CONFORMITÉ AU PACTE

1923. Projet de Traité d'assis-

tance mutuelle Néant .

1924. Protocole de Genève, article 19.

1925. Accord de

Locarno, arti-

cle 7.

1928. Traité-type D. art..,38.

Ce qui apparaît, à la lumière de notre tableau, c'est la grande coïncidence des textes successifs sur la voie des

améliorations du Pacte : c'est que, après l'inauguration à la fin du conflit mondial, d’un cycle nouveau du droit international, des solutions furent demandées dont la suite des événements ne fit que confirmer l’urgence, à mesuré que les perspectives de possibilité d’un nouveau conflit général devenaient moins invraisemblables. Mais, si l’objectif ne changea pas, les moyens, eux, furent relativement variés ; le précédent tableau doit, en effet, quelque peu surprendre, par la juxtaposition d'expériences assez différentes au double point de vue formel et matériel. Ce caractère n’est que la figure hybride des vicissitudes par lesquelles il a fallu passer pour faire admettre telle notion ou tel système.

Nous pourrions faire de nombreuses observations sur l’évolution des méthodes de sécurité collectives essayées depuis les débuts de la Société des Nations jusqu'aux travaux du Comité d'Arbtirage et de Sécurité que nous avons pris comme terme de notre recherche : n’est-on point allé des négociations restreintes, des conversations à deux, à celles progressivement élargies qui ont abouti au sommet de 1924 et qui, après un échec, ont été amorcées de nouveau ? N'a-t-on point été partagé entre les systèmes d’essence militaire et les systèmes d'essence juridique, etc. ? Mais nous devons nous borner à ce qui relève directement de notre sujet. Or une recherche de l'obligation, en fait de sécurité collective, dans la Société des Nations, suivant

les données dégagées plus haut, nous conduit à énonter deux traits essentiels. ;

1° Le développement des principes contenus dans le Pacte s’est opéré sous la forme d’actes devant requérir l’as-

sentiment des Etats ; le pouvoir de décision des organes

de la Société des Nations s’est exercé, en cette matière, pour recommander la signature, entre les Membres de la Société, de tels actes, dont les plans ont été dressés par les soin de la Société. Le projet de traité d'assistance mutuelle de 1923, le Protocole de Genève, les traités-types de 1928

sont de ces actes.

Ce procédé a pour résultat de créer, à l’intérieur d’un

édifice de nature contractuelle comme la Société ellemême, des structures également contractuelles qui en sont pour ainsi dire les dépendances. Ainsi donc, du point de vue du procédé, la formation d’une règle obligatoire au sein de la Société des Nations ne diffère pas de celle qui a lieu dans la société des Etats. Les conventions offertes peuvent être d'ordre général, comme le Protocole de Genève, et lier directement les Etats Membres de la Société à l'initiative de cette Société ou particulières, comme certains traités-types. Dans ce dernier cas, il peut se constiluer un groupe restreint d'Etats qui, dans le cadre de la Société, s'impose un ensemble d'obligations plus strictes que celles qui lient les autres Membres de la Société. Le lien social est dès lors susceptible de se resserrer davantage en certains points qu'en d’autres, et cela sur la seule volonté des intéressés.

Des accords tels que ceux de Locarno montrent par ailleurs que la Société des Nations est en mesure dle béné-

ficier des impulsions données par ses Membres dans leur

politique extérieure en tant qu'Etais indépendants. Ces impulsions, même lorsqu'elles sont d'intérêt local, peuvent devenir d'intérêt commun par le jeu des principes du Pacte. <)

Les accords les plus particuliers, conclus pour la défense d'intérêts propres aux parties contractantes, ont pu étayer la politique suivie par la Société des Nations : en effet ces accords que les Etats contractent comme de simples alliances, en se multipliant et surtout en constituant des réseaux d'ententes sur des principes à peu près toujours identiques, finissent par englober une part notable de la communauté internationale ; les garanties qu'ils offrent sont parfois solides, car ils s’établissent selon des lignes historiques d’effondrement, sur des couches de stratification éprouvées qui sont les affinités ou les antagonismes ethniques, économiques et moraux. Comme les accords auxquels nous pensons et dont nous avons donné des exemples ont été l'œuvre d'Etats Membres de la Société des Nations ou favorables à cette institution, ils ont conféré à des faits de pure diplomatie ou de pure histoire, le carac-

tère de droit international qui s'attache à tout ce qui est l'esprit ou la lettre du Covenant.

Les initiatives rappelées dans cette étude étant pour partie ouvertes aux Etats non Membres de la Société des Nations au même titre qu'aux Etats Membres leur portée tend à se confondre avec celle d’un droit public régional ou universel, au delà du cadre de la Société.

2° Les efforts dont nous avons fait mention rejoignent tous le Pacte. I] suffit, pour s’en convaincre, de se reporter à ces textes célèbres élaborés de 1920 à 1928 et qui condensent les tentatives de renforcement de la sécurité : ils se placent tous sous l'angle de telle ou telle disposition du Pacte, même quand ils ne sont pas aussi formels que le Protocole de 1924 qui se présente, dans son article premier, comme un amendement au Covenant.

De ce que les formes consensuelles et le retour aux termes du Pacte sont apparus nécessaires on déduira cet enseignement précieux pour le problème de l'obligation en vue duquel nous avons évoqué la sécurité collective, que, dans la Société des Nations, l’impérieuse nécessité des principes qui sont des devoirs et des buts, veut coûte que coûte être satisfaite, même lorsque l'institution qui en assume la tâche ne dispose pas des moyens suffisants : elle fait alors appel à tous les concours. C’est la marque. des grandes institutions au service d'un intérêt supérieur que d'exalter ainsi uniquement leur fin et de mettre tout en œuvre, jusqu'à se surpasser elles-mêmes, pour l’atteindre.

$ 18. — Les mandats internationaux

Régler internationalement le sort de ces populations et de ces territoires restés sans gouvernement, par suite de la guerre, voilà qui est de nature à soulever les plus

graves problèmes d'attribution et de souveraineté et à poser

la question de l'obligation sous toutes ses formes. Or c'est

là l’objet de cette création si particulière à la Société des Nations, que constituent les mandats internationaux. Entre la Société elle-même, personne exerçant des fonctions et possédant des diroits propres, les Etats mandataires, autres personnes auxquelles s’attachent également dles fonctions et des droits, les pays sous mandat, qui ne sont pas des objets, mais des sujets de droit ne fût-ce qu'au point de vue simplement humain, et tous les autres Etats diont les relations avec la puissance mandataire ou le pays sous mandat sont affectées par la nouvelle situation, on voit sans peine combien peuvent être nombreux et complexes les rapports tant politiques que juridiques.

Il appartenait aux puissances réunies pour traiter des conditions de paix de statuer sur la destinatïon à donner aux territoires ayant appartenu à l'adversaire vaincu. C'est ce qu'elles firent dans le traité de paix de Versailles, articles 118 et suivants. Il s'agissait là d’un transfert de souveraineté. Mais il revenait au Pacte de la Société des Nations, ayant un but autre que celui des traités de paix, bien qu'inséré dans le préambule de ceux-ci, d'édicter, au sujet de cette mutation die souveraineté, les principes de droit international appropriés ; c’est ce qui conduisit les auteurs du Pacte à rédiger son article 22. (Le premier soin de l’article 22 n'est-il pas, en effet, de présenter l’œuvre à accomplir comme un (devoir de procurer aux populations le bienêtre nécessaire et un devoir général de civilisation (alinéa premier) (367) ? L’alinéa 2 fait preuve du même souci Jorsqu'il pose, pour les candidats à cette mission des mandats, des conditions de capacité qui ne sont autres qu'un

(367) Pacte de la Société des Nations, ärticle 2 :

« 1° Les principes suivants s'appliquent aux colonies et territoires qui, à la suite de la guerre, ont cessé d’être sous la souveraineté des Etats qui les gouvernaient précédemment et qui sont habités par des peuples non encore cäpables de se diriger eux-mêmes dans les conditions particulièrement difficiles du monde moderne. Le bienêtre et le développement de ces peuples forment une mission sacrée de civilisation, et il convient d’incorporer dans le présent Pacte des garanties pour l’accomplissement de cette mission. »

état avancé de civilisation en même temps qu’une aptitude à gérer des possessions ‘coloniales du point de vue économique et géographique (368). | | Les différences établies par le Pacte lui-même en ce qui concerne la situation des pays devant faire l’objet des mandats s'expliquent de ce fait tout naturellement. Aux trois genres de manidats envisagés dans les alinéas 4, 5 et 6 de l’article 22, et dont on a fait la triple classe des mandats A, B et C, correspondent trois situations qui vont des pays les plus propres à devenir, dans un temps relativement court, des nations indépentdantes (anciennes communautés de l'Empire Otioman, mandat A), à ceux dont le plus grandi intérêt est de demeurer en étroite union avec Ja puissance mandataire (Sud-Ouest Africain, îles du Pacifique Austral, manidat C) en faisant à certains autres une condition intermédiaire (possessions d'Afrique Centrale, mandat B). Ce qui nous intéresse, dans cette classification, ce sont les diverses obligations mises à la charge du mandataire qui en découlent. Plus l'aptitude à l'indépendance, à la vie comme Etat libre, est accusée chez le peuple sous mandat, d’après cette classification, plus l’autorité du mandataire s’efface ; mais au maximum d'autorité prévu pour les mandats de la troisième catégorie, mandats du type €, ne correspond pas nécessairement un maximum de liberté du mandataire à l'égard du mandant, qui est la Société des Nations. L’alinéa 7 de l’article 22, qui prescrit l'envoi, par les mandataires, d’un rapport annuel au Conseil, ne vise-t-il pas, selon ses termes mêmes, « tous les cas » (369) ?

(368) Id., article 22: « 2° La meilleure méthode de réaliser pratiquement ce principe est de confier la tutelle de ces peuples aux nätions développées qui, en raison de leurs ressources, dé leur expérience ou de leur position géographique, sont le mieux à même d'’assumer cette responsabilité et qui consentent à l’accepter. Elles exerceraient cette tutelle en qualité de mandataires et au nom de la Société des Nätions. ».

(369) Id., article 22 : « 7° Dans tous les cas, le mandataire doit envoyer au Conseil un rapport annuel, concernant les territoires dont il a la charge. »

L'alinéä 6, qui fait des mandats C une sorte d’annexion, ajoute cependant : & sous réserve des garanties prévues plus haut dans l'intérêt de la population indigène ».