Quelques aspects du capitalisme d'État: Les avances à taux réduit

Il n’est peut-être pas de phénomène qui ait plus souvent retenu l’attention des économistes ou des historiens au cours des dernières années que l’extension continue des attributions de l’Etat dans les sociétés modernes. Ce fait correspond à des besoins si certains, à des tendances si fortes dans les milieux les plus divers, qu’il n’est guère de domaine où ne se manifeste à l’heure actuelle, l’action des Pouvoirs Publics. C’est dire que l'intervention de l'Etat revêt des formes très différentes suivant les pays ou même dans un pays donné, suivant l’objet auquel s’applique cette intervention. Aussi bien le but de cette étude n'est-il pas d’étudier dans son ensemble le rôle dévolu à l’Etat en matière économique, mais simplement d’examiner quelques-uns des aspects que présente à l’heure actuelle, en France, l’intervention des Pouvoirs Publics, dans le domaine financier.

Depuis longtemps déjà, mais surtout depuis la guerre, il s’est formé en France, entre divers organismes, collectivités publiques, sociétés privées, etc., d’une part et l'Etat d’autre part, des relations financières très étroites qui consistent essentiellement dans l’octroi, par l'Etat, de ressources à des groupements emprunteurs. Il y a là un ensemble de rapports que l’on peut,

Guionin il

semble-t-il, qualifier du nom générique de « capitalisme d'Etat » : l'Etat est fournisseur de fonds, et exerce en contre-partie une action plus ou moins directe sur des activités en apparence autonomes. Les interventions proviennent, d’ailleurs, de motifs bien différents : les unes résultent de l’exercice des plus anciennes prérogatives de la Puissance publique, telles que la construction ou l’entretien des voies de communication, les autres sont l’effet des extensions les plus récentes de l’autorité gouvernementale comme les pouvoirs reconnus à l’Etat en matière d’assurances sociales.

Mais quelle que soit leur origine, elles présentent toutes ce trait commun de ne constituer qu’une forme atténuée de l’étatisme. L'Etat collabore avec les initiatives privées, bien plus qu’il ne les supplée. Il est vrai que des relations financières une fois instituées, l’augmentation progressive du contrôle de l'Etat devient plus facile. Bien souvent, en fait, l’intervention qui ne s’était tout d’abord manifestée qu’en matière financière s’étend peu à peu. Au bout de quelque temps, les Pouvoirs Publics assurent complètement la direction du service. Le capitalisme d'Etat n’est donc souvent que la première phase d’un accroissement définitif du rôle de la Puissance publique, un simple stade intermédiaire entre la liberté complète et l’étatisation intégrale.

Ce stade comporte lui-même plusieurs degrés suivants l’importance plus ou moins grande que revêt, selon les cas, l’intervention de l'Etat. Trois formes différentes de relations peuvent à cet égard être dis-

tinguées. Tantôt l'Etat se borne à accorder un soutien momentané à un emprunteur : c’est l’avance de Trésorerie. Tantôt il collabore de façon continue à la gestion d’une entreprise d’intérêt public ; c’est la formule de l’Etat actionnaire. Tantôt il organise lui-même un système de prêts, fonctionnant d’une manière continue dans lequel il fournit les fonds et contrôle leur emploi : ce sont les avances permanentes. Ces dernières constituent seules l’objet de cette étude. Mais il importe cependant, tant pour des raisons théoriques que pour l'intelligence de cet ouvrage, de passer rapidement en revue les autres formes du capitalisme d'Etat.

19 Les avances de Trésorerie, sont des sommes prêtées par le Trésor à des groupements variés tels que gouvernements étrangers, établissements privés, ayant eu besoin de l’aide des Pouvoirs Publics, organismes d’Etat, etc. Cette forme d’avance est à la fois fréquente et ancienne, dans l’histoire financière de la France. Souvent l'Etat a dû accorder son appui financier à des activités plus ou moins défaillantes et touchant, à quelque titre, à l’intérêt général. Un exemple déjà ancien est fourni à cet égard par les prêts faits à l’industrie privée en vertu de la loi du 1er août 1860. Mais, cela va sans dire, c’est surtout dans les périodes de crise que le procédé de l’avance remboursable trouve ses cas les plus fréquents d'application : c’est, au cours d’une guerre ou d’une période de tension diplomatique, une nation alliée qui a un besoin de subsides immédiats pour soutenir le con-

flit ou régler des commandes de matériel ; c’est une industrie privée, occupant un nombreux personnel, une banque comptant des milliers de déposants, une grande entreprise dont le maintien est nécessaire à la défense nationale, à la prospérité économique du pays, qui subissent des difficultés mettant en question leur existence même ; dans l’un et l’autre cas, le crédit de ces divers organismes à court d’argent est épuisé, ou bien l’état du marché financier rend malaisé l’émission d’un emprunt. Les autorités responsables considèrent alors qu’il est conforme à l’intérêt général d’apporter, sous forme d’avance remboursable, une aide financière à ces débiteurs malheureux. A la lecture de ces quelques explications, il est facile de se rendre compte que la Guerre de 1914-18, puis la dépression économique commencée en 1929, ont donné lieu à de multiples interventions de cette nature.

C’est ainsi que pendant et aussitôt après les hostilités de nombreux gouvernements étrangers ont bénéficié d’avances ; durant la même période, certains industriels, de petits commerçants démobilisés ont reçu des secours sous cette forme. Plus récemment, des prêts ont été consentis à certaines colonies ayant souffert de cataclysmes, à des Etats tels que la Pologne, la Yougoslavie, la Hongrie, à des entreprises privées comme la Banque d’Alsace- Lorraine, la Banque Nationale de Crédit, la Compagnie Générale Transatlantique.

Quel que soit d’ailleurs le motif qui donne lieu à l’intervention, le procédé administratif et comptable choisi pour retracer le prêt est le même dans tous les cas. Puisqu'il s’agit d’une opération temporaire, destinée à rester isolée et devant être close au bout d’un certain délai,

il n’est pas nécessaire de créer une organisation indépendante et complexe. Mais comme, d’autre part, il s’agit d’une avance, en principe remboursable, le prêt n’est pas inscrit dans le budget de l’année courante parmi les dépenses ordinaires, réalisées à titre définitif. L’avance figure dans les écritures du Trésor et fait l’objet d’un compte spécial, permettant de l’individualiser et de la suivre jusqu'à ce que soit achevé le remboursement. Au débit du compte, sont marquées les sommes versées à l’emprunteur, au crédit, les versements effectués au fur et à mesure par ce dernier : une soustraction permet d'établir la situation exacte. Ces comptes spéciaux d’avances figurent d’ailleurs pour la plupart, dans les annexes des budgets annuels afin d’être mis sous les yeux des membres du Parlement. Leur ouverture ne peut être décidée, sauf dans des cas exceptionnels, que par une loi et ils sont également soumis, en principe, au contrôle parlementaire.

Il semble donc que toutes les précautions aient été prises pour éviter que les comptes spéciaux d’avances n’occasionnent des pertes au Trésor Public. Les résultats montrent cependant qu’il n’en est rien : au point de vue financier, le plus souvent, les avances consenties ne sont pas remboursées soit en totalité soit en partie et le Trésor doit supporter le découvert ainsi créé. Au point de vue administratif, les règles établies pour l’ouverture de ces comptes et pour leur contrôle sont fréquemment tournées : même exactement respectées, elles ne pourraient d’ailleurs suffire à empêcher tout abus, car les excès constatés tiennent moins à la procédure suivie qu’au caractère même des avances.

Lorsque l’Etat consent, par l’intermédiaire du Trésor, un prêt à un organisme quelconque, Etat, collectivité, entreprise privée, il se trouve presque toujours en présence d’un débiteur qui n’a pu découvrir nulle part ailleurs un prêteur pour lui avancer les sommes nécessaires ; dans certains cas, il s’agit d’un Etat ou d’une collectivité publique dont les ressources fiscales sont insuffisantes et le crédit épuisé ; dans d’autres circonstances, il s’agit d’un entreprise privée menacée de faillite.

Envisagé donc non plus comme cas théorique, mais sous son aspect pratique, le prêt consenti par l'Etat paraît singulièrement aventureux et le remboursement extrêmement problématique. De fait, la plupart des avances faites après la guerre ou durant la crise n’ont pour l'instant pas encore été remboursées. Aussi est-il possible de tirer de ces exemples récents quelques considérations sur le procédé de l’avance lui-même.

L’avance de Trésorerie constitue en réalité le plus souvent une dépense définitive et non pas un versement temporaire, précédant de quelque temps une recette correspondante. À ce titre, elle devrait, en bonne logique, prendre place dans l’ensemble des crédits budgétaires et non pas être prélevée sur les ressource du Trésor.

Considérée d’un point de vue économique beaucoup plus général, l'avance n’a, assez fréquemment, qu’une durée relativement brève et fait place à des formes d’intervention beaucoup plus marquées. En effet, si l’entreprise débitrice ne peut rembourser le prêt qui lui a été consenti, l'Etat accentue son contrôle. Ou bien il assume lui-même l'exploitation ou bien, plus fréquemment, il collabore au fonctionnement de l'affaire en tant qu’associé.

ES

Le régime de l'Etat actionnaire ou obligataire constitue une forme beaucoup plus complexe et beaucoup plus récente que la précédente, de l’intervention des Pouvoirs Publics en matière financière. C’est une forme plus récente puisqu'elle est seulement apparue en France, depuis la guerre, avec la loi du 16 octobre 1919 sur l’énergie hydraulique 1. C’est une forme beaucoup plus complexe car les rapports qui existent entre l'Etat et la compagnie dont l’Etat détient les actions ont un caractère permanent et sont définis par des textes précis et nombreux.

Ce régime constitue une sorte d’essai de conciliation entre les procédés ordinaires de gestion du droit privé et l'exploitation directe par l'Etat. Bien des raisons à la fois théoriques et pratiques expliquent sa naissance et son extension actuelle. Depuis longtemps, le système de la régie directe était en France l’objet de critiques sévères. Bien souvent, la routine des entreprises d'Etat, le manque d'initiative et le défaut de responsabilité dont faisaient preuve leurs dirigeants, leur caractère dispendieux, leur comptabilité complexe, avaient été signalés. Ces vices, pour avoir toujoursexisté, n’en apparaissaient pas moins plus évidents au lendemain de la guerre qui avait entraîné une extension considérable des attributions de l’Etat. Pour remédier à ces inconvénients, plusieurs solutions étaient alors proposées et furent d’ailleurs concurremment essayées : tout d’abord, celle de

1. On peut citer, hors de France, comme exemple plus ancien, celui

des actions de la Compagnie Internationale du Canal de Suez, détenues par le Gouvernement du Royaume-Uni. |

ë QUELQUES ASPECTS DU CAPITALISME D'ÉTAT

l'office qui conserve le principe de l'exploitation par PEtat mais comporte la création d’un organisme autonome, géré suivant les habitudes du commerce, en second lieu celle de la participation financière. Dans ce dernier système, la société commerciale privée subsiste et assure l’exploitation ; mais l’Etat investit des capitaux dans l’entreprise ou fait apport à celle-ci d'avantages non évaluables en argent ; il reçoit en échange des titres qui lui donnent le droit d’être appelé au partage des bénéfices ; en outre, il est représenté au Conseil d’Administration et participe à la gestion. Ainsi grâce au concours de l'Etat peuvent être assurés des services d’intérêt général, qui en raison de leur importance, des pouvoirs spéciaux qu'ils nécessitent ne seraient pas effectués, sans cette intervention; et, en outre, ce même intérêt général se trouve être efficacement défendu au sein de l'organisme délibérant, par les représentants de l'Etat.

Les circonstances devaient permettre d’appliquer fréquemment un système que de sérieuses raisons logiques semblaient déjà recommander. Ce furent tout d’abord au lendemain de la guerre l’extension considérable du domaine industriel de l’Etat, réalisée par les traités de paix, et par l’exécution de travaux d'outillage national qui paraissaient alors indispensables : plus récemment, la crise économique rendit nécessaire la réorganisation de plusieurs entreprises de grande importance et permit ainsi d’accroître encore le nombre des participation financières de l’Etat 1

1. Sur toute cette question, consulter outre les ouvrages et les thèses publiés en la matière, les deux excellents articles parus sous la signature XXX. dans la Revue Politique et Parlementaire, numéros de mars et d'avril 1933, p. 454, et p. 61).

Sans s'attacher à l’ordre chronologique, il est possible de classer en trois catégories, comme l’a fait l’auteur anonyme des articles cités en note, les diverses causes qui ont permis la naissance puis provoqué le développement du portefeuille mobilier de l'Etat :

a. Des causes politiques : Des organismes d'Etats ont reçu une autonomie administrative et financière ; ils ont pris des participations dans d’autres entreprises. On peut notamment citer les participations acquises par les Mines de potasse d’Alsace et par les Mines de la Sarre, par les Chemins de fer de l'Etat et par ceux d’Alsace- Lorraine. Dans d’autres cas, l’Etat a cédé certains droits qu'il tenait des traités à des entreprises privées. Il a en outre fourni une partie du capital de ces sociétés par l’intermédiaire d’offices autonomes tels que l’Office National des Combustibles Liquides et-l’Office National de la Navigation.

b. Des causes économiques, comme la nécessité qui incombe à l’Etat de collaborer à l’équipement économique du pays oudefaciliter le fonctionnement des services publics dont le rendement financier est parfois peu satisfaisant. La première considération est à l’origine des dispositions de la loi de 1919 sur l’énergie hydraulique et des lois du 11 août 1920 et du 19 juillet 1922 sur le transport de l’électricité dans les régions libérées, puis dans le reste de la France. La seconde explique l’intervention de l'Etat dans certains services maritimes postaux comme dans les transports aériens. Dans ce dernier cas, notamment, il est bon de rappeler que l'Etat a fourni 25% du capital de la Compagnie Air-France.

c. Des causes financières : c’est-à-dire le désir de sauvegarder des entreprises financières traversant de très sérieuses difficultés. Il est possible de citer, à titre d’exemple, dans ce domaine la réorganisation de la Banque Nationale de Crédit sous le nom deBanque Nationale pour le Commerce et l’Industrie, et la transformation de la Compagnie Générale Transatlantique. En vertu de la loi du 20 juillet 1933, cette société devient presque complètement un organisme d'Etat puisqu'il sera réservé à celui-ci, lors de chaque émission d’actions nouvelles, une part telle que la majorité des voix lui sera assurée.

Quelle que soit, d’ailleurs, l’origine de la participation, l'Etat exerce sur la gestion de l’affaire un contrôle dont la forme varie suivant l’importance du concours apporté. En principe, il est représenté par des administrateurs lorsqu'il est actionnaire, par des commissaires du gouvernement lorsqu'il n’a fait que consentir des avances ou lorsqu'il se borne à participer aux bénéfices. Mais ce n’est pas une règle absolue. Il est bon de remarquer également que le nombre des représentants de l’Etat n’est pas toujours exactement proportionnel à l’importance de la participation. Parfois il est prévu que ce nombre ne pourra être inférieur à un certain minimum.

Malgré les assez nombreuses applications qu’a reçues jusqu’à présent la formule de l’Etat actionnaire, il est encore trop tôt, semble-t-il, pour porter une appréciation d’ensemble sur ce système de gestion. Lesexpériences sont encore trop récentes et les textes ne contiennent pas toujours exactement les mêmes dispositions. Certaines critiques, cependant, se sont faites jour. Les unes,

il est vrai, ne sont pas particulières à ce procédé d’exploitation, elles visent toute intervention de l'Etat, dans le domaine économique. D’autres, insistent sur le manque d’aptitudes commerciales dont feraient preuve les administrateurs d'Etat, sur leur trop grande indépendance vis-à-vis de leur mandant ou sur leur absence de responsabilité. D’autres, enfin, sans concerner les résultats déjà connus, se bornent à constater les atteintes portées par la formule de l'Etat actionnaire au droit commun des sociétés commerciales ordinaires.

Ces diverses observations contiennent certainement une part de vérité. Il est d’ailleurs possible de remédier à certains des inconvénients signalés en modifiant la rédaction de quelques textes. Mais, même en admettant que la plupart de ces défauts soient inhérents au système luimême, il n’en reste pas moins que la formule de l'Etat actionnaire constitue une tentative très intéressante de collaboration entre les activités privées et l'Etat pour la gestion de certains services publics.

30 La troisième forme du capitalisme d'Etat comprend ce qu'il est possible d’appeler «les avances permanentes », c’est-à-dire les prêts consentis d’une façon permanente par l'Etat, certains organismes d'Etat, ou par la Caisse des Dépôtset Consignations avecl’intermédiaire de l'Etat, à diverses activités d’intérêt général. Ces avances se rapprochent et se différencient à la fois, et des avances de Trésorerie et des participations financières.

Comme les premières, elles constituent des prêts rem-

boursables. Mais alors que les avances effectuées par ie Trésor sont temporaires et exceptionnelles, cette nouvelle sorte d’avances offre un caractère permanent : des ressources spéciales sont affectées à la réalisation des prêts, un chiffre minimum d’avances est prévu pour chaque année, les sommes remboursées par les premiers emprunteurs servent à consentir de nouveaux prêts. Pour assurer l’exécution de cette suite continue d’opérations, il existe une organisation administrative plus ou moins complexe ; cette nouvelle caractéristique constitue une seconde dissemblance d’avec les avances de Trésorerie, ces dernières ne comportant pas le plus souvent la création d’un organisme autonome.

Les différences qui séparent les avances permanentes des participations financières sont, semble-t-il, encore plus marquées. Sans doute, dans l’un et l’autre cas, l'Etat collabore avec des activités privées. Mais dans la formule de l'Etat actionnaire, les représentants des Pouvoirs Publics n’ont pas toujours un rôle prépondérant ; ils doivent tenir compte de tous les intérêts représentés au Conseil d'Administration, ceux des capitalistes privés, ou d’autres collectivités publiques. Avec le procédé de l’avance permanente, l’Etat exerce une véritable suprématie : c’est l’Etat qui crée les cadres du service, en dirige le fonctionnement, en permet et en assure l’existence. Ce caractère tient à la nature même des activités secourues au moyen d’avances : alors que les participations financières ont toutes, pour origine, une raison d'ordre économique, le désir d’exploiter une richesse susceptible de procurer un revenu, les prêts ont un caractère beaucoup plus social qu’économique : l'Etat

ne participe pas à l'exploitation d’un service rémunérateur, il vient en aide à des activités intéressantes, qui, sans cette intervention, ne pourraient s’exercer. Cette observation s’applique aux divers cas d’avances permanentes existant à l’heure actuelle, notamment au Crédit Agricole mutuel, au Crédit Maritime mutuel, au Crédit accordé aux petits industriels, aux petits commerçants, aux artisans, aux facilités consenties aux constructeurs d'habitations à bon marché, etc... Tous ces prêts de caractère social, sont, d’ailleurs, d’une origine peu ancienne. Ils ont pris naissance depuis la fin du XIX° siècle, et se sont beaucoup développés au cours des dernières années. Cette extension récente tient à des causes d’ordregénéral, à la fois financières et sociales, suppose une organisation complexe, pose des problèmes pour l’avenir. C’est dire que les raisons du développement de ces prêts, l’organisation actuelle de ceux-ci, les appréciations dont ils sont l’objet, seront successivement examinées dans les trois parties de cette étude.