermine l'ouverture, la largeur elladirecliondesrueset desc'iemins ; elle arrête les plans qui devront être suivis à l'avenir , et d'après lesquels des façades de maisons devront être reculées; mais elle ne peut ordonner le reculement de ces façades que lorsqu'elles sont dans le cas d'être reconstruites, sans quoi elle met la commune dans l'obligation de payer au propriétaire une indemnité pour la privation prématurée qu'on lui fait éprouver. Elle peut ordonner la démolition d'un mur qui surplombe de la moitié de son épais-

seur ; elle peut aussi ordonner , dans le cas oii une façade doit être reculée, qu'elle le sera immédiatement si le rez-de-chaussée menace ruine; parce que la solidité de la partie supérieure dépend de celle de la partie inférieure. Enfin, elle peut s'opposer à l'entretien des fondations et du rez-dechaussée , parce que la jouissance du propriétaire ne peut plus dépendre que delà durée de ces bases dans l'état où. elles se trouvent au moment où le plan général ou particulier est arrêté et notifié aux propriétaires. Mais les droits de l'autorité administrative à ce sujet sont subordonnés à des circonstances de faitdont elle ne doit pas être juge, si l'existence en est contestée par les propriétaires. L'autorité administrative détermine ce que l'utilité publique exige qu'il soit fait dans tel cas; l'autorité judiciaire prononce sur la réalité du cas prévu. Celle-ci ne prononce rien sur les plans arrêtés; elle déclare seulement que les circonstances quidoivent donner lieu à Pexéculion de ces plans, sont ou ne sont point encore réalisées. Les maires, par zèle pour la salubrité ou l'embellissement de leurs communes, ne doivent donc pas provoquer des démolitions prématurées que les juges ne pourraient ordonner, ce qui jelerait la commune dans des frais onéreux. Comme il ne doit être question dans ces demandes que de l'exécution de réglemens ou de plans arrêtés, on exige qu'avant d'intenter des

( a*7 ) poursuites do quelque importance, ils fussent connaître à l'autorité supérieure les motils et les circonstances qui y donnent lieu. S'il s'agissait d'un étage supérieur dégradé, le propriétaire objecterait avec raison que la réparation de cet étage n'améliorerait en rien la hase delà façade de sa maison, et que conséquemment celte réparation ne retarderait point la jouissance delà commune, et que celle-ci n'aurait aucun motif raisonnable pour l'empêcher de réparer cet étage supérieur. La dégradation d'un étage supérieur ne peut être en effet un motif pour condamner les parties inférieures. De ce qu'une façade devra être reculée, il n'en résulte point qu'on ne peut pas entretenir les parties supérieures; car s'il en était ainsi, du moment où le nouvel alignement serait arrêté, on pourrait interdire au propriétaire tout entretien , même de la couverture établie sur cette façade, et celte doctrine serait attentatoire à la propriété. Elle serait contradictoire avec le principe même qui l'établit; car on n'ajourne la démolition que pour éviter à la commune la nécessité de payer le prix de l'immeuble, et dans la supposition que le propriétaire n'ayant à le démolir que lorsqu'il tombera de lui-même en ruine, il subira une très-petite perle; mais si l'on hâte cette ruine, en empêchant le propriétaire de soigner même les parties supérieures de sa maison . et si, parce qu'elles sont défectueuses vers le toit.

on exige qu'il démolisse le tout; on rend illusoire l'ajournement accordé pour la démolition ; et l'on rentre ainsi dans l'obligation de faire juger par le gouvernement qu'il est nécessaire de détruire surle-champ l'immeuble, ei d'en payer le prix avant d'en commencer la démolition (*). En un mol. on ne doit jamais perdre de vue le respect dû aux propriétés, et les principes consacrés par la lui du 16 septembre 1807, qui veut que les terrains nécessaires pour l'ouverture des routes, des rues, la formation de places, et autres travaux reconnus d'une utilité générale, soient payés à leurs propriétaires, et à dire d'experts, d'après leur valeur avant l'entreprise de ces travaux.

Le décret du 27 juillet 1808 ne s'applique qu'aux

(*) Ces règles, posées dans l'intérêt d'une sage économie, cèdent quelquefois à l'urgente nécessité d'assainir un quartier , ou d'ouvrir au commerce les communications dont il a besoin. D'autres considérations peuvent encore hâter les rescindemens de maison» pour la voie publique. Ainsi, M. le préfet de la Seine, dans son rapport au conseil municipal, du 6 novembre 1818, a dit avec raison que si l'état des finances de la "ville de Paris permettait d'appliquer un fonds annuel à l'élargissement et à l'alignement des rues, « on y trouverait l'avantage remarquable d'employer , » dans tous les temps et pendant une suite d'années , la classe u ouvrière , d'une manière plus économique que tout antre ; car » le reculemont d'une maison entraînant la construction d'une » nouvelle façade , il est probable que l'administration , en em- » ployant un million à l'élargissement d'une rue, en fera dépenser » deux autres en sus, par suite des spéculations auxquelles don- » nerait nécessairement lieu la nature même de ce travail.

( 22!) ) ali^nemens des villes. Dans les bourgs et villages, Padminislralion municipale suit, à l'égard des rues, les mêmes formalités qui sonl prescrites par la loi du qvei. toscan 1 3, pour la reconnaissance des chemins vicinaux. Mais en cas de nécessité de démolir quelques murs établis sur ces rues ou chemins vicinaux, elle se conforme aux principes de police urbaine développés ci-dessus.

Les acquisitions de terrain pour la voie publique, sont soumises aux mêmes formalitésque les cessions de terrain dont nous avons parlé en traitant des recettes extraordinaires. Ainsi, quelle que soit la destination d'un immeuble quelconque acheté par la commune, le receveur municipal rapporte au soutien de sa dépense l'ordbnnance royale qui a autorisé celle acquisition; il produit en outre un extrait du contrat, certifié par le notaire dépositaire de la minute, énonçant les noms et qualités des parties contractantes, la dale et le prix de l'acquisition, tant en capital qu'en accessoires, et constatant que les paiemens n'ont été effectués qu'après l'entier accomplissement de toutes les formalités hypothécaires.

Un paiement de frais de procédure appartiendrait pareillement au titre des dépenses extraordinaires. 11 y serait appuyé de l'étal de ces frais réglés par le tribunal compétent. C'est le cas de rappeler que l'édil d'août i(j85 défendait aux communes

d'intenter aucune action, ni commencer aucun procès, tant en cause principale que d'appel, sans l'autorisation de l'intendant. Ce principe n'a varié que dans son application à l'organisation administrative. L'instruction décrétée lei4 décembre 17 89 sur les municipalités, leur ordonnait de demander l'autorisation des directoires de département. Maintenant, c'est le conseil de préfecture qui donne cette autorisation, en vertu de l'arrêté du gouvernement du 17 vendémiaire an 10. Le même arrêté interdisait aussi aux créanciers des communes d'intenter contre elles aucune action sans avoir obtenu préalablement l'autorisation du conseil de préfecture, sous les peines portées en l'éditdei683. Mais un, avis du conseil d'Etat, du 5 juillet 1806, explique que oette défense concerne seulement les demandeurs qui se proposent d'intenter contre les communes des actions pour créances chirographaires et hypothécaires; qu'elle ne s'applique point au cas où il s'agirait de former une action en raison d'un droit de propriété, et qu'alors il n'y a pas lieu à demander l'autorisation. Dans tous les procès qui ont lieu entre des communes et des particuliers sur des droits de propriété, les communes ne peuvent transiger qu'après une délibération du conseil municipal, prise sur la consultation de trois jurisconsultes désignés par le préfet, et sur l'autorisation, de ce magistrat, donnée d'après l'avis du conseil

«le préfecture. L'arrêté du 21 frimaire an 12 veut que cette transaction, pour être définitivement \ niable, soit homologuée par le gouvernement.

Les frais d'une dépntation envoyée par la commune, constitueraient encore une dépense extraordinaire. Mais le décret du 26 novembre ;8o8 vent que les communes ne [missent envoyer de dépulation sans autorisation du ministre de l'intérieur; que la dépense n'en puisse être payée qu'autant qu'on justifiera de celte autorisation préalable, et en outre d'un état de frais arrêté par le même ministre. On voit que ces dispositions ont été puisées dans l'édit d'août 1764.

Le dernier chapitre du litre troisième est destiné à l'arriéré, c'est-à-dire à l'acquit des dettes communales contractées sur des exercices précédens, et qui n'avaient pu encore être payées, faute d'allocation aux budgets de ces exercices. Sur ce point , l'instruction du 10 mai 1816 a prescrit plusieurs mesures importantes. Les conseils municipaux ont dû s'occuper d'abord de la liquidation de l'arriéré, et aviser ensuite aux moyens d'en assurer le paiement, afin de rétablir la confiance , et de faire disparaître une foule de réclamations qni embarrassaient l.i marche de l'administra lion communale.

On divisa l'arriéré en deux parties distioctes ; savoir, la dette ancienne, et les dépenses non-soldées résultant des circonstances extraordinaires dans lesquelles les villes s'étaient trouvées en i8i4el 1 8 1 5. Pour parvenir à la liquidation des dettes anciennes , les conseils municipaux durent se faire représenter les étals détaillés de ces dettes, !es vérifier avec soin , ainsi que toutes les pièces à l'appui, et en arrêter le montant après les avoir discutées article par article, en rejetant toutes celles qui ne résulteraient pas de dépenses légalement autorisées à l'époque où elles ont éié faites. Le montant des dettes étant connu, les conseils municipaux durent examiner par quels moyens on en opérerait l'extinction. Leurs délibérations durent être adressées au ministre, avec l'avis des préfets, pour y être statué par Je Roi. Cependant, les préfets furent autorisés à liquider définitivement les dettes des communes dont les budgets sont réglés par eux, en référant toutefois au ministre celles qui excéderaient 5,ooo francs, ou qui présenteraient quelque difficulté , et celles dont l'extinction ne pourrait avoir lieu que par un moyen extraordinaire exigeant l'intervention du gouvernement.

Quant aux dépenses non-soldées provenant des circonstances extraordinaires de I 8] 4t etl8l5, les conseils municipaux, après avoir arrêté l'état de leurs dettes, et y avoir joint un aperçu de leurs

ressources, durent mettre le tout sous les yeux de la commission départementale créée p:ir la loi du 28 avril 1816; celle ci fut chargée de vérifier le travail, et de prononcer sur les dépenses qui ne devaient pas rester à la charge des communes.

Autres chapitres du Compte.

Nous venons dépasser en revue tous les chapitres du budget j mais quelques comptes en présentent encore trois autres, sous le titre de dépenses hors budget , dépenses sur budgets antérieurs et reprises,.

Après le règlement du budget , une loi , une ordonnance royale peuvent prescrire ou autoriser telle dépense qui n'y aurait pas d'abord été créditée. Ces lois et ordonnances sont de véritables snpplémens de budget, auxquels le receveur municipal est tenu de se conformer comme au budget même. Mais les nouvelles dépenses qui en résultent, n'ayant pas été prévues lors de la formation du budget primitif, elles doivent, quoique régulières, être classées séparément dans le compte, sous la dénomination qui leur est propre.

Quant aux dépenses non créditées au budget, et qui ont été payées par urgence, en vertu seulement

( 254 ) d'une décision ministérielle, une instruction du ministre du trésor, du i.er mai i8i5,porte qu'elles ne peuvent être allouées dans le compte du receveur qu'à la charge par celui ci d'ensuivre l'allocation définitive au plus prochain budget. On peut donc conclure que, pour les budgets dont le règlement est laissé aux préfets, ces magistrats, ayant une fois arrêté le budget d'une commune, ne peuvent plus ni le modifier ni l'étendre sans remplir de nouveau les formalités légales qui ont dû précéder cet acte , c'est-à-dire, sans une délibération préalable du conseil municipal , l'avis du maire et du sous-préfet ; autrement, ce serait priver les conseils municipaux du droit que la loi leur confère, de délibérer sur les projets de recettes et de dépenses communales.

Les dépenses sur budgets antérieurs sont celles qui, ayant été créditées dans un budget précédent, n'ont pu être effectuées dans le courant de l'exercice auquel elles appartiennent.

L'instruction ministérielle dui.er mail8i5 porte queles dépenses ordinairesdes communes, qui n'auront pas été effectuées dans l'année du budget, seront considérées comme boni, et ne pourront plus être faites dans les comptes suivans, si elles ne sont Créditées par un budget nouveau. Elle excepte néanmoins celles de ces dépenses qui sont relatives à des travaux ou à des établissemens publics, et dont

( 255 ) l'acquit a dû être différé ;\ raison de vérifications, formalités, ou autres causes indépendantes du maire et du receveur.

Quant aux crédits alloués au budget pour dépenses extraordinaires, et restés sans emploi pendant l'exercice, le ministre les considère comme réservés. Le receveur municipal, nonobstant la reddition et le jugement de son compte, peut et doit continuer de payer ces dépenses, jusqu'à épuisement des sommes accordées, sans qu'il soit besoin d'allocation nouvelle. Mais le ministre entend que les sommes existent, et que ce n'est pas le manque de fonds qui a fait ajourner les dépenses; car il ajoute que si les recettes effectives de l'année, étant demeurées au-dessous de celles présumées au budget, présentent une insuffisance réelle et définitive pour l'acquit de toutes les dépenses allouées, les sommes restant à payer devront être reportées dans un budget postérieur.

Cette distinction entre les dépenses ordinaires et. extraordinaires, est fondée sur la nature des choses. Les dépenses ordinaires ont pour objet le service journalier. Plusieurs articles de ce service ne peuvent être évalués que par aperçu , d'une année à l'autre, et le crédit alloué au budget est seulement un maximum qu'on ne doit pas excéder. Si cecré' dit n'est pas épuisé , on doit en conclure que Jo service n'a pas exigé l'emploi de toutes les sommei

( 256 ) créditées. C'est donc une économie définitivement acquise à la caisse communale. Cependant les travaux publics, même de simple entretien , sont soumis, pour leur adjudication, pour leur réception, à des formalités quelquefois un peu lentes; aussi, le ministre fait-il une exception à leur égard.

Les dépenses extraordinaires s'appliquent communément à des acquisitions, à des travaux neufs dont les projets et devis ont été rédigés d'avance , et approuvés par le gouvernement , pour des besoins constatés, et parfaitement connus lors du règlement du budget. Le crédit subsiste donc jusqu'à ce que ces besoins soient satisfaits. Si pourtant il y a nonvaleur dans les fonds sur lesquels ce crédit est imputé , il devient caduc , attendu qu'un budget ne peut ouvrir de crédit sur des fonds qui n'existent pas.

■ Mais cette réserve de crédit doit avoir des limites ; elle ne saurait se prolonger indéfiniment sans accuser quelque vice d'administration. C'en serait un de ne pas forcer les entrepreneurs à exécuter leurs travaux dans les délais fixés par l'adjudication; c'en serait un plus grave de leur faire attendre leur paiement , car une autre fois ils tiendraient leurs prix plus élevés, pour s'indemniser du retard.

Nous arrivons aux reprises. On a vu que le receveur municipal devait faire recette entière du montant du prix annuel des baux, quand même

( 257 ) les adjudicataires, locataires ou fermiers seraient en relard de paiement sur un ou plusieurs termes. Dans ce cas, il peut se couvrir des sommes qu'il n'a pas effectivement perçues , au moyen d'une reprise qu'il établit à la fin de sou compte. ÎVIais pour que cette reprise puisse lui être allouée, il faut qu'il prouve, par pièces authentiques, qu'il a lait, pour contraindre les débiteurs retardataires, toutes les poursuites et diligences imposées à sa responsabilité par l'arrêté du 19 vendémiaire an 12; sans quoi, les sommes non-recouvrées resteraient à sa charge.

Les reprises sont de deux sortes : les unes provisoires, les autres définitives.

Toutes les fois qu'il y a possibilité de recouvrement ultérieur, le receveur ne peut demander qu'une reprise provisoire, à charge de recette au compte suivant. Sa responsabilité sera ainsi libérée sur l'exercice dont il rend compte ; mais elle restera engagée pour l'exercice suivant. Il devra continuer ses poursuites, et ne pas les ralentir jusqu'à ce que les débiteurs de la commune aient entièrement soldé.

Si les sommes dues à la commune sont devenues irrecouvrables, non par un effet de la négligence du comptable à poursuivre les débiteurs, mais par suite de l'insolvabilité notoire et constatée de ceuxci et de leurs cautions , il en justifie par procès-

( *B8 ) verbaux de carence, el par délibération motivée du conseil municipal, approuvée par le préfet. Il peut demander alors que ces sommes lui soient passées en reprise définitive ou non-valeur.

Mais il y a sur cette matière des principes utiles à rappeler.

Les arrêtés du 7 germinal an 9 et du i4 ventôse an 11, portent que lorsqu'un bail d'une propriété communale a été passé dans les formes légales , le maire et le conseil municipal n'ont pas le droit de résilier ce bail , ni d'accorder une modération de prix de ferme, sans en avoir obtenu l'autorisation spéciale du gouvernement. Le conseil municipal ne peut donc pas décharger un fermier d'une portion quelconqueMe son bail; il ne peut qu'autoriser la cessation des poursuites , lorsque l'insolvabilité du débiteur est légalement constatée , et que ces poursuites deviennent onéreuses à la commune. Mais tant que le gouvernement n'a pas autorisé la remise des sommes restant dues sur le bail, soit par décision spéciale , soit par allocation en dépense au budget, les droits de la commune subsistent, et le receveur municipal reste chargé de les faire valoir, si le débiteur revient à meilleure fortune.

Dans plusieurs communes, les maires appellent les receveurs municipaux à discuter les cautions des adjudicataires. Cette méthode paraît conforme à l'esprit de l'arrêté du 19 vendémiaire an 12 ; et si

( »?9 ) elle était adoptée partout, peut-être que les re- \eniis communaux éprouveraient moins de nonvaleurs.

]1 nous reste à faire remarquer qu'un receveur municipal ne doit jamais se constituer en avance. En effet , pour être en avance, il faut qu'il ait pavé plus qu'il n'a reçu. Or , on vient de voir que le déficit des recettes éteint, jusqu'à concurrence, les crédits ouverts au budget. II a donc payé sans crédit, et cela lui est expressément défendu. S'il a prêté ses propres fonds à la commune, ce prêt est illégal, puisqu'une commune ne peut emprunter sans autorisation . S'il a découvert un exercice pour en couvrir un autre, son opération n'est pas moins irrégulière ; car les recettes de chaque année ont une affectation sj>éciale réglée par le budget qui leur est propre. Il a donc détourné les fonds de leur destination ; et c'est encore un cas de responsabilité. Voici ce que porte l'instruction ministérielle du i.er mai 181 3 : « Le receveur municipal » ne doit payer les dépenses de l'exercice courant, » que jusqu'à concurrence des recouvremens ef- » fectués, et au fur et à mesure qu'ils s'opèrent. )) Il ne doit jamais être en avance. Celui qui a » excédé les fonds de sa caisse, avant constitué la v commune en débet, sans autorisation , est res- » pensable de ce déficit )>. L'ordre de ne payer

( s4o ) que dans la proportion des recouvremens , est formellement exprimé dans l'ordonnance royale du 28 janvier 181 5. L'article 7 veut que toutes les dépenses communales soient payées en proportion exacte des fonds successivement disponibles.

Nous sommes entrés dans des détails qui peuvent paraître minutieux ; mais comme en arithmétique, l'omission d'un zéro mène aux erreurs les plus graves, de même dans les devoirs des fonctionnaires publics toutes les règles se tiennent; on ne peut en froisser une seule sans les ébranler toutes.

On voit aussi l'étroite connexité qui existe entre les deux, parties de notre travail : une bonne comptabilité est le miroir d'une bonne administration.