L'ÉTABLISSEMENT DU BUI DE L'ÉTAT

Notions générales. — La préparation du budget.

SOI. L'établissement du budget est de la plus grande importance, non seulement au point de vue politique ou à celui du droit public, mais aussi et surtout au point de vue financier. Maintenant qu'il s'agit de disposer de masses énormes de richesses et que les budgets s'élèvent à des milliards, ce qui regarde leur établissement est l'objet d'études particulières. Le budget , dit l'article 5 du décret réglementaire français du 31 mai 1862, est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État et des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. Dans beaucoup d'autres lois de comptabilité, il n'y a aucune définition : c'est que l'idée de ce qu'est le budget se présente presque spontanément. Le budget n'est pas autre chose que le livre documenté des recettes prévues et des dépenses que l'État ou les administrations locales sont autorisés à faire : c'est un acte contenant l'approbation à l'avance des recettes et des dépenses publiques.

Les budgets des grands États modernes comportent non plus des centaines de millions, mais des milliards, souvent plusieurs milliards. L'État et les pouvoirs locaux prélèvent sur les citoyens un vingtième, un dixième, parfois un quart ou un cinquième de leur revenu total. Gomment se dépense cette énorme masse de richesses? Il faut que les budgets renferment toutes les receltes, toutes les dépenses, que rien ne reste caché, qu*aucune richesse ne se déperde par des voies occultes (1).

1. Sur le budget, en général voyez Texcellente étude de Bbk6 Stourm, Le budgety Paris, 4' édit. 1900. C'est un des meilleurs et des plus complets

ggg LA PRÉPARATION DU BUDGET]

Le droit au budget est, comme nous le verrons, le pre^ mier signe d'indépendance. Les pays qui fixent librement leurs recettes et leurs dépenses publiques sont autonomes, ou sur le chemin de la plus complète autonomie. Ainsi, les colonies anglaises qui ont droit au budget et à Tautonomie financière, comme le Canada et les colonies de l'Australie, ne sont liées à la mère -patrie que par un léger fil. 11 est vrai, selon l'expression de Chamberlain, que, souvent, à travers un fil fin passent les plus grands courants électriques. Le droit constitutionnel ou, du moins, l'histoire constitutionnelle, s'occupe, comme d'un fait fondamental, du droit au budget. Bien des révolutions n'ont eu d'autre origine que des controverses sur la fonction des Parlements en matière de recettes et de dépenses publiques.

Il est évident que le pays, qui supporte les dépenses, doit avoir le droit de les limiter et celui de concéder les recettes. Mais ce principe n'a pas toujours été accepté. L'Angleterre a précédé tous les autres peuples dans l'affirmation du principe que tout impôt doit être consenti par le peuple; ses plus vieilles chartes constitutionnelles renfermaient cette maxime qui, depuis, est devenue le principe de tous les peuples civilisés. Cette maxime, qui plus est, est si ancienne que les historiens de la constitution anglaise n'ont pu en retrouver l'origine. Si, sous les Tudors, Henri VIII et Elisabeth violèrent, dans certaines occasions, l'antique droit, ce ne fut que sous les Stuarts, au xvu» siècle, que l'on s'efforça véritablement de l'enfreindre. L'infortuné Charles I",

qu'il y ail. On peut de plu8 consulter très nUlement Max von Bbgkbl, Das^ Budget, Leipzig, 1898;— Max Bougard et Gaston Jè2b, Éléments de la science des finances et de la législation financière française, Paris, 1902^ 2" édit., vol. I ; — Ahcolbo, Il hilancio dello Stalo e il sindacato parlameniare. Naples, 1881 ; — Wagner, Ordinamento delV economia finanziaria dans B, cT^., série III, vol. XIV; — Lbrot-Bbadubu, op. cit.y vol. Il ; — Graziani, // hilancio e le spese pubbliche dans le Manuale di diritto eanmi^ nistrativo d'ORLANDO ; ^ F. Rostaono, Contabilità di Slûto, Naples, 1888; — A. Db Copis, Legge sulV amministrazione del patrimonio dello Slato e sulla contabilità générale dello Stalo, Turin, 1899 ; — Bruni, Conlabililà dello Stato, Milan, 1892, etc.

en acceptant le principe de la vice-gérance i prédécesseur Jacques I" avait proclamé, treindre ou de détruire le droit au budge I était si vieille en Angleterre. Mais celte teni i la vie et resta infructueuse : « Tous les Roya i — faisait-il dire au Parlement par son repré i sans oublier les menaces —, avaient d'abord ( i parlements, jusqu'à ce que les monarques, eurent appris à connaître leurs propres f : eurent vu Tesprit turbulent de ces assemb ! venus peu à peu à faire prévaloir leurs préro§ , toute la chrétienté, à Texception de notre pa aboli les parlements ». Gomme suite à ces i roi voulut contracter un emprunt sans raut< i mentaire. Les casuistes et les juristes de co • prompts, dans tous les temps, à défendre t* i causes, — débattirent dès lors cette questioi \ dette et Timpôt pouvaient être considérés de i ou autrement. Les juristes discutèrent, mais éclata, et le roi lui-même y perdit misérab ; D'indignation, dit Macaulay, la nation en i armes (1). Dès lors surgirent de nombreuses i la séparation complète du budget et de la lis i le droit fondamental ne fut jamais supprimé. L'histoire du droit au budget, en France, se Stourm, en trois grandes périodes : 1® péric ! Généraux, jusqu'en 1614; 2® période des Pa ' qu'en 1789 ; 3o période actuelle d'organisatioi , Les États-Généraux étaient les continuateui i

1. Celui qui provoqua la résistance à la courouae, exiger des impôts non consentis, fut Hampdeu, qu condamner pour ne pas payer, ne fût-ce que 5 schil conte, dans son Histoire de la Révolution d'Angle ter refusa de payer, mais sans colère, sans bruit, unique i de parvenir à faire juger solennellement, dans sa pei de son pays ».

assemblées féodales. Il s'ensuit que, jusqu'à 1314, sous Philippe-le-Bel, ils s'occupaient de questions fiscales. Ils n'eurent pas non plus de fonctions bien efficaces à partir du xvi^ siècle. De toute manière, ils ne se réunirent plus entre 1614 et 1789(1).

Dans la période des Parlements, les États-Généraux ne furent pas convoqués; mais les Parlements cherchèrent eux aussi, à conquérir le droit au budget. Il ne faut pas d'ailleurs oublier que les rois entraient alors dans les Parlements et que, dans un lit de justice, ils ordonnaient Tenregistrement de ces édits contre lesquels les Parlements avaient protesté.

Dans les autres États de l'Europe, surtout dans les plus grands, le droit au budget est un fait récent, très récent en Italie, dont l'histoire constitutionnelle n'est pas d'ancienne date. Le budget s'est ressenti, en général, de l'impulsion révolutionnaire ; il est ven u à la suite d'une lutte. Cette origine différente en explique la structure différente. En Angleterre, le budget a une partie statique, formée du fonds consolidé, qui ne laisse pas de prise à la discussion, et une partie dynamique qui ne cesse de changer ou, pour mieux dire, qui peut changer.

Il est connu que, dans les États-Unis, ce fut la défense du droit au budget qui détermina leur révolution victorieuse et leur détachement de l'Angleterre. Les États-Unis, quoique simples colonies, avaient un budget autonome, lorsqu'en 1765 l'Angleterre voulut les contraindre à contribuer aux dépenses de la métropole et mit d'abord un impôt sur le timbre, impôt que remplacèrent, deux ans après (2), à la

1. Même au temps de leur plus grande impuissance, les ministres royaux, tels que Philippe de Commines, disaient, comme pour affirmer le principe, qu'il convenait seulement au peuple d'accorder Timpôt : « Y a-t-il roi, ni seigneur sur terre, qui ait pouvoir de mettre un denier sur ses sujets, sans octroi et consentement de ceux qui le doivent payer, sinon par tyrannie et violence? »

2. « L'esprit qui résistait, en Amérique, à Tact du timbre était Tesprit qui avait autrefois étahU cette maxime fondamentale des libertés

suite de Tives protestations, d'autres impôts sur le verre, le papier, les couleurs et le thé. C'étaient des impôts très bénins, si bénins qu'ils ne dépassaient pas, en totalité, un million de lire italiennes. Il s'agissait donc non pas de réagir contre une surcharge, mais de défendre un droit. Washington écrivait : a De quoi est-il question? Et sur quoi discutons-nous? Est-ce donc sur le paiement d'une misérable taxe de six sous par livre de thé? Non, c'est pour le droit seul que nous luttons. » C'est alors que commença la série de discussions et de luttes qui entraîna la guerre, si glorieuse pour les États-Unis. Comme nous avons dit, Thistoire du droit au budget est la véritable histoire des origines constitutionnelles. Si nous voulions encore insister sur cet argument, il faudrait pour le développer un cours complet de droit constitutionnel.

Dans les pays modernes existe toute une législation à propos du budget. Aucun pays ne veut tolérer que recettes et dépenses échappent à l'action du contrôle. Le budget est une fixation préalable provisoire {pj^eventivo) ou définitive [consunlivo) des recettes et des dépenses, rangées systématiquement avec les sommes corrélatives.

Dans les États de régime absolu, le budget n'est qu'un acte d'administration intérieure, un simple aperçu de recettes et de dépenses. Dans le royaume des Deux-Siciles, sous le règne des Bourbons, les budgets n'étaient pas publiés le moins du monde; ils constituaient presque un secret d'État. Aujourd'hui encore, tout en publiant ses budgets, la Russie elle-même ne fournit sur eux aucun renseignement complet et ne nous donne pas les éléments nécessaires pour arriver à un jugement sûr. Au contraire, dans les pays où existe un gouvernement constitutionnel, le budget est un acte public qui permet aux assemblées législatives d'exercer sur lui un actif contrôle.

britaouiques, qu'un sujet anglais ne peut être taxé sans son consentement », Ck>RNÉLi3 DE Wrr : Histoire de Washington ^ Paris, 1855.

202. On n'est arrivé que lentement à un bon établissement du budget et seulement dans des limites restreintes. Or, Timportance en est grande sous le rapport non seulement constitutionnel, mais économique. La multiplicité des dépenses publiques, la complexité et la diversité des recettes, la variété dans les modes de paiement n*ont pas rendu possible rétablissement d'un budget complet et logique, au point de vue économique et financier. Toutefois, il faut reconnaître que la confection du budget italien est plus simple et plus claire qu'elle ne Test pour beaucoup de ceux des grands pays de l'Europe; le budget italien s'est simplifié de plus en plus dans ces vingt dernières années, jusqu'à nous montrer un notable progrès. Nous ne pouvons entrer ici dans les questions de détail : c'est le droit constitutionnel qui les étudie sous le double rapport historique et politique. Au point de vue de la comptabilité d'État, elles peuvent faire l'objet d'un cours spécial. Nous indiquerons seulement les lignes générales de la construction du budget^ en insistant davantage sur ce qui se fait en Italie.

A qui appartient la préparation du budget? Partout, c'est le pouvoir exécutif qui prépare et présente le budget, et qui est chargé de son exécution, dans les limites déterminées par les lois. Celte fonction est si nécessaire et si évidente qu'elle n'est même pas indiquée dans beaucoup de chartes constitutionnelles. En Italie, c'est le Gouvernement, par conséquent l'État, qui procède à la préparation du budget.

Chateaubriand, qui s'est occupé de finances dans ses moments de loisir, — et moins heureusement qu'il ne Ta fait pour les lettres, — a écrit qu'il fallait tenir pour règle générale que le budget doit être établi par le ministère et non par la Chambre des Députés, qui est juge du budget. Si la Chambre, disait-il, faisait le budget, elle ne pourrait se demander compte à elle-même de son propre travail; le ministère refuserait d'être responsable de la plus importante partie de l'administration. Les éléments de la consti-

iution seraient donc détournés de leur but (1). C'est simple et évident; et pourtant la pratique constitutionnelle viole chaque jour, en cette matière, les bons principes. En France, en Allemagne, en Angleterre, en Italie, partout où existe le régime constitutionnel, le pouvoir exécutif prépare et dépose le budget. D'après la formule de Sir Slafford Northcote, le devoir du Gouvernement consiste à proposer, celui du Parlement à accorder. Les Anglais ont encore une formule parmi celles généralement adoptées : la Couronne demande, les Communes accordent, les Lords consentent. Toutefois, cette formule n'est pas entièrement exacte.

Aux États-Unis seulement, le budget est l'œuvre de l'Assemblée législative, du Congrès, qui non seulement le vote, mais l'élabore. Pratiquement, le système américain livre le budget à deux comités, l'un pour les recetttes, l'autre pour les dépenses. Souvent ces deux comités ont des vues diflférenles. La discussion du budget dans les Chambres, loin d'être bien ordonnée, comme dans beaucoup d'États européens, est incohérente et se fait sans aucun ordre (2).

Durant quelques siècles, l'Angleterre a observé cette règle fondamentale de sa constitution, que l'initiative de toute dépense revient au Gouvernement (3). Célèbres sont les paroles de Gladstone, réfutant la proposition d'un membre du Parlement, qui proposait une augmentation de dépenses. L'initiative de toute augmentation, disait-il, regarde le Gouvernement et non pas le Parlement, dont la seule fonction est de concéder ou de refuser. La Chambre

1. GiiATKADBRiAND : Dc la monarchie selon la Charie, Paris, 1826.

2. « Gomme personne n*a mission, ni dans le Comité ni dans les Chambres, pour le dénoncer, le gaspillage n'a pas de limites. » Boc- CARD et JÈZB, Finance, vol. I, p. 44. Cf. aussi : Brtce, La république américaine (trad. franc.) tome 1*S p. 234 et suiv.

3. Dans les Standing orders, figare, dès 1706, cette règle de la Chambre des Communes : — Cette Chambre ne recevra aucune pétition pour aucune somme relative aux services publics, elle n'examinera aucune motion tendant à voter un subside, ou une charge sur les revenus publics... sinon sur la recommandation de la Couronne.

est chargée de consentir Timpôt et non de Tofifrir; elle doit, en quelque sorte, être le défenseur naturel des contri* buables. Les Parlements, en effet, par leur origine même, étaient chargés de défendre le contribuable contre les exigences du fisc. Mais, avec l'introduction de nombreux éléments nouveaux et la participation croissante des classes inférieures, il est arrivé partout, même en Angleterre, que toute barrière, imposée par la loi ou par la coutume à rinitiative parlementaire en fait de dépenses, a disparu ou s'est affaiblie. Autrefois, un député qui proposait uq accroissement de dépenses, devenait impopulaire; maintenant, on propose des augmentations pour conserver et obtenir la popularité.

En Angleterre môme, où, en matière parlementaire, la tradition a la valeur d'une véritable loi, l'initiative parlementaire ne fait pas défaut quand il s*agit de dépenses. En 1887, Goschen constatait qu'en 17 ans, les dépenses des services civils s'étaient augmentées de plus de 8 millions sterling; et il ajoutait qu'il fallait attribuer ce fait au Parlement plutôt qu'au Gouvernement. En 1893, le vieux ministre libéral, sir Yernon Harcourt, se glorifiant d'appartenir à la vieille école, observait que les Parlements et le public oubliaient les règles de l'économie : — L'économie financière, disait-il, a eu le même sort que l'économie politique; un Chancelier de l'Échiquier qui prêche l'économie ; prêche aujourd'hui dans le désert. On accuse souvent d'avarice la Trésorerie; plût à Dieu qu'elle fût plus avare encore î De nos jours, quand on vient proposer une nouvelle dépense, on est accueilli comme si l'on avait découvert un nouveau plaisir.

La suppression, en matière de dépenses, de l'initiative parlementaire, serait peut-être utile : bien des écrivains l'ont proposée et bien des financiers l'ont patronnée. Mais il est douteux que, grâce aux mauvaises habitudes qui se sont glissées partout , elle puisse réussir à être efficace. Dans son exposé financier du 25 novembre 1895, l'hono-

rable Sonnino parlait à la Chambre italiei toujours croissante des sollicitations et d |

se traduisent en interventions parlemei Tient-on d'annoncer le rétablissement di budget (l).

Dans la République de Venise, il existai spéciale, celle des scanzadori délie spese ; , chasseurs des dépenses superflues], dont i

de rechercher y à travers les administrât! quelles économies pouvaient se faire. Dai dernes, on abuse dans le sens opposé. Ce se tants du pays qui poussent le plus à Timpr iiative parlementaire, en fait de dépenses, i en plus nuisible. Les députés, qui ne sont p ponsables d'un bon établissement du budgc ; quand il s'agit de donner, une prodigalité orientaux ; le malheur, c'est que toutes le sont payées par les contribuables.

La Chambre des Communes anglaises a v( 1866, un ordre du jour ainsi conçu : La Chai munes n'admettra aucune proposition tendan revenu , quel qu'il soit , pour les services I donnera suite à aucune motion qui impliqua i devant porter sur le revenu de l'État, fonds dotation ou fonds proposés par le Parlement, demandes formulées par la Couronne. Mais jour n'a eu qu'une valeur relative. Plus ré 16 mars 1900, la Chambre française a voté un

1. Le 16 mars 1900, Ribot disait à la Chambre françait la facilité du Parlement à accorder des dépenses nouvel i on vient noas demander de nous prononcer par on vo quemment, ardemment, et sans même nous laisser le t ; flexion..., on nous demande quelquefois un effort qui < dessus des forces d*un certain nombre d'entre nous prendre certaines précautions, non pas pour supprimei Chambre, mais pour en assurer Tezercice d'une façon p] i moins dommageable. »

Nmi.

du député Berthelot, par lequel elle s'interdisait de proposer des augmentations de dépenses par amendements au budget. Ce sont des votes plutôt platoniques, du moment que le pouvoir parlementaire s'écarte, à grand dommage, de ses propres décisions (1).

203. Eu égard à l'importance des dépenses dans les budgets modernes, et à la multiplicité des receltes publiques, les ministres des finances ont une influence croissante. Bien ordonner une pareille énormité de receltes et de dépenses, en régler la perception et l'emploi de la manière la plus économique exige ou, du moins, devrait exiger des aptitudes spéciales.

En France, le ministre des finances est chargé de toutes les fonctions financières ; recettes et dépenses. En Italie, il y a séparation en deux ministères : Trésor et finances. En Angleterre, plus qu'en nul autre pays, la situation du chef du ministère des finances est supérieure à celle des autres ministres. Le premier lord de la Trésorerie, en Angleterre^

1. Cf. Emilb Larchbr, Linilialive parlementaire en France, Paris, 1896; — L. MiCHON, L'initiative parlementaire et la réfonne du travail législatif, Paris, 1898, etc. Cf. aussi : Erskine May : op. cit,, ch. xviii. A propos des contradictions parlementaires, Bastut faisait, non sans esprit, le portrait suivant du Ministre des finances, dans les parlements modernes : '< Hélas ! comme Figaro, il ne sait ni qui entendre, ni de quel côté se tourner. Les cent mille bouches de la presse et de la tribune lui crient à la fois : organisez le travail et les travailleurs ;. extirpez Tégoïsme ; réprimez Tinsolence et la tyrannie du capital ; faites des expériences sur les fumiers et sur les œufs : sillonne^ le paya de chemins de fer, irriguez les plaines, reboisez les montagne», fondez des fermes modèles, fondez des ateliers harmoniques, colonisez l'Algérie, allaitez les enfants, instruisez la jeunesse, secourez la vieillesse; envoyez dans les campagnes les habitants des villes, modérez les profits de toutes les industries, prêtez de Targent sans intérêt à ceux qui en désirent ; affranchissez l'ItaUe, la Pologne, la Hongrie; élevez et perfectionnez le cheval de selle; encouragez Tari; formez des musiciens et des danseuses ; prohibez le commerce et créez une marine marchande, etc. L'État a pour mission d'éclairer, de développer, de grandir de fortifier, de spiritualiser et de sanctionner râmc iiea pÊiiples^. MaU loiû de fioui les nouveUes taxes ! xXoqi voct» EiomikioDâ de rerirer l&$ aucicnues. Supprimer Timp^^t du ^el^ l'impàl des boîââûus, l'impôt deâ lettrâ^^ l'octroii la paieute, les prestatioua m^

est généralement le chef du Cabinet; en tout cas, il est le leader du parti et dirige la politique générale (1). Sous lui est le chancelier de l'Échiquier, particulièrement chargé de la direction des affaires financières. C'est le second membre du conseil de la Trésorerie et le seul, personnellement responsable envers le Parlement de tout ce qui s'y fait : il prépare et discute le budget et il exerce un contrôle sur les dépenses publiques. Enfin, trois lords juniors et deux secrétaires de la Trésorerie sont membres du ministère et constituent, à eux sept, le bureau des finances : le Treasury. C'est surtout un bureau de révision et de contrôle. Le Parlement peut donc regarder la Trésorerie comme responsable de toute dépense faite dans n'importe quel ministère (2). Le bureau de la Trésorerie, dans lequel presque toujours se trouvent les hommes les plus importants du parti qui est au gouvernement, a donc une importance extraordinaire.

En réalité, il faut distinguer, dans la Trésorerie anglaise, une fonction politique (confiée au premier Lord et aux Junior Lords)^ et une fonction financière, confiée surtout au chancelier de l'Échiquier, qui est le véritable et seul ministre des finances. Rarement dans l'histoire parlementaire anglaise, les fonctions de premier Lord et de chancelier de l'Échiquier ont été réunies chez le même homme : le chancelier de l'Échiquier détient une véritable prépondérance sur ses collègues, il exerce sur eux un large droit de contrôle.

1. Le premier lord de la Trésorerie occupe la plus haute place. C'est toujours ce ministre qui surveille la direction de presque toutes les affaires de l'État et chez lequel on reconnaît les plus grandes capacités. Lord Brougham dans Sketches of stalesmen^ vol. I, p. 278, dit que, dans ane conversation publique, on discutait sur la principale qualité requise du premier Lord; quelqu'un ayant fait observer que c'était l'éloquence, un autre la sagesse, un troisième la persévérance, Pitt se mit à dire : — Non, la patience.

2. Cf. A. ToDD : Le gouvernement parlementaire en Angleterre (trad. fr.), Paris, 1900, II, pp. 384 et suiv.

En Italie, Timportance des deux ministres financiers est bien inférieure. Le ministre du Trésor, dont la situation est, d'ordinaire, prépondérante, est particulièrement chargé de la dépense. De lui dépendent donc la direction générale du Trésor, à laquelle sont soumises les banques d'émission, la comptabilité générale, la caisse des dépôts et prêts et la direction générale de la dette publique. Le ministre des finances s'occupe principalement des recettes, c'est-à-dire du recouvrement des impôts directs, du cadastre, du domaine et des taxes, des douanes et monopoles. Le ministre du Trésor présente le budget aux Chambres. L'époque de la présentation dépend de la durée de Tannée financière.

204. On appelle année financière ou exercice financier rintervalle de temps qui sépare Touverture et la clôture d'une comptabilité de l'État. L'année financière coïncide avec l'année solaire, en France, Autriche-Hongrie, Belgique, Hollande, Luxembourg, Suède, Russie, Finlande. Bavière, Saxe, Bade, Grèce, Suisse, etc. Elle va du l»' avril au 31 mars dans la Grande-Bretagne, le Danemark, la Roumanie, l'Allemagne, la Prusse, etc. Elle court du !•' juillet au 30 juin en Italie, Portugal, Norvège, Espagne, Serbie et, hors d'Europe, aux Étals-Unis, au Mexique, au Japon, etc. En Angleterre, au siècle passé, l'année financière commençait le jour de la Saint-Michel (29 sept.); mais, depuis 1884, Tannée financière commence le 1* avril et se termine le 31 mars.

En Italie, l'année financière et Tannée solaire coïncidèrent longtemps. Jusqu'en 1882, elles demeurèrent identiques; mais comme on ne parvenait pas à voter le budget, il fallut changer. Il suffira de dire que, de 1870 à 1883, on ne réussit pas, malgré tous les efforts, à voter le budget avant que s'ouvrît l'exercice financier correspondant, sauf trois ans. Pour ce motif, la première année financière 1884-85 fut inaugurée le l*»- juillet, après un exercice exceptionnel de six moisj comme transition du l«f janvier au 30 juin 1884.

En France, il arrive que le budget est préparé environ dix-sept mois avant l'ouverture de Texercice flnancier. En Angleterre, les estimations de dépenses se font trois ou quatre mois avant le commencement de Tannée financière.

Par dispositions légales ou par habitude, le budget de prévision, en France, est présenté aux Chambres dans les premiers mois de Tannée qui précède Texercice; en Belgique, au moins dix-sept mois auparavant; en Italie, huit mois. En Angleterre , Tintervalle entre la préparation du budget et Touverture de Tannée financière n'est que de cinq mois.

 Toccasion de la présentation du budget, le ministre qui est à la tête des finances, expose d'ordinaire à la Chambre des députés Tétat de situation. En Prusse, c'est toujours en janvier que le ministre fait son exposé au « Landtag » ; en Italie , comme Texercice financier commence plus tard et qu'il n'y a pas de règle fixe, Texposé a lieu aux dates les plus diverses, mais cet événement se produit d'ordinaire, entre décembre et février. En général, pas de règle constante, sur ce point, dans les différents États, la détermination de Tannée financière dépendaqt d'habitudes et'de circonstances variables pour chaque pays. En Italie, le budget peut être examiné par la Chambre entre les mois de novembre et de juin; en Angleterre, où la discussion est courte, il n'est présenté que trois mois avant son exécution. En France, il est déposé sur le bureau trop longtemps avant Tannée financière à laquelle il se rapporte; c'est la raison pour laquelle il y a souvent de notables variations entre les recettes et les dépenses prévues et les recettes et les dépenses effectives.

Dans tous ces pays, on admet qu'en matière législative ordinaire, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux, mais on reconnaît que la Chambre basse a pour prérogative le droit de priorité. Le budget et, en général, tous les projets de loi de caractère financier doivent être présentés et discutés à la Chambre basse, avant de Tétre à la Chambre

haute. Il faut que l'impôt soit voté par qui le paie. De là vient que les Chambres élues au suffrage le plus étendu doivent être consultées les premières (Ij. En Italie, l'art. 10 du statut prescrit cette priorité

Structure du budget.

Préparation et discussion dans les Chambres

législatives.

20B. Il faut qu'un budget moderne, qui remplitvéritablement son but, ait des qualités dont il ne pourrait d'ailleurs se passer. Ces qualités principales sont :

1« La sincérité. Rien qu'on doive taire, rien de caché dans le budget. Cavour disait qu'il fallait garder les fonds de l'État dans une caisse de verre. Sincérité et publicité sont deux choses qui vont ensemble. Dans le budget doivent apparaître toutes les recettes, toutes les dépenses, sans qu'il y ait de fictions inutiles ou de dénominations mystérieuses ; si désagréable que puisse être la vérité, elle est toujours préférable à la fiction. Un gouvernement qui tient sa comptabilité secrète ne trouve pas de crédit dans les moments difficiles; la pénurie du Trésor empire encore par suite des soupçons du public. Les États qui publient leur budget et qui ne cachent rien s'en trouvent mieux que s'ils essayaient de dérober aux regards leur situation réelle, sans mauvaises intentions d'ailleurs. Les fictions sont à la fois inutiles et dangereuses. Aujourd'hui, les grands établissements de crédit possèdent des moyens de renseignements

i. Cf. surtout BoucARD et JàzE : Finance, vol. I, pp. 244 et suiv.

si précis qu^aucun artifice ne peut réussir ! si le mystère ou la feinte ne servent de i n'a pas besoin de recourir au crédit, el ment funestes à un pays qui en a besoin* V&» sont donc nécessaires ; il faut que tout cit< exactement l'emploi des contributions pub

2® Vexacte correspondance entre les recel i Pierson dit carrément : Quoiqu'il en coûte son ensemble, ne doit pas se fermer sur i déficit chronique est un vrai chancre dans Si des circonstances, de nature politique posent à l'application d'impôts relativemei recoure à des impôts moins bons : tout, p ficit. Un pays qui dépense, chaque anné< • plus que ce qu'il tire de ses recettes, fa dettes et en plus, d'année en année, les int( ! cits successifs, et ainsi de suite indéfiniment '. son crédit; il ne peut plus trouver d'argen i ditions toujours plus mauvaises. Dans cer . formée une terminologie ridicule : on se n libre arithmétique, on dit que l'équilibre c mique. Qu'est-ce que tout cela signifie? L'éq être qu'arithmétique ; si un pays dépense t ; de recoucir à des dettes, il vaut mieux p< i ses dépenses. Mais rien ne ruine une natioi gaspillage financier. C'est une vraie destra i taux, au grand dommage des classes populair i dans un premier moment, il peut sembler < tion soit avantageuse;

3* Z'umM vient ensuite; c'est-à-dire que I cettes et toutes les dépenses doivent être ei i sorte que Ton sache bien non seulement la mais la recette brute. Il ne faut donc pas vo combien reste à l'État, mais combien donne