CHAPITRE II

Le contrôle des devises au Danemark. Par le con-

trôle des devises vers le contrôle du commerce extérieur.

La balance commerciale danoiïse se présentait normalement en déficit, les bénéfices résultant du frêt de la marine danoise venant permettre à la balance des comp-

. tes de se tenir dans un certain équilibre. Toutefois dès

la fin de l’année 1931, la crise monétaire, qui s’est révélée, à la suite de l’abandon par la £ du pair métallique, par la dévalorisation analogue de la couronne, est venue modifier profondément la situation, et obliger le gouvernement danois à prendre des mesures effectives de protection du change. Nous sommes ici en présence du cas d’un pays dont la monnaie est effectivement dépréciée, qui a abandonné la convertibilité or et dont par conséquent le change est théoriquement soumis à toutes les influences du marché, et à tous les aléas de la spéculation qui peut s'exercer sur cette monnaie.

Dans un régime économique normal, on aurait pu dire que la dépréciation de la monnaie allait faire bénéficier le pays d’une prime à l’exportation, qui viendrait automatiquement établir l’équilibre de la balance commerciale, ou même permettre à cette balance d’être créditrice. Sur un plan tout à fait abstrait, il eut été possible de dire que la défense monétaire n'avait pas à

s’exercer sur le terrain des transactions commerciales. Toutefois sur le plan de la réalité des choses, ce mécanisme ne pouvait pas jouer, parce que le stimulant des exportations allait se trouver neutralisé par le protectionnisme des autres marchés. Et non seulement tout surcroit d'exportation se trouvait rendu impossible, mais même le volant habituel des exportations était réduit, par le jeu des différentes mesures de contingentement prises par des pays importateurs. Ces mesures venaient frapper le Danemark d'autant plus sévèrement que dans leur grande majorité, les exportations danoïises n'étaient composées que de produits agricoles (beurre, viandes, bacon, poissons) et que l’influence agrarienne était prédominante dans tous les pays qui procédaient à des mesures de protectionnisme.

L’argument de la balance commerciale allait donc se présenter au Danemark avec beaucoup plus de force qu'ailleurs, car cette balance commerciale passive se traduisait par un achat effectif de devises, et par conséquent devait impressionner le marché de la couronne, tandis que dans les pays à monnaïe rattachée à l’or, le caractère passif de cette balance invoqué comme justificatif des mesures de contingentement, aurait seulement pu, à la longue, influencer la monnaie nationale.

Au reste, ce que le Danemark allait chercher, ce n’était pas d’avoir une balance commerciale favorable, mais simplement de ne pas aggraver le déficit existant. Nous retrouvons, mutatis mutandis, la même conception que celle qui va guider la politique monétaire allemande : consolider le rapport normal entre les importations et les exportations. Pour l'Allemagne, ce rapport signifiait conserver le même montant de devises étrangères,

nécessaire au règlement des divers engagements extérieurs, tant publics que privés, pour le Danemark, il signifiait éviter d’avoir à acquérir plus de devises que celles dont il pouvait disposer.

Ce n’est toutefois pas dès les débuts de la crise monétaire danoise, qu’on envisagea à Copenhague de restreindre les importations. La politique de défense monétaire passa par les deux stades habituels par lesquels passe toute politique de contrôle des règlements extérieurs : on cherche d’abord à empêcher toute spéculation, c’est-à-dire qu’une fois la convertibilité suspendue, on se borne à interdire toute exportation de capitaux, d’un point de vue uniquement financier. Ce n’est qu’ensuite qu’on applique aux règlements commerciaux les dispositions prises à l’encontre des transactions financières. C’est ainsi que la suspension de l’étalon or étant décidée le 29 septembre 1931, une première loi du 18 novembre 1931 donnait au gouvernement danois le pouvoir de réglementer les conversions de monnaïes danoises en devises étrangères, envisagées uniquement du point de vue acquisition de titres étrangers, ou placement d'obligations. On essaie en même temps d’obliger les détenteurs de £, nombreux au Danemark, à rapatrier leurs avoirs.

Ces mesures se révèlent toutefois insuffisantes à réaliser seules la défense de la couronne. Les exportations diminuent dans une mesure plus grande que les importations, les avoirs étrangers ne sont rapatriés que très lentement, et le montant global des devises étrangères dont pouvait disposer le Danemark s’amenuise. Et quand, à la fin de l’année 1931, les banques sont obligées de procéder au remboursement d’un important prêt

effectué par l'étranger, il se produisit une telle constriction dans le volant de crédit, que l’on put craindre à un moment de voir le Danemark entrer dans la voie des pays où les crédits sont gelés.

C’est alors que le gouvernement estime qu’il faut procéder à des mesures plus draconiennes, que la simple interdiction d'exportation des capitaux. Il faut aussi restreindre par voie d’autorité les importations, dans la mesure où leur valeur dépasserait le montant de devises qu’il est possible de se procurer sans affaiblir davantage les cours de la couronne.

Au cours d’une séance secrète au Parlement, le ministre du Commerce expose et fait approuver un premier plan d’action monétaire, qui vise à garder encore. une forme purement défensive de la monnaie. Le commerce des devises sera concentré entre quelques banques autorisées, qui accorderont les autorisations pour l'importation libre des matières premières nécessaires à Pindustrie et l’agriculture. Seront restreintes, le cas échéant, les importations de certains produits de luxe, considérés comme d'importance accessoire. Enfin le gouvernement ne veut pas imposer d'autorité, un plan de limitation du commerce extérieur. Une Commission sera désignée, composée de producteurs et d'ouvriers, donc ménageant tous les intérêts en présence, qui étudiera, s’il y a lieu, les nouvelles mesures qu’il faudra prendre.

Nous voyons déjà ainsi apparaître la double tendance qui va guider l’action du gouvernement danois : soucis d'assurer le contrôle social nécessaire en matière d'économie dirigée, désir de centraliser le plus possible le commerce extérieur, au point d’arriver presque jusqu’à la réalisation du monopole d’état du commerce. Il

convient pour dégager les principes qui commandèrent Paction du gouvernement danois, de se rappeler que le parti socialiste était au pouvoir, avec le Cabinet Stauning. La crise économique va justifier au Danemark l'instauration d’un socialisme d'état, assez analogue à celui que nous avons constaté en Suisse, pour l’application des mesures de contingentement. C’est que dans ce pays également la réaction contre l’économie libérale prend ouvertement la forme d’une économie dirigée, et que d’essence nettement démocratique, aussi bien le gouvernement danois que le gouvernement suisse ont senti que la direction de l’économie ne devait pas signifier simplement l’organisation de la production laissée aux mains des grands organismes privés de production.

Engagé sur cette voie, le cabinet danois allait rapidement dépasser le stade dans lequel s'était confinée jusqu'alors la politique de défense monétaire. La concentration du commerce des devises entre quelques banques n’était pas encore une mesure suffisante. La loi du 29 janvier 1932 va décider la création d’un véritable monopole des règlements financiers extérieurs, par l’établissement d’une « Centrale des devises >» fonctionnant auprès du Ministère du Commerce, et administrée par un Conseil comprenant un président et 8 membres nommés par le gouvernement, sur la proposition des groupements économiques (parmi ces 8 membres devaient figurer des représentants des Syndicats ouvriers et des Syndicats d'employés).

La Centrale des devises doit recevoir toutes les demandes d’autorisation d'importation de marchandises de quelque provenance que ce soit, et délivre les devises correspondantes qu’elle juge possible d'attribuer. En

principe, elle doit servir seulement à équilibrer importations et exportations. En fait, elle cherche surtout à réduire les importations, et à orienter le commerce danois vers les pays avec lesquels le gouvernement danois estimait utile d'entretenir de bonnes relations commerciales. C’est que le Gouvernement danois s'était également rapidement aperçu qu'avec une économie centralisée et dirigée, il était facile d'entamer des négociations commerciales avec les pays étrangers, et de se faire attribuer des avantages, ou riposter à des mesures restrictives. Or le marché anglais était de tout temps le meilleur client de l’exportation agricole danoise. La conférence impériale d'Ottawa n’était plus distante que de quelques mois, et le Danemark désirait à tout prix éviter que les préférences impériales qui allaient être décidées lors de cette conférence n’aboutissent à l’évincer du marché britannique au profit des dominions. La Centrale des devises allait permettre de diriger les achats des importateurs sur l’Angleterre, en délivrant plus facilement les livres sterling que d’autres devises, les francs français par exemple. Il ne faut pas oublier d’autre part que l’opinion publique danoise était assez irritée contre la France, dont les mesures de contingentement se trouvaient frapper toutes les exportations danoïses en France, alors que la balance commerciale des échanges franco-danois était nettement en faveur de la France. Sous le prétexte d’un manque de devises françaises, il allait donc être possible de discriminer de facto la France, qui bénéficiait de jure de la clause de la nation la plus favorisée, en accordant très parcimonieusement les devises françaises.

La Centrale des devises ne contrôlait du reste pas

tout le commerce extérieur. Un certain nombre de produits, les matières premières, était resté d'importation libre, Toutefois pour les produits soumis à son contrôle, elle agissait dans un sens nettement restrictif, en limitant considérablement le chiffre des devises accordées, par rapport au chiffre demandé. C’est ainsi qu’à un certain moment, les importateurs de chaussures se voyaient attribuer seulement 6 % du montant qu’ils demandaient, les importateurs de fruits 10 %, les quincailliers 5 %.

Le chef du gouvernement, M. Stauning justifiait l'existence de la Centrale, assez attaquée dans l’opposition, par l’argumentation suivante : « Nul autre système ne pourrait aussi franchement orienter vers l’Angleterre les achats de notre pays ». Le Ministre du Commerce était lui beaucoup plus catégorique, quand il affirmait que la suppression de la Centrale des devises « mettrait en jeu l’existence même de la nation » (déclaration au Riksdag).

Il alla même jusqu’à envisager sa transformation en une véritable direction du commerce extérieur, au sein du Ministère du Commerce. Toutes les importations auraient été soumises à une autorisation préalable, et l’achat des marchandises particulièrement importantes devait être centralisé et confié à un organisme d'état.

Maïs déjà l’opposition était très forte contre la Centrale telle qu’elle existait en vertu de la loi du 29 janvier. Commerçants et industriels se plaignaient assez violemment du contrôle qui était ainsi exercé sur leur commerce. D’autre part, si à la Chambre basse le parti social-démocrate était relativement le plus puissant, il n’en était pas de même à la Chambre haute où la majorité appartenait au parti conservateur. Si donc le vote

du nouveau projet gouvernemental semblait ne pas faire de difficulté à la Chambre basse, le Gouvernement Stauning était assuré d’une chute devant la Chambre haute. Aussi préféra-t-il prendre les devants et faire approuver sa politique commerciale et financière par le pays. Le Folketing fut dissout, et de nouvelles élections eurent lieu au mois de novembre. Sans être pour le parti social-démocrate le succès triomphal auquel il s’attendait, elles marquèrent quand même une notable avance de ce parti, qui obtenait la majorité absolue au Parlement. Le roi chargeait à nouveau M. Stauning de former le cabinet, de sorte que l’on pouvait dire que la politique de la Centrale des devises et de direction contrôlée de léconomie était plébiscitée par le peuple danois. Toutefois le gouvernement s'était rendu compte de la force de l’opposition, dont il s’était rendu maître, et ne reprit pas purement et simplement ses anciens projets. La loi du 29 janvier venant à expiration à fin décembre, il fit voter le 5 décembre une nouvelle loi qui faisait de larges concessions à l'opposition libérale et conservatrice.

Cette loi autorisait le Ministre du Commerce à prendre, à des fins de « politique commerciale et de protection monétaire » des mesures réglementant l’importation des marchandises énumérées dans des listes annexées à la loi.

Ce n’est évidemment plus la centralisation totale du commerce extérieur, dans les mains de l’Etat. Jusqu’a-

lors, l’importation de toute marchandise était soumise à

une autorisation préalable de la Centrale ; les marchandises dont l’importation était libre formaient l'exception. Le principe est maintenant renversé. De nouveau le droit commun redevient la liberté d’importation, maïs les

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exceptions sont tellement nombreuses, qu’il est clair qu’il ne s’agit que d’une argutie juridique destinée à donner satisfaction apparente à l'opposition. La valeur approximative de l’importation au Danemark des marchandises énumérées dans les listes se monte à environ 1 milliard de couronnes, donc presque la totalité des importations danoises en 1931. Il s’agit, entre autres, des produits agricoles, des chaussures, des articles en cuirs, des produits chimiques, des livres, des tissus, etc.

Ce qui est en tout cas très intéressant à noter, dans cette nouvelle rédaction de la loi, c’est que la protection monétaire n’est mentionnée qu’en second rang, et n’est

plus le seul but avoué de la Centralisation du commerce

extérieur. Le gouvernement danois veut officiellement instaurer une économie dirigée, même s’il renonce à

. créer l’organisme officiel permanent de contrôle du com-

merce extérieur qu’il envisageait primitivement.

En outre, par une concession beaucoup plus matérielle celle-ci, à l'opposition, la loi stipulait que d’aucune façon, à moins qu’il ne s’agisse de nécessités de politique commerciale (donc représailles ou mesures comminatoires) l’importation ne pourrait, de par le jeu de la Centrale des devises, être réduite à moins de 45 % de la valeur des importations de 1931.

Cependant, comme l’industrie ou l’agriculture nationale devaient profiter d’une protection indirecte, du fait de la réduction des importations étrangères, il convenait d'éviter que ce contrôle des devises ne soit suivi des mêmes effets qui accompagnent généralement la mise en œuvre d’un arsenal protectionniste (hausse des droits ou contingentement) : à savoir une élévation des prix de la production nationale. La loi spécifiait donc que

cette réglementation du commerce ne devait pas créer de possibilités de hausse des prix des produits nationaux.

L’Administration de la Centrale des devises et le contrôle des prix étaient confiés à un Comité de 13 membres, qui comprenait des représentants, des ouvriers et des consommateurs.

Sous cette forme, l’opposition renonçait à demander la suppression de la Centrale, et la loi pouvait être votée, prolongeant ainsi jusqu’au 1” janvier 1934, le régime de contrôle du commerce.