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$ 7. — Le rang des agents diplomatiques

Dès les premières réunions du congrès, des difficultés furent soulevées relativement à l’ordre à suivre dans les signatures des protocoles et procès-verbaux de séance, ainsi qu’à la préséance des plénipotentiaires des divers Etats entre eux. La déclaration du 8 octobre ne fut pas signée pour cette raison ; le 16 octobre, le représentant du Wurtemberg refusa de signer le procès-verbal de la séance du ï4, parce que, dans le texte, le Hanovre venait avant le Wurtemberg et que, dans la disposition des sisnatures, le représentant du Wurtembero ne pouvait mettre son nom entre ceux des représentants de Bavière et de Hanovre ; celui-ci, ne voulant pas céder la préséance, invoquait l’ancien état de choses, dans l’Empire germanique, tandis que celui-là, contestant ces allégations, maïintenait sa prétention ; sur ce, après intervention du prince de Metternich, une proposition fut adoptée selon laquelle la préséance établie en faveur de l’une quelconque des parties, au cours du congrès, ne préjudicierait pas aux autres et ne pourrait pas être invoquée contre elles ; ce qui, d’ailleurs, ne satisfit pas les intéressés (43). L'empereur Alexandre fit aussi admettre une disposition réglementant l’ordre entre souverains, ordre qui était déterminé par l’âge des monarques ; ce règlement, qui n'eut d'effet que pendant la durée du congrès, fut seulement appliqué dans les réunions mondaines, non dans les séances des comités où les souverains ne parurent pas (44). Enfin, pour tarir tout incident, il fut décidé que l’on suivrait l’ordre alphabétique (45).

Sur la proposition du prince de Talleyrand, une commission fut créée pour étudier la situation dles agents diplomatiques. Dans la séance du 30 décembre de cette commission de cinq membres, le comte de La Tour du Pin fit un rapport qui fut discuté dans la séance du 20 janvier

(43) V. Flassan : op. cit., livre douzième, pages 172 et s.

(44) Tbid. | (45) V. Flassan : op. cit., livre septième, pages 296 et s.

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1815. D’après ce rapport (article 1°) les « employés diplomatiques » devaient être divisés en trois classes :

1° Celle des ambassadeurs, légats ou nonces ; 2° Celle des envoyés accrédités auprès des souverains; 3° Celle des chargés d’affaires accrédités auprès du

. ministre des affaires étrangères.

Dans chaque classe (article 4), les employés diplomatiques prenaient rang entre eux d'après la date de la remise de leurs letires de créance ; l’article 5 disposait que les représentants des puissances impériales et royales, du pape, du prince souverain des Provinces Unies des Pays-Bas, des Etats-Unis d'Amérique, et de la Confédération suisse avaient, dans leur classe, le pas sur ceux des autres Etats.

Le cardinal Consalvi déposa un mémoire dans le but de faire admettre la préséance en faveur des nonces et légats sur les autres membres du corps diplomatique. Mais la chose n'’alla pas de soi, car des puissances comme l’Angleterre ou la Russie, où les catholiques sont en minorité et où le chef de l'Etat est en même temps chef de la reli-

gion nationale, firent des objections. Certains plénipoten-

tiaires, sans reconnaître un droit à la préséance, accordèrent une préséance de « courtoisie » ; mais, dès lors, il n’y avait plus obligation ;-et, si l’on voulait faire œuvre de réglementation juridique, il y avait quelque difficulté à y introduire une disposition de pure courtoisie. Néanmoins, l'accord put se faire et la préséance fut accordée.

Les plénipotentiaires furent d'avis, en ce qui concerne le rang des agents diplomatiques entre eux, de prendre en considération la date de la notification officielle de leur arrivée et non, comme dans le rapport, la date de la remise de leurs lettres die créance. L'article 5 souleva des difficultés quant à la parité des envoyés des têtes couronnées avec ceux des républiques.

* En définitive, la commission des Cinq adopta un règlement qui fut sanclionné par le comité des Huit et annexé à l'acte général du 9 juin 1815 (annexe 17) (46). Ge

(46) Extrait du protocole des plénipotentiaires des huit puissances. Séince du 19 mars 1815 : Descamps et Renault, Recueil Interng-

— 46 — es

règlement reprenait la division adoptée dans le rapport précédent. Le rapport lui-même, loin d'innover en la matière, se fondait sur les lignes essentielles d’une classification déjà entrée dans la pratique des Etats (47).

tional des Traités du xix° Siècle, pages 362-363, tome I. « Pour prévenir les embarras qui se sont souvent présentés, et qui pourraient naître encore des prétentions de préséance entre les différents agents

diplomatiques, les plénipotentiaires des puissances signataires du

traité de Päris, sont convenus des articles qui suivent ; et ils croïent devoir inviter ceux des autres têtes couronnées à’ adopter Ie même réglement. » Le règlement comprend articles dont voici les principaux :

Article 1: « Les employés diplomatiques sont partagés en trois classes :

celle des ambassadeurs, légats ou nonces ;

celle des envoyés, ministres ou autres accrédités auprès des souvérains ;

celle des chargés d’affaires, accrédités auprès des ministres chargés des affaires étrangères. »

Article Il : « Les ambassadeurs, légäts ou nonces ont seuls le caractère représentatif. »

Article IV : « Les employés diplomatiques prendront rang: entre eux dans chaque classe, d’après la date de là notification officielle de leur arrivée. - |

Le présent règlement n’apportera aucune innovation relativement aux représentänts du pape. »

Article V : « il sera déterminé dans chaque Etat un mode uniforme pour la réception des employés diplomatiques de chaque classe. »

(47) Vers la fin du xv° siècle, on comptait deux classes « d’agens » diplomatiques, fäit observer Garden ; au xvin° siècle, on en comptait trois. C’est cette classification que le congrès de Vienne a adoptée. V. Garden : Traité complet de diplomatie ou théorie générale des relalions cxlérieures des puissances de l’Europe d’après les plus célèbres autorités, par un ancien Ministre, 1883, tome second, livre cinquième, chäpitre 8. à

Primitivement, les envoyés diplomatiques ne formaient qu'une seule classe ; au xvi* siècle, le rang d’ambassadeur se trouva considéräblement relevé ; aussi, pour une raison d'économie en même temps que de simplicité, fut-on amené à créer d’autres catégories. V. Martens (Charles de) : Le quide diplomatique. Précis des droits et des fonclions des agents diplomatiques et consulaires. suivi d'un traité des actes et offices divers qui sont du ressort de la diplomatie, accom-

k vies

En 1818, à Aix-la-Chapelle, les cinq puissances prenant part à ce congrès, décidèrent que les ministres résidents accrédités auprès des cinq cours formeraient une classe intermédiaire entre les représentants du secondi ordre et les chargés d’affaires. Cet arrangement avait pour but de prévenir des discussions possibles sur un point d’étiquette non prévu par le règlement de Vienne (48).

Ces règles élant posées, il convient de se demander quel en est le fondement. Il y a, à cette question, un double intérêt : d’abord au point de vue de l'accord lui-même auquel la nature des stipulations qu'il contient donnera plus ou moins de force à l'égard des parties ; ensuite, au point de vue de l'extension de l'accord aux non-contractants, sous forme de coutume ou de principe. On vient de voir que le règlement de Vienne n’a fait que systématiser une pratique générale, laquelle avait pour base des nécessités matérielles ,nécessités qui incitèrent les Etats à se faire représenter soit par des ambassadeurs, soit par des agents d’un ordre inférieur. IL est vrai que le problème de la souveraineté s’interpose ici; mais nous le réservons pour l'instant. Au cours du x1x° siècle, la doctrine essaya peu de donner aux stipulations viennoises sur le rang des agents diplomatiques un fondement dans le droit des gens théorique et qui plus est, dans le droit naturel. On spécifia que la distinction des classes reposait sur la diversité des caractères attribués aux missions diplomatiques (49). Ou

pagné de pièces et documents proposés comme exemples et d’une bibliothèque diplomatique choiste, quatrième édition, Paris, Leipzig ; chäpitre HI, page 55.

(48) V. Procès-verbal de la séance du 21 novembre 1818 : Autriche France, Grande-Bretagne, Prusse, Russie. Descamps et Renault : OCT D.729

(49) Le droit des gens universel n’établif d’autres différences entre les agents diplomatiques que celles résultant des affaires spéciales qu’ils négocient ; le droit positif fonde sa classification sur le carac- {ère représentatif. V. Martens (Charles de) : loc. cit., p. 54. Au sujet de la distinction entre résident, envoyé et chargé d’affaires, cet auteur écrit : « Ce qu'il y a de réel dans tout cela, c'est que le mandat de ces agents diplomatiques sé partage par sa nature ou, ce qui revient au même, pär le droit des gens universel, en deux classes, savoir : la première, lorsque l'agent est accrédité par son souverain

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bien, en interprétant le règlement de Vienne, on s’efforça d’atténuer beaucoup la distinction et l'on déclara que le caractère représentatif déféré aux missions de la première classe s’analysait en l'exigence, pour ces missions, d'un cérémonial plus solennel, mais que tous les envoyés diplomatiques jouissaient du même caractère (50).

Certains auteurs manifestèrent même à cet égard des tendances plus prononcées dans le sens du nivellement. Ces auteurs appartiennent surtout aux républiques américaines du nord et du sud, qui, n’ayant pas pris part au congrès de Vienne (certaines n'existaient d’ailleurs pas à cette époque), n’adoptèrent qu'avec difficulté, comme règle coutumière, le classement de 1815 (br).

auprès du souverain étranger : on lui donne, dans ce cas, le nom

d’Envoyé ; la seconde, lorsqu'il est accrédité par le ministre des affaires étrangères de son pays auprès du ministie des affaires étrangères de l’Etat qui le reçoit : on le nomme alors chargé d'affaires. » Ibid., note page 98.

« On comprend sous li dénomination de droit d'’ambassade ou de légation, l'Ensemble des droits qui appartiennent à la nation relativement aux négociations par ses Aigens politiques, auxquels on donne les qualifications diverses d’Ambassadeurs, d'Envoyés, de Ministres, de Résidens et de Chargés d’affaires. » Garden : op. cit., tome second, livre cinquième, page 3. L’auteur semble donc par là ramener les diverses qualifications à un droit unique, à une conception globale.

D'autres auteurs, faisant application des règlements de Vienne et d’Aix-la-Chäpelle, étendent leur classification pour se rapprocher de la diversité des caractères et comptent six rangs d'agents diplomatiques : ambassadeurs, envoyés, résidents, simples ministres, ministres plénipotentiaires, et chargés d’affaires. V. Merlin : Répertoire universel et raisonné de jurisprudence, cinquième et dernière édition, 1828, tome huitième, page 268.

(50) Caractère représentatif : « Il est évident que, par cette expression, on a entendu uniquement le caractère officiel auquel est attribué le cérémonial de première classe et qui réclame une audience plus solennelle, une présentation, une réception faite avec une plus grande pompe que celle en usage pour la présentation ou la réception réservée aux autres ministres publics ; car, d’ailleurs, en tout ce qui concerne les affaires dont il est chargé, tout ministre public, comme représentant immédiät de son gouvernement, est revêtu d’un caractère représentatif. » Cussy (Ferdinand de) : Dictionnaire ou Manuel Lexique du Diplomate et du Consul, Leipzig, 1846, page 208.

(51) V. E. Schuyler : American Diplomacy and the Furtherance of Commerce, London, 1886, Calvo : Le Droit Interngtional Théorique et Pratique, 1887, 4° édition.

mi à

Le Une autre question se pose; comme nous l’avons observé : c'est celle dé la souveraineté à laquelle on peut ad- À joindre celle de l'importance de l'Etat ; double question __ que nous devons examiner à propos du droit de représen-

tation. Tout Etat souverain a le droit de se faire représen-

ter ; mais, et c’est la question, peut-il se faire représenter | par un agent appartenant au rang de son choix, et peut-il À exiger qu'on rende à son représentant des honneurs iden- | tiques à ceux rendus au représentant d’un autre Etat appartenant au même rang ? Sur la liberté de choix du rang l’affirmative fut généralement admise. Il serait fastidieux de citer des auteurs ou des faits. Mais on a fait intervenir la souveraineté, l'indépendance, ainsi que l'importance plus ou moins considérable, pour justifier l’opinion et la pratique qui font des discriminations dans les honneurs à rendre aux ministres de différents Etats quoique du même > rang : il faudrait prendire en considération la souveraineté plus ou moins entière, la plus ou moins grande indépen-

dance de l'Etat représenté, ou bien son importance. Aussi

les puissances pouvant craindre d’être traitées inoins favo- | rablement ont-elles pris l'habitude de se faire représenter L par des ministres d’un rang inférieur (52).

Retenons de ces observations indispensables sur les réactions de la doctrine à l'égard des stipulations de Vienne, pendant le xix° siècle, que “la présente classification, fondée essentiellement sur des situations de fait, ne prend toute sa valeur que lorsqu'elle respecte ces situations.

Reprenons la pratique internationale au point où nous l’avons laissée, aux congrès dle Vienne et d’Aix-la-Chapelle. A cette époque, le cadre diplomatique français était régi par un arrêté du 1° floréal an IIT qui avait créé quatre grades :

(52) V. Merlin : loc. cit.

« Tout souveräin a donc le droit d'envoyer des ämbassadeurs, cela est encore incontestable. Mais concluera-t-on de là que tous les souverains ont également le droit d’exiger qu’on rende les mêmes . honneurs aux ambassadeurs par lesquels ils se font représenter ? Mer- L lin ne l’admet pas ainsi, et la pratique des Etats lui donne raison. » 4 Pradier-Fodéré : Cours de droit diplomatique, Tome I, note page 329.

celui d’ambassadeur ; ,

celui de ministre plénipotentiaire ;

ceux de secrétaire de légation de première classe ;

et de secrétaire de légation de deuxième classe 53). Cette situation dura jusqu’en 1832.

La Suisse avait, depuis 1798 une légation à Paris, depuis 1801 une légation à Viénne ; elle en établit aussi une à Florence, Néanmoins, il y avait beaucoup de flottements dans sa représentation en ce qui concerne les missions permanentes. Le nombre de ses légations ne fut pas augmenté jusqu'en 1867 (54),

Dans une note de 1824, le gouvernement français décida que les chargés d'affaires temporairement investis des fonctions de ministres jplénipotentiaires prendraient rang avant les résidents. Avec cette note, se pose la auestion de savoir quel est le rang des chargés d’affaires accrédités par une lettre du ministre des affaires étrangères et de ceux remplissant simplement un service intérimaire (55). On

ourrait tirer argument de l'article 3 du protocole de Ce qui dénie toute supériorité aux « employés diplo- matiques » en mission extraordinaire, Un chargé d’affaires remplissant les fonctions d’un agent supérieur ne pourrait done pas se prévaloir du rang de ce dernier. En outre, si le chargé d'affaires n’a pas reçu de lettre du ministre des affaires étrangères, il sera primé par un chargé d’affaires accrédité par une lettre de son gouvernement. Cette solution résulterait du règlement de Vienne qui considère

comme appartenant à la troisième classe, les agents diplo-

(53) V. Pradier-Fodéré : op. cit., page 348.

(64) V. René de Weck: La représentation diplomatique de la Suisse, thèse Fribourg ; 1911, page 33, et : deuxième partie, page 69.

(55) V. Pradier-Fodéré : op. cit., tome I.

(56) « Une difficulté s’est présentée à Bruxelles, M. Casimir Périer étant chargé d'affaires ad intérim de France et M, le comte de Dietrichstein chargé d’affaires d'Autriche : le premier, se fondant sur son ancienneté, ne voulut pas céder le pas au diplomäte autrichien : (our éviter toute difficulté, ces Messieurs passèrent en se donnant le ras. » Garcia de Ea Véga (Désiré de) : Guide Pratique des Agenis Politiques du Ministère des Affaires Etrangères, Cérémonial de la Cour de Belgique, Bruxelles, 1867, page 136.

maliques accrédités auprès du ministre des affaires étrangères. Mais cette règle n’est pas admise par tous les gouvernements « ou plutôt, comme on la dit, par tous les agents ». Ce point a fait l’objet d’une contestation entre le chargé d'affaires de France ad interim et le chargé d’affaires d'Autriche, à Bruxelles; mais l'incident, adroitement aplani, n’a pas conduit à une solution décisive (56).

Les républiques américaines adoptèrent, dans leur représentation extérieure, les qualifications en usage en Europe (57). Mais cette représentation se caractérise par l’absence du rang et du titre d’ambassadeur pendant assez longtemps (58).

La Porte Ottomane, elle, ne se rallia pas à la réglementation de Vienne ; son régime diplomatique comprenait trois classes :

celle des ambassadeurs ; celle des ministres ; celle des chargés d’affaires (59).

En 1832, M. de Broglie, en France, alors ministre des affaires étrangères, présenta un rapport sur notre organisation diplomatique encore fondée par l'arrêté de floréal an III, et en signala les inconvénients. Une ordonnance de la même année, approuvant les termes de ce rapport

(57) Citons un exemple entre beaucoup d’autres, en 1823. Buenos-Ayres, 28 juin 1823, traité entre la République de Colombie et l'Etat de Buenos-Ayres (registre officiel et moniteur du 26 octobre) :

« Le gouvernement de l'Etat de Buenos-Aiyres ayant, en vertu de lettres de créance présentées et légalisées en due forme, reconnu l’honorable Joäquin Mosqueray Arboléda, membre du Sénat, envoyé ex- traordinaire et ministre plénipolentiaire de la République de Colombie, celui-ci ayant communiqué au ministre des affaires étrangères don Bernardino Rivadavia les vœux de son gouvernement, les deux ministres sont convenus des conditions suivantes... » Annales Poliliques el Diplomatiques ou Manuel du Publiciste et de l'Homme d'Etat, Paris 1824, tome IV.

… (58) V. Schuyler : op. cit., pages 112 et s. Albertini (L.) : Derecho diplomatico en sus aplicaliones especüales a las republicas sudamericanas, 1886. :

(69) V.' Esperson : Droit diplomatique et juridiction interngtionale maritime, page 47. :