Quel doit être le régime juridique des fleuves africains

Si Ton considère les queslions inlernationales qui, dans le courant de f notre siècle, ont davantage préoccupé les hommes d'État et les jurisconsultes, on doit reconnaître que le problème de l'ouverture des fleuves à la navigation de tous les peuples y figure à l'un des tout premiers rangs. Les diplomates réunis au Congrès de Vienne pour régler les questions suscitées par la victoire de l'Europe coalisée, ne voulurent pas se séparer sans avoir posé en cette matière le fondement d'un droit nouveau, et, suivant en cela les principes posés d'abord par l'Assemblée constituante, ils proclamèrent la liberté de la navigation sur les fleuves internationaux (articles 109 et suiv. de TAcle final).

On sait que tout ne fut pas fini par là, et on se souvient des difficultés sans nombre que suscita l'application de ce principe de liberté aux fleuves internationaux européens. On vit la politique de nations jalouses de sauver quelque chose de leurs privilèges anciens s'allier aux intérêts particuliers menacés par le nouvel ordre de choses et contrecarrer pendant des années, à l'aide de méchantes querelles de procureurs, les effets d'une réforme aussi libérale que conforme aux exigences du commerce universel. Ce n'est point sans peine que l'on est parvenu à faire respecter dans ce domaine la volonté des puissances signataires de l'Acte de Vienne, et ce long procès était à peine vidé, que la même question renaissait sur un autre terrain, aussi grave^ aussi difficile, plus pressante encore. Les nations civilisées avaient commencé à se partager les territoires récemment explorés de l'Afrique ; elles reconnurent bientôt que leur œuvre d'expansion et de civilisation ne pourrait aboutir si l'on ne fixait d'abord la condition juridique des cours d'eau donnant accès aux régions nouvellement découvertes. Instruites cette fois par l'expérience, elles se hâtèrent de proclamer la liberté entière de la navigation sur île Niger. et sur le Congo, prirent les mesures nécessaires à l'observation de leurs décisions et les confirmèrent encore en proclamant perpétuellement neutres les eaux de ces deux fleuves : leurs résolutions à ce sujet forment une part importante de la grande œuvre accomplie au Congrès de Berlin de 1884-1883.

Les articles signés à Berlin constituent-ils aujourd'hui encore la réglementation suffisante ? Douze années d'explorations, de découvertes, d'appropriations nouvelles n'appellent-elles pas à la fois une extension

et une revision de leurs dispositions ? Telle est la question que nous nous proposons d'examiner dans celte élude, en nous plaçant au double point de vue des principes traditionnels de la matière, et des déviations que doit logiquement leur faire subir Tavènement d'un état de fait nouveau, fort différent deTétat de fait existant au moment où ils ont été acceptés par les États constituant la communauté internationale comme la loi de leurs relations réciproques.

I. — Du PRINCIPE DE LA LIBRE NAVIGATION SUR LES FLEUVES INTERNATIONAUX.

Le problème de Touverture des cours d'eau d'un État au commerce des nations qui ne possèdent aucune part de leurs rives se présente au point de vue théorique sous une forme très nette, très facile à saisir, il naît du conflit de deux intérêts : l'intérêt incontestable qu'ont les États commerçants à ce que leurs sujets puissent user pour leur trafic de ces grandes artères, de ces chemins mouvants dont la fermeture a généralement pour effet de les exclure de tout le territoire baigné par leurs eaux ; d'autre part, l'intérêt que prétend avoir TÉtat riverain à interdire à la batellerie étrangère ses eaux nationales, ou du moins à en subordonner l'accès à telles conditions qu'il lui plaira d'imposer.

Pour qui considère dans un esprit exempt de tout préjugé la question ainsi posée, la réponse n'est pas douteuse. Elle résulte de la seule comparaison des intérêts mis en présence. La communauté internationale (et nous entendons sous cette dénomination l'ensemble des États civilisés) a un intérêt certain, un intérêt politique de premier ordre à la liberté de la navigation fluviale. Son droit au commerce international se réduit à un mot vide de sens si les particuliers qui, par état, sont employés à pourvoir à ses besoins sont empêchés d'user des voies de communication essentielles à leurs entreprises, de ces voies surtout que la nature elle-même a mises à la disposition du voyageur et du commerçant, et qui offrent, en dépit de tous les perfectionnements apportés à Tart des transports, le moyen le moins coûteux et le plus pratique de pénétration réciproque que les peuples puissent employer. Le droit au commerce international n'est pas un véritable droit s'il exige, pour être exercé, l'autorisation de ceux dont on devra traverser les domaines. L'État riverain, au contraire, ne peut invoquer aucun intérêt, au moins aucun intérêt avouable à se réclamer de sa souveraineté pour refuser le passage qu'on lui demande. Personne ne lui conteste le droit de prendre les mesures destinées à assurer sa propre sûreté ; personne ne prétend au nom de la liberté du commerce internationar réduire le pouvoir qui lui appartient de régler comme il l'entend ses tarifs douaniers. On lui demande de naviguer librement sur ses fleuves, et ses rivières, et voilà

tout. A quel titre s*y opposerai l-il et quel intérêt alléguera il-il en présence du grandinlérêt que présente pour la communauté internationale le passage demandé? Cet État peut émettre la prétention de monopoliser sa navigation intérieure au profit de ses propres navigateurs, mais celle prétention, soutenable tant qu'il n'est question que de cabotage entre ports compris dans son domaine, parce qu'il s'agit alors d'une branche purement intérieure de commerce, devient inintelligible dès qu'elle va jusqu'à interdire le transit dans ses eaux à des navires dont la cargaison est à destination d'un pays étranger : TÉlat s'arroge alors le droit de défendre à tous autres qu'à lui et aux siens une branche du commerce international, prétention inadmissible de la part de tout Étal qui participe lui-même à ce commerce. Il alléguera moins volontiers les profils que lui rapportent les taxes arbitraires levées sur la navigation étrangère, quoique ce molifsoit le plus souvent pour beaucoup dans sa résistance, car il est trop évident que la perception d'une taxe suppose un droit chez celui qui la lève et ne peut pas avoir pour effet de créer ce droit. Dîra-t-il simplement qu'ayant en fait le pouvoir d'arrêter, s'il lui plaît, la circulation sur les eaux du fleuve, il puise dans ce pouvoir la faculté de la régler à sa guise et de monopoliser la navigation au profit de ses seuls nationaux ? Alors, en le disant, cet Éta t se placera en dehors du domaine du droit, et recourant à la force que lui donne sa situation privilégiée pour réclamer sur le fleuve un contrôle du reste injustifiable, il ne pourra pas s'étonner que la communauté internationale fasse de son côté appel à la force pour l'obliger à se désister de ses prétentions.

Ne poussons pas plus loin ces considérations théoriques. Il est évident, pour qui raisonne sans parti pris, qu'en présence de ces deux prétentions opposées dont une seule repose sur un droit certain et reconnu, le droit au commerce international, la règle de droit à établir doit garantir l'intérêt justifié sans s'arrêter à des prétentions qui ne sauraient se justifier que par l'allégation d'un pouvoir arbitraire.

Mais ce n'est pas à un point de vue aussi élevé que Ton s'est placé d'habitude pour discuter la question, et le succès difficile, incomplet aujourd'hui encore, du principe de liberté tient aux imperfections de la conception classique de la souveraineté, L'Étal est maître sur son territoire comme Je propriétaire est maître de son champ. De même que celui-ci se réfugie dans la forteresse inviolable de sa propriété pour refuser toute concession qu'il ne lui convient pas de faire, de même celuilà abrité derrière le rempart de sa souveraineté repousse victorieusement toutes les attaques qu'il peut subir. Le souverain est chez lui un maître absolu parce qu'il est comme propriétaire de ses domaines : il ferme ses fleuves au commerce international sans avoir à rendre compte à per-

sonne de ses molifs, simplement parce qu'il le veut,parce qu'il Tordonne : à lui aussi la seule volonté tient lieu de raison. Son droit est même plus étendu et plus fort que celui du propriétaire, car ce dernier a au-dessus de lui un État qui bon gré mal gré l'obligera aux sacrifices que le souci du bien public rend nécessaires, au lieu qu'il n'existe pas au-dessus de l'État un souverain qui puisse le contraindre à subir les lois dictées par l'intérêt de la communauté internationale.

Telle est la conception traditionnelle de la souveraineté, et l'on ne peut méconnaître qu'elle a exercé sur le développement du droit en notre matière la plus durable et la plus fâcheuse influence (1). Si l'on a longtemps admis que le possesseur des bouches d'un fleuve est le maître absolu du commerce de ce fleuve, si les plus grandes artères de l'Europe ont été pendant des siècles fermées aux marchands étrangers, ce sont là abus dont cette théorie est responsable. Elle paraissait du reste l'évidence même, et les meilleurs esprits, tout en cherchant à en atténuer les conséquences, ne s'enhardissaient pas jusqu'à la combattre. Il était difficile cependant d'admettre qu'un souverain peut ouvrir ou fermer à sa guise ses eaux intérieures au commerce étranger, ou encore le soumettre à des charges arbitraires exclusives de toute sûreté comme de touteliberté. Dès son origine,la science du droit international, dont l'objet a été de faire prévaloir dans de justes limites les intérêts de la communauté des peuples sur l'égoïsme inintelligent et aveugle des souverains, s'empara de la question et tenta de la résoudre pour le bien de l'humanité. La chose n'allait point d'elle-même : comment concilier deux principes aussi radicalement antagonistes que la liberté du commerce et la conception absolue de la souveraineté. Grotius, le premier en date de nos maîtres, fut aussi parmi les plus heureux dans cette tâche. S'appuyant sur une doctrine fort en faveur dans l'école du droit naturel et d'après laquelle les hommes doivent être réputés avoir laissé en commun, lors de la constitution de la propriété, les choses dont l'usage innocent est utile à tous sans être nuisible à personne (2), il explique qu'une rivière, quoiqu'appartenant au peuple dans les terres de qui elle coule, est, au point de vue de l'usage des eaux, particulièrement pour la navigation, à considérer comme commune. Il précise et enseigne que l'on doit laisser passer librement les marchandises comme les personnes, encore que par là

(1) Gomp. Heilborn, Das System des Vôlkerrechts^ p. 5 et suiv. — Rlûber {Droit des getis, § 124 et suiv.), qui appartient à notre siècle, enseigne encore comme chose incontestée que le droit de souveraineté de TÉtat entraîne à titre de corollaire une propriété sur toutes les choses situées dans les limites de son territoire, même sur celles qui appartiennent à des particuliers.

(2). Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, Hv. III, ch. II, § 12 et 13.

on puisse se priver d'un gain,* car, ajoute-t-il très bien, « on ne doit pas tenir pour dommage la perte d'un gain auquel on s'attendait, mais qui n'était nullement dû ». Et l'auteur en conclut fort correctement que Ton peut lever sur là navigation des droits correspondants aux dépenses faites à son profit, mais qu'il y aurait injustice à exiger d'elle rien au-delà. Grotius est sans aucun doute de tous les anciens celui qui a aperçu le plus nettement la vérité sur ce point. Ses successeurs n'ont ni la même lumière ni une égale fermeté. Pufendorf (1), gêné peut-être par des considérations personnelles, est hésitant ; il admet qu'un souverain peut tirer profit du commerce qui lui emprunte ses moyens de communication, et ne pense pas que les offices communs de l'humanité, parmi lesquels il range Tobligation de subir le transit, s'opposent à l'établissement d'une étape où les étrangers seront obligés de décharger leurs marchandises. Avec Wolf etVattel(2), nous rentrons dans la doctrine de Grotius, mais ces auteurs n'ont pas attaché à Texamen de notre question le soin qu'elle mérite. Peut-être jugeaient-ils une œuvre vaine d'insister sur une doctrine libérale, juste à la vérité, mais en contradiction par trop absolue avec les faits contemporains. 11 faut se rappeler en effet que leur siècle fut celui pendant toute la durée duquel l'Escaut demeura fermé aux Pays-Bas espagnols, et où l'Angleterre qui luttait pour la liberté de la navigation sur le Mississipi prétendait en même temps interdire aux citoyens des États-Unis la navigation du Saint-Laurent (3).

L'influence d'idées anciennes et corroborées par une longue pratique est toujours puissante, même lorsque ces idées sont contraires aux premières notions de la justice, contraires aussi à l'intérêt commun des peuples. Aussi est-ce avec beaucoup de peine que la doctrine moderne, quoique dégagée de bien des préjugés anciens, a adhéré à un principe de liberté dont le tort est d'être en opposition avec l'idée traditionnelle en matière de souveraineté. Sur ce point même la pratique a devancé la théorie. Alors que la Révolution française proclamait la liberté de la navigation fluviale au moins pour les riverains, et l'appliquait dans tous les pays où elle portait ses armes victorieuses, tandis que le traité de Paris du 30 mai 1814 et les articles 108 et suivants de l'Acte final du Congrès de Vienne déclaraient la navigation sur les fleuves internatio-

(1) Pufendorf, Droit de la nature et des gens, édit. Barbeyrac, liv. III, ch. III, § 7, Pufendorf était, au moment où il écrivait son ouvrage, professeur à Lunden, ville appartenant aux Suédois qui tiraient -des péages du Sund un revenu abondant. De là peut-ôtre sa répugnance à condamner ces usages (Barbeyrac, loc. cit.).

(2) VfoXÎ, Droit des gens, ch. III, § 346 ; Vattel, Droit international, liv. II, ch. IX et X, § 126 et suiv.

(3) Wheaton, Histoire du droit des gens, t. Il, p. 191 et suiv.