Privilèges du crédit foncier de France; leur étendue depuis la fin de son monopole. Obligations foncières ou lettres de gage, leur caractère hypothécaire. Consultations de Me J.-B. Josseau ... suivies des adhésions motivées de MMes Lacan

Étendue des privilèges du Crédit foncier de France depuis la fin de son monopole. — Emission d’obligations par des Sociétés non autorisées.

L’avocat à la Cour d’appel de Paris, soussigné,

Consulté par le gouverneur du Crédit foncier de France sur les effets de la cessation du monopole de 25 ans accordé en 1852 à cette société, et notamment sur la question de savoir si, d’après la législation actuelle, une société organisée pour faire, concurremment avec le Crédit foncier, des prêts hypothécaires remboursables par annuités à long terme peut émettre des obligations analogues aux siennes, remboursables au fur et à mesure de la rentrée des sommes qui, dans l’annuité, sont affectées à l’amortissement.

Est d’avis des résolutions suivantes.

Avant de formuler son avis sur les questions qui lui sont soumises, le conseil soussigné croit nécessaire de rappeler à quels besoins a répondu l’introduction en France du système de la libération des prêts hypothécaires par amortissement et quel a été l’objet du décret du 28 février 1852.

§ 1. — Exposé historique.

Lorsque, cédant aux instances des organes de la propriété immobilière, le Gouvernement songea à introduire en France les institutions de Crédit foncier, qui prospéraient depuis longtemps en Allemagne, il fut déterminé à prendre cette résolution par l’impuissance où était le système des

prêts hypothécaires à courte échéance, le seul us\ qu’alors, de fournir à la propriété foncière un crédit \ forme à sa nature et proportionné à ses besoins. Chaq année, la propriété, faute de pouvoir rembourser l’intégrai lité des capitaux qui lui étaient avancés à bref délai, se grevait davantage, si bien qu’en 1840, M. le procureur général Dupin disait : « Lorsqu’on prête sur hypothèque, « on n’est jamais sûr d’être remboursé ; » et, en 1848, M. Léon Faucher s’écriait devant l’Assemblée Constituante : « Cette situation déplorable ne peut pas se prolonger î II « est temps d’arriver à une liquidation... Si vous n’en don- « nez pas les moyens... la propriété immobilière marchera « infailliblement à la banqueroute. »

D’où venait un tel état de choses? Du système des prêts à courte échéance, qui, outre qu’il imposait à l’emprunteur la nécessité d’acquitter annuellement des charges d’autant plus élevées que notre législation donnait moins de sécurité au capitaliste, l’obligeait à rembourser le capital lui-même au bout de peu d’années, s’il ne pouvait obtenir d’onéreuses prorogations. Or, la nature du gage immobilier ne se prête pas à ce mode de libération. « Le revenu (1) est parce fois insuffisant pour le paiement des intérêts : à plus forte « raison l’est-il toujours pour éteindre à courte échéance la « dette elle-même. Cela est vrai surtout lorsque le capital « prêté a servi, soit à la réparation ou à Pamélioration do « l’immeuble, soit, ce qui arrive fréquemment, à compléter « le solde du prix d’acquisition. En effet, tandis qu’il se « reconstitue lentement et successivement, par l’économie « annuelle ou par l’accroissement gradué des produits, le ^ terme inexorable surgit tout à coup et le débiteur est alors « dans l’impossibilité d’effectuer le paiement intégral ! »

Pour remédier à ce mal, il n’aurait point suffi de faire disparaître les vices de notre législation hypothécaire. Cette réforme eût sans doute pu rendre moins onéreux les em-

(1) Introduction à notre Traité du Crédit foncier, p. 19.

prunts hypothécaires ; mais elle eût laissé subsister l’antago nisme d’intérêt qui existe entre le prêteur obligé de recouvrer son capital dans un délai peu éloigné et l’emprunteur qui ne peut trouver dans les seuls fruits de son travail les moyens de lui donner satisfaction. Pour le mettre en position de se libérer et de contracter sans imprudence des emprunts destinés à accroître les produits du sol, il fallait recourir à un autre moyen, il fallait introduire chez nous le crédit à long terme qui repose sur le principe de la libération par amortissement.

Tel a été l’objet du décret du 28 février 1852.

Sur quelles bases est fondée l’organisation du système importé en France par ce décret ?

Les deux bases essentielles sont :

1° La création d’un intermédiaire qui, faisant cesser l’antagonisme entre les propriétaires et les capitalistes, se place entre eux et emprunte aux uns pour prêter aux autres à des conditions modérées.

2° L’émission de titres nouveaux, appelés obligations ou lettres de gage , à l’aide desquels l’intermédiaire puisse se procurer auprès des capitalistes et fournir à l’emprunteur îe moyen d’obtenir d’eux l’argent qui lui est nécessaire.

L’intermédiaire, aux termes du décret (art. 1er), est une Société autorisée par le Gouvernement, ayant le caractère d’une institution d’intérêt public.

Sa fonction est double.

D’une part, elle vérifie la valeur des propriétés offertes en garantie par les emprunteurs, réalise les prêts en obligations ou en argent et reçoit son remboursement par annuités.

D’autre part, elle émet des obligations ou lettres de gage pour une valeur égale au montant des prêts effectués ; elle en paie l’intérêt au porteur à l’aide d’une portion de l’annuité qui lui est servie par les emprunteurs ; à l’aide d’une autre portion destinée à l’amortissement, elle rembourse chaque année une quantité de titres correspondant à la

rentrée des sommes affectées à l’amortissement; le surplus de l’annuité lui reste, à titre de frais d’administration.

Pour que l’institution fonctionne régulièrement, il faut deux choses :

La première, c’est qu’elle trouve dans la législation la garantie qu’elle sera payée exactement des annuités, et, en cas de non paiement, du capital devenu alors exigible. — A cet effet, il faut qu’elle soit munie de moyens efficaces pour contraindre ses débiteurs à remplir leurs engagements.

La deuxième, c’est que les litres inspirent assez de confiance pour être acceptés par les capitalistes, afin que les opérations puissent continuer indéfiniment sans qu’il soit nécessaire de toucher au capital de la Société.

C’est dans ce but que le décret a imposé aux sociétés, dont ii voulait favoriser la création, certaines règles, telles que celle de ne prêter que sur première hypothèque (art. 6) jusqu’à concurrence seulement de moitié de la valeur du gage (art. 7), celle de n’émettre des lettres de gage que jusqu’à concurrence du montant des prêts (art. 14).

C’est dans le même but qu’il leur a accordé d’importants privilèges :

Les uns, tels que la purge, le séquestre, les intérêts courant de plein droit en cas de rétard, l’expropriation simplifiée, la faculté de toucher la somme due sans attendre les délais de l’ordre, le droit de n’accorder aucun délai pour la vente du gage, la dispense du renouvellement décennal des inscriptions, etc., sont attachés aux prêts faits par le Crédit foncier.

Les autres concernent les obligations. Ainsi elles sont hypothécaires; elles ont pour «gage l’ensemble des immeubles affectés à la garantie des prêts ; elles sont transmissibles au porteur ou par voie d’endossement ; elles sont insaisissables, c’est-à-dire qu’il n’est admis aucune opposition au paiement de leurs intérêts et au remboursement de leur capital (art. 18); elles sont admises aux avances faites

par la Banque de France (loi du 9 juin 1857) ; elles sont soumises à des droits de timbre très réduits. Elles peuvent, comme la Rente, servir d’emploi aux fonds des incapables, des communes et des établissements publics ou d’utilité publique.

Ajoutons que l’observation de toutes ces règles, l’exercice de toutes ces prérogatives sont placés sous la surveillance du Gouvernement (art. 43).

Mais le plus important de tous les privilèges concédés par le décret, c’est celui d’émettre des obligations en représentation et jusqu’à concurrence du montant des prêts hypothécaires.

En droit commun; que se passe-t-il ?

Un capitaliste fait un prêt sur hypothèque : en échange de son argent, il obtient la grosse d’un contrat, qui lui donne le droit de toucher de son débiteur l’intérêt stipulé. Yeut-il rentrer, totalement ou partiellement, dans son capital avant l’échéance? Il ne peut pas, en conservant sa grosse, émettre des titres distincts, garantis par la même hypothèque, et dont la transmission s’opère par endossement ou par simple tradition sans frais.

Pour faire argent de son contrat, il n’a qu’un moye^t, c’est de transporter ses droits à un ou plusieurs capitalistes qui le remboursent et prennent ses lieu et place. Mais ce transport est un moyen coûteux, peu pratique ; à chaque nouvelle cession, ce sont de nouveaux droits à payer. Il est impossible d’ailleurs, par ce moyen, de diviser la créance en fractions quelque peu nombreuses.

Quelle innovation le décret a-t-il apporté à cet état de choses ?

Nous le répétons, le décret a conféré aux Sociétés de crédit foncier un privilège sans lequel la pratique du prêt remboursable par annuités serait impossible, celui d’émettre des titres distincts de la grosse qu’elles conservent , hypo -

thécaires comme elle, et négociables par endossement ou au porteur.

Ce titre, disions-nous en commentant le décret (t), détache le gage de la créance. Il fait de ce gage une valeur distincte et mobile, qui devient elle-même la garantie de l’obligation prise par la Société envers les capitalistes auxquels il est remis, soit par elle, soit par les emprunteurs en échange du numéraire. Ces obligations ont la même garantie que le prêt, seulement elles n’ont point une hypothèque spéciale sur tel ou tel immeuble... elles sont garanties par la masse des biens grevés. C’est le gage collectif substitué au gage individuel. Souscrites par la Société, elles sont le dédoublement du contrat de prêt qui est signé par V emprunteur : elles le mobilisent en le fractionnant... Elles sont à la Société ce que les billets sont à la Banque de France. Comme le billet de banque, la lettre de gage est un moyen de crédit, une valeur de circulation.

L’émission d’un tel titre, introduit chez nous sous le nom d’obligation ou lettre de gage et qui n’est autre chose que le Pfand brief allemand , est -elle une dérogation au droit commun ?

Constitue-t-elle un privilège ?

On n’en saurait douter.

Aussi, comprend-on qu’en l’important, le législateur ait pensé que cette faculté de battre une monnaie fiduciaire ne pouvait pas être laissée à la libre disposition de toutes les Sociétés de Crédit foncier qui viendraient à se former.

Pourquoi cela?

C’est que de son exercice libre et sans contrôle, il pouvait résulter de graves dangers, lorsqu’on aurait l’imprudence (ce qui ne manquerait pas d’arriver) d’émettre des titres excédant le montant des prêts.

Aussi, le décret de 1852 soumet-il ce droit d’émission à des conditions impérieusement prescrites :

(1) Voir notre Traité, t. II, p. 3, 4, 5 (2e édition).

D’abord, il astreint les Sociétés, qui veulent user de ce privilège, à obtenir V autorisation du Gouvernement. On ne saurait entendre autrement les articles 1er et 4 du décret.

U impose ensuite une autre condition à ces Sociétés, c’est le visa des lettres de gage, afin de donner aux porteurs une garantie de plus qu’il n’en pourra pas être émis pour une valeur excédant le montant des prêts.

L’article 14 chargeait de ce visa le notaire dépositaire de la minute de l’acte de prêt. Ce notaire devait, en outre, faire mention sur la minute du nombre et du montant des lettres de gage visées.

Plus tard (décret du 21 décembre 1852), ce contrôle a été remplacé par le visa du commissaire du Gouvernant, placé auprès des Sociétés pour en surveiller la gestion et, en 1854 (décret du 6 juillet), à la suite de la réunion de diverses Sociétés en une seule, le visa fut confié au gouverneur du Crédit foncier de France qui représente l’État.

Ainsi donc, l’autorisation préalable des Sociétés,' le visa des lettres de gage, ce sont là deux modes de contrôle que s’est réservé le Gouvernement sur les Sociétés de Crédit foncier. Ces mesures ont été considérées alors comme des mesures d’ordre public et comme indispensables pour éviter de dangereux abus.

Reconnaissons toutefois qu’en prescrivant l’autorisation des Sociétés, quelle quen soit la forme , quelles soient anonymes, en commandite ou en nom collectif , l’article 1er du décret n’ôte point aux individus la liberté de fonder une Société pour faire des prêts hypothécaires sur les bases ordinaires, c’est-à-dire dans les conditions usitées antérieurement au décret.

Cette sorte d’industrie demeure libre (1), mais toute Société non autorisée reste assujettie au droit commun. Elle ne profite pas des avantages qui résultent de la loi spéciale, elle n’est pas non plus soumise aux règles particulières que cette loi établit. Affranchie de tout contrôle,

(1) Voir notre Traité du Crédit foncier , t. Ier, p. 14, 2e édit.

elle ne jouit d’aucun privilège, et notamment elle ne saurait exercer celui d’émettre des obligations en représentation de ses prêts.

Tel est, selon nous,, le sens de l’article 1er du décret du 28 février 1852, combiné avec l’article 4 (1).

En adoptant, par ce même article 1er, le principe de la pluralité des Sociétés, le législateur devait naturellement décider que chacune d’elles ne pourrait faire d’opérations que sur une surface déterminée. « Les Sociétés, dit l’ar- « ticle 3, sont restreintes à des circonscriptions territoriales « que le décret d’autorisation déterminera. »

Mais le décret conserve au Gouvernement la faculté d’autoriser plusieurs Sociétés dans la même circonscription.

Il est seulement entendu dès ce moment que le Gouvernement n’usera pas de ce droit, au moins pendant les premiers temps.

En effet, permettre à des Sociétés de se faire concurrence sur le même terrain, c’eût été les exposer à des périls certains. Stimulées par cette concurrence, elles auraient été tentées de s’écarter des règles d’une prudence rigide, afin de s’enlever mutuellement des affaires et le succès des nouveaux établissements aurait été compromis.

— La première Société qui se fonda après la promulgation du décret fut la Banque foncière de Paris. Instituée par décret du 28 mars 1852, elle eut pour circonscription, privilégiée pendant 25 ans, les sept départements compris dans le ressort de la Cour d’appel. Elle fut autorisée, pour la réalisation de prêts hypothécaires remboursables par

(1) Art. 1er. — Des Sociétés de crédit foncier, ayant pour objet de fournir aux propriétaires d’immeubles, qui voudront emprunter sur hypothèques, la possibilité de se libérer au moyen d’annuités à long terme, peuvent être autorisées par décret du Président de la République, le Conseil d’Etat entendu.

Elles jouissent alors des droits et sont soumises aux règles déterminées par le présent décret.

Art. 4. — Les sociétés de Crédit foncier ont le droit d'émettre des obligations ou lettres de gage.

De quelles sociétés peut-il s’agir dans l’article 4, sinon des Sociétés autorisées aux termes de l’article 1er?

annuités, « à émettre, pour une valeur égale à celle des en- « gagements hypothécaires souscrits par les propriétaires « d’immeubles, des obligations foncières portant un intérêt « annuel et remboursables par la voie du tirage au sort,

« avec la faculté d’y joindre des lots ou primes et à

« négocier lesdites obligations. »

Bientôt furent autorisées :

1° Par décret du 12 septembre 1852, la Société du Crédit foncier de Marseille, dont le privilège s’étendait à 4 départements ;

2° Par décret du 20 octobre suivant, la Société de Nevers, dont le privilège s’étendait à trois départements.

Mais ce régime ne subsista pas longtemps. Les raisons qui militaient en faveur du monopole prévalurent bientôt, et, dès le 10 novembre 1852, un décret étendit à tous les départements où il n’existait pas de Sociétés autorisées, le privilège de la Banque foncière de Paris, qui prit le titre de Crédit foncier de France , et ne tarda pas, avec l’autorisation du Gouvernement, à s’incorporer les Sociétés de Marseille et de Nevers. «

Le monopole ainsi accordé à cette Société l’avait placée bien au-dessus des Sociétés ordinaires ; il en avait fait une sorte de Banque nationale de la propriété immobilière. On comprit alors qu’il lui fallait une direction et une organisation qui la missent à même de sauvegarder les immenses intérêts que la loi lui confiait.

C’est ce que réalisa le décret impérial dn 6 juillet 1854, qui en fit un établissement public placé sous la direction d’un gouverneur et de deux sous-gouverneurs nommés par le Chef de l’État.

Sous cette direction, le Crédit foncier de France reçut du Gouvernement des autorisations successives pour étendre ses prêts aux départements, aux communes, aux syndicats, aux établissements publics, à l’Algérie, au drainage, au Sous-comptoir des Entrepreneurs, pour recevoir des capitaux en compte-courant, faire des avances

sur obligations et des prêts à court terme. Ces diverses autorisations donnèrent une grande extension aux services que le Crédit foncier était appelé à rendre et contribuèrent à l’élever à la haute situation qui lui appartient parmi les établissements financiers de premier ordre.

Le monopole de 25 ans qui lui avait été accordé, à son début, a pris fin le 9 avril 1877.

§ IL — Questions.

I. — La première question à examiner est celle de savoir quel a été l’effet de la cessation du monopole sur les droits et privilèges accordés au Crédit foncier de France par le décret du 28 février 1852.

Pour s’en rendre compte, il faut rechercher en quoi consistait ce monopole.

Le monopole consistait uniquement dans l’engagement qu’avait pris le Gouvernement de n’accorder aucune autorisation à d’autres Sociétés pour faire des prêts hypothécaires dans les conditions prescrites par les lois spéciales.

Par conséquent, une fois le délai expiré, le Gouvernement est rentré dans la possession de son droit. Il peut, s’il le juge convenable, autoriser la formation d’autres Sociétés de prêteurs qui opéreront concurremment avec le Créditfoncier de France, et qui jouiront des mêmes privilèges en même temps qu’elles seront astreintes aux mêmes règles.

Tel est l’effet de l’extinction du monopole.

Mais tel est aussi son unique effet.

Quant aux dispositions législatives qui ont organisé le régime privilégié des Sociétés de Crédit foncier, elles subsistent évidemment au profit du Crédit foncier de France, de même qu’elles existeraient au profit de toutes les Sociétés semblables qui seraient ultérieurement pourvues d’autorisations régulières.

Lorsque ces dispositions ont été édictées, elles ont eu pour objet de favoriser l’établissement des institutions de Crédit foncier dans notre pays, abstraction faite de la per-

sonnaliié des Sociétés qui viendraient à se former. La Société du Crédit foncier de France, par cela seul qu’elle a été régulièrement autorisée, qu’elle s’est constituée sur les bases fixées par la loi spéciale et qu’elle s’est soumise à ses prescriptions, peut donc invoquer, pendant toute sa durée, le bénéfice de ces dispositions dans leur intégrité et sans qu’il soit besoin ni d’une autorisation nouvelle, ni d’une confirmation législative.

Ainsi, par exemple, l’application de la purge à ses prêts, la faculté de mettre le séquestre, le mode spécial d’expropriation simplifiée, le droit d’être remboursé par provision sans attendre les délais de l’ordre, la dispense du renouvellement décennal des inscriptions, etc., en un mot, tous les privilèges confiés par la loi aux Sociétés de Crédit foncier autorisées continuent incontestablement d’appartenir au Crédit foncier de France, même après l’expiration de son monopole.

II. — Examinons maintenant quelle serait la situation et quels seraient les droits d’une banque qui viendrait à s’établir sans autorisation, pour faire, concurremment avec le Crédit foncier, des prêts à la propriété immobilière,.

Pourra-t-elle, comme on le prétend dans des publications récentes, effectuer des prêts à long terme avec émission d’obligations analogues à celles du Crédit foncier de France c’est-à-dire ayant la même nature, le même caractère et le même objet ?

Telle est la deuxième et la plus importante question qui se présente à l’examen.

Pour soutenir l’affirmative, on peut invoquer :

1° La loi du 24 juillet 1867, qui, en proclamant le principe de la liberté des Sociétés, même anonymes, sous les conditions qu’elle détermine, aurait virtuellement abrogé la prescription du décret du 22 février 1852, en vertu de laquelle les Sociétés de Crédit foncier sont soumises à la nécessité d’une autorisation.

23 Le droit qui appartient à toutes les Sociétés, quels

qu’en soient la forme et l’objet, d’émettre des obligations aux conditions qu’elles jugent convenables.

Nous allons aborder séparément ces deux prétentions.