CHAPITRE PREMIER

MINISTRES ET SECRETAIRES D'ETAT EN FONCTIONS À L'ÉPOQUE DE LA CONVOCATION DES ETATS Ge'nERAUX.

(l" SEMESTRE I789.)

NOTE PRELIMINAIRE

S'a ëtait nécessaire de justifier les détails qu'on va lire au sujet de l'état réel des ministres et secrétaires d'Etat h l'époque de la convocation des Étals généraux, il nous suffirait de dire que les Archives parlementaires (t. I, p. 608) indiquent au nombre des t ministres du Roi, à l'époque de Vouverture des États généraux, le comte de Brienne , ministre de la guerre ri, qui avait été remplacé dans cette charge par le comte de Puysegur, le 3o novembre 1788. C'est la réédition servile de l'erreur commise par l'auteur de V Introduction du Moniteur (p. 699), qui reproduisait lui-même sans contrôle la note publiée par Prudhomme, sous ce titre bien moins précis : frMinistres du Roi à l'époque des États généraux» ^^\

On trouvera à l'appui de chacun des noms que nous rapportons ci-après la date exacte de la nomination et des provisions du secrétaire d'État , un résumé des divers ressorts du département dont il avait la charge, et un tableau sommaire des modifications survenues dans chacun de ces départements de juillet 1788 à la fin de la Constituante.

La source la plus commune des méprises fréquentes en cette matière est la confusion entre les ministres d'État et les secrétaires d'État ayant un département.

Les secrétaires d'Etat n'entraient au Conseil d'État que lorsque le roi les y avait spécialement appelés, ce qui leur donnait la qualité de ministres. On trouvera ciaprès les mentions de lettres de conseillers d'État, accompagnant toujours les provisions de secrétaires d'État, lorsque le titulaire n'avait pas été précédemment pourvu de la charge de conseiUer d'État. Au sens strict du mot , il n'y avait que quatre secrétaires d'État ayant un département'*': ceux des affaires étrangères, de la marine, de la maison du roi et de la guerre. En réalité, l'administration des finances et de la chancellerie formaient deux autres départements, qui ne différaient que nominalement des premiers. L'administration des finances avait vu le titre et la qualité de son chef varier fréquemment. Necker, nommé directeur général des finances, avait le titre et la qualité de ministre d'État, ayant reçu anlérieure-

f') Résumé général des cahiers de do- <*> Cf. trDéparlemenl de messieurs les Se-

léance des bailliages, Paris, 1789, 3 vol. crétaires d'État», 1 " partie du xviii' siècle.

in-S" (Bibl. nat.. Le 2/i/t), t. IIl, p. 8/17. (Bibl. nat. Lf ao/3, grand in-folio.)

ment des lettres qui lui donnaient entrée au Conseil d'État. Quant à la charge de garde des sceaux , elle était le plus communément unie à celle de chancelier; mais, en 1789, par suite de la situation particulière créée par l'exil et la disgrâce de Maupeou , Barentin , étant chancelier en survivance , n'avait été pourvu que de la charge de garde des sceaux. Il avait , au point de vue de la présidence du Conseil d'État, des droits pareils à ceux du chancelier.

Les seuls agents responsables du pouvoir royal étaient donc les secrétaires d'Etat, et c'est à eux en somme que nous avons limité nos recherches, les minis^ 1res d'État n'ayant aucune fonction permanente et déterminée. Par ce mot de ministre d'État, dit Guéroult''\ won entendait ceux que le Roi avait appelés au Conseil d'État. Le titre s'acquérait par ce fait sans commissions ni patentes. 11 ne se per^ dail point lors même qu'on cessait d'assister au Conseil. Le nombre des ministres n'était point fixe. Le secrétaire ayant le département des affaires étrangères était ministre-né. Les autres, ainsi que le contrôleur ou directeur général des finances, n'avaient cette qualité que lorsqu'ils entraient au Conseil d'État. Les ministres , en 1789, étaient le duc de Nivernois, M. Bouvard de Fourqueux'*\ I^nioignon de Malesherbes, le comte de Montmorin, le comte de la Luzerne, M. Necker, le comte de Saint-Priest. i> Cette dernière énumération est certainement inexacte. Puysegur, secrétaire d'Etat de la guérie, Laurent de Villedeuil , secrétaire d'Etat de la maison du roi, Barentin, garde des sceaux, n'avaient pas en effet le litre de unnistres d'État, mais il est difficile de concevoir pourquoi l'auteur comprend dans cette liste Malesherbes, qui ne paraissait plus au Conseil depuis de longs mois, et omettait le baron de Breteuil, le comte de Brienne, Joly de Fleury, de Sartine, qui avaient été appelés au Conseil et avaient, dans VAlmanach royal de l'/Sg, le titre et la quahté de ministres d'État.

Quoi qu'il en soit, comme il n'entre pas dans noire pensée de rectifier ici toutes les erreurs répandues sur cette matière , nous allons seulement résumer brièvement la question. Avant 1 669 , d'après Guyot^^\ les ministres d'État recevaient des lettres patentes du Roi leur conférant cette quafilé; irmais depuis, ajoute le même auteur, le seul choix du Roi imprime à ceux qui assistent au Conseil d'État le litre de ministres d'État ; il s'acquiert par le seul fait , c'est-h-dire par l'honneur fait h celui qu'il y appelle de l'envoyer avertir de s'y trouver. Ce titre ne se perd point quand on cesserait d'assister au Conseil. Les ministres d'État sont assis et opinent sans se lever pendant la séance du Conseil d'Etat, quoique le Roi y soit présent. On

C' Dictionnaire abrégé de la France monarchique, ou la France telle qu'elle était en ijSg, par Guéroult jeune. Paris, 1803, in-8', p. 338. (Bibl. nat., Lb 89/10/11.)

(') Bouvard de Fourqueux mourut au commencement de 1 789 ; les lettres de conseiller d'Élat pour le sieur d'Ormesson, datées du 36 avril 1789, portent cette indication : (T place vacante par le décès du sieur Bouvard de Fourqueux». (Arcb. nat., 0', 138.) M. de Baranle a commis une er-

reur pareille à celle de Guéroult lorsque, racontant les débats soulevés dans les Conseils du roi en juin 1789, il a écrit ce qui suit : «Les quatre ministres d'État, M. de Montmorin, M. de la Luzerne, M. de Saint- Priest et AI. de Fourqueux, furent unanimes à soutenir le projet de M. Necker.» {Lettres et iimtructions de Loni$ XVIII au romte de Saint-Prieêt , p. xcvii.)

'"•' CI. Traité de» droit», fonction», /railcUite», etc., livre I, chap. 79.

MINISTRES ET SECRETAIRES D'ETAT

leur a toujours donné le titre d'Excellence. Le nombre des ministres d'État n'est pas limite , mais d'ordinaire il n'est que de sept à huit personnes. »

Louis XVI adressa le k août 1789 à l'Assemblée nationale une note où on lisait: ff Je donne les sceaux à M. l'archevêque de Bordeaux (Champion de Cicë) ; la feuille des bénéfices à M. l'archevêque de Vienne (Le Franc de Pompignan'"'); le département de la guerre à M. de la Tour du Pin-Paulin, et j'appelle dans mon Conseil M. le maréchal de Beauvau^*'.»

Le maréchal de Beauvau semble être le dernier ministre d'État nommé par Louis XVI; quelques jours plus tard, le 9 août 1789, un règlement royal décidait la réunion au Conseil d'Etat du Conseil des dépêches et du Conseil royal des finances et du commerce'^*.

On relève les détails suivants, concernant la situation réelle des ministres et secrétaires d'Etat, dans le rapport présenté par Lebrun, le 5 juin 1790, au nom du Comité des finances : «Le Conseil du Roi est divisé en deux parties, l'administration et le contentieux. Le conseil administratif est composé de ministres d'État ayant département; le conseil contentieux de ministres sans département. Les traitements des secrétaires d'Etat de la guerre, de la marine, des affaires étrangères, du contrôleur général des finances, sont compris dans la dépense de leurs départements. Le Comité ne se propose pas d'examiner la composition du Conseil ; ce travail appartient au Comité de constitution ; il croit cependant qu'il est inutile de conserver en même temps et le chancelier et le garde des sceaux. Les ministres ayant département sont : M. le Chancelier, 1 90,080 hvres; M. le Garde des sceaux, 1 35,000 livres; les secrétaires d'Etat de la maison du Roi, 180,670 livres; de la guerre, 180,000 livres; de la marine, 180,000 livres; des affaires étrangères, 3oo,ooo livres; M. de Montmorin, ministre des affaires étrangères, s'est lui-même réduit à 180,000 hvres. Les ministres sans département sont : MM. le cardinal de Bernis, so,ooo livres; de Malesherbes, ao,ooo Hvres; le maréchal de Castries, 90,000 livres; de Fourqueux (mort), 90,000 livres; le duc de Nivernois, 90,000 livres; le comte de la Luzerne, 90,000 livres; le comte de Montmorin, 9 0,000 livres. M. de Montmorin n'a jamais rien touché en qualité de ministre d'État. Le Comité a pensé que les ministres avec département devaient se contenter d'un ti'aitement annuel de 100,000 livres; qu'il fallait cependant en assurer un plus fort au ministre des affaires étrangères , soumis à une grande représentation que la nation doit à sa propre dignité. Il a pensé que les ministres retirés ne devaient conserver aucun traitement. Il a cru qu'il convenait que le Roi pût appeler

(•' MM. Robert et Cougny(o/>.ci(., t. IV, p. 60) ont écrit à ce sujet : «Le 4 août, le Roi Je chargea [Le Franc de Pompignan] de la feuille des bénéfices dont venait de se démettre M. de Marbeuf, archevêque de Lyon. Pourvu du titre de nùnistre d'Etat le 5 août, il pnt séance au Conseil, mais bientôt la nomination aux bénéfices ecclésiastiques fut suspendue (9 novembre); Le Franc de Pompignan devint alors ministre

sans portefeuille.» Nous n'avons trouvé aucune décision royale permettant d'assimiler Le Franc de Pompignan à un ministre d'État.

'*) Voir ci-après chap. III , gouvernemeot général de Provence.

('' Le texte m extento de ce règlement se trouve dans Isambert (op. cit., t. XXIX, p. /il). Voir aussi Bibl. nat. , F 3kUli, F* 200, in-4°.

à ses Conseils des ministi'es sans dëpai-tement et des magistrats pour Tëclairer de leurs lumières, mais ii n'a pas pris sur lui d'en déterminer le nombre. D'après le projet de décret qu'il va vous présenter, les dépenses, qui autrefois montaient à* 1,5 00,000 livres, se trouveront réduites à 900,000 livres. ^ A la suite d'une discussion à laquelle prirent part Barnave, Alex, de Lameth, Le Chapelier, etc., rapportée au Moniteur {Réimpression, t. IV, p. 555), les propositions du Comité des finances furent modifiées, et le décret fut rendu en ces termes : ff L'Assemblée nationale décrète provisoirement, et jusqu'à ce qu'il ait été statué ultérieurement sur ces objets, ce qui suit : Art. 1". Le traitement du chef de la justice sera de 100,000 livres; celui de secrétaire d'Etal de la maison du Roi, de 100,000 livres; de la guerre, 100,000 livres; de la marine, 100,000 livres; des affaires étrangères, 180,000 livres. — Art. 9. Il sera assigné pour les ministres d'État sans département 80,000 livres; pour les personnes que le Roi appellera à son Conseil, 80,000 livres. Total : 84o,ooo livres. «

Le décret de l'Assemblée nationale du 97 avril 1791 modifia cet état de choses. L'article h était ainsi conçu : wLes ministres exerceront sous les ordres du Roi les fonctions déterminées ci-après, et seront au nombre de six, savoir : le ministre de la justice , le ministre de l'intérieur, le ministre des contributions et revenus publics, le ministre de la guerre, celui de la marine et celui des affaires étrangères, n Aux termes des articles 1 3 et 95 , il ne devait pas y avoir de premier ministre, et tous les ministres devaient être membres du Conseil du roi; le Conseil d'État devait être composé du roi et de ses ministres.

L'étude des divers Conseils du roi en 1789 eût pu trouver sa justification à la suite de ce chapitre; nous n'avons pas cru cependant devoir aborder même cette question qui n'est pas indispensablement liée à notre sujet, et qui demanderait h elle seule un volume pour être sérieusement traitée. On trouvera d'ailleurs dans VAlmanach royal de ijSg (p. mh) une liste complète des membres de ces Conseils et pour le détail de leurs fonctions nous ne pouvons que renvoyer aux deux excellents ouvrages suivants : Le Conseil d'Elat avant et depuis 1 j8g , ses transformations, ses travaux et son personnel, par M. Léon Aucoc (Paris, 1886, in-S"), et La justice administrative en France, par M. Rodolphe Dareste, p. 58-io3 (Paris, 1869, in-8°, Bibl. nat., Inv. F. 88117).