APPRECIATION GENERALE

L'existence, le fonctionnement des institutions de prêts sociaux soulèvent divers problèmes d’ordre général. Parmi ces derniers, les uns se rapportent uniquement et directement, aux activités secourues par l'Etat. Il s’agit de porter un jugement sur les résultats obtenus, de déterminer, compte tenu des sacrifices assumés par l'Etat et des intérêts généraux du pays, si ces interventions doivent être maintenues ou même multipliées.

D’autres problèmes se posent également à propos des. systèmes de prêts, mais ils ne sont que la conséquence d’un phénomène plus général. Ils concernent, en effet, le rôle financier de plus en plus grand joué par l'Etat dans l’économie nationale, notamment au moyen des interventions analysées dans la partie précédente. Ce fait capital est dû essentiellement à l’accumulation croissante des capitaux confiés à la Caisse des Dépôts. La question revient à signaler les effets de cette augmentation récente et considérable.

Certes, l’importance de ce phénomène est beaucoup plus grande que celle présentée par les organisations

Guionin (hi

examinées précédemment. Il pourrait donc, à première vue, paraître hors de propos d’analyser un fait aussi général dans cette étude. Mais il ne semble pas inutile, cependant, de lui consacrer quelques développements, car les conclusions émises à ce sujet permettront peut-être de confirmer les observations faites dans un domaine

plus restreint.

Il n’est pas douteux que les systèmes de prêts consentis par l'Etat re soient d’un grand secours aux activités secourues. Individus, groupements coopératifs divers, départements et communes trouvent grâce aux avances à taux réduit, des ressources qu’il leur seraït impossible de fournir eux-mêmes ou de se procurer sur le marché. Il est bon de le rappeler à nouveau : la plupart des organisations de crédit mutuel et toutes les institutions existantes dans le domaine du logement à bon marché ne subsistent que grâce au concours financier accordé par les Pouvoirs Publics ; sans cet appui, elles n’auraient point pris naissance ; sans lui, non plus, elles disparaîtraient.

Du point de vue des bénéficiaires eux-mêmes, l’intervention financière de l’Etat apparaît donc comme bienfaisante. Mais le problème n’est pas là. Il est bien évident que ceux qui profitent d’une aide pécuniaire y trouvent quelques avantages et ne désirent pas renoncer à leurs privilèges. Mais il intervient dans la question des considérations plus générales, qu’il ne faut pas négliger. Il ne s’agit pas de savoir si le soutien financieraccordé par l'Etat permet de satisfaire quelques intérêts

particuliers, mais de déterminer si.les résultats obtenus sont conformes au bien de la nation entière, améliorent la situation économique du pays ou affermissent sa structure sociale, s’ils compensent par ailleurs les charges supportées de ce chef par les finances publiques.

Considérées sous cet angle, certaines interventions que semble, au premier abord, justifier telle ou telle raison particulière, paraissent d’une opportunité beaucoup moins évidente.

Il faut se garder, cependant, de toute condamnation de principe. Même au point de vue de l'intérêt général, les systèmes de prêts à taux réduit présentent une utilité certaine. Le Crédit Agricole mutuel, notamment, est une institution nécessaire à la vie du pays ; l’extension de ses attributions, la faveur dont il jouit dans tous les milieux agricoles, les services qu'il peut rendre pour porter remède à la crise du blé prouvent suffisamment qu'il ne saurait être supprimé sans de sérieux inconvénients. De même les organismes existants en matière d’habitations à bon marché ont donné d’excellents résultats. Ils ont aidé à résoudre la crise du logement, si grave pendant de longues années, permis à un grand nombre de travailleurs modestes d’accéder à la petite propriété, procuré à de nombreuses familles une existence plus saine et plus confortable.

Ces deux institutions ont, en outre, contribué, l’une et l’autre, à maintenir la cohésion sociale et morale du pays : la première a évité une dépopulation rapide des campagnes, en fixant au sol de nombreux cultivateurs, la seconde a empêché que le développement des grandes

villes provoque une augmentation de la misère, un abaissement de la moralité et la propagation de doctrines de subversion sociale.

D'ailleurs, des organisations analogues se sont développées dans la plupart des pays étrangers et un succès aussi général constitue la meilleure preuve de leur utilité.

Les autres systèmes des prêts sociaux ne sont pas non plus dépourvus d'avantages. Visant soit à acclimater des formes juridiques nouvelles pour la production et la répartition des biens, soit à maintenir des modes d’exploitation anciens, ils s’inspirent en fait de préoccupations analogues à celles qui viennent d’être signalées. Toutefois, c’est à leur sujet que peuvent être le mieux mis en relief les dangers inhérents à cette forme d’intervention de l'Etat et que le législateur n’a peut-être pas toujours su éviter.

Le risque à redouter en la matière c’est que grâce à l’aide apportée par les Pouvoirs Publics puissent subsister des groupements inutiles ou même néfastes, que des capitaux soient détournés d’un emploi productif et une concurrence artificielle faite à des entreprises normalement rentables.

Deux cas distincts doivent être successivement envisagés à ce propos. Parfois, les organismes secourus, adaptés aux conditions économiques modernes, végètent malgré les avances qui leursont accordées. C’est, semble-til, ce qui se produit pour les Sociétés ouvrières de production. Dans ce cas, il n’y a que demi-mal : si la législation demeure sans application, du moins ne contribue-telle pas à fausser les conditions normales de la production ou de la vente.

Mais d’autres fois, un résultat positif est obtenu : les avances de l'Etat donnent une impulsion vigoureuse aux activités secourues, des groupements se fondent, puis étendent leur champ d’action. Mais ce développement est tout artificiel: les sociétés emprunteuses ne se sont créées que pour profiter des encouragements de l'Etat : au lieu de n’accueillir que des exploitants modestes, elles restent ouvertes aux grandes entreprises ; au lieu de n'’effectuer que les opérations strictement prévues par la loi, elles profitent de l’insuffisance du contrôle pour augmenter leurs attributions et nuire aux entreprises ordinaires. Elles concurrencent d’autant plus facilement ces dernières qu’elles travaillent dans des conditions plus favorables ; le plus souvent dispensées d’impôts, elles n’ont pas en outre à se préoccuper de rémunérer leur capital tandis que l’aide accordée par l’Etat supprime pour elles toute notion de prix de revient, d’équilibre et de bénéfice.

Car ce qu'il y a de grave, ce ne sont pas tant les torts causés au commerce libre, que les mauvaises habitudes contractées par les dirigeants de ces sociétés elles-mêmes : peu responsables, comptant toujours sur le concours de l'Etat, ceux-ci risquent de gérer imprudemment les affaires sociales pour aboutir, après maintes opérations hasardeuses à la ruine de leurs entreprises. Si cette éventualité se produit, non seulement les fondateurs perdent leurs capitaux et l’Etat les sommes prêtées, mais tous les déposants et tous les clients subissent de graves dommages.

Tous ces griefs ont été maintes fois émis, comme il a été dit plus haut, à l’encontre des banques populaires.

Il est certain qu’ils n'étaient pas dénués de tout fondement, puisque l’Etat a dû prendre l'initiative d’une réforme d’ensemble. Mais aucun autre système de prêts à taux réduit n’a échappé à des reproches analogues. Le Crédit Agricole lui-même a été parfois critiqué. M. Colson, notamment, s’est montré assez sévère à l’égard de cette institution, estimant que les opérations effectuées par les Caisses pourraient être faites par des banques ordinaires et qu’en tout cas, les avances de l’Etat sont trop élevées, eu égard à l’importance des services rendus 1.

Il semble cependant que, pour les organisations déjà existantes, ces inconvénients pourraient être assez aisément supprimés. Tout d’abord, les statuts et les attributions des organismes secourus devraient être étroitement réglementés. En second lieu, les avances de l'Etat ne seraient accordées qu'avec mesure, de façon à laisser seulement subsister les groupements véritablement viables et à habituer peu à peu ceux-ci à vivre principalement avec leurs propres ressources : les secours financiers de l'Etat ne s’appliqueraient plus qu’à certaïnes opérations peu nombreuses et nécessitant degros débours. Enfin un contrôle sévère permettrait d’éviter les excès et, le cas échéant, de sanctionner les erreurs commises dans la direction générale de l’entreprise ou les irrégularités constatées dans la gestion.

Les développements précédents ont montré que c’est précisément dans cette voie que le législateur s’est engagé : la réforme intervenue pour les banques populaires

1. Cf, Colson, Cours d'Economie Politique, livre IV, (édit. 1927), p. 106 et suiv. et p. 566.

en constitue la meilleure preuve. Ce n’est à dire, cependant, que toutes ces mesures puissent constituer des remèdes suffisants. Ce qu’il faudrait, semble-t-il, pour l’avenir, ce serait de poser des principes généraux, susceptibles de guider la politique du législateur.

Il paraît notamment souhaitable que dorénavant le Parlement n’accorde qu'avec la plus grande prudence le concours financier de l’Etat. Non seulement les avances nouvelles devraient être limitées quant à leur montant, mais également quant à leur objet.

Les exemples cités plus haut montrent, en effet, que si les interventions de l’Etat en matière purement sociale sont justifiées, les institutions où le point de vue économique prédomine sont plus contestables. Un problème important comme celui des habitations à bon marché ne peut être résolu sans le concours de l'Etat; que cet appui revête telle ou telle forme particulière, peu importe, il est indispensable. Aussi bien, peu de gens songent-ils à critiquer l’organisation créée dans ce domaine. Il en est presque de même pour le crédit agricole qui intéresse en France autant la stabilité sociale du pays que sa prospérité matérielle 1.

Mais dès que les préoccupations économiques prédominent, l'intervention de l’Etat semble contestable : dans ce cas, les Pouvoirs Publics paraissent vouloir favoriser telle activité particulière aux dépens de telle

1. 11 faut d’ailleurs signaler que d’assez nombreuses caisses de Crédit Agricole mutuel restent en dehors du système de la Caisse Nationale de Crédit Agricole et en conséquence ne font pas appel aux avances de cet organisme : on peut citer notamment les Caisses agricoles d'Epargne et à responsabilité illimitée d’Alsace-Lorraine, la Caisse régionale du Plateau Central ; divers groupements fonctionnant dans l’Ouest de la France ou la région du Nord, etc.

autre, et contrarier le libre jeu des initiatives privées. Si encore l’Etat, désireux de modifier l’organisation économique du pays, assumait lui-même la direction d’une telle entreprise, son intervention apparaîtrait comme décidée en vue de l'intérêt général. Mais lorsqu'il se contente d’accorder une aide financière à quelques groupements, il semble appuyer, pour des motifs politiques, des intérêts particuliers, souvent au détriment d’établissements privés déjà existants.

Ces considérations devraient à l’avenir empêcher les Pouvoirs Publics d’étendre abusivement les interventions pratiquées sous cette forme. Au demeurant, le seul désir de ne pas aggraver les charges financières de l’Etat suffirait à recommander en la matière la plus grande circonspection.

En portant une appréciation sur lessystèmes d’avances à taux réduit, il ne faut pas, en effet, perdre de vue les sacrifices qui résultent pour les finances publiques de telles organisations. Certes, ici encore, il faut se garder de toute exagération facile. La plupart du temps, les prêts à taux réduit n’imposent au Trésor que des charges assez minimes.

Tout d’abord certaines des opérations effectuées portent sur des sommes peu élevées. En outre, il s’agit d’avances remboursables et non de subventions ; si les prêts ne sont alloués qu’à des emprunteurs solvables, l'Etat rentre fatalement un jour ou l’autre dans ses débours. Enfin, grâce aux affectations qui ont été fréquemment consenties en faveur des systèmes existants, la réalisation des avances n’exerce aucune influence sur le volume même du budget général.

Mais ce dernier procédé ne comporte pas que des avantages. Les affectations de recettes, outre les objections qu'elles soulèvent du point de vue de la comptabilité publique, ont pour résultat de diminuer le chiffre des ressources consacrées au paiement des dépenses générales de l'Etat et rendent, en conséquence, plus malaisé l’équilibre du budget.

D'ailleurs, on l’a vu plus haut, lorsque les opération d’avances portent sur des sommes très importantes, les dotations ne peuvent suffire, et l'Etat doit emprunter les capitaux nécessaires à la Caisse des Dépôts. Les charges qui résultent pour lui de la différence d'intérêt peuvent alors atteindre une certaine ampleur. Leur importance dépend essentiellement du taux d’intérêt qui est pratiqué sur le marché : si ce taux est élevé, l'Etat doit assurer une rémunération normale aux capitaux de la Caisse et effectue en conséquence des versements importants ; si, au contraire, le taux est bas, il n’est que de peu supérieur à l’intérêt versé par les organismes emprunteurs et la contribution de l’Etat demeure réduite.

Un exempie tiré du rapport pour r’année 1930 du Conseil Supérieur des habitations à bon marchépermettra de mieux saisir ces variations 1 Suivant ce document, les avances accordées tant aux Sociétés d’habitations à bon marché qu'aux Sociétés de Crédit immobilier s'étaient élevées à la fin de l’année 1927, à la somme de 1.316.861.700 fr; au 31 décembre 1930, par suite de l’entrée en vigueur de la loi Loucheur, elles atteignaient 5.728.407.000 fr. Les charges de l'Etat n'avaient pas