Chapitre Vin

Des divers objets de la mission réelle de l'Etat; en pailieulier^ I.) de la mission d'organiser la puissance nationale.

Sommaire: 70. Les nations donnent à la mission réelle de l'Etat des objets différents. — 71. Il appartient à la psychologie nationale de préciser quels ils sont. — 72. Limitation de cette étude an domaine du droit des gens européen. — 73. l'Etat peut avoir ti-ois buts matériels différents. — 74. L'organisation de la puissance nationale est le but primitif et le plus ancien que se soient posé les peuples. — 75. Détermination quantitative de ce but dans l'antiquité classique et dans les temps modernes. — 76. Les aspirations à la puisssance sont circonscrites par le droit des gens. — 77. Considérations qui influent sur la politique des divers Etats au point de vue de leur puissance extérieure: neutralité de la Suisse et de la Belgique; la situation géographique comme élément de puissance dans la comparaison entre l'Allemagne et les Etats-Unis. — 78. Les institutions permanentes destinées à concourir à la puissance de l'Etat *• armée, marine, diplomatie, organisation consulaire. — 79. Les armées et les ambassades modernes.

70. — La doctrine moderne du droit public permet d'amver à une détermination plus précise et, politiquement, plus utile des tâches que l'Etat doit remplir, en ce que, comme Zachaiiœ et Schultze, on cherche à fixer négativement ce qui doit rester en dehore de la sphère de coercition de TEtat, ou que, comme Mohl et Held, on s'en réfère à la nature propre de chaque peuple. D s'agit maintenant de rechercher dans quelle mesure les idées que les nations modeiTies se font des tâches de l'Etat sont concordantes ou analogues, divergentes ou contraires, soit au point de vue négatif de l'abstention de TEtat, soit au point de vue positif de son activité.

D'abord il est clair que le but matériel de l'activité de l'Etat doit être indiqué par les sentiments intimes de la nation tout entière, et non pas seulement d'après les données théoriques d'un idéal d'Etat ou les exigences égoïstes des partis; d'autre part, la théorie

générale des sciences politiques (allgemeine Staatslehre) ne peut avoir qu'une mission de critique à Tégard des résultats auxquels on sera ainsi parvenu.

La politique n'a à prendre en considération comme situation donnée, comme fait acquis, que les idées qu'en réalité le peuple se fait de la mission de l'Etat; rappelons, toutefois, que tous les peuples organisés en corps de nation n'ont pas à cet égard des idées claires. Au contraiie, une conscience nette du rôle de l'Etat dans son ensemble est l'un des signes les plus éclatants d'une culture politique avancée; on ne constate rien de semblable chez les peuples peu développés, pour qui l'Etat est une loi naturelle aveugle ou une révélation surnaturelle.

71. — L'étude comparative des idées répandues sur ce sujet chez les divers peuples est essentiellement du ressort de la Psychologie nationale, (Vôlkerpsychologie); et il convient, tout d'abord, de déterminer parmi eux les groupes qui se rapprochent les uns des autres.

72. — Pour le but que nous nous sommes proposé, il suffit que nous nous en tenions aux Etats d'égale civilisation foimant le domaine de ce qu'on a appelé c le Droit des gens européen ». Dans tous les cas, on ne saurait guère préciser la mission de TEtat sans prendre plusieurs pays juxtaposés: la doctrine abstraite de l'Etat a précisément eu le tort de chercher quel doit être pour l'Etat le principe dirigeant, d'expliquer sa puissance d'après ses attributions essentielles, d'apprécier les diverses formes qu'il est susceptible de revêtir, en l'isolant des autres Etats avec lesquels il a des liens et au milieu desquels il est appelé à se mouvoir. On n'a guère étudié l'Etat que dans ses rapports avec les citoyens ou avec l'Eglise. On ne peut acquérir les notions les plus essentielles sur l'Etat, celles dont la connais^ sance est indispensable pour traiter in abstracto de la doctrine de l'Etat, qu'en ne séparant pas le Di'oit public du Droit international, appuyé sur de solides études ethnographiques. La méthode qui consisterait à déterminer la mission de l'Etat d'après les besoins des individus serait tout aussi vicieuse. La base qu'il faut poser avant tout et partout, c'est le peuple, considéré comme un corps social doué, par rapport aux autres peuples, d'une commune volonté et d'une commune conscience; c'est de là que les sciences politiques doivent déduire historiquement leure notions.

73. — Les missions réelles que l'Etat doit remplir en politique lui sont indiquées par les rapports fondamentaux dans lesquels le

sentiment de la nation se trouve vis-à-vis des objets essentiels de son activité; ou, en d'autres termes, par les obstacles que Tesprit de la nation a à suimonter en pratique avec l'aide du pouvoir suprême de l'Etat.

Les rappoits fondamentaux du sentiment national quant à l'Etat se présentent partout sous trois formes au moins, suivant qu'on considère:

1) le peuple, sur son tenitoire circonscrit, vis-à-vis d'autres peuples;

2) le peuple, dans son ensemble, vis-à-vis des individus dont il se compose;

3) le peuple, dans son unité de vie, vis-à-vis des conflits d'intérêts de la société vivant dans son sein.

Chacun de ces trois éléments peut, en même temps, être représenté en ce sens que sa négation entrainerait la destruction de l'Etat si elle prévalait sur la volonté collective du peuple. L'Etat disparaîtra nécessairement:

soit si des nations étrangères substituent d'une manière permanente leur volonté à celle de la nation elle-même (conquête),

soit si l'individualisme se met partout au dessus de la puissance nationale collective (anarchie),

soit si les conflits d'intérêts des diverses classes de la société empêchent celles-ci de continuer à vivi-e ensemble (révolution).

Des ti*ois rapports fondamentaux du sentiment national résulte nécessaiiement pour l'Etat une triple mission: en correspondance avec la première, l'organisation de la puissance nationale (Machtzweck); avec la seconde, l'organisation d'une garantie pour la liberté individuelle (Freiheitszweck, Rechtszweck); avec la troisième, l'organisation du perfectionnement social (Culturzweck).

Nous avons maintenant à étudier ces trois missions, l'une après l'autre, comme les objets primordiaux de la politique, afin d'expliquer en même temps comment elles se manifestent dans la vie des peuples. Tout d'abord une remarque:

Déjà cette multiplicité des objets, dans la détermination du rôle de l'Etat, constitue un progrès historique, comparée à l'unité d'une conception absolue dans laquelle s'évanouirait l'idée soit du droit individuel, soit de la puissance nationale.

74. — La conception primitive, toute naturelle et par là même prédominante à travere les siècles, du rôle de l'Etat, celle qui s'affirme partout dans la conscience populaire, c'est que l'Etat a pour mission

(l'assurer la puissance nationale (der nationale Machtzweck): il doit garantir l'existence propre et indépendante de la nation, vis-àvis ou à rencontre des autres peuples. L'Etat seul est en mesure d'affirmer et de maintenir contre les forces ennemies l'indépendance, qiii est le besoin primordial d'ime nation; aussi, panni les motifs qui ont fait constituer l'Etat et que l'histoire nous révèle, celui-là est-il incontestablement le plus imiversel.

75. — D'après ime loi simple et facile à comprendre, la «mission de puissance»* et les moyens organisés en vue de la remplir suivant les exigences du sentiment national ont d'autant plus d'importance que chaque pays se trouve plus menacé par ses voisins. Cette 4oi explique sans peine les objectifs de la vie politique que l'histoire des Etiits met en évidence et auxquels s'attachent les nations civilisées de l'Europe actuelle.

Dans les idées du monde antique, l'organisation politique des nations comme but suprême de la vie politique n'était possible que sur la base de la suprématie de Tune d'elles sur les autres ou d'une alliance passagère avec des voisins plus puissants moyennant ime subordination partielle à leur volonté; dans quelques rares cas, à condition de rompre toute relation entre les nationaux et le reste du monde. Absence de droits pour les étrangers, mépris de tout ce qui n'était pas régnicole, séparatisme étroit en matière de droit privé, de civilisation et de religion, telles étaient les conséquences naturelles de l'antagonisme des divers Etats, jaloux de leur puissance respective. Entre s'exclure du monde et le conquérir, il n'y avait pas de milieu. Seulement les éléments de la puissance organisée étaient saisis par chaque peuple d'une façon différente: tantôt comme théocratie, accumulation de métaiLx précieux, colonisation, commerce, concentration de toutes les forces en vue du développement militaire; tantôt sous forme de combinaison et de fusion de divers éléments de puissance. Mais, dans tous les cas, le droit individuel est complètement dominé par l'antagonisme de la vie nationale; et, à l'inverse, le droit, les mœurs, la religion perdent de i plus en plus leur caractère national chez les Perses, les Grecs, les Romains, à mesure

* Dans ce chapitre et les suivants, nous traduirons, pour abréger, le mot Machtzweck, qui revient à chaque instant, par l'expression de «mission de puissance :», en rappelant une fois pour toutes que nous entendons par là « la mission qui incombe à l'Etat en vue d'organiser et de garantir la puissance nationale s>. NoteduTrad.

que d'incessantes conquêtes eflfacent de Fesprit du peuple ses craintes pour son existence extérieure .

Le droit des gens européen moderne nous montre le revers de la conception antique: sans doute, aujourd'hui aussi il faut des Etats multiples et associés, chacim gardant sa constitution et son indépendance propres comme auparavant ; mais leur maintien est garanti par les relations pacifiques qu'ils entretiennent entre eux et par lem* reconnaissance réciproque les uns par les autres. A mesure que se comble l'abîme qui séparait les nations et que les petits Etats sont amenés à renoncer à assurer leur existence par la force, lei^ idées sur la nécessité d'une force organisée perdent leur ancienne signification. C'est si bien le cas que, depuis des siècles, les ouvrages d'enseignement sont muets sur le rôle de l'Etat conune garant de l'existence nationale du peuple contre les entreprises du dehors. En vain y cherche-t-on la simple constatation que l'Etat a pour première mission de mettre le sentiment de communauté du peuple à l'abri des dangers du dehors.

La loi qui existait déjà dans l'antiquité se retrouve donc dans les temps modernes. Des gens qui, d'ailleure, ne comprennent rien à l'organisation politique de plus grandes nations rêvent aujourd'hui une série de nouveautés dont le caractère commun est une hostilité marquée contre les traditions du passé: morcellement des gi*ands Etats, formation en leur lieu et place de petits cantons ou de ce qu'on a appelé les Etats-Unis d'Europe, ou souveraineté des communes, suppression des années permanentes, gouvernement par des assemblées populaires qui ne se contentent pas de faire des lois, mais intenlennent directement dans l'administration des affaires publiques. La rareté et le peu de durée des grandes guen-es récentes ont tant fortifié le sentiment de la sécurité que toute interruption de la paix paraît, si l'on s'en réfère au moyen âge, un pur acte arbitraii'e et personnel des chefs d'Etat et non la manifestation de conflits entre les peuples eux-mêmes.

On aurait grand tort de ne pas rendre justice à ceux qui s'efforcent de substituer à l'emploi de la force l'arbitrage international, au hasard des combats et à la destruction raffinée par la science un examen impailial et consciencieux des points en litige; en un mot, à la guerre la paix pei-pétuelle. La c paix sur la terre » est le vœu de toute âme religieuse, la fin morale de l'idée de l'humanité.

Mais la c mission de puissance» n'en reste pas moins pour la politique pratique une impérieuse nécessité tant qu'un peuple élève

contre uq autre des prétentions injustifiées et que la notion du droit est tellement dominée par les préjugés nationaux que Ton s'en fait encore des idées radicalement différentes..

Jusqu'à ce jour, chacun des grands Etats de TEiuope a sa manière propre de juger de certaines questions territoriales par rappoit à d'autres Etats: la Russie, quant à la Pologne, aux contrées balkaniques, à l'Asie centrale et à la Tui-quie; la Grèce, quant à la Crète, à la Thrace, à l'Epire et à la Thessalie; l'Italie quant au Trentin et aux provinces riveraines de l'Adriatique; l'Allemagne, quant aux provinces frontières du Nord et à l'Alsace-Lorraine; nous ne voulons pas parler des prétentions des Tchèques, des Galiciens, des Irlandais, etc. Pour toutes ces questions litigieuses, le droit positif n'offre aucune solution qui soit Acceptable pour les Etats intéressés; car on est loin d'être d'accord sur le principe, posé de ceitains côtés, que, d'une part, il est interdit d'intervenir dans les affaires d'Etats étrangers et, d'autre part, que toute partie d'un Etat, si infime qu'elle soit, a le droit absolu de •s'en séparer. De plus, il est certain qu'une entente peut seule assurer un progrès dans les relations internationales des Etats. Par suite, l'Etat plus avancé dans la civilisation reste toujours plus ou moins dépendant de l'attitude de voisins moins développés à cet égard.

76. — Sans doute, la «mission de puissance :> d'un Etat dans ses rapports avec les puissances étrangères est limitée par le principe du droit des gens moderne qui, rejetant toute pensée d'une monarchie universelle ou de la domination des mers, présuppose que les divers peuples se reconnaissent les uns les autres comme faisant partie du même système international.

Ainsi se trouve tracée une limite qui manquait autrefois. Mais la circonstance qu'un gouvernement ou une dynastie a 'été reconnue en qualité de représentant attitré d'un Etat, n'exclut ni les modifications^ de tenitoire, ni les révolutions intérieures. Car, en droit des gens, elle n'est autre chose que la constatation d'un fait politique, abstraction faite de la légitimité de son origine. Ceitainement on considère les questions de territoire d'im autre œil qu'autrefois. L'annexion de vive force d'un territoire étranger, jadis universellement admise comme allant de soi, ne se justifie aujourd'hui, d'après les idées généralement reçues, que si elle répond à une pensée supérieure de la formation nationale (nationalen Staatsbildung) de l'Etat ou à une nécessité de conservation et de défense contre des ennemis déclarés.

77. — Néanmoins, et malgré cette restriction, les moyens d'action que l'Etat a le devoir ou le droit de réunir pour se protéger contre l'étranger, peuvent être d'importance très diverse. D appartient à la politique d'en déterminer la vraie limite pour chaque Etat suivant la nature de ses forces et de ses intérêts, en tenant compte tant des exigences du droit des gens que de la civilisation en général, puis d'agir sur le sentiment national pour le modérer lorsqu'il manifeste des prétentions exagérées. Les considérations générales d'après lesquelles doivent être mesurés la «mission de puissance» et les moyens propres à la remplir, se résument en ces trois points: 1) dans les garanties internationales accordées aux Etats; 2) dans leur situation géographique; 3) dans les conditions de développement de leur vie intérieure.

Nous aurons l'occassion d'aborder le troisième point lorsque nous examinerons, dans le dernier chapitre, la relation de la «mission de puissance» avec les deux autres missions de l'Etat. Mais nous devons traiter ici des deux premiers, qui sont en connexion intime avec cette mission-là.

En tant que se pose la question de l'existence même d'un Etat, il importe, pour détenniner ses moyens extérieurs d'action, de savoir: 1) quelle valeur les Etats vivant dans une communauté plus étroite au point de vue du droit des gens attachent au maintien de l'intégrité absolue dudit Etat; 2) dans quelle mesure le sentiment du droit est développé dans la population des Etats voisins et réglera leur attitude envers ledit Etat.

Le maintien de l'mdépendance d'un Etat au point de vue international prend sa plus haute valeur juridique lorsque la neutralité de certains Etats ou territoires fait l'objet d'une garantie collective. Telle est, sans parler du Luxembourg, la situation et de la Suisse et de la Belgique. Peu ou insuffisamment aptes à se défendre euxmêmes contre des voisins plus puissants qu'eux, ces deux pays voient leur indépendance mieux affirmée par le fait que les traités ont reconnu leur conservation comme étant d'intérêt européen et leur annexion par l'une des giandes puissances comme pouvant constituer un danger pour les autres. Malgré ces assurances, ces deux Etats ne se croient nullement dispensés d'avoir une armée, dépassant très sensiblement les besoins de leur sécurité intérieure. Mais, comme les avantages d'une neutralité garantie d'avance sont subordonnées à une renonciation à toute politique externe active, et comme, d'autre part, la jalousie réciproque des grandes puissances constitue une

protection relativement plus efficace contre toute agression inconsidérée, l'organisation militaire peut avoii-, beaucoup plus qu'ailleurs, un caractère strictement défensif. Toutefois la guene franco-allemande de 1870/71 a démontré que des Etats neutres sont exposés à être sérieusement menacés par les grandes batailles livrées à proximité de leui-s frontières, lorsque des armées en retraite cherchent à se sauver sur tenîtoire étranger. La bataille de Sedan a menacé gravement le territoire belge, la défaite de Bourbaki la Suisse. Les deux Etats se sont trouvés amenés à subir le contrecoup des maux de la guerre, et ces événements permettent déjà d'apprécier dans quelle mesure l'organisation de l'armée suisse se recommande à d'autres Etats, Avant de se prononcer à cet égard, il faudrait examiner si, au point de vue international, la situation politique de ces Etats peut être comparée à celle de la Suisse. Il est arrivé, au contraire, que, fortes de l'expérience faite, plusieurs personnes compétentes, en Suisse, réclament énergiquement une extension des moyens de défense dont dispose la Confédération. Et de même, en Belgique, il y a longtemps qu'on songe à rendre le sei-vice militaire obligatoire pour tous.

D'un autre côté, lorsqu'il survient un de ces dangers qui obligent un Etat à mettre en ligne des forces sérieusement organisées, il faut tenir gi-and comi)te de sa situation géogi*aphique par rapport à ses voisins, de la configuration de ses frontières, de la nature et de la direction de ses voies de communication vers l'extérieur.

Dans cet ordre d'idées, on comprendra sans peine que la «mission de puissance» se présentera sous un autre aspect en Angleterre ou aux Etats-Unis que, par exemple, en Allemagne. Même pendant la plus triste période de la guen-e de Sécession, à un moment où le succès final était fort douteux, il n'est venu à l'esprit de personne que la gi-ande république d'outre-mer risquât de tomber au pouvoir de n'importe quelle puissance de l'ancien ou du nouveau monde, ou même de subir aucune perte de territoire par le fait d'une immixtion violente du dehors. Politiquement, les Etats-Unis représentent toute une partie du monde. A côté d'eux, tous les autres Etats ou confédérations d'Etats du même continent ne sont, avec leur faible population, que de petites puissances, nonobstant l'étendue souvent très considérable de leur territoire. L'intérêt de la défense extérieure n'exige que ce qu'il faut de troupes pour défen(fcre l'Union contre les incursions de quelques hordes d'Iadiens. Dans l'état actuel des choses, une attaque subite de la part d'une

puissance européenne rentre dans le domaine de l'incroyable. Et, à l'inverse, l'Union n'a aucun intérêt à intervenir dans les querelles territoriales des Etats de l'Europe.

A cette situation si exceptionnellement favorable au point de vue externe, on peut opposer celle de l'Allemagne, qui en diffère du tout au tout. Ses frontières, vers les quatre points cardinaux, sont discutées ou menacées par les Scandinaves, les Latins ou les Slaves. Champ de bataille de toutes les armées de l'Europe, siège des principaux congrès appelés à rétablir la paix, point de réunion de tous les grands intérêts politiques, englobée entie trois gi-andes puissances militaires, l'Allemagne, si elle n'étalait pas sa force, serait — l'histoire du passé le démontre — hors d'état de jouir de la paix en récompense de sa renonciation à toute influence extérieure. Dans la situation qui lui est faite, l'Allemagne n'a qu'une alteniative: ou se laisser mépriser, ou convaincre tous ses voisins que, sur le champ de bataille, elle serait au moins, mais sûrement, leur égale.

Aussi est-elle l'Etat fédémtif dans lequel la « mission de puissance » vers le dehors (sur la base défensive) est le plus énergiquement accentuée : c'est pour elle une inéluctable nécessité de situation géographique. Si l'on voulait indiquer la mesure relative suivant laquelle se justifient les divei-s degrés de développement des armées, on pouiTait dire que la force défensive organisée d'un Etat doit être d'autant plus grande, en quantité et eu qualité, que son territoire offre plus de points vulnérables, que ses voisins sont plus puissants et plus agressifs, que ses alliances en cas de guerre éventuelle sont moins assurées. Au point de vue stratégique, la partie belligérante qui se trouve la plus faible considère les frontières d'Etats neutres comme la couvrant en flanc ou en dos.

La principale difficulté que rencontra le mouvement unitaire allemand consista précisément en ce que les grands Etats voisins avaient, au point de vue de lem- puissance, le plus grand intérêt à l'entraver. Avant 1866, l'Allemagne ressemblait un peu à la Pologne: son unité avait aussi trois gi*andes puissances militaires pour adversaires, et il est surprenant que l'on ait si vite oublié l'attitude de la Russie et de l'Autriche vis-à-vis des tentatives unionistes de la Puisse en 1850. On perdit presque complètement de vue la connexité qui existait entre le mouvement allemand et la grande politique européenne, puisque, à bien des égards, on ne fit pas entrer les ressources disponibles en ligne de compte dans le calcul des résultats politiques. Le complément de l'unité allemande par la guerre de

1870 avait aussi été menacé par une alliance soigneusement ménagée de la France avec l'Autriche et l'Italie. Seule la Russie pouvait compter que l'antagonisme probablement durable entre l'Allemagne et la France ne manquerait pas de favoriser son influence politique en Orient.

Des courtes indications qui précèdent sur la situation de l'Allemagne il résulte qu'on ne pouna y attacher une moindre importance à la « mission de puissance » que quand la France, par une politique pacifique, aura calmé les inquiétudes qu'on y ressent à bon droit aujourd'hui. Il n'est pas permis non plus de perdre de vue qu'à luison d'une absence d'unité qui a duré des siècles les conséquences d'un échec militaire sérieux seraient beaucoup plus graves pour l'Allemagne que pour la France, dont la population est assez pénétrée de l'esprit d'unité et de centralisation pour pouvoir subir pendant un temps plus ou moins long un morcellement à la suite d'mie conquête.

78. — Les institutions modernes qui se rapportent à l'organisation de la puissance nationale des Etats sont: l'armée de teiTe et de mer, la représentation diplomatique, les consulats et les moyens de communication publics de l'Etat. Les règles suivant lesquelles ces institutions doivent conduire au but se résument en la politique militaire, en la politique étrangère et en la politique commerciale. On ne saurait aujourd'hui oublier les chemins de fer, dont la dernière guene a mis partout en évidence l'impoiiance stratégique; et, d'un autre côté, nous insistons dès à présent sur la corrélation intime qui existe entre la puissance de l'Etat, ses finances et les ressources intérieures de la nation. On se tromperait beaucoup si l'on voulait mesurer exclusivement cette puissance au chiflfre de l'armée permanente ou au calibre de ses canons de marine, et considérer l'accroissement indéfini des approvissionnements et des ressources matérielles comme augmentant en proportion les garanties du développement national à l'intérieur. Tout excès du militarisme est pour l'Etat une cause d'affaiblissement à l'intérieur. Il arrive, dans ces cas, ce qui arriverait d'un jeune homme dont on entraverait la croissance et le développement par des exercices coi-porels exagérés: au lieu de former un athlète, on n'aurait élevé qu'un malheureux atteint de consomption.

Tout comme l'organisation de la puissance nationale prend une importance particulière à raison de la condition défavorable créée par le voisinage de nations remuantes ou conquérantes, de même, elle devra nécessairement devenir un objet moins exclusif de pré-

occupations en égard aux exigences du développement intérieui- des forces de la nation. A Tancien adage: si vis pacem, para bellum, on pourrait opposer aujourd'hui à bien meilleur droit la formule inverse: si vous voulez pouvoir faire la guerre, ménagez avec soin les forces de la paix; ou, en d'autres termes, le succès d'une guen-e nécessaire ou prévue dépend beaucoup des ressources on a su faire provision pendant la paix. Il ne faut, d'ailleurs, jamais l'oublier: la guerre est aujourd'hui à la paix comme l'exception à la règle. La crainte, si souvent manifestée autrefois, qu'une longue paix n'énerve les nations est contredite par l'histoire de la Pi-usse. Les périodes relativement pacifiques du règne de Frédéric-Guillaume I et de 1815 à 1864 permirent à Frédéric le Grand et à Guillaume 1 de faire avec succès des gueiTes décisives, sans qu'il y ait eu de leçons à tirer de batailles perdues au début.

79. — Les difficultés de la politique militaiie contemporaine, pour les Etats civilisés de l'Europe, consistent essentiellement en la nécessité de trouver une conciliation entre le point de vue exclusivement e miiitaiie, sous lequel on tend à fausser, au profit d'un grand déploiement de forces extérieur, la relation des moyens au but, et les préoccupations exclusivement économiques qui, vu l'improductivité matérielle des corps de troupe, portent à reclamer la suppression des armées permanentes dans l'espoir un peu naïf qu'un bon exemple donné dans ce sens trouverait hnmédiatement des imitateurs. Toutefois, de nos jours, l'exagération est bien plus à craindie dans le premier sens que dans le second.

Bien que l'on doive, sans doute, discuter longtemps encore et partout sur l'exacte mesure à observer et sur la relation à maintenir entre la « mission de puissance » et les moyens et ressources correspondants, ou ne saui*ait méconnaître que, même en matière militaire, certains principes politiques se fixent de plus en plus, k mesure que l'on se rend mieux compte de l'importance des forces matérielles et économiques du pays et que l'on arrive à comprendre qu'une décadence économique est l'indice d'un affaissement auquel la victoire ne remédie pas.

La vieille idée que les armées sont par elles-mêmes un but au service duquel il faut mettre les ressources de l'Etat, s'évanouit lorsque l'on se pénètre de l'idée qu'elles entrent dans le cercle des grandes institutions nationales ayant une mission indépendante de la volonté personnelle du souverain. C'est des principes de la nouvelle politique militaire, en lesquels commence à se manifester cette

conception, que l'on part pour demander notamment: 1) le service militaire obligatoire pour tous, qui supprime le dualisme entre le règne de la soldatesque et la liberté civique, entre le pouvoir militaire et l'égalité d'obligations reclamée par la morale; 2) la réduction au minimum des effectifs en temps de paix, jointe à Torganisation de réserves aussi nombreuses que possible et à une rapide mobilisation en cas de guerre; 3) une instruction intellectuelle et technique des coi7)s de troupe aussi complète que possible en le moins de temps et avec le moins de dépense possible. Au reste, même dans les pays qui ont la dmée de service relativement la plus comte, cette durée ne peut rien avoir d'immuable: cela est évident pour quiconque admet en ces choses la possibilité de perfectionnements. Mais on n'est pas d'accord sur la valeur réelle de l'accoutumance purement militaire des troupes k la discipline, en tant que, pour y parvenir, il faudrait un temps plus long que pour donner simplement aux recrues l'instruction technique. Les nouveaux systèmes militaires tiennent ainsi le milieu entre l'ancien système de recrutement, avec ses troupes mercenaires composées de soldats de profession, et le système des milices, qui, en temps de i)aix, renonce à faire preuve d'une aptitude militaire sérieuse et fait seulement de la guen-e l'école de l'année.

Plus il y a de soldats de profession dans la troupe et dans les grades inférieurs, plus les années ont la tendance de peser sur la politique étrangère dans le sens des intérêts purement militaires et de faire tout de suite du moindre litige international une affaire d'honneur national afin d'empêcher qu'on n'arrive k l'aplanir par des concessions réciproques. La tension excessive des forces militaires en France s'est manifestée notamment en ce que les dispositions de l'armée sont toujours considérées comme devant être prises en très sérieuse considération en matière de politique étrangère.

Calmer k temps la jalousie réciproque des grandes puissances militaires et enlever tout aliment aux passions nationales, telle est la mission de la Diplomatie, de la représentatien extérieure des Etats. On se tromperait beaucoup si l'on croyait que l'influence d'une nation sur les autres dépend essentiellement de sa puissance militaire. Bien au contraii'e, cette puissance se trouve paralysée lorsque les relations des Etats ne sont pas réglées par une diplomatie clairvoyante, sachant exactement ce qu'elle veut et pénétrée de l'esprit de justice internationale

Il y a une connexité évidente entre les modifications apportéesk l'organisation de l'année et les façons différentes de concevoir le

rôle de la diplomatie. A l'ancien système de racolage avec la baguette et les prévôts, conespondait le système diplomatique de la tromperie réciproque, en vertu duquel on put se permettre de définir un ambassadeur «un homme envoyé à l'étranger en vue de mentir pour la patrie.» Aux armées nationales, constituées comme une garantie de paix, correspond la diplomatie, magistrature de la justice internationale, justice qui ne peut avoir d'autre base que le respect du droit des gens et le sentiment de la communauté d'intérêts qui imit tous les peuples civilisés.

Par suite, les ambassadeui*s ont pour mission de se rendie les organes non seulement des réclamations de leur propre pays auprès de rétranger, mais encore des légitimes réclamations formulées par l'étranger contre leur propre gouvernement, et de chercher à faire bien comprendre dans leur pays les institutions du dehors. En général, on ne saurait nier que la diplomatie moderne est restée très peu populaire: fidèle aux traditions des monarchies absolues, tantôt elle se fie trop aux influences de cour, tantôt elle se laisse trop dominer par elles et perd pour le régime parlementaire des Etats du continent la mesure d'après laquelle ses services pourraient être ai)préciés.

De même qu'il y a de nombreux adversaires des armées permanentes, de même il ne manque pas de gens qui trouvent superflu l'entretien de missions diplomatiques permanentes et qui professent pour les diplomates de camère le plus profond dédain.

Nous n'avons pas à nous expliquer ici sur ce qui serait le plus souhaitable. Pour les Etats impoitants, notamment pour les grandes puissances, il s'agit simplement de savoir quel est le moyeu le plus efficace, au temps présent, d'entietenir des relations officielles avec le dehors et de conserver une légitime influence sur les décisions des puissances étrangères qui sont de nature à nous intéresser de plus près.

On ne saurait guère conseiller à un grand pays de supprimer sa représentation à l'étranger alors que tous les autres Etats conseiTeraient la leur. Dans le même ordre d'idées, une pai^cimonie exagérée dans la dotation des ambassades accréditées près d'une cour brillante serait presque plus nuisible que la suppression même de la mission: les réceptions, la «représentation» au sens mondain du mot, sont certainement un élément d'influence personnelle sans lequel les plus savantes déductions juridiques et les argmnents les plus convaincants risquent de manquer leur effet.

En conséquence, il n'est pas permis de négliger les diverses circonstances de nature à donner plus de poids aux influences personnelles dans les relations de TEtat avec les puissances étrangères; la politique n'a pas à se préoccuper de savoir si, au point de vue purement philosophique, il est raisonnable ou non que, dans des conjonctures graves et dans de hautes situations, les hommes se laissent influencer par de ces circonstances accessoires. De même, quand on choisit les cadeaux que, d'après les usages orientaux, on est tenu d'envoyer aux souverains de pays semi-barbares, il faut se laisser guider non par le goût raffiné qui règne dans les cours européennes mais par les désirs, peut-être enfantins à nos yeux, du destinataire.

En Amérique, la démocratie estimait que la simplicité puritaine seyait à merveille aux ambassadeurs de la République. De là, la nomination de membres de sociétés de tempérance, qui ornaient leurs tables de carafes d'eau claire, étaient pauvrement rétribués et vivaient souvent assez isolés, la haute société les tenant à l'écart. Au contraire, les Anglais posaient en principe qu'il convenait, pour réussir, d'envoyer à Washington un membre de la vieille aristocratie. Ce système américain d'envoyés mal payés et changeant à chaque élection présidentielle a été, dans ces derniers temps, vivement critiqué même par des journaux radicaux de New- York: on a fait remarquer avec raison que les choses à trop bon marché sont souvent les plus mauvaises et qu'une république qui se fait représenter auprès de gouvernements monarchiques ne peut pas faire fi des moyens d'action qui y sont traditionnels.

L'influence que peut exercer la diplomatie découle toujours •d'une triple source: 1) la puissance de l'Etat représenté; 2) la clairvoyance politique avec laquelle les instructions sont données et exécutées, sans préjudice du droit poui' l'envoyé d'agir, dans certaines circonstances, selon ses propres lumières au lieu de s'en tenir strictement à la lettre de ses instructions; 3) la situation sociale des diplomates dans le pays où ils résident, situation qui s'acquiert et ne se transmet point. Au surplus, une diplomatie honnête doit tenir grand compte de l'opinion publique et de l'avis des hommes qui ont, en dehors de toute influence gouvernementale, une autorité scientifique reconnue en matière de droit public. C'est précisément pour cela qu'il faut s'applaudir d'avoir vu se constituer en 1873, à Gand, sous le nom d'Institut de Droit international une Académie, internationale aussi, qui se consacre spécialement à cette branche de la

▼. Holtzonâorfi-Lehr, Principes. 10

science, et, presque en même temps, à Bruxelles, une Associa tion pour la réforme et la codification du droit des gens, dont le but est d'éclairer l'opinion publique en Europe et de chercher la solution pacifique des problèmes internationaux en dehors des passions et des susceptibilités nationales.

Parmi les affaires internationales à la bonne marche desquelles la diplomatie doit travailler, les intérêts de la politique commerciale prennent une importance de jour en jour croissante, ce qui augmente en même temps celle de l'oi^ganisation consulaire. Il s'ensuit que, les relations des peuples tendant à prendre un développement de plus en plus considérable dans cette direction, il faut demander au corps de fonctionnaires appelé à poui-voir à ces intérêts internationaux de premier ordre de tout autres aptitudes qu'à l'époque où le rôle d'un agent à l'étranger se réduisait à suivre des intrigues de cour. L'Angleterre est le premier Etat qui, de nos jours, ait compris la nécessité de mettre la préparation de ses diplomates mieux en harmonie avec l'élargissement de ses intérêts politiques commerciaux.

Ohapitre IX.

IL De la mission de l'Etat en vne de garantir les droits individuels.

Sommaire: 80. Degrés du développement de la liberté personnelle dans l'histoire. — 81. La reconnaissance des droits individuels est une marque de la civili- ' sation de l'Etat. — 82. Nécessité de moyens de coercition pour assurer à la liberté une protection suffisante. — 83. Motifs de l'incertitude du droit en Italie, en Grèce, en Hongrie et aux Etats-Unis. — 84. La statistique criminelle comme source de connaissance des garanties accordées par l'Etat aux droits individuels. — 85. Objets de la liberté personnelle: le Droit privé; spécialement le droit privé quant aux biens (Yermôgensrecht), dans ses rapports avec la limitation croissante de la liberté de disposition en matière de droit des personnes et de droit de famille; la production économique et la possibilité de la restreindre dans les cas ob elle peut être préjudiciable au bien public; la liberté d'émigration. — 86. La liberté de la science. — 87. Rôle de l'Etat par rapport à la garantie de la liberté individuelle. — 88. Différence entre la liberté du droit privé et la liberté politique.

80. — La volonté populaire ne peut se placer sciemment en face des besoins et des droits de l'individu qu'en suite d'un lent progrès dans le développement historique des Etats. Menacé du dehors, peu sûr de sa durée, en hostilité permanente avec ses voisins, n'ayant point encore de formes juridiques traditionnelles pour son commerce avec l'étranger, l'Etat à ses débuts ne peut apprécier ses ressortissants qu'en raison des services qu'ils rendent à la communauté. De là, au degré le plus infime de la civilisation : l'exposition des enfants malingres et des vieillards; l'abaissement des femmes au niveau de simples ustensiles de ménage; en cas d'agressions contre la communauté, l'anéantissement non seulement du coupable, mais encore de sa famille; par dessus toutes choses, l'unité et, pour mieux dire, la confusion de la vie privée, de la vie publique et de la vie religieuse. Juridiction, service militaire, sacri-

fices k la divinité, droit de famille sont étroitement et indissolublement liés ensemble. A cette conception générale con-espond la façon dont on se représente l'homme isolé. Le bannissement est considéré comme une peine aussi sévère que la mort. On ne comprend pas encore pour l'homme la possibilité de vivie par delà la frontière. Les périodes de développement que la civilisation a. dû traverser avant que l'individu pût arriver à avoir dans l'Etat des droits personnels, sont en peu de mots les suivantes:

1) La séparation nette et absolue du droit privé d'avec le droit public, spécialement en connexion avec la fonnation de la propriété foncière individuelle, qui est l'œuvre du droit romain;

2) La séparation absolue de la vie ecclésiastique et religieuse d'avec la vie politique et civique, qui est l'œuvre des luttes du moyen âge chrétien;

3) La séparation nette et absolue de la liberté de conscience personnelle d'avec la communauté ecclésiastique extérieure, de la science d'avec la foi, qui est l'œuvre de la Réforme allemande;

4) La sépaiation nette et absolue, sur le teiTain économique, de la responsabilité de l'individu vis-à-vis de lui-même, d'avec l'activité de l'Etat dans l'intérêt de tous, qui est Tœuvre des jurisconsultes et des publicistes contemporains.

81. — Ainsi, l'on ne saurait méconnaître l'effet naturel, et universellement constatable, de l'extension des droits individuels sur l'accroissement moral de l'Etat, et vice versa. A mesure que le citoyen saisit mieux le rôle de l'Etat et ne se contente plus de s'accrocher à lui instinctivement, le peuple apprend à faire plus de cas des droits individuels et à les considérer comme nécessaires, même dans l'intérêt de tous. Bien loin que l'Etat parût menacé parce qu'il restreindrait lui-même ses attributions en réglant avec précision la sphère des droits de l'individu, on estimerait, au contraire, aujom'd'hid qu'il s'affaiblirait en opprimant la libre personnalité de ses ressoitissants. Ce n'est pas l'uniformité, mais bien la multiplicité des manières de vivre possibles et désirables pour les individus qui nous parait la vraie mesure de la civilisation d'un Etat. La puissance nationale est donc, d'après les idées actuelles, en connexion idéale avec la somme des droits des individus.

La «mission de garantie» de l'Etat, (Rechtszweck, Freiheitszweck), consiste donc à assurer en des formes nettement déteiminées le libre épanouissement de l'individu dans les limites des diverses sphères d'activité qui ne sont pas nécessairement réservées

à l'Etat*: c'est là ce qu'exige aujourd'hui la conscience des nations européennes.

82. — Il convient de préciser la mesure de ce qui peut être demandé à l'individu dans l'intérêt de la communauté. Ainsi, d'après sa signification intime, la «mission de garantie» est, en apparence, un diminutif de la «mission de puissance 2>. Mais en apparence seulement; car, en réalité, comme on l'a déjà vu plus haut, la garantie des droits individuels réside dans l'existence des moyens de coercition nécessaires à leur protection.

Les nations ont, par là même, la conscience d'autant plus nette de la «mission de garantie» incombant à l'Ëtat qu'il existe dans l'Etat des pouvoirs mieux organisés pour la défense de l'ordre intérieur. Plus la liberté personnelle a de prix, plus on se rend compte de l'insuffisance de la force individuelle pour la protéger contre toute atteinte violente. Et, à l'inverse, ainsi que le monti-e l'exemple des républiques de l'Amérique du Sud, toute hésitation dans l'emploi que le détenteur du pouvoir fait de son autorité, toute tentative révolutionnaire aboutit immédiatement à l'insécurité pour la vie et la propriété des citoyens. L'anarchie atteint toujours dans leur ensemble les rapports juridiques de l'Etat et des individus.

Il est ceitainement permis d'affinner que le plus haut degré imaginable de la moralité d'un peuple doit se maiûfester en le moindre emploi imaginable de moyens de coercition extérieure pour maintenir chaque individu en jouissance de ses droits. Néanmoins l'expérience prouve clairement que la plus légère limitation des attributions de l'Etat a presque toujours pour corollaire mie insécurité de droit générale jusqu'à ce que le besoin de voir protéger leur ti*anquillité matérielle pousse de nouveau les hommes à se soumettre au despotisme.

Aussi Laboulaye dit-il avec raison des vieux partis politiques français: «Pour les libéraux de la vieille école, affaiblir le pouvok, c'est fortifier la liberté; pour les partisans de l'ordre à tout prix, écraser la liberté, c'est fortifier le pouvoir.»

L'Etat ne remplit donc nullement sa «mission de garantie» par cela seul que la loi et la constitution ont délimité avec précision les droits individuels; il faut, de plus, que, dans l'organisation des pou-

* Nous nous servirons également de l'expression abrégée de «mission de garantie! pour rendre les mots de Rechtszweck et de Freiheitszweck, qui ne sont pas exactement traduisibles sans périphrase. Note du Trad.

Yoirs publics, on ait préparé un arsenal suffisant de moyens d'action et de coercition éventuelle. Quant à savoir user de ces moyens d'une façon judicieuse et efficace, c'est l'une des tâches les plus délicates de la politique pratique.

En effet, la protection pratique des di'oits n'est, en général, assurée d'une façon sérieuse que par l'action combinée de divers facteurs: par la vigilance de l'individu lui-même, sa prévoyance, son souci de se défendre au besoin personnellement, ce dont l'Etat doit lui reconnaître le droit sans réserve ; par le développement du sentiment du droit et de la justice dans la nation, grâce à l'organisation de la vie publique tout entière; et, enfin, pai* l'intervention énergique des institutions spéciales de l'Etat: tribunaux, police et force armée.

83. — L'Italie et les Etats-Unis nous fournissent en cette matière un exemple de décadence assez caractéristique. Les régiments autrichiens n'arrivèrent pas avant 1859 à réprimer le brigandage dans la Bomagne et l'Ombrie, même avec l'état de siège le plus rigoureux et dans des contrées oii, comme les environs de Bologne, la population est fort dense. Tout aussi vains furent les efforts faits dans la campagne de Rome pour assurer la sécurité publique. Depuis des siècles, les bandes de brigands des montagnes napolitaines et de la Sicile ont tenu tête jusqu'à nos jom-s à tous les gouvernements. Les meilleures troupes envoyées contre elles ont eu relativement peu de succès. Dans le voisinage immédiat de villes populeuses se renouvelaient de la façon la plus alarmante les enlèvements de personnes notables, les extorsions et les actes de violence. Les mêmes faits se sont produits dans les montagnes de la Grèce centrale, dans les plaines peu peuplées de la Hongrie et dans certaines régions de l'Espagne. L'Allemagne elle-même mit près de deux cents ans îi se déban-asser des bandes de voleurs et de brigands qui s'étaient foimées après la guerre de Trente ans.

Il est une leçon facile à tirer de ces exemples: c'est que tous es moyens d'action militaires sont impuissants à assurer la sécurité publique si, de leur côté, les classes de la population menacées ne sont pas disposées à se défendre énergiquement elles-mêmes. Dans les couches inférieures de la population napolitaine et romaine, grecque et hongroise, les brigands sont au bénéfice de la commisération et des sympathies secrètes de ceux qui n'ont pas grand'chose à perdre et qu'on prétend obliger à verser le peu qu'ils ont dans les caisses d'un Etat médiocrement soucieux de leurs intérêts. Il est de fait que, dans les circonstances données, la population de régions

écaitéçs aime mieux se laisser rançonner accidentellement par des bandes de brigands que régulièrement par le gouvernement pour des objets dont elle ne comprend pas l'utilité. Ajoutons à cela que les anciennes législations, même en Allemagne, avaient soin de circonscrire la légitime défense dans les plus étroites limites et de l'entourer des plus minutieuses précautions.

On peut constater dans les Etats du Sud et de VOuest de rUnion américaine des faits analogues dans leurs résultats, bien que dus à des causes toutes différentes. La propriété est relativement peu protégée contre les escrocs et les trompeurs; car les droits individuels ont pour principale garantie l'énergie' personnelle de ceux qui se sentent menacés; sauf, dans les cas extrêmes, la loi de Lynch. La vie humaine est encore bien moins protégée contre les risques provenant de dol ou d'incurie. Sans doute, le sentiment individuel du droit est si, général, et la confiance en ses propres forces tellement universelle, que le plus grand nombre se trouve dans la situa, tion délicate de devoir défendre ses droits menacés, le revolver à la main. Mais cet excès de confiance en soi donne naissance à une foule de crimes, sous prétexte de légitime défense. Surexcité par le souvenir de la tyrannie sans contre-poids des princes anglais, l'esprit américain s'insurge encore aujourd'hui contre les garanties, que donnerait, quant à la paisible possession des droits individuels, une forte organisation des pouvoirs publics. Car, quelle que soit, au point de vue politique et social, la différence entre l'Italie et les Etats-Unis, le déployement de forces purement militaires pour main, tenir l'ordre public en Sicile et la surexcitation de l'esprit batailleur des citoyens américains, en matière de défense personnelle, aboutissent en somme au même résultat regrettable. Dans les deux cas, la justice pénale se montre peu efficace: des témoins subornés ou intimidés, qui ne disent pas la vérité; la tendance à se soustraire, en général, à tout témoignage requis en justice; la faiblesse du juge populaire, qui partage 1 opinion générale soit que la loi est inefficace^ soit qu'on est excusable de se défendre contre un crime, fût-ce en allant soi-même jusqu'au crime. Il est de notoriété publique qu'il est impossible dans les Etats du Sud d'obtenir du jury un verdict contre un blanc qui a tué un nègre sans motif, et que, d'autre part, les jurys du Nord excusent toujours, comme un acte de légitime défense, le meurtre d'un individu accusé d'avoir séduit une proche parente du meurtrier encore qu'il n'y ait aucune preuve d'un commerce illicite. Il s'ensuit que les idées qui ont généralement cours en

Amérique sur la nécessité de Tinitiative personnelle en matière de droits à défendre aboutissent à l'impunité des plus graves attentats contre la vie humaine. Tandis que la justice américaine sut atteindre jusque dans sa retraite en Afrique un individu suspect d'avoir pris part à l'assassinat du président, le meurtre politique, organisé dans les Etats du Sud par des sociétés secrètes, put sévir sur le parti opposé, sans nul obstacle ni empêchement.

84. — La statistique criminelle fournit à la politique de précieuses indications sur le rapport qui existe entre la marche assurée de la justice, et les moyens employés pour la garantir. Ses tableaux et ses chiffres nous* renseignent sur la proportion approximative enti-e le crime présumé, le crime dénoncé à l'autorité, et le crime qui a fait l'objet d'une poursuite ou d'une condamnation. La comparaison de ces chiffres permet aussi de porter un jugement sur la valeur des moyens destinés à protéger la sphère du- droit privé.

Il parait résulter, en général, de l'étude de ces documents que^ dans les Etats civilisés de l'Europe centrale, en France, en Belgique, en Hollande, en Danemark, en Suède, en Suisse, on a atteint, au point de vue pénal, le degré relativement le plus élevé de sécurité dans la jouissance des droits individuels. Toutefois il serait possible, en France et en Allemagne, d'arriver à une sécurité plus grande encore si, dans la constatation des grands crimes, on pouvait plus compter sur le concours de forces non officielles. D'ailleurs, les pertes résultant de délits contre la propriété paraîtraient moins considérables si les citoyens déshabitués de se gouverner eux-mêmes n'attendaient pas trop des efforts et de la prévoyance des autorités en matière de police criminelle.

85. — L'appréciation des moyens utiles ou nécessaires pour maintenir l'ordre légal est, eu égard à leur généralité, moins délicate que la délimitation du domaine qu'il convient d'abandonner à la liberté personnelle.

La plus vieille province de ce domaine est le droit privé, c'està-dire l'ensemble des règles qui régissent les relations des individus entre eux, notamment quant à la transmission des biens, au double point de vue des droits et des obligations qui ont une sanction extérieure. Si simple qu'il soit en apparence de distinguer le droit privé des autres branches du droit, on ne saurait méconnaître que chaque nation en comprend à sa façon les limites et l'objet. Dans ce que la science juridique regarde traditionnellement comme relevant du droit privé et qui est, en général, abandonné à la libre initiative

des individus, — TEtat n'iutei-veiiant dans son code civil que pour suppléer à l'absence de l'expression de leur volonté, — il y a partout certains éléments assez importants de droit public; de telle sorte que, là aussi, se manifestent, en dernière analyse, Tunité et la connexion indissoluble des diverses branches du droit.

Appartiennent au droit public et relèvent, par conséquent, de la politique tous les articles des codes civils dans lesquels la volonté privée, bien que reconnue, en général, apte à se prononcer sur certains objets, est cependant liée à certaines formes sacramentelles ou soumise à certaines restrictions, par conséquent: les diverses formes auxquelles est subordonnée la validité des actes juridiques, notamment en matière de crédit fon oio?. ^'h ypothèque, de testament; puis les conditions extrinsèques requises en matière de mariage et de divorce, la tutelle, les conditions de la capacité civile, l'âge de la minorité, etc., etc.

On considère, d'ordinaire, le droit romain comme l'idéal d'un droit privé, dont toutes les parties se tiennent étroitement entre elles, qui s'est développé en pleine liberté, qui est arrivé à la perfection scientifique absolue et qui répond le mieux aux exigences d'une application universelle sans égard aux barrières nationales. Même dans ce système, qui a dominé depuis le moyen âge le développement juridique de plusieurs nations de l'Europe, on trouve, notamment dans la période impériale, plus d'une disposition manifestement inspirée par des considérations politiques ou officielles; par exemple, l'interdiction de certains contrats à raison d'une sollicitude exclusive pour les débiteurs; et, même à l'époque où le droit romain parvint à son plus complet épanouissement, divers actes juridiques ne purent donner naissance à une action que moyennant l'observation préalable de certaines formes sacramentelles. Si l'on se demande dans quelle mesure il est possible de laisser les particuliers libres de régler comme ils l'entendent leurs relations de droit civil, il ne faut pas perdre de vue que le législateur doit déjà prévoir l'éventualité de conflits ultérieurs, de façon à réduire à leui* minimum l'incertitude de la décision du juge et, par suite, le manque de précision des déclarations de volonté des parties litigantes. Le législateur doit, autant que possible, prévenir les procès. Il convient donc qu'il règle surtout les formes essentielles des contrats, en tenant compte des intérêts généraux prépondérants dans l'administration de la justice.

Jusqu'à quel point doit-il, à cet égard, se montrer rigoureux ou facile? C'est une question controversée, que l'on juge, de part

ou d'autre, suivant qu'on se préoccupe surtout de Pintérêt général qu'a TEtat à la fixité des formes juridiques (structum jus), ou de la nature particulière de la volonté privée exprimée librement et sans formes sacramentelles (bona fides, equity).

Quelque opinion qu'on adopte sur ce point, il sera difficile, même aux yeux de ceux qui ont le plus de considération pour la volonté privée et qui accentuent le plus énergiquement les droits de la liberté individuelle, de ne pas exiger certaines formes précises pour' les actes juridiques qui doivent sortir effet à l'égard des tiers (par exemple, pour l'adoption d'un régime matrimonial s'écartant du droit commun) ou qui ont pour l'Etat lui-même une importance spéciale (par exemple, les mutations dans la propriété foncière).

En ce qui concerne la nature matérielle des rapports de droit privé, il y a lieu, pour mieux préciser ce qu'exige aujourd'hui la «mission de garantie», de signaler dans l'histoire du droit un double courant: D'une part, la tendance, qui se manifeste par suite du plus grand développement du commerce et de la vie économique, de limiter de plus en plus l'intervention du législateur au règlement des relations entre créancier et débiteur; ainsi s'accroît la valeur de la volonté privée à rencontre des considérations morales de l'aide à donner à la partie contractante réputée la plus faible; on peut rappeler, à ce propos, la suppression des délais de grâce et de la limitation de l'intérêt conventionnel, etc. D'autre part, au contraire, la restriction croissante de la puissance de la volonté individuelle par rapport à d'autres personnes. Tandis que, dans le droit des Obligations, le droit de disposer s'étend et que s'accroît la responsabilité des contractants placés dans une situation économique plus défavorable, l'idée du droit privé se circonscrit de plus en plus étroitement, dans le droit de famille et dans le droit des personnes, par le fait que les fenunes, les enfants, les personnes en tutelle, les domestiques et les apprentis sont affranchis de plus en plus complètement des entraves et de la sujétion qui leur étaient imposées naguère. En Allemagne, ce dernier courant est moins sensible qu'en Angleterre et en Amérique, où notamment les femmes subissent encore mainte restriction à leur capacité civile.

On peut certainement ramener à ce même point de vue la suppression de la conti*ainte par corps en matière civile. Autrefois, ou avait la faculté de renoncer à sa liberté ou de la restreindre en se soumettant de son plein gré à la volonté d' autrui. Aujourd'hui la liberté personnelle est devenue un bien inaliénable, même pour celui

qui en est investi, et elle a été transplantée sur le teiTain des intérêts collectifs et publics. Mais il n'en est pas moins permis de se demander si la suppression de la contrainte par corps, décidée pour des considérations d'humanité ou à raison de son inefficacité à Tégard de mauvais débiteurs, n'a pas nui, du même coup, au crédit de commerçants honnêtes. C'est aussi un tort d'avoir voulu poser un principe général lorsqu'on a supprimé la limitation du taux de l'intérêt, et d'avoir mis les petits prêts absolument sous le même régime que les gi-os emprunts. .

Bien qu'appartenant au droit privé, les relations de famille, la puissance paternelle, le mariage ne dépendent, quant à leurs règles les plus impoitantes, que dans une bien étroite mesure de la libre volonté des individus. Mais même la propriété foncière, et, en connexité avec elle, le droit de succession, qui touchent plus pai-ticuliè. rement au patrimoine qu'à la personne, sont soumis en partie à des règles inspirées par l'intérêt public. Nous ne mentionnerons qu'en passant la législation agraire, l'expropriation pour cause d'utilité publique, les partages de communaux, pour rappeler que, précisément de nos jours, on est loin de s'entendre sur le degré de liberté et de libre disposition qu'il convient de laisser à l'individu dans tout ce qui touche à la culture du sol. La émission de garantie » qui incombe à l'Etat pennet-elle, par exemple, d'imposer aux particuliers, propriétaires de forêts, des prescriptions obligatoires en matière de déboisement ou de reboisement? La surveillance de l'Etat sur l'exploitation d'une forêt peut-elle se concilier avec le respect de la propriété privée? En tant qu'il s'agirait de protéger le propriétaire contre ses propres folies et de le sauver de la mine à laquelle il s'expose» la question devrait certainement être résolue négativement, d'après les idées actuelles en matière de droit; la réponse devrait, au contraire, être affirmative, selon nous, si une exploitation, préjudiciable à l'intérêt général eu égard à la situation des lieux, menaçait de nuh*e à la culture de la région. Nous ne contestons pas, d'ailleui*s, que, dans ce moment, c'est l'opinion contraire qui prévaut en économie sociale et qu'a formulée notamment le congrès de Breslau en 1868.

La succession immobilière est aussi souvent traitée, depuis la révolution française, comme un objet d'intérêt politique. A part la rigueur des formes testamentaires, à l'aide desquelles l'Etat cherche à garantir l'intérêt général de la marche assurée de la justice, l'influence d'exigences relevant du droit public se fait encore sentir dans le droit de succession en ce que la loi, en reconnaissant des

héritiers à réserve, limite la liberté de disposer à cause de moil. Le principe éthique de la famille domine ici le principe de la libre disposition de la propriété privée. Mais on peut se demander, d'autre part, si l'institution de majorats et la clause testamentaire interdisant F aliénation des biens en vue d'en prévenir à jamais le morcellement doivent être interdites, comme en France, ou, au contraire, favorisées, comme elles le sont en Prusse, par la concession de privilèges politiques de représentation.

En cette matière, les désignations traditionnelles des partis économiques s'entrecroisent. Tandis que les partisans des substitutions fidéicommissaires indéfinies s'appuient sur le principe de la pleine libellé de disposition et se préoccupent surtout de la personne du disposant, les partisans de la libeité économique indéfinie réclament rinterdiction et la suppression des majorats parce qu'ils envisagent plutôt la personne des héritiers, gênés dans leur faculté de disposer des biens, et qu'ils considèrent, en outre, la libre aliénabilité des fonds comme intéressant l'Etat au double point de vue de la politique et de l'économie sociale. Aristocrates et démocrates se sont ensuite approprié chacune de ces conceptions. Déjà Montesquieu avait signalé l'importance politique des systèmes d'hérédité. Si l'on examine la question sous toutes ses faces, on arrivera sans doute à la conclusion que le trait caractéristique de la législation récente, c'est qu'elle tend à rétrécii* de plus en plus le domaine du droit privé sur lequel chacun demeure absolument libre d'agir selon sa propre volonté.

Ce que nous venons de dire des institutions du droit civil relatives aux biens s'applique évidemment à la production économique, en général, et aux actes d'acquisition, en particulier. On pouvait s'étonner à bon droit de la contradiction qui se manifestait dans la coexistence du droit civil romain et des mille entraves que les corporations de métier apportaient à l'activité industrielle.

On peut admettre aujourd'hui sans réserve que l'intervention de l'Etat et du législateur, en matière industrielle, ne saurait se concilier avec les principes fondamentaux de la liberté individuelle, en tant qu'elle empêche la concurrence pour rendre service au producteur ou qu'à l'inverse elle met le consommateur à l'abri d'exigences de prix réputées exagérées. Mais il n'en est pas encore ainsi de la question de savoir s'il n'est pas d'une bonne politique communale de protéger les intérêts sensiblement concordants des consommateurs contre un renchérissement local provenant d'un monopole. Ensuite, jusqu'à quel point convient-il que l'Etat ait une

action sur les professions qui, tout en ayant un côté industriel, touchent par un autre au droit public, telles que la pratique du barreau et de la médecine, ou qui, en cas d'abus, peuvent présenter des dangers pour la chose publique? Il n'est pas possible, pour résoudre cette question, de se placer exclusivement au point de vue des droits individuels. Il faut, au contraire, déterminer jusqu'à quel point d'après les données de l'expérience l'Etat est en mesure de donner, sans léser les droits individuels, une protection à laquelle ne pourraient suppléer les forces sociales agissant seules et librement. En étudiant attentivement la littérature politique et économique, on ne saurait méconnaître que les idées sur les droits de l'Etat en- pareille occurence sont fort divergentes. En Allemagne, domine encore une répugnance théorique contre toute limitation de la liberté personnelle, autre que l'obligation éventuelle de réparer le dommage causé indûment. En Angleterre et en Amérique, on paraît, au contraire, dans ce moment, de plus en plus enclin à penser que cette obligation n'est pas suffisante dans les industries qui mettent en péril la vie et la santé des ouvriers (mines, chemins de fer, constructions). Des expériences fâcheuses sur les conséquences d'un état de choses existant et certains inconvénients patents provoquent, d'ordmaire, partout l'intervention du législateur et un courant d'opinion publique. Quelle que soit d'ailleurs, en fait, l'expérience acquise dans chaque pays, il est nécessaire de poser en principe que la liberté personnelle peut être limitée dans les industries qui sont de nature mixte parce qu'elles intéressent tout à la fois le bien public et la sûreté personelle de tiers. H appartient à la politique économique (Wirthschaftspolitik), tout en tenant compte des droits individuels, de rechercher d'après les données de l'expérience les meilleurs moyens d'intervention pour l'Etat.

Parmi les droits individuels réputés aujourd'hui les plus essentiels dans les Etats avancés dans la voie de la civilisation, nous avons à mentionner la liberté religieuse. D'après le principe protestant, la € mission de garantie » qui incombe à l'Etat exige sans réserve, positivement, la pleine reconnaissance de la liberté de conscience à l'égard des dogmes établis par l'Eglise ou consacrés par l'Etat, et, négativement, la suppression de toutes les inégalités et prérogatives se rattachant à un culte déterminé. On ne pourrait s'expliquer qu'une seule exception à ce principe, c'est que l'Etat dût à certaines Eglises autrefois privilégiées, et dont il a confisqué les biens, un subside destiné à pourvoir à tout ou partie de leurs

frais de culte. Il ne faut pas confondre, d'ailleurs, la liberté de con* science individuelle avec la liberté d'association religieuse. L'Etat a à examiner, d'après les circonstances, si, dans Pintérêt de la paix publique, il y a lieu d'autoriser, de restreindre ou d'interdire l'activité des couvents et ordi-es monastiques.

Au surplus, on est loin de comprendre pai'tout de la même façon l'essence de la liberté religieuse: les traditions historiques exercent sur les idées dominantes une très grande influence. Ce n'est pas seulement dans certains Etats catholiques que le principe même de la Uberté de conscience est absolument repoussé et trouve à peine quelques champions théoriques. Même dans des Etats protestants, la lutte entre la religion d'Etat privilégiée et la liberté religieuse est simplement ajournée par une trêve dans laquelle l'Eglise qui jouit historiquement d'une possession privilégiée conserve généralement ses prérogatives. Nous avons déjà parlé plus haut de l'opinion de Stahl sur la mission ecclésiastique de l'Etat; la plupart des législations même d'Etats protestants s'inspirent encore beaucoup plus des idées préconisées par Stahl que des principes d'une liberté religieuse complète. Mais on se rend mieux compte du contraste des deux systèmes si l'on compare la libellée absolue accordée à l'Eglise catholique dans des pays en grande majorité protestants, comme l'Angleterre et la Hollande, avec certains Etats dans lesquels on envoie aux galères les gens qui lisent la Bible ou l'on enlève subrepticement de petits juifs pour les baptiser de force.

La difficulté pour la politique pratique contemporaine consiste en ce que, bien qu'on admette pleinement le principe de la liberté de conscience, la satisfaction de toutes les exigences qu'en déduit le clergé se heurte dans la vie réelle à la plus sérieuse résistance. En eflfet, si les jurisconsultes et publicistes placés en dehors des influences ecclésiastiques professent que l'Etat, du moment qu'il a admis le principe de la liberté de conscience, ne peut plus être qualifié de catholique, de protestant ou de chrétien, cette opinion théoriquement juste devient inefficace au moment même où les personnes appartenant à uûe Eglise déterminée exercent leur influence sur la législation ou sur la marche des affaires publiques. Aussi voit-on encore subsister partout, en fait, sur le terrain de la politique pratique, ce que les Français, dans l'une de leurs constitutions, appelaient la religion de la majorité ou ce qu'ailleurs on peut appeler la confédération des cultes historiquement reconnus et consacrés. Même en Amérique, le principe en lui-même se montre encore trop faible

pour résister aux influences de Tancienne tradition ecclésiastique. L'attitude purement négative de la constitution de l'Union par rapport aux croyances des diverses Eglises ou sectes n'empêche pas le maintien des lois si rigoureuses sur l'observation du dimanche, lois découlant directement des idées puritaines et absolument contraires aux opinions et aux sentiments des nouvelles couches d'immigrants allemands. Les fluctuations qu'on remarque partout depuis quinze ans dans la politique ecclésiastique des grands Etats de l'Europe centrale tiennent uniquement à ce que l'Etat paritaire* est tenu de rester neutre entre les diverses confessions et que, d'autre part, l'absence de religion ébranle de la façon la plus fâcheuse les. bases de la morale dans la nation. Même le légitime combat de l'Etat contre les empiétements du clergé préjudicie toujours à certains biens moraux, tout comme, sur le champ de bataille, le vainqueur subit lui aussi des pertes douloureuses.

Nous ne saurions passer sous silence la liberté d'émigration qui s'unit étroitement dans l'histoire à la liberté religieuse. Dans son sens le plus large, elle implique le droit pour le citoyen de choisir librement l'Etat dont il veut être le ressortissant. Comme ce droit n'est pas seulement théoriquement reconnu, mais encore largement exercé par la race allemande, il peut être utile de marquer clairement l'opposition profonde qui existe, à cet égard, entre la manière de voir des anciens et les idées contemporaines. Sortant librement et sans entrave d'un Etat, l'émigrant trouve immédiatement, dans la grande « patrie adoptive » transatlantique, la pleine jouissance des droits civils et, bientôt après, la capacité politique.

Le seul empêchement mis par le droit public à la liberté d'émigration: l'obligation de satisfaire au service militaire et de défendre la patrie, n'a, du moins en Allemagne, qu'un caractère dilatoire. Par conséquent, là où la liberté d'émigration et d'immigiation est reconnue, on peut dire que, par rapport aux individus parvenus à la maturité des résolutions personnelles, les Etats modernes ne sont plus des Etats de contrainte (Zwangsstaaten), mais bien des Etats d'élection (Wahlstaaten), qui vivent et se développent par la libre adhésion de leurs ressortissants. D'un autre côté, le fait de l'émigration, si considérable surtout parmi les Anglais, les Allemands et les Scandinaves, prouve jusqu'à quel point la Réforme a développé le sentiment du droit individuel et la conscience de la

* Paritatisch, c'est-à-dire qui ne fait point acception de cultes et met toutes les croyances sur le même pied. Note du Trad.

force personnelle en face d'un avenir obscur et lointain. AbstracUon faite de rirlande, dont l'émigration en masse est essentiellement provoquée par la misère sociale et par la faim, on peut dire que l'émigration en elle-même est un signe de la liberté relativement plus grande qui règne dans les Etats germaniques: c*est ce que reconnaissent même des écrivains français, et cette vérité est d'autant plus incontestable que la puissance nationale des Etats qui fournissent k l'émigi'ation le plus large contingent n'a pas subi la moindre atteinte depuis que des flots de leurs ressortissants sont allés coloniser l'Amérique du Nord et l'Australie.

86. — De même que la religion, l'examen scientifique rentre aussi dans le domaine de la liberté individuelle. Le principe est inscrit dans les constitutions plus récentes conune une conséquence de la liberté de conscience; car c'est précisément TEglise qui, en prohibant certains livres et certaines doctrines, cherchait à entraver la liberté d'examen.

87. — Voici à quoi aboutissent les considérations qu'on vient de lire: La <^ mission de garantie » exige que la personnalité soit reconnue, en principe, et laissée pleinement libre sur le terrain du droit privé en général, sur le terrain économique de l'industrie, dans le choix de l'Etat par voie d'émigration, dans le domaine de la conscience et de la science. Par là même, la mission attribuée a l'Etat de protéger les droits et la liberté individuels est essentiellement une effluve de l'idée, plus ou moins prédominante chez les peuples européens, de la tâche humanitaire cosmopolite de l'Etat. Car tous les droits que nous avons passés en revue appartiennent aux étrangers aussi bien qu'aux nationaux.

Lorsque le congrès de Berlin de 1878 assura les droits des Juifs en Remanie, il formula précisément cette reconnaissance cosmopolite des droits de la conscience dans un Etat chrétien. Mais l'Etat n'est pas arrivé au bout de sa tâche par cela seul qu'il a reconnu théoriquement les droits dont la violation par lui l'exposerait à une responsabilité au point de vue du droit international. Il ne suffit pas que, par rapport à ces droits, la législation se contente d'une sage abstention; il importe, au contraire, qu'elle leur assure toute leur valeur pratique en réprimant tout ce qui pourrait en troubler ou en entraver l'exercice. L'Etat y pourvoit en veillant, par sa législation sur l'émigration et par la surveillance spéciale qu'il exerce, à ce que ceux qui viennent de lui tourner le dos ne soient pas exploités ou molestés. C'est à la protection des droits

individuels que sont tout particulièrement destinés les tribunaux, la police, et la politique économique (Wirthschaftspolitik). Quand ces services fonctionnent comme il convient, il n'y a nullement à craindre qu'on retombe dans le vieux système du « bien public » suivant lequel l'Etat s'efforçait de faire directement, par ses dispositions, le bonheur des individus.

La politique législative n'arrivera, sans doute, jamais à faire disparaître tout ce qui fait obstacle au plein exercice de la liberté humaine. Même pour les Etats qui croiraient peut-être toucher à la perfection, il resterait encore à travailler à faire disparaître, au moyen de conventions internationales, les divergences qui subsistent entre les diverses législations civiles ou, en d'autres termes, à travailler à l'unification progressive du droit international privé.

88. — Aux libertés dont nous nous sommes déjà occupé se rattache une autre classe de droits que Ton désigne sous le nom droits civiques (staatsbiirgerliche Grundrechte), parce que l'exercice en est subordonné à la qualité de citoyen ou, du moins, que les étrangers ne peuvent pas y prétendre sans réserve : le droit d'association et de réunion politique, la liberté de la presse, la liberté de l'enseignement. Ces derniers droits se rapportent aux relations de l'individu avec le coi-ps social; d'après leur nature, ils ne rentrent donc pas dans le droit civil. Si, là aussi, on considère la liberté de l'individu comme étant le principe supérieur, on ne saurait perdre de vue que cette liberté est une attribution immédiatement déduite, pour le plus grand bien de l'Etat lui-même, de la volonté et des intérêts de la nation tout entière. Ces droits n'ont pas leur source dans l'idée générale des droits de l'homme, bien qu'on leur attribue parfois ce caractère, mais bien dans la constitution du pays, tout comme les droits électoraux. — H y a entre la liberté individuelle du droit privé et la liberté politique cette différence facile à saisir que la première a pour conséquence une attitude négative de la part du législateur, la seconde, au contraire, une action positive de l'individu sur la marche de l'Etat. La mesure dans laquelle chaque Etat doit accorder la liberté de la presse, la liberté de réunion et d'association, la liberté d'enseignement, la liberté des cultes publics, ne peut être déterminée par une formule immuable: elle oscille dans l'histoire entre les prétentions de partis systématiquement hostiles à l'Etat ou l'idéalisme abstrait de droits de l'homme soi-disant absolus, primordiaux, imprescriptibles, et, d'autre part, les abus de pouvoir d'un gouvernement rendu craintif ou aigri par d'incessantes attaques.