LIV POUVOIR PACIFIQUE DE L ARBITRAGE

beaucoup moins un moyen de réaliser son droit que de sauvegarder son amour-propre ?

De la tutelle diplomatique, à laquelle il s'était asservi, si bien qu'en de multiples traits il en portail la marque, l'arbitrage désormais ne peut manquer de s'émanciper. La diplomatie pensait y trouver un expédient. Elle s'apercevra bientôt qu'elle a devant elle un auxiliaire. Plus tard elle craindra qu'il ne .se transforme en concurrent, et — qui sait? — peut-être, un jour, en maître. Mais, en 1855, l'arbitrage n'est encore, pour elle, qu'un moyen, beaucoup plus qu'une fin. Quand elle y recourt, ce n'est pas pour connaître la vérité ou la justice, mais parce qu'il n'y a pas d'autre manière de s'entendre. Quand elle l'emploie, c'est donc beaucoup moins pour lui que pour elle. Habituée à se servir du droit, plus qu'à le servir, la diplomatie met l'arbitrage à ses ordres, sans prendre aucunement conscience qu'elle devrait être aux siens.

Les trois Commissions mixtes du traité Jay.

[Art. V, VI et VII de la Convention du 19 novembre 1794.

Exposé général. — Quand, en 1789, Washington, élu président, prit, aux Etats-Unis, la direction des affaires extérieures, les problèmes pendants étaient nombreux et graves. En dépit du traité de Paris du 3 septembre 1783 (1), l'Angleterre retenait les postes militaires des grands lacs ; à la base de la frontière Nord-Est, la rivière Sainte-Croix n'était pas identifiée ; les navires américainsétaient exclus des Antilles anglaises par assimilation aux navires étrangers; les matelots américains restaient soumis à la presse, en vertu de l'allégeance perpétuelle, comme s'ils étaient toujours anglais : l'armée britannique en se retirant avait emmené 3.000 esclaves. Les Etats-Unis avaient envoyé John Adams à Londres, en qualité de ministre plénipotentiaire ; puis en 1788, comme la Grande-Bretagne n'avait pas encore jugé convenable de se faire représenter à Philadelphie, John Adams avait été rappelé. Mais, en 1789, 'Washington, élu président, prend la direction des affaires extérieures ; une détente se produit : Gouverneur Morris, qui représente les Etats- Unis à Paris, vient à Londres conférer avec Pitt et le duc de Leeds. La Grande-Bretagne craint une guerre avec l'Espagne, Morris en profite pour se faire promettre un échange de ministres (2), Il eût, sans doute, obtenu plus encore si le traité de l'Escurial du 28 octobre 1790 (3), en réconciliant l'Angleterre avec l'Espagne, n'eût privé la diplomatie des

(1) J. G. B. Davis, Notes on Treaties of the United States, p. 1318 et s. ; Th. Lyman, Diplomacy of the United States, I, ch. IV ; Wharton, A digest of the international lavo, 111, p. 892 et s. ; J. B. Angell. Diplomacy of the United States, dans le grand ouvrage de Winsor, Narrative and critical history of the United States, VII, p. 461 et s.

(2) Jared Sparks, The life of Gouverneur Morris with sélections from his correspondence, II, p. 46. Sur la mission confidentielle de Gouverneur Monis en Angleterre, Gpr, ses lettres au président Washington, dans American State Papers, I, p. 120 et s.

K (3) American State Papers {Foreign Relations), I, p. 280.

Etats Unis de son principal point d'appui. Mais la promesse faite est tenue. En 1791, pendant que les Eta?s-Unis envoient Th. Pinkney comme ministre à Londres, la Grande-Bretagne envoie de même G. Hammond à Philadelphie. Dès son arrivée, le chef du département d'Etat, Jefferson, engage avec lui, pour l'exécution du traité de paix, une longue mais stérile correspondance. Conformément à l'article 7 du traité de paix, il demande (29 novembre 1791) l'évacuation des postes encore occupés par les troupes anglaises [Détroit, Mackinavv, Fort Erie, Niagara, Oswego, Oswegatchie, Port-au-Fer, Dutchman's Point]. Le lendemain même (30 novembre 1791), la réponse arrivait : non exécution de l'article 7 tant que les Etats-Unis n'exécuteraient pas les articles 4, 5 et 6 du traité de paix garantissant le paiement sans obstacles, ni légaux, ni judiciaires, des créanciers britanniques, ainsi que l'inviolabilité de la propriété foncière anglaise. Jefferson soutient que les Etats-Unis n'ont cessé de s'employer à l'exécution de ces articles (15 décembre 1791) (1). Dans une réplique, minutieusement élaborée, le .ministre G. Hammond rassemble et développe ses griefs (5 mars 1792). Jefferson, à son tour, insiste (29 mai 1792). Plus d'un an s'écoule dans le silence. Le 19 juin 1793, Jefferson réclame une solution :

La matière, dit-il, est ample et grave, ce qui explique un certain degré de lenteur dans la réponse. Mais le retard est devenu tel qu'il engendre, maintenant, l'inquiétude. Les intérêts que nous avons dans les postes de l'ouest, le sang et l'argent que leur détention nous coûte chaque jour, ne peuvent produire qu'une anxiété correspondante de notre part (2).

Mais Hammond s'étonne du reproche après les preuves d'étroite neutralité données, par les gouverneurs du Canada, dans les querelles des Etats-Unis et des Indiens. Jefferson, quelques mois plus tard, renouvelle sa demande : elle reste encore et toujours sans réponse.

Dans l'automne de 1793 (3), de nouvelles difficultés surgissent. L'Angleterre, à qui la France a déclaré la guerre, vient d'ordonner la saisie de tous les vaisseaux neutres chargés de blé, froment ou farine à destination des ports de France. Les Etats-Unis en ont souffert et protestent:

Nous nous sommes efforcés d'entretenir avec la nation britannique une harmonie parfaite. Par la résurrection de maximes, qui, si elles ont jamais eu d'effet, sont depuis longtemps frappées de vétusté, nous n'avons pas essayé de détruire votre agriculture et votre commerce. Mais, nous persuader, comme vous le voudriez, que les Instructions du 8 juin 1793 sont prises dans un esprit amical, est impossible (4).

(1) Amer. St. Pap., F. R., I, p. '201 et s.

(2) IbiJ., I, p. '238.

(3) Winsor, op. cil., VII, p. 463.

(A) Amer. St. Pap., F. iî., I, p. 454.

LE TRAITK JAY 6

C'est en ces termes que le successeur de Jefferson, E. Randolph, s'adresse au ministre anglais. L'attitude delà Grande-Bretagne est d'autant plus frappante, que, de leur côté, les l^]tats-IJnis s'efforcent d'observer strictement leurs devoirs de neutralité.

Le traité du 6 février 1778 donnait à la France le droit de conduire ses prises dans les eaux des Etats-Unis. Usant de ce droit jusqu'à l'abus, un imprudent ministre de France, le citoyen Genêt, arme des corsaires et constitue des tribunaux de prises dans les ports de l'Union. Washington demande au gouvernement français, qui l'accorde, le rappel de Genêt ; il dissout les tribunaux de prises établis, par la France, aux Etats-Unis sans respect du sol américain. Mais, forts du strict accomplissement de leurs devoirs, les Etats-Unis demandent à la Grande-Bretagne d'accomplir les siens, en retirant son ordonnance sur les vivres, et les jugements de condamnation, rendus en suite de l'ordonnance. Washington disait au Congrès, dans son Message (3 déc. 1793):

Je ne puis appeler votre attention sur l'accomplissement de nos devoirs envers le reste du monde sans appeler votre attention sur la nécessité de nous mettre en état de défense et en mesure de contraindre les autres peuples à Texécution de leurs devoirs envers nous (1).

Après avoir fait droit aux réclamations anglaises, relatives aux agissements de Genêt, le Président demande à l'Angleterre de faire droit aux réclamations américaines, relatives à la capture des vaisseaux de vivres. Le 16 avril 1794, il propose l'envoi d'un plénipotentiaire spécial à Londres:

Afin, par des représentations énergiques et précises, d'obtenir justice des maux et des outrages que la Grande-Bretagne a, de multiples manières, infligés aux Etats-Unis (2).

Il propose au Sénat, qui l'accepte par 18 voix contre 8, de confier cette mission au grand juge John Jay, qui part pour Londres le 12 mai. « Avec la fermeté, et, d'autre part, la sincérité, la franchise, la prudence, l'horreur des guerres et des chicanes », qui, « d'après les vues du Président» transmises à Jay par Randolph, « doivent être les caractéristiques d'un ministre américain», le plénipotentiaire doit demander : 1» l'abandon des postes de la frontière canadienne ; 2° la reconnaissance de la maxime américaine: nauire libre, marchcindises libres; 3° une liste plus res. treinte des articles de contrebande ; 4° la reconnaissance par la Grande- Bretagne des obligations des Etats-Unis vis-à-vis de la France ; [)° la suppression de la presse des marins ; 6° l'ouverture du commerce des Indes occidentales ; 7*^ l'abandon de la règle de 1756, d'après laquelle les

(1) Writings of Washington, t. II, p. 38.

(2) Amer. St. Pap., F. R ,1, p. 447 et s.

neutres ne peuvent faire en temps de guerre le commerce auquel ils n'ont pas droit en temps de paix. Commencées le 27 juin 1794, les négociations aboutissent le 19 novembre 179Î. « Si j\'ii signé le traité, c'est que j(3 l'ai trouvé bon, » écrit .Tay (I) ; mais il ajoute: « Si je l'ai trouvé bon, c'est qu'il n'était pas possible d'en avoir un meilleur ».

Au lieu d'imposer à l'Angleterre leur droit maritime, les Etats Unis s'inclinent devant le sien. Ils écartent la règle: navire libre, raarcliandises libres, se soumettent à la règle de 175(), favorisent, au lieu de la diminuer, l'augmentation de la contrebande anciidlis usus par la substitution, pour ce genre d'articles, de la préemption à la confiscation (art. 18).

Sur la restitution des noirs et la presse des matelots, le traité reste muet. Il n'ouvre le commerce des Antilles anglaises qu'aux navires de 70 tonneaux ou au-dessous, et celui de la Grande-Bretagne qu'à l'exception des colonies, à charge pour les Etats-Unis de n'exporter dans aucun autre pays leur sucre, leurs mélasses et leur coton (art. 12). Il avantage enfin, dans les hostilités anglo-françai'ses, celui des deux belligérants auquel on eût le moins pensé, car, tandis que la France aux termes du traité de 1778 (art. 23) ne peut saisir la marchandise anglaise sous pavillon américain, le traité Jay laisse prendre aux Anglais, sous pavillon américain, la marchandise française. Mais l'article 2 du traité Jay promettait pour 1796 l'évacuation des forts ; l'article 27 contenait la première clause américaine relative à l'extradition ; les articles 5, 6, et 7 instituaient des Commissions mixtes chargées de terminer, par une solution juridique, les conflits relatifs à la rivière Sainte-Croix (art. 5*, au paiement des créanciers anglais (art. 6), aux captures irrégulières des navires et marchandises neutres (art. 7).

Vivement attaqué par les amis de Jefferson dans les meetings, les brochures et les pamphlets, mais défendu par Ilamilton dans la presse (avec les 38 numéros de la Defence bij Camillus) (2), et diminué de l'article 12, précité, le traité fut accepté par 20 voix contre 10, au Sénat; puis les ratifications s'échangèrent le 28 octobre 1795 (3). Le 1" mars 1796, le Président demandait au Congrès les crédits nécessaires à l'exécution. Une dernière poussée de résistance amène la Chambre des représentants à réclamer un droit de contrôle sur les négociations en demandant, avant le vote des crédits, la communication de la correspondance

(1) Amer . St. Pap., F. 7?., I, p. 472 et s. Adde ibid., p. 47G (pour les négociations) et p. 520 (pour le traité). Cpr. Life of Jay, I, p. 314 et s.

(2) Essays of'CamiLius, dans Lodge, The Works of ]I:imil(on,\\U,p. 38(i et s. et p. 421 ets.

(3) Cpr. W. Jay, The Life of John Jay, loith sélections from his correspondence, New- York, 1833, I,p.335; Annals ofCongress, 1795-1796, p. 426et s., 975 et s. ; Benton, Dejbafes, I, p. 639 et 734.