N" XXXII DE CAMILLUS

L'article 18 du traité, qui règle la question de la contrebande, a été très mal représenté ; les objections dirigées contre lui avec le plus d'acrimonie sont aussi peu sincères que peu fondées.

La plus grave et en même temps la plus fausse des accusations lancées contre l'article 18 est qu'il considère les vivres comme contrebande de guerre dans des cas qui ne sont pas reconnus par la loi des nations et laisse au belligérant la décision de ces cas. C'est la forme générale de l'accusation. Le texte d'une pétition à la législature de V^irginie la réduit à celte formule : « Le traité admet expressément que les vii'res sont considérés comme contrebande dans d'autres cas que Vinvestissement d'une place et implicitement admet que ces cas existent actuellement ».

La première proposition est une erreur palpable qui peut être évitée par une simple lecture de l'article. La dernière est une infidèle induction, imprégnée de la maligne insinuation que l'article a pour but de sanctionner, l'inadmissible prétention au droit dinfliger la famine à toute une nation.

Avant de procédera l'analyse de l'article, revenons à la situation antérieure des parties.

La G.-B., on le sait, avait prétendu et agi suivant la prétention qu'elle avait le droit d'arrêter ou détenir, en les payant, les vivres à bord des vaisseaux neutres à destination de la France. Pour cette violente ainsi qu'impolitique mesure, que l'opinion définitive de l'humanité condamnera certainement, elle trouvait un pré-

texte dans les opinions de plusieurs écrivains d'une haute réputation en droit public.

Un passage de cette sorte de Vattel a été plus d'une fois cité. Heineccius a la même opinion, et Grotius aussi semble l'adopter.

LesÉ.-U. contestent avec raison cette interprétation de la loi des nations, resti'eignant les i)ropositions générales, invoquées en sa faveur, aux cas où la chance de réduire Tennemi par la famine était visible et probable, comme en cas de siège, blocus, investissement. Le gouvernement, en conséquence, protestait contre l'attitude de la G.-B. et faisait contre elle tout ce que la prudence, dans l'état actuel des afTaires, pouvait permettre. L'ordre de saisir était, au bout d'un temps, révoqué.

C'est dans cet état que notre envoyé trouve l'aflaire. Tout le temps qu'a duré la guerre, la G.-B. ayant exercé cette prétention, pouvait-il espérer que la G.-B. accepterait un traité dans lequel, soit virtuellement, soit implicitement, elle reconnaîtrait l'incorrection de cette conduite?

De notre côté, l'admission de la prétention britannique était encore plus impossible. Nous avions ici toute raison d'honneur, de droit et d'intérêt contre eux Quelle était la manière la plus simple et la plus naturelle de nous tirer de cette difficulté? Visiblement de laisser le point non réglé, de nous débarrasser de lui ; de le remettre dans le même état qu'avant le traité : c'était, j'ai de bonnes raisons de le croire, la pensée même des deux négociateurs, et l'article a réalisé cette pensée.

Après avoir énuméré, spécifiquement, les articles qu'il estime contrebande de guerre, il poursuit ainsi :

Et vu la difficulté de s'entendre «ur les cas précis.., où les vivres et autres articles, qui ne sont pas généralement de contrebande, peuvent être regardés comme tels, il est opi>ortun de s'assurer contre les inconvénients et les malentendus qui pouriaicnt s'élever. Il est, par suite, convenu que si ces articles, devenant alors contrebande en vertu de la loi actuelle des nattons, étaient pour cette raison saisis, ils ne devraient pas être confisqués, mais que leurs propriétaires devraient être immédiatement et complètement indemnisés, et que les capteursou, à leur défaut, le gouvernement sur l'ordre duquel ils agiraient, devraient payer aux capitaines ou propriétaires de ces navires la pleine valeur de tous ces articles, avec un raisonnable profit marchand, ainsi que le fret et la surestarie accessoire à cette détention.

La difficulté de s'entendre sur les cas précis où ces articles ne sont pas généralement contrebande à raison de circonstances particulières, est expressément assignée comme base à la stipulation qui suit.

Ceci exclut la supposition que certains cas dussent être admis ou acceptés. Mais cette difficulté rendait utile de prévenir les inconvénients et les malentendus qui pourraient en résulter. Pour s'assurer contre eux. une précaution est donc prise, qui est celle d'une libérale indemnité pour les articles saisis. L'évidente intention de cette mesure est que, dans les cas douteux, les dommages causés aux neutres étant réparés ou diminués par l'indemnité, il y aura moins de cause ou de tentation de controverse et de rupture, et que l'affaire sera plus aisément susceptible de négociation et d'accommodement. Rien de plus ne saurait être prétendu, parce que la convention porte que, si ces articles deviennent ainsi contrebande conformément au droit des gens en vigueur, ils doivent pour cette raison être saisis, sans être pourtant confisqués, mais, etc.

Ainsi le critérium des cas où les articles, qui ne sont pas généralement contrebande, peuvent, à raison des circonstances, le devenir, est expressément déterminé par le droit international actuel, autrement dit par la loi des nations en vigueur à l'époque des traités. Quand cette loi déclare ces articles contrebande, ils peuvent, pour cette raison, être saisis, mais autrement non. Chacune des parties est aussi libre que l'autre de décider si, dans un cas donné, le droit des gens les déclare ou non contrebande et l'un des deux gouvernements en conflit n'est pas obligé de s'en remettre à l'opinion de l'autre. Si une partie, sur le faux prétexte d'autorisation du droit des gens, fait une saisie, l'autre est pleinement en droit de la contester, d'en appeler au droit des gens et, si elle l'estime convenable, de s'opposer, même de faire des représailles et la guerre. Telle est l'expresse teneur de cet article. Il n'y a là rien de contraire, rien qui limite le principe, rien qui permette à une des parties de faire une saisie que le droit des gens, indépendamment du traité, ne permet pas, rien qui oblige l'une des parties à se soumettre à l'autre, quand elle est d'avis que la loi des nations a été violée par elle.

.. La phrase aurait été toute difTérentc, si l'intention du traité avait été de laisser les parties libres de saisir, conformément à leur pi^opre opinion de la loi des nations, sous la^condition d'une compensation ultérieure. Le texte n'aurait pas porté : « Il est convenu que si l'une des parties contractantes saisit un de ces articles, qui deviennent ainsi contrebande ». Ce n'est pas Vopinion de cliacune des parties, mais le fait que ces articles sont t/euena-s contrebande en vertu de la loi actuelle des nations, qui forme la condition de la saisie.

Une contestation s'est élevée sur le terme « actuelle », conmie s'il avait pour efl'et de rendre chacune des parties capable de faire une loi des nations pour la circons-

tance (l'objection est de M. Gostlin^ dans le cas du Betsey). C'est une pure chicane. Aucune nation ne peut faire seule la loi des nations ; ni les refiles positives d'un Etat ni les ari-angcments partiels de quelques États ne peuvent prétendre chanj^er son caractère. Une loi des nations est une loi ([ue la nature, le contrat ou lusage ont établie entre les nations ; comme elle peut varier d'une période à l'autre par le contrat ou par l'usafçe, l'article, très-exactement, emploie le terme « actuelle » pour désij^ner cette loi qui, à l'époque où le traité peut intervenir, doit être alors la loi des nations. C'est un clair et manifeste emploi du terme que seul un esprit de mauvaise intelligence peut avoir perverti jusqu'à lui faire produire un sens diilcrent.

L'argument contre l'interprétation précédente est en substance que: c'est actuellement une doctrine établie du droit des gens que les vivres et autres articles, qui ne sont pas généralement contrebande, peuvent seulement le devenir quand ils se dirigent vers une place assiégée, blocjuée ou investie, mais que, cette espèce de cas étant clairement prévue pur une partie subséquente de larticle, ceci implicjuc donc que l'article embrasse ici d'autres cas.

Examinons d'abord, en fait, si tous les cas de cette sorte sont compris dans la suite de l'article. Je dis ([ue non. La suite de l'article se divise en deux parties: la première, relative au cas d'un navire qui fait voile vers un port ou une place appartenant à l'ennemi, sans savoir qu'elle est assiégée, bloquée ou investie, prévoit que dans ce cas le navire doit être forcé de retourner, mais non détenu, ni sa cargaison, excepte de contrebande, confiS(iuée, à moins qu'après un premier avis le navire ne tente d'entrer; la seconde, relative au cas de navires ou de marchandises entrés dans ce port ou dans cette place avant qu'elle ne soit assiégée, bloquée ou investie, déclare que ni l'un ni l'autre ne sont susceptibles de confiscation, mais qu'ils doivent être restitués à leurs propriétaires. Ce sont les seuls cas décrits ou prévus. Un troisième, qui se présente à plus longue réflexion, n'est pas mentionné : le cas d'un navire venant à un port ou à une place assiégée, bloquée, ou inv^estie avec la connaissance de la situation de cette place avant de commencer son voyage ou avant d'en recevoir notification delà puissance assiégée, blo- ([uée ou investie. Ce cas est laissé à la disposition de la loi générale des nations, sauf application, s'il y a lieu, de la compensation prévue pour la classe précédente. Mais le fait qui est le fondement de l'argument manque et, avec lui, par suite, l'argument lui-même.

Mais il en serait autrement que la conclusion serait encore erronée , les deux clauses sont entièrement indépendantes l'une de l'autre, et quand bien môme il se peut qu'elles considèrent les mêmes hypothèses, soit en tout, soit en partie, c'est en vue d'objets différents.

L'objet de la première est de pallier le danger d'un malentendu par l'établissement de cette règle générale que si les articles, n'étant pas communément contrebande, le deviennent à raison des circonstances, ils ne doivent pas encore être confisqués, mais, saisis, valoir à leurs propriétaires une indemnité.

L'objet de la seconde est de déterminer plusieurs conséquences spéciales au regard des navires et des marchandises qui vont ou qui antérieurement sont entrés dans les places assiégées, bloquées ou investies et au regard desquels les dispositions de la loi des nations pourraient être ou douteuses ovi trop rigoureuses. Elle suppose que la loi des nations permet la confiscation des navires et des marchandises allant aux places assiégées, bloquées ou investies. Mais cette clause décide que, le voyage ayant été fait sans cette connaissance, loin d'être confisqués, les navires ne seront pas détenus, mais auront la permission d'aller partout ailleurs où il leur plaira. S'ils persistent, après notification, ils seront punis de confiscation. Dans les deux cas, la conséquence est entièrement différente de quoi que ce soit dans la précédente clause.

Là, il y a saisie, avec compensation. Ici, dans un cas. la saisie est interdite et permission donnée d'aller ailleurs. Dans les autres cas, l'infraction est suivie de confiscation. De plus, la dernière partie de la clause stipule, dans l'hypothèse qu'elle prévoit, la restitution de la chose à ses propriétaires, ce qui exclut à la fois l'hypothèse de la saisie et celle de la compensation. Enfin, il est visible que les objets des deux clauses sont entièrement étrangers l'un à l'autre et qu'aucun argument ni aucune induction quelconques ne peuvent être tirés de l'un à l'autre.

Mais, a-t-on demandé, quels autres cas peuvent être ici visés c[ue ceux de blocus, de siège ou d'investissement ? Et s'il n'y en a pas d'autres, quelle difticulté peut-il y avoir à les définir? Comment alors ce point reste-t-il ainsi vague et indéterminé ? Une réponse est déjà, en substance, ({ue la situation réciproque des parties les empêchait de conclure une convention, à cette époque, sur ce point : que, n'étant pas capables de contracter, les parties ne pouvaient définir, et que leur seule alternative était d'éviter la définition. Le manque de définition est issu du manque d'accord. Il est d'une étrange logique d'affirmer que ceci ou cela est admis, puisque rien n'est défini.

Une autre réponse estque, même si les parties eussent été d'accord qu'il n'y avait pas d'autres cas ([ue ceux de siège, de blocus ou d'investissement, il serait resté beaucoup de ptace pour la <liscus>ion des cas individuels, à raison de l'impossibilité de définir à quelles conditions une place était assiégée, bloquée ou investie. C'était un sujet de tré([uentes controverses, et le cas était si compliqué, présentait une telle variété d'espèces, qu'aucune définition ne pouvait être formulée qui pût tout couvrir. Enfin les

nations, dans leurs contrats l'une avec l'autre, n'avaient pas fréquemment essayé de trancher la question, et, là où elles avaient fait cet essai, elles n'y avaient qu'imparfaitement réussi.

Bien plus, est-il impossible de concevoir d'autres cas que les cas mentionnés où les vivres et d autres articles, qui ne sont pas généralement contrebande, pourraient, raisonnablement, le devenir? Que s'ils venaient expressément et en connaissance de cause ù l'armée assiégeante, pourrait-elle ainsi obtenir un secours essentiel au succès de ses opérations? N'y a-t-il pas de doute ici qu'il serait permis, dans ce cas. de les saisir? Peut-on réclamer pour la liberté du commerce, quand elle s'applique à Vassistance immédiate et directe d'une expédition militaire'.' Ce serait au moins une singulière conséquence de la règle que les vivres pussent être transportés sans interception à l'armée espagnole qui assiégerait Gibraltar tandis que, destinés à la garnison de cette place, ils pourraient être à bon droit saisis par une flotte espagnole.

Les calomniateurs de l'article n'ont pas la franchise de reconnaître qu'il ne se limite pas aux vivres, mais qu'il parle des vivres et autres articles. C'est une circonstance qui combat la supposition qu'il a pour but de soutenir la prétention de la G.-B. au regard des vivres, prétention qui, dépendant dune raison particulière aux vivres eux-mêmes, ne peut être soutenue par une clause applicable à d'autres articles auxquels cette raison est entièrement inapplicable.

Ici, contre cette partie de l'article, une observation a été faite qui demande un moment d'attention. C'est que, bien que la vraie pensée de la clause soit telle que je le soutiens, l'existence de cette clause offre à la G.-B. un prétexte à abus, qui peut tourner à notre désavantage. Je répondrai qu'il est difficile de se garder contre toutes les perversions d'un contrat, que peut suggérer la mauvaise foi. Nous avons la mêmeg arantie contre les abus de cette sorte que contre ceux des autres, notamment le droit de juger par nous-mêmes et le pouvoir de faire respecter nos droits. Nous avons cette nette et décisive réponse à faire à la peu sincère interprétation, que la G.-B. pourrait un jour s'efTorcer de provoquer: « Cet article, précisément et explicitement, fait de la loi des nations le critérium de la saisie régulière des vivres et des autres articles, qui ne sont pas généralement contrebande. Cette loi n'autorise pas la saisie dans l'exemple en question. \^ous n'avez donc aucune permission, en vertu du traité, de la faire ».

Le même esprit tendancieux qui caractérise toute l'attitude des adversaires du traité pourra difficilement lui reprocher le dernier ordre en conseil de la G.-B. pour la saisie des vivres à destination de la France.

11 est étrange qu'une ordonnance prise avant que le traité ait été examiné dans cette contrée, et qui embrasse les autres puissances neutres, en même temps que les E -U., soit considérée comme le fruit de cet instrument. Il y a toute apparence qu'un motif aussi impérieux que d'empêcher la disette a presque seul provoqué cette mesure et le temps, fen suis persuadé, prouvera quil ne prétendra jamais se justifier par quoi que ce soit dans le traité.

Dans cette dernière persuasion, l'écrivain s'est, on le voit, trompé; mais les raisonnements qui l'y amenaient manqueront difficilement de convaincre ceux qui seront disposés à les examiner avec sincérité; bien que la persuasion n'ait pas été confirmée par l'événement, elle n'est pas cependant discréditée par lui...

B. — Nous avons maintenant à rechercher si ces ordres étaient justifiés par la nécessité, la G.-B. étant, dit-on, menacée, lors de la saisie, d'une disette des articles dont elle ordonnait la capture.

Je ne puis dénier qu'une extrême nécessité puisse justifier cette mesure. Il importe seulement de fixei: si Vextrême nécessité existait dans cette circonstance et dans quels termes le droit qu'elle communiquait pouvait être exercé. Nous savons par Grotius que la nécessité ne doit pas être imaginaire, qu'elle doit être réelle et pressante, et que même elle ne doit donner le droit de s'approprier la chose d'autrui que si tous les autres moyens de secours ont été tentés et jugés insuffisants. Butherforth, Burlamaqui, et tous les autres auteurs, qui examinent cette question, sont d'accord en ce sens.

Il n'y a pas de faits établis devant nous par l'agent de la Couronne, d'où nous puissions légitimement déduire que la G.-B. était sous le coup d une nécessité semblable ou qu'avant de recourir aux ordres en conseil elle avait employé tous les moyens possibles pour détourner la calamité qu'elle redoutait. Il n'est pas douteux qu il y eût d'autres moyens. L'offre d'un avantageux marché dans les différents ports

du royaume était un moyen manifeste d'y attirer les produits des autres nations. Les marchands n'ont pas besoin de contrainte pour s'engag'er dans un commerce profitable. Ils envoient leurs cargaisons ; et si ce moyen opère une fois, il doit toujours produire l'effet cherché.

Mais étant donné que la G.-B. leur offrait pour les nécessités de la vie moins qu'ils ne pouvaient obtenir de l'ennemi, n'était-il pas naturel que les vaisseaux neutres dussent chercher les ports de l'ennemi et passer à côté des siens? Peut-on dire que sous l'appréhension (et non sous la souffrance actuelle) de la disette, elle était autorisée à recourir à la saisie forcée des vivres appartenant aux neutres, sans essayer des moyens de secours, qui, compatibles avec les droitsdesneutres, n'étaient pas incompatibles avec les exigences de sa situation?

Après que ces ordres eurent été pris et ramenés à exécution, le gouvernement britannique fit ensuite ce qu'il aurait dû faire d'abord; il offrit une prime à l'importation des articles dont il manquait. La conséquence fut que les neutres vinrent avec leurs articles jusqu'à ce qu'à la fin le marché en fût inondé. La même mesure prise plus tôt aurait rendu pleinement inutiles les ordres de 1795.

Je ne veux pas — manquant des données nécessaires pour le faire — apprécier si au moment de la promulgation de ces ordres, il y avait ou non des raisons sérieuses de craindre cette sorte de disette...

Mais il n'est pas douteux qu'il n'y avait pas à craindre que cette calamité dût se produire si le gouvernement ne recourait pas à la, déprédation du commerce neutre et à la saisie de vive force de la propriété amie ..

^'^ Sur U estimcition de Isi valeur de la, propriété saisie, les commissaires de la majorité, qui constataient ainsi l'irrégularité de la capture, n'avaient qu'à appliquer les règles précédemment établies dans l'affaire du Betsey, mais ils voulurent aller plus loin, et, rendant à leurs adversaires tout ce qu'ils avaient contesté sur la contrebande et sur la nécessité, les partisans de la majorité s'efforcèrent de démontrer qu'en tout cas la la Grande-Bretagne, qui réquisitionnait les marchandises, aurait dû les payer non pas au prix de revient, augmenté d'un raisonnable profit marchand (10 p. cent), mais au cours du port de destination, à l'époque de l'arrivée probable du navire.

Ici, le terrain était, pour M. Gostling, bien meilleur que dans l'affaire du Betsey.

Dans le cas du Betsey, la capture était irrégulière, tandis qu'à supposer l'ordre en conseil de 1795 légitimement basé sur la nécessité, la capture, suivant M. Gostling, devenait régulière et les circonstances, tournant plus en faveur du capteur, ne devaient-elles pas tourner moins en faveur du saisi? D'autre part, dans l'affaire du Betsey, \sl question de l'indemnité se trouvait soumise aux principes généraux du droit, tandis que dans l'affaire du Neptune, en admettant que les vivres, alors, devinssent contrebande de guerre, la question déviaitde l'article 6, où se trouvaitposé le principe de la pleine indemnité, vers l'article 18, où se trouvait le principe d'une indemnité d'apparence plus réduite, très détaillée sans doute,

mais d'autant moins large qu'elle était mieux décrite et qui semblait, in terminis, ne comprendre qu'un raisonnable profit marchand.

A ces deux arguments, la majorité répond : 1° qu'une préemption, qui ne paie pas les choses leur prix, n'est qu'une confiscation déguisée ; 2° que les termes de l'article 18 ne sont pas, quoi qu'en diseM.Gostling, interprétatifs de l'article 6, et que leur règle inflexible est en contradiction aussi bien avec la variété des cas présentés à la Commission qu'avec les multiples nuances des solutions admises par elle, tantôt, par exemple, allouant la valeur sans le fret, l'indemnité de retard, ni les dépens, tantôt les allouant avec la valeur, tandis que d'après l'article 18 la valeur ne peut être accordée sans fret, surestarie, dépens, ni ceux-ci sans valeur.

M. Pinkney continue :

Supposons maintenant que la nécessité alléguée fût telle qu'elle justifiât les ordres de l'95 et la saisie pratiquée à leur suite. Comment pouvait-elle modifier les règles de la compensation ? Cette supposition ne légitimait qu'une chose : la possibilité pour la G.- B. de procéder de force à la préemption des articles dont il s'agit. Mais peut-il être imagine qu'elle piJt faire cette préemption autrement qu'en payant au neutre ce qu'il aurait pu obtenir de ces articles là où il les transportait ?

La G.-B. pouvait dire aux neutres : « Vous devez vendre à nous », mais il ne s'en suivait pas qu'elle pût ajouter : « Vous devez vendre à nous dans des conditions pires que celles que vous auriez pu obtenir en continuant. légalement votre commerce ».

Les autorités déjà citées... fournissent une réponse satisfaisante à ces questions (Grotius, liv. II, chap. II, §§ VI et s.; liv.IIl, ch. I, § V ; et chap. XVII, §§ I et s.; Vattel, liv. III, chap. VII, § 112 ; Rutherforth, p. 583 et s.).

Ce sujet ne demande ni autorités ni arguments.

Mais un argument a été présenté, que je vais rapidement examiner; il est tiré de l'article 18 du traité.

L'article dit que les propriétaires des cargaisons, qui deviennent contrebande par le droit des gens et sont, pour cette raison, saisies, doivent être promptement et complètement indemnisés.

Comme l'article 18 est l'expression delà volonté des mêmes parties contractantes et qu'il emploie les mêmes termes de complète indemnification que l'article 6, on soutient qu'en traçant une règle pour atteindre l'indemnité complète, il nous donne un commentaire précis des mots « pleine et entière compensation » de l'article 6 du traité, de sorte que les commissaires doivent prendre pour règle de leur estimation la valeur de la cargaison, augmentée d'un raisonnable profit marchand, ainsi que le fret, etc..

Je ne rechercherai pas le sens exact de cette règle, pas plus que je ne m'occuperai de rechercher si les mots indemnification et compensation sont si complètement synonymes, que nous soyons en droit de prendre le sens que les parties contractantes donnent au premier (à l'article 18) comme une preuve décisive du sens du second (de l'article 6). Car, à coup sûr, une règle qui indemniserait ou dédommagerait complètement le propriétaire des marchandises devenues contrebande et régulièrement prises sur lui. de par le droit des gens, pourrait être complètement insullisante pour le plein dédommagement des propriétaires d'une cargaison irrégulièrement prise et condamnée.

La complète indemnité ou réparation du dommage dépend de la nature du tort à redresser. L'article 6 du traité nous demande de faire « pleine J'éparation des dommages »,

dans tous les cas où nous accordons quelque chose. Mais appliquerons-nous la même règle d'ensemble à tous les cas? O.u plutôt ne devons-nous pas entendre « par complète réparation » une allocation mesurée sur le préjudice éprouvé ?

Bref, je ne saurais abstraire les mots complète indemnité, dans l'article 18, du sujet auquel ils s'appliquent, pour tirer de cette formule abstraite un principe applicable à une question totalement différente. Il n'est pas un membre de cette Commission qui n'ait, jusqu'à présent, opéré suivant cette idée; nous avons tous été d'accord que, pour accorder complète compensation, nous n'étions pas toujours obligés d'accorder le fret ou l'indemnité de détention, tandis que l'article 18 accorde le fret et la surestaric toujours. Or si cette règle est faite alors pour nous gouverner, nous devons l'appliquer toujours, puisque nous devons allouer une complète réparation dans tous les cas, où il nous appartient d'intervenir. Il s'en suivrait cette absurdité, que nous devrions appliquer la même mesure de redressement à des hypothèses totalement différentes et qu'au lieu de mesurer la réparation au préjudice, d'après toutes ces circonstances, nous aurions à traiter de môme tout réclamant... (quel qu'il soit).

Sur chacune des trois questions précédentes, lopinion de M. Gore n'est guère, avec quelques légères variantes, qu'un fidèle et constant reflet de la toute voisine opinion de M. Pinkney.

B. — Opinion de M. Trumbull (26 juillet 1797) [Extraits].

Seule, la curieuse opinion de M. Trumbull mérite d'être rapportée : non pas seulement parce qu'elle aide à comprendre le rôle et le caractère du surarbitre en cette affaire, mais parce que, très pauvre d'arguments de droit et de citations d'auteurs, elle est très riche d'indications et de renseignements de fait. A cet égard, elle complète, sur tous les points de fait, sur la question de la nécessité notamment, Topinion des deux commissaires américains, et par là présente, avec son originalité propre, un intérêt personnel. Ce n'est pas l'avis d'un juriste : son auteur en convient dès les premiers mots, avec une bonne grâce parfaite ; mais c'est l'avis d'un esprit juste et droit, dont la tournure simple a sa saveur pratique :

Les autorités nombreuses et concordantes, tirées des ouvrages d'hommes très éminents, citées, dans le cours de leurs exposés écrits, par les membres dont je partage l'opinion me paraissent si nettes et si concluantes qu'il devient absolument inutile et qu'il serait présomptueux de ma part de suivre le même mode d'examen du sujet. Je dois donc me borner à des vues qui peuvent se présenter naturellement à l'esprit d'hommes sans vastes lectures ou de profonde réflexion et qui peuvent, peut-être, paraître affecter plus particulièrement l'équité que le droit.

Le sujet se divise manifestement en deux questions principales :

1" Le réclamant neutre a-t-il, dans l'espèce, souffert de pertes ou dommages à raison d'une capture ©u d'une condamnation irrégulière ou illégale de la propriété ?

2° Le réclamant neutre pouvail-il réellement obtenir, avoir et recevoir pleine et adéquate réparation de ces pertes et dommages par la marche ordinaire de la justice?

1° Après un court examen de l'article 18 du traité Jay qu'il écarte, parce qu'ayant eu pour but d'adoucir les maux de la guerre, il ne peut avoir

eu pourbut de rendre contrebande ce qui, n'étant pas confiscable, n'était pas contrebande avant lui, M. Trumbull continue :

L'argument produit pour justifier la présente capture se réduit à ceci : « que le droit du belligérant de saisir, à titre de contrebande, les vivres destinés à Tennemi s'applique dans tous les cas où il y a raisonnable espoir ou attente d'amener l'ennemi par la famine à conclure la paix». J'écarte délibéiément toutes les objections contre ce principe vague et indéfini, qui naissent en général de la difficulté de préciser les cas dans lesquels un espoir de cette nature peut être raisonnablement entretenu, parce que je pense qu'il n'est pas difficile de démontrer que le cas actuel n'était pas de ce nombre.

Nous savons par l'ouvrage de Coxe {Viewof America) publié en 1793... que le total des céréales exportées de ce pays pendant l'année 1792 était de 400 millions de livres, donnant une quantité de pain évaluée à 500 millions de livres.

Dans un ouvrage Sur la législation et le commerce des grains, publié en France en 1775... on peut trouver à la page 59 (ch. XIII de la l""* édition de Paris) une note dans laquelle l'auteur donne son opinion sur la quantité de blé et de pain consommée annuellement et quotidiennement par les habitants de France... de laquelle il résulte que les habitants de France étaient alors évalués à 24 millions et que la nourriture nécessaire pour chacun d'eux était évaluée à., une livre et demi de pain par jour.. D'après cette estimation, nous aurons pour la consommation quotidienne de la nation française 36 millions de livres de pain.

Nous avons vu que tout le blé, etc., exporté des Etats-Unis en 1792 repi'ésentait 500 millions de livres de pain; en divisant cette somme par 36 millions de livres, montant de la consommation quotidienne de la France, cela nous fournit près de 14 jours de pain pour la population de ce pays. Quatorze jours Constituent la vingt-sixième partie de l'année. En supposant donc que chaque personne en France aurait prudemment économisé chaque jour une 26« partie de sa consommation habituelle de pain., cela aurait produit autant que l'importation de tout ce que l'Amérique pouvait exporter.

Je sais bien que dans le cas d'alarme soudaine et de danger de disette dans un pays habitué à l'aisance et à l'abondance... l'importation d'une si grande quantité de blé étranger aurait été de grande importance pour dissiper la peur des timides et pour opposer la crainte d'une baisse à la tendance au monopole... Mais telle n'était pas la situation de la France à l'époque en question. Là, la population avait longtemps appréhendé et pendant quelque temps atteint un réel degré de disette. L'essai de la réduire par la famine... avait été déjà fait en 1793 sans succès, bien que dans des circonstances beaucoup plus favorables au dessein de ses ennemis.. Donc, en fait, l'espoir de réduire la nation française par la famine., est fondé sur la supposition que la population de France peut être réduite à la nécessité de manger en moins, à chaque repas, la 52« partie seulement de sa ration habituelle de pain.

Mais on peut bien objecter à toute cette argumentation qu'elle est entièrement hypothétique et que j'ai considéré uniquement les ressources provenant d'Amérique, alors que je dois considérer que toutes les fournitures de tous pays devaient être interceptées par l'entière interruption du commerce neutre. Je suis heureux de compléter cette partie de mon argumentation et d'établir quel effet réel ont produit les deux ordres de 1793 et de 1795.

Un document important (n° 23 de l'appendice du 3^ rapport du Comité secret [Committee of secrecy] imprimé en avril 1797). en montrant le montant de la valeur du blé importé dans la Grande-Bretagne et exporté de ce pays dans les années 1793 à 1797, nous donne à ce sujet une information bonne et certaine.

II est établi que le blé de toutes nations, détenu ou importé dans les ports anglais à titre de prises, atteint la valeur suivante : £. 232,771, 12 s. 5 d., en 1793 et 17*94; £. 129, 0G3, 3 s. 7 (1., en 1795 ; £. 20,384, 13 s. 8 d., en 1796... Au taux [indiqué par le document] cela fait, en quantité de blé: 69,831,600 livres, en 1793 et 1794 ; 38,718,960 livres, en !795 ; 6,115,380 livres, en 1796.

En supposant que toute cette quantité de blé., était destinée aux ports de France, nous trouverons que sa capture a elTectivenient privé la nation française des parties de son pain que voici :

En 1793 et 179i, près de deux jours de pain ; en 1795, un peu plus d'un jour de pain; en 1796, la nation française ne perdit pas un déjeûner..

A répoque de la négociation qui aboutit à la présente discussion, l'effet insignifiant de l'ordre de 1793 devait être connu; il est, dès lors, manifeste que Tordre de 1795 n'a pas pu être fondé sur un espoir ou une attente raisonnable de réduire, par ce moyen, la nation française., par la famine..

Je pense qu'il résulte suflisamment des observations qui précèdent que la capture en question ne peut être justifiée ni par le droit des gens, en vertu de la condition des biens qu'on tente de transporter à une place réellement assiégée, bloquée ou investie ; ni par l'article 18 du traité ; ni par l'idée hardie d'un raisonnable espoir de réduire l'ennemi par la famine. II ne reste qu'à examiner s'il y avait à l'époque pour le capteur une nécessité puissante propre à justifier sa conduite.

La nécessité qui peut suspendre toutesles lois... doit être absolue etirrésistible etnous ne pouvons pas, tant que tous les autres moyens de salut n'auront pas été épuisés, justifier par le moyen de la nécessité la saisie et l'emploi à notre propre usage de la propriété d'autrui. La G.-B. était-elle dans un tel état de choses en avril 1795 ? II ne peut, dès lors, pas être présumé que la capture en question soit plus justifiée par le moyen de la nécessité qu'elle ne l'est par celui du droit, et je dois, par conséquent, conduire que le réclamant neutre a souffert, dans ce cas, des pertes et dommages à raison d'une capture illégale et irrégulière.

2" J'arrive à l'examen de la seconde question..

Quand, dans un contrat public entre deux nations, le cours ordinaire de la procédure judiciaire de l'une des parties constitue la règle de conduite, sur un point important, de l'autre partie, nous devons présumer que le sens des expressions cours ordinaire est facile à comprendre par les étrangers dont les intérêts sont ainsi... réglés. Dans l'espèce, la source la plus certaine et la plus authentique à laquelle un étranger pouvait tout naturellement puiser ses informations à ce sujet semble être les lois écrites, réglant la procédure en matière de prises..

.. Je dois conclure qu'il n'était pas possible au réclamant., d'obtenir, avoir et recevoir pleine et adéquate réparation... par le cours ordinaire de la procédure judiciaire.

11 n'avait ni le pouvoir ni l'obligation de recourir à des mesures extraordinaires, excepté celle qu'il a prise en présentant son mémoire à cette Commission..

IV. — Deux problèmes se posent : 1** celui de la contrebande des vivres; '2° celui de la nécessité.

1. Les vivres sont-ils un transport interdit aux neutres? — Peu de questions sont demeurées d'une actualité plus constante et d'une importance plus soutenue. Depuis Grotius et sa formation des deux compar-

Arbitrages. — I. 11

timents de la contrebande absolue et de la contrebande relative (1), le [)remier, celui des choses quiserventseulenientàlaguerre, n'a pas changé; le second, celui des choses qui servent tantôt à la paix et tantôt à la guerre, n'a cessé de se modifiera la fin du XVIIP siècle une question était très débattue : celle du transport des bois, chanvre et cordages, toiles à voile et goudron (2); puis, quand la vapeur eut remplacé la voile et que le fer eut remplacé le bois, la question de savoir si le belligérant peut à sa guise en interdire 'le transport a disparu des controverses juridiques, en même temps que, au sein de la contrebande accidentelle, la question du fer naissait des cuirasses et la question du charbon, de la vapeur (3). Pendant que les modifications de l'outillage maritime entraînaient ainsi des changements profonds dans le compartiment de la contrebande relative, trois articles d'intérêt inégal y demeuraient sans rien perdre, ni sous le rapport de l'importance, ni sous le rapport de l'actualité : les bêtes de trait (4), la monnaie (5), mais surtout les vivres, dont l'indispensable nécessité rend le détournement aussi intéressant pour l'un des belligérants que redoutable pour l'autre. « Aucune grande puissance maritime, dit le capitaine Mahan, ne saurait admettre la règle que les vivres ne sont pas contrebande de guerre, comme étant de droit absolu » (6).

Après avoir exclu les vivres de la contrebande de guerre en 1780, la Russie les y rappelle en 1793, suivant le vœu de l'Angleterre (7), par

(1) Sunt enim quœ in hello tantiim usiim habenl, ut arma... sant quœ et in hello et extra hélium hahent usum, ut pecuniœ, commeatus, naves et quœ navihus adsunt. Grotius, De jure helli ac paci.'i, liv. III, ch. I, § V, 2 et 3.

(2) Après avoir été résolue par le juge de la haute Cour d'amirauté, sir Leoline Jenkins, dans le sens de la liberté du transport (Wynne, Life of sir Leoline Jenkins, II, p. 751), la question fut, en 1799, tranchée j)ar sir William Scott (lord Stowell) dans le sens de l'interdiction: cas du navire Maria, dans liohinson, Ad niiraliy Reports, I,p. 372. Les Hollandais réclamaient contre l'Angleterre, en 1780, la liberté du transport des bois. V. Doniol, Histoire de la participation de la France à l'établissement des États-Unis d'Amérique, ÏII, p. 718.

(3) Cpr. Tarde, Les transformations du droit, p. 161.

(4) V. la déclaration faite, en réponse à une interpellation, k la Chambre hongroise parle président du conseil des ministres, le 11 déc. 1901, citée par Perels ; Seej-ec/if, 2^ éd., 1903, p. 245.

(5) Sur la considération de l'argent comme contrebande de guerre : aux XVIIe el XVIIIe siècle, voir J. G. Busch, Voelkerseerecht, Hambourg, 1801, p. 34 et s.; aujourd'hui, Perels, op. cit., p. 251.

(6) Mahan, Influence de la puissance maritime dans Vhistoire |(trad. Boisse), p. 443- 4 44.

(7) « S. M. a trop bien senti les inconvénients auxquels l'intérêt général serait exposé» si on fournissait à l'ennemi commun la facilité d'alimenter et de prolonger les troubles

un oubli des principes antérieurs d'autant plus frappant que la saisie de navires neutres chargés de vivres avait déterminé dans l'esprit de Catherine II la fameuse déclaration du 28 février 1780 (1). De même que l'initiatrice delà déclaration de 1780, l'instigatrice de la déclaration de Paris, la France, s'est écartée des principes, qui formaient en cette matière le vieux fonds du droit national (2) : alors qu'elle a toujours refusé de considérer le charbon comme un objet de contrebande (3), elle a, dans les mers de Chine, considéré en 1885 l'aliment indigène, le riz, comme contrebande de guerre, au risque d'ébranler elle-même la thèse, tant de fois exprimée dans son droit intérieur, qu'en aucun cas les vivres ne sont de contrebande (4).

L'Angleterre a particulièrement développé ce principe, aux différentes phases de son histoire. Cent ans après les ordonnances en conseil de 1793-95 et l'affaire du Neptune, le gouvernement britannique arrêtait en novembre et décembre 1899 (5) des cargaisons de farines américaines à bord, l'une, du navire hollandais Maria, les autres des vapeurs anglais Béatrice et Mashona (6).

Ainsi, non seulement la question des vivres n'a rien perdu de sa valeur, mais il semble au contraire qu'avec le temps elle ait fortifié son importance. La thèse que les vivres peuvent, en certains cas, devenir

au moyen d'un libre transport de vivres et de munitions navales». Noie daharon de Krûdener, envoyé liasse à Copenhague, au ministre danois, 10 août 1793, dans de Martens, R. V, 590.

(1) Notamment la saisie du Concordia, navire hollandais, chargé de blé d'Archangel. Fauchille, La diplomatie française et la ligue des neutres, p. 318 et s., 320 et s.

(2) Ordonnance de 1681, liv. III, tit. IX, art. 11. Pothier, De la propriété, n» 104 ; Valin, Code des prises, sur l'art. 11.

(3) Selosse, Le charbon contrebande de guerre, dans le Journ. du dr.intern. privé, XXV (1898), p. 442 et s.;Gover, De la fourniture de chavbon, ihid., p. 535. Cpr. Travers Twiss, Belligérant right on the high seas since the déclaration of Paris, London, 1884, p. 14 et s.

(4) Cobbett, Leac/mgr cases, p. 225 ; Gefîcken, Voelkerrechtliche Fragen in dem franzoesisch-chinesischenStreite,dans Archiv fur oeffentliches Recht, I (1885), p. 165; Fromageot, Les vivres considérés comme contrebande de guerre, dans le Journ. du dr. intern. privé, XXVII (1900), p. 29 et s. ; Takahashi, Hostilités de la France et de la Chine en 1884-85, dans la Rev. de dr. intern. et de légis. comp., XXXIII (1901), p. 636 et s.

(5) V. la correspondance diplomatique dans United States Foreign Relations, 1900, Washington (1902), p 528-619.

(6) Il y avait aussi de la bière et du lard à bord de la Béatrice, ibid.,p. 538. Les deux vapeurs anglais avaient été saisis pour violation de la loi municipale, qui leur défendait le commerce avec les ennemis, ibid., p. 543 ; et les propriétaires, à supposer qu'ils fussen t neutres, avaient à démontrer, en Cour de prises, non pas seulement leur propriété, mois la légalité de leur commerce. Cpr. Story, Manval of prize law (éd. 1854), p. 46.

164 ÉTATS-UNIS — GRANDE-BRETArrNE : 24 FÉVRIER 1804

contrebande de guerre, est, au sein de la contrebande dincipitis usas, une de celles qui peut paraître encore le mieux résister à l'épreuve du temps. Par instants même, il peut sembler qu'elle en triomphe.

La question est d'autant plus douteuse qu'à la différence de la déclaration du 28 février 1780, l'acte symétrique du droit moderne, la déclaration de Paris, ne définit pas la contrebande de guerre, d'autant plus discutée que cette déclaration, par la double immunité de la marchandise ennemie sous pavillon neutre et de la marchandise neutre sous pavillon ennemi, force les belligérants à demander au titre extraordinaire de la contrebande de guerre une partie des droits perdus au titre ordinaire de la saisissabilité (1). Ainsi s'explique que telle nation, la France, qui, en 1681, excluait les vivres de la contrebande, y ait, en 1885, inscrit le riz, qu'en 1681 elle se serait contentée d'arrêter en vertu du système ancien de Vinfection hostile; et aussi que telle nation, l'Angleterre, ait, en 181)9-1900, arrêté' comme contrebande de guerre des farines et des conserves qu'en d'autres temps elle eût aussi plus simplement saisies comme marchandise ennemie sous pavillon neutre (2). L'absence d'une définition de la contrebande dans la déclaration de Paris laisse place à tous les flottements, tandis que le resserrement du droit de capture amène les belligérants à chercher un dédommagement dans l'expansion correspondante de la contrebande de guerre (Déclaration de Paris, art. 2), étant donné surtout qu'au point de vue stratégique la saisie des vivres semble, en certains cas, un moyen décisif d'impressionner l'ennemi, et qu'à l'heure actuelle les idées pacifiques augmentent l'indulgence du droit pour les moyens énergiques et rapides, qui peuvent terminer la guerre par la brusque intimidation de l'adversaire. Ainsi la tendance des belligérants à retenir les vivres dans la contrebande relative, si fréquente au XVIIP siècle, n'a pas cessé de se manifester au XIX^ siècle et même au commencement du XX^. Mais, chaque fois que les belligérants ont élevé ces prétentions, la panique s'est emparée de leurs adversaires, et l'émotion, des neutres. Menacer un peuple de la famine est un moyen qui semble de plus en plus odieux, suivant le mot même du commissaire Pinkney. Arrêter le commerce des blés, des farines, du bétail, soit sur pied,

(1) Parfois, c'est dans Textension de la qualité d'ennemi que le belligérant cherche une compensation à la restriction de la contrebande de guerre ; nous en avons eu, précédemment, un exemple en matière de vivres, dans l'afTaire du Betsey. V. suprà, p. 51 et s.

(2) Le gouvernement britannique prétendait notamment que certaine marque Z. .1. R. sur les caisses indiquait la propriété de la SouUi Africnn Repuhlic, U. S. F. /?., 1900, p. Oii et 580.

AFFAIRE DU NEPTUNE l NOTE DOCTRINALE 165

soit en conserve, c'est supprimer aux neutres (1) leur gagne-pain, suivant la juste observation de Jefferson (2), reprise par nos commissaires (3). Aussi peu de controverses ont davantage occupé les Parlements (4), l'opinion, la presse (5). Sumner Maine (G) l'a bien ol^servé : « Les discussions les plus véhémentes sont celles qui touchent aux vivres ».

Or, tant dans la correspondance diplomatique (7) que chez les auteurs, il ne semble pas que les opinions des commissaires américains dans l'affaire du Neptune aient trouvé l'accueil dont leur haute valeur doctrinale les rendait dignes.

Des causes nombreuses ont, en effet, sur le moment, affaibli la valeur de leur sentence et diminué sa portée.

Si Wheaton n'avait, en deux ouvrages, analysé cette sentence (8), d'après les manuscrits originaux, si Phillimore(9),en Angleterre, n'avait recueilli de Wheaton cette analyse, dont il avait saisi l'importance, iln'endemeurerait, pour ainsi dire, pas trace chez les auteurs (10). Ni dans la doc-

(1) Voir ce point de vue, du côté des belligérants, et le suivant, du côte des neutres, très énergiqiiement exprimé par M. Kasson, ministre des États-Unis à Berlin, à M.Bayard, secrétaire d'État, 23 avril 1885. Ms du Déparlemenl d'État^ cité par Wharton, Digest, III. !< 370, p. 133.

2) Wait, Slnle Pnpers, I, p. 393.

3 Opinion de M, Pinkney, supT'à cil.^ p. 152.

( 1 ; V, la motion Haie au Sénat des États-Unis, 17 janvier 1900 Congress. Rec, 56^ Cong., l'"e sess., p. 950 et s.

5^ Pour les journaux anglais, v. notamment Westminster Gazette, 12 déc. 1899; Morning Post, l"' janvier 1900; Daily Mail, 22 déc. 1899; Times, 2 janvier 1900 (lettre du prof. HoUand), i janvier 1900. Four les revues (non juridiques) anglaises, v. notamment Barclay, Food stiiffs as contrahand of war, dans la Contemporarg Beview, 1900, p. 2i3.

(6) Sumner Maine, Droit international: la guerre {tra.d. franc.), p. 139.

(7) Wharton, Digest, III, "^ 370; Correspondence respecting Jiostilities between France and China [C — -4359]; Livre jaune : affaires de Chine 1885; United States, Foreign Relations, 1900 (1902), p. 528-619; Blue Book, Africa, 1900, no 1.

^8^ Wheaton, ///sfo/re du progrès du droit des gens, II, p. 39, et Eléments of international law ;Boyd's éd.), 1889, p. 642 et s.

9) Phillimore, International law, III, p. 434.

10) V. notamment Hautefeuille, Droits etdevoirs des nations neutres en tempsde guerre umvitime. II, p. 122; Ortolan, Diplomatie de la mer, II, p. 191 et s.; Gessner, Droit des neutres sur mer, p. 88; Calvo, Droit international, §1106; Hall, International law, p. 584 ; GelVcken, dans le llandhuch de HoltzendorlT, IV, p 723 ; Kleen, Lois et usages de la neutralité, I, p. IOd ; Perds, Seereclit,p. 246. Aucune utilisation n'en est faite non plus par Wliarton. Digest, III, '^ 370, qui, sous la rubrique « Contrebande des vivres », n'avait pas, d'après le titre tout diplomatique de son Digest, à traiter des sources arbitrales de la question.

trine allemande, ni dans la doctrine française, elle n'arrête l'attention des écrivains, qui parlent souvent des ordonnances britanniques de 1793 et 1795, mais jamais de la délibération des commissaires de 1797. Indiquée par Wheaton, elle n'était connue que de seconde main. Non imprimée, résumée par une brève analyse, elle ne pouvait exercer l'influence qu'elle eût méritée. Par surcroît, les circonstances prêtaient à confusion. La Commission qui rendit la sentence était instituée par l'article 7 du traité Jay ; mais l'article 18 de ce même traité semblait, par une rédaction à deux fins, admettre à la fois que, d'après le droit des gens, les vivres n'étaient pas contrebande de guerre et qu'ils pouvaient l'être : c'était une erreur, habilement ménagée par le négociateur anglais du traité de 1794, pour le succès des doctrines anglaises. Les commissaires eurent soin de dissiper l'équivoque. Leur argumentation, à cet égard, fut particulièrement serrée (1). Mais, faute de connaître cette argumentation, la pensée s'accrédita que l'article 18 du traité Jay consacrait le système anglais de la contrebande des vivres. Cette idée se développa d'autant mieux qu'en 180-3 l'Angleterre conclut avec la Suède un traité (2) dans lequel elle prit soin d'insérer, très-nettement, un texte en harmonie complète avec les ordres en conseil de 1793 et de 1795.

Tous les auteurs, sans doute, ne s'y trompèrent pas (3). Mais, pour d'autres, le traité de 1803 mit son reflet sur Tarticle 18 du traité Jay. Les deux textes avaient ceci de commun que la confiscation, pour les vivres, faisait place à la préemption; mais, dans le traité suédois, c'était une certitude, dans le traité américain une éventualité, pour le cas hypothétique, où le droit des gens admettrait, à l'époque, la contrebande des vivres. La nuance était faible. Dans la littérature elle ne tarda pas à s'effacer, et bientôt les auteurs mirent sur le même plan les deux traités (4). De la convention passée par Jay, ce qui demeura, dans la doctrine continentale, ce fut, non pas la thèse du libre transport

(1) V. suprà, p. 153 et s.

(2) 25 juillet 1803, de Martens, R. 2 VIII, 91; Schœll, Hist. des traités, II, p. 148. Sur les circonstances de ce traité, voir Dapuis, Le droit de la cfuerre maritime d\iprès les doctrines anglaises contemporaines, p. 271.

(3) Notamment, et d'autant mieux qu'il incline à la liberté du transport des vivres, Hall, Intern. law, p. 584.

(4) V. notamment Hautefeuille, op. cit., II, p. 114. L'erreur d'Hautefeuille a été, d'ailleurs, en 1796, celle du gouvernement français. Dans le mémoire remis le 9 mars au ministre américain à Paris, James Monroe, M. de la Croix se plaint que les États-Unis aient par l'article 18 du traité « consenti à étendre la contrebande Jusqu'aux vivres ». Amer. St. Pap., F. R., I, p. 658.

des vivres, atïirmée par la Commission issue du traité, mais la thèse contraire, qui semblait celle du traité lui-même. En admettant avec Vattel que, dans le cas de blocus, il y avait une circonstance où les vivres, à destination du pays ennemi, prenaient le caractère de contrebande, les commissaires avaient d'ailleurs, par la lettre de leur sentence, entr'ouvert aux prétentionsanglaises la porte que l'esprit de cette même sentence entendait leur fermer. Si, dans une circonstance, les vivres peuvent devenir contrebande de guerre, pourquoi pas dans une seconde et, de là, dans plusieurs? Dans la brèche ouverte par cette exception, l'ancien principe pouvait, circonstance par circonstance, repasser tout entier.

Il n'en fallait pas davantage à la jurisprudence britannique. En un jugement célèbre, « je suis instruit, dit lord Stowel, des positions favorables qu'ont prises en cette matière Wolff, Vattel et d'autres écrivains du continent, bien que Vattel admette expressément que les vivres peuvent, en certaines circonstci7ices, être traités comme contrebande; et je considère comme la règle actuellement établie que, généralement, ils ne sont pas contrebande, mais qu'ils peuvent en certains cas le devenir à raison des circonstances particulières de la guerre, ou de la situation des parties belligérantes ». C'est aux belligérants qu'il appartient de fixer ces circonstances par une déclaration précise, au début de la guerre, puis aux tribunaux de prises qu'il appartient d'en apprécier la légalité, suivant le droit des gens. Il est donc du devoir du juge de rechercher quelles sont ces circonstances, où les vivres peuvent, exceptionnellement, devenir contrebande de guerre. Lord Stowell continue: « Parmi les circonstances qui tendent à préserver les vivres de l'éventualité d'être traités comme contrebande de guerre, la première est qu'ils soient le produit du sol même qui les exporte, et non pas, comme dans le présent cas, celui d'une autre nation... Une autre circonstance ([ui demande de l'indulgence d'après la pratique des nations est que les articles soient dans leur état naturel et non manufacturés ; mais la distinction la plus importante est de savoir si les articles doivent servir à l'usage ordinaire de la vie ou même à l'usage ordinaire d'un navire marchand, ou si, au contraire, ils sont, aA^ec une haute probabilité, dotés dune destination militaire ». Et lord Stowell change de solution suivant que les vivres sont à destination d'un port principalement marchand ou d'un port principalement militaire.

Telle qu'il l'affirmait dans l'affaire, désormais célèbre, de la Jonge Uargarefha (1), cette doctrine est devenue la base fondamentale de la

I Uobinson, Admiralty Reports, I, p. 19i et s.

jurisprudence britannique (1) et bientôt même de la jurisprudence américaine (2), qui, dans une certaine mesure, y trouvait la satisfaction de son point de vue personnel (3).

En effet, lord Stowell mettait bors de la contrebande de guerre le cas où les vivres, transportés par le neutre, seraient le produit même du sol de la nation qui les transportait. La protestation de Jefferson, que le belligérant ne pouvait enlever leur gagne-pain aux populations agricoles neutres, après avoir été recueillie par les commissaires américains de Londres, venait d'être entendue par la jurisprudence britannique. Mais, si les réclamations américaines avaient produit, à cet égard, leur fruit, Tesprit de liberté commerciale, dans lequel elles avaient été formulées, était loin encore d'obtenir une complète satisfaction. Les commissaires de Londres n'admettaient qu'un cas, où les vivres devinssent contrebande de guerre : celui de blocus, et Ton pouvait même se demander si véritablement-cette exception, née du blocus, n'était pas plutôt une confusion de deux théories voisines qu'une restriction au principe de la non-contrebande des vivres (4). Au contraire, lord Stowel, en dehors du blocus, indique trois cas où les vivres peuvent être contrebande de guerre : 1° quand le commerce en est fait par un neutre, dont le pays n'en a pas la production ; 2° quand ils sont expédiés après leur préparation ou manufacture ; 3° quand ils sont à destination d'un port principalement militaire. Si l'on rapproche ces trois règles

(1) Pour son application aux biscuits, v. notamment The linnc/er, dans Robinson. Adm. Rep., VI, p. 125.

(2) Kent, Commentaries, I, p. i43. Mr Justice Story, clans The Commercen, alTaire rapportée par Wheaton, Admirally Reports, I, p. 387.

(3) L'auteur du plus récent traité américain de droit international, plutôt que de se référer à la sentence duNeptune, se borneà reproduire ici TalTaire du Jonge Margaretha. Hannis Taylor, International law, Chicago, 1901, p. 737.

(4) C'est le reproche que M. Kleen adresse, sinon aux connnissaires. dont il ne connaissait pas l'opinion, du moins à Grotius, à Vattel, auxquels les commissaires l'avaient empruntée (De la contrebande de guerre et des transports interdits aux neutres, p. 12;") et s.). « Grotius, dit-il, confond (ici) la loi de contrebande et celle de blocus... La même confusion se retrouve chez Bynkershoek et Vattel ». Y a-t-il réellement confusion ? On peut en douter, si l'on réfléchit que, dans le cas de blocus, la marchandise neutre est saisissable à l'arrivée sur la ligne des vaisseaux bloqueurs et, dans le cas de contrebande, dès le départ vers le port ennemi. Il n'y a donc pas pléonasme à citer, comme Vattel, le transport des vivres à une place bloquée comme contrebande de guerre (§ 112) et plus loin (§117) comme violation de blocus. C'est si peu confondre la contrebande et le blocus que les vivres, transportés à une place bloquée, ne sont saisissables, en vertu du blocus, qu'au moment d'entrer, tandis ({u'ils le sont, en vertu de la contrebande, dès le début du voyage.

AFFAIRE pu NEPTUNF. ; NOTE DOCTRINALE 169

des ordonnances en conseil de 1793 et de 1795, il est incontestable qu'un grand progrès s'est accompli: les Américains ne pouvaient pas transporter leurs blés en France; maintenant ils le peuvent. Il n'en est pas moins vrai que de grands progrès sont encore attendus : 1° les Américains peuvent désormais transporter en France, en pareil cas, leurs blés, mais non ceux d'une autre nation ; 2°ils peuvent transporter leurs blés, mais non leurs farines ; leur bétail vivant, mais non leur bétail abattu, salé, mis en conserves ; 3° ils peuvent transporter leurs blés à Bordeaux, port principalement marchand, mais non à Brest, port principalement militaire.

Sur les ordonnances de 1793 et de 1795, la décision de lord Stowell est en progrès ; sur la sentence arbitrale du Neptune^ elle est en retard.

Mais l'esprit libéral qui, des déclarations américaines, avait pénétré dans cette sentence, n'en avait pas moins devant lui l'avenir. Déjà lord Stowell abandonnait la vieille idée que le belligérant pouvait, en affamant l'ennemi, priver de son gagne-pain la population agricole des neutres. Bientôt la jurisprudence anglaise devait laisser tomber, une à une, deux des trois exceptions auxquelles lord Stowell avait suspendu le peu qui restait encore du vieux système anglais, en vertu duquel les vivres pouvaient, dans certaines circonstances, devenir contrebande de guerre.

La première exception visait le cas où les vivres étaient exportés par une autre nation que la nation productrice : elle devait curieusement tomber.

En 1885, au cours des opérations françaises de Chine, l'amiral Courbet, désireux de frapper un grand coup sur la Chine du Nord, voulut arrêter les provisions de riz considérables, qui, de Shanghai, se dirigeaient vers le Pei-ho. Après avoir un instant porté ses projets sur un blocus du Petchili, l'amiral abandonna cette première intention, d'abord parce que la plus grande partie de ses bâtiments était immobilisée devant B'ormose, ensuite parce qu'avec le blocus il n'aurait pu que repousser, suivant sa propre expression, les bâtiments neutres, qu'il fallait au contraire saisir, pour les empêcher de dépister, dans un canal de 22 milles, une surveillance trop difficile pour être absolument efficace (1). Dans ces conditions, l'amiral dut proposer à son gouvernement de déclarer le riz contrebande de guerre. Il y eut d'abord, à Paris, quelque hésitation, mais, après un premier rejet, Jules Ferry, devant l'insistance de Tamiral, fit examiner de nouveau la question. Le résultat de cet examen fut : «qu'aucune règle formelle du droit des gens n'empêchait de traiter acci-

(1) Livre jaune, Chine et Tonkin, 1884-85, p. 189.

dentellemenl comme contrebande de guerre une denrée dont la privation pouvait conduire l'ennemi à demander la paix » (1). Le 20 février 1885, le ministre des affaires étrangères chargeait les ministres de France dans les différents Etats maritimes d'en aviser les gouvernements étrangers (2). Un exposé des motifs accompagnait la notification de la décision prise. Cet exposé reprenait la thèse de la Grande-Bretagne, celle de ses juges, et notamment de lord Stowell, celle de ses auteurs, J. Reddie, Phillimore, Pratt, Moseley, dont la citation était aussi pleine d'à propos que d'érudition. Le quai d'Orsay s'appropriait les théories les plus anglaises du droit anglais, invoquait jusqu'à cet ordre en conseil de 1795, que la Commission arbitrale de Londres avait condamné. La France retenait ainsi pour elle-même des doctrines qui, jadis employées contre elle, étaient notoirement contraires à ses tendances : renchérissant sur l'ordre en Conseil de 1795, le gouvernement français s'apprêtait à confisquer les vivres, alors que le gouvernement britannique s'était, en 1795, interdit d'agir autrement que par préemption. A cent ans de distance, il semblait que la déclaration française ramenât aux plus mauvais jours de la neutralité. « Dans aucune guerre depuis 1815, écrivait Geffcken, une puissance belligérante n'avait élevé la prétention de qualifier de contrebande les vivres » (3). Contre l'attitude de la France de vives protestations éclatèrent. Elles étaient attendues. La France, en les éveillant, y trouva l'expression réconfortante d'idées qui étaient les siennes, qu'elle avait défendues la veille, qu'elle devait peutêtre avoir l'occasion de défendre le lendemain. Venues du Danemark (4) ou de la Suède (5), ces réclamalions n'avaient que peu d'importance à cause du peu de commerce que ces nations avaient en Chine. C'est parles steamers anglais et les jonques couvertes du pavillon britannique que devait se faire, de la Chine du Sud à la Chine du Nord, le transport du riz. Bien qu'envoyée par le gouvernement français à toutes les puissances, c'est à TAngleterrequ'en réalité la notification s'adressait, et c'est la réponse de l'Angleterre , que la France attendait. De deux choses l'une , ou l'Angleterre accepterait, et la mesure produirait son effet ; ou elle protesterait, et sa propre doctrine sur les vivres en serait ébranlée. Par un favorable hasard, les deux résultats de l'alternative, qui semblaient s'exclure, se produisirent à la fois. La crainte d'une saisie fit retarder le

(1) Livre jaune, Aff. de Chine, 1885, n" 12 et s.

(2) Ihid., n" 15; Staatsarchiv, XLV, p. 266.

(3) Gefîcken, suprà cit.

(4) Le baron Hochschild à M. d'Aunay, 4 mars 1885. Livre jaune, ibid., n° 25.

(5) M. de Rosenorn au ministre de France, 16 mars 1885. Livre jaune, ibid., n° 29.

départ des convois de riz et mit fin à la guerre. Mais, si vite que la paix intervînt, l'Angleterre avait eu le temps de protester (1), dans l'espoir de faire rapporter à la France une mesure préjudiciable au pavillon britannique. En cette protestation, elle fut très habile, prompte à reconnaître que les vivres peuvent être, en certaines circonstances, contrebande de guerre, ingénieuse à démontrer qu'en l'espèce la France ne trouvait pas ces circonstances. Mais, si prudente que fût la protestation britannique, il n'en restait pas moins ce fait, que la Grande-Bretagne interdisait aux belligérants d'arrêter le transport par des neutres de vivres, qui n'étaient pas le produit de la nation neutre, mais le produit du territoire de l'ennemi. La première exception de lord Stowell au principe que les vivres ne sont pas contrebande de guerre venait de tomber.

Restait la seconde exception, d'après laquelle le neutre ne peut pas faire le commerce des denrées, même de sa nation, quand elles ont été manufacturées : par exemple celui du blé, non de la farine ou celui du bétail vivant, mais non des conserves — importante restriction, grave menace pour les intérêts de l'exportation américaine.

Comme la première, elle devait tomber sans qu'on s'en aperçût.

Au début de la campagne du Transvaal (1899-1900), un navire hollandais, le A/aria, deux navires anglais, \q Béatrice et le Mashona, chargés de farines et de conserves américaines pour Lourenço-Marquès, furent arrêtés dans l'Afrique du Sud. A ce moment déjà, l'on put voir combien la doctrine déposée dans la sentence du Neptune avait fait de chemin, même dans la pratique anglaise. Cette évolution fut marquée par l'attitude hésitante, embarrassée, fuyante, du gouvernement britannique, qui, les saisies faites, arrêté par la protestation américaine (peut-être même par le souvenir de son ancienne protestation près de la France i, s'efforça de détourner de la contrebande des vivres une discussion que, d'après les principes de lord Stowell, la nature manufacturée des conserves lui permettait cependant d'y porter. Les circonstances lui fournissaient d'ailleurs le moyen d'éluder la question. Des trois navires arrêtés, l'un était neutre, les deux autres étaient britanniques. L'affaire ainsi se dédoublait. Dans le cas des navires anglais Béatrice et Mashona, le gouvernement britannique avait plusieurs motifs à faire valoir : le premier, que ces deux navires, étant anglais, ne pouvaient, d'après la loi même de l'Angleterre, faire de commerce avec l'ennemi (2), d'où cette conséquence que les vivres transportés à bord de ces navires — marchandise enne-

(1) Le comte Granville à l'ambassadeur de France à Londres, 27 février 1885 (C —4359, n-^ 26).

(2) J.-D.White, Tradimj voith ennemy, da.ns la Law Quarterly Review, VI (1900), p. 397.

mie — n'étaient pas couverts par le pavillon neutre; le second, que — marchandise neutre — ils étaient contrebande de guerre. Dans TafTaire du Béatrice (l), le gouvernement britannique, après hésitation, s'en tint au premier motif, qui lui permettait, sinon de confisquer les caisses de vivres, tout au moins de les arrêter avec le navire sans dépens ni dommages, les chargeurs étant en faute d'avoir choisi pour leur transport un navire qui ne pouvait, en vertu de la loi du pavillon, continuer sa route. Dans l'affaire du Mashona, la Cour de prises de Oapetown écarta le premier motif contre le navire, mais non contre la cargaison. Elle jugea (2) que le navire était, par rapport à la loi municipale, innocent, parce qu'en fait il n'avait pas encore noué de commerce avec l'ennemi: mais que les marchandises étaient presque toutes propriété ennemie, à raison du domicile ennemi des consignataires, et sujettes à prise, comme hors de la protection du pavillon neutre ; enfin, pour les marchandises neutres, que l'interruption de voyage n'ayant pas été basée sur leur qualité de contrebande, la Cour n'avait pas à résoudre la question étrangère de savoir si les conserves étaient contrebande de guerre et ne pouvait pas condamner le capteur à des dépens ou dommages, parce que le neutre était en faute d'avoir chargé ses marchandises sur un navire qui ne pouvait les transportera l'ennemi. Pour les marchandises neutres, la solution fut ainsi la même dans le cas du MsLshona que dans celui du Béatrice (3j. On peut comprendre ces décisions de deux manières : soit comme un abandon de la théorie que les conserves sont par ellesmêmes contrebande de guerre, soit plutôt comme un ajournement de la question, momentanément écartée par le gouvernement britannique. Tel est le sens que leur donne la correspondance diplomatique : « Le gouvernement de S. M. n'a pas saisi des marchandises neutres qui n'étaient pas de contrebande ; les marchandises de cette sorte trouvées à bord du Mashona n'ont pas été saisies ; leur voyage vers Lourenço-

(1) Lord Salisbury à M. Ghoale, 3 mars 1900, dans U. S. F. Il 1900 (1902:, p. 603-604.

(2) 13 mars 1900. V. l'analyse de ce jugement dans Tarticle de J.-D. Wliite, suprh cit., p. i09. La Cour se composait de trois membres : le chief-justice, qui se prononça pour la condamnation de la cargaison ennemie, non du navire; Mr. Justice Lawrence, d'après lequel la cargaison ennemie et le navire devaient être condamnes ; Mr. Justice Buchanan, d'après lequel ni l'un ni l'autre ne devaient Tètre. Les marchandises reconnues ennemies furent condamnées à deux voix contre une connne hws de la protection du pavillon neutre, ibid., p. 410. La partie de la cargaison reconnue neutre fut mise hors de cause, sans allocation de dommages-intérêts. Plus tard cependant, ex gratin, le gouvernement britannique (affaire Geldart) en accorda bénévolement aux réclamants. U S. F. R., 1900 (1902), p. 617.

(3) M. Hay à M. Ghoate, 24 mai 1900, dans U. S. F. 7Î., 1900 (1902), p. 613.

Marques a été interrompu, mais cette interruption était la conséquence de leur présence à bord d'un navire qui a été arrêté, ce qui rendait leur détention inévitable (1) ». Cette déclaration prudente de lord Salisbury réserve plutôt qu'elle n'abandonne la (juestion des conserves contrebande de guerre ; mais dans l'affaire du Maria, navire hollandais, où le gouvernement britannique n'avait pas la même échappatoire, il fallut s'expliquer. Lord Salisbury n'hésita pas à le faire en ces termes significatifs (2) : « Notre opinion est que les vivres à destination de l'ennemi ne doivent être considérés comme contrebande de guerre qu'k la condition d'être à destination des troupes ennemies. Il ne suffit pas que les troupes ennemies soient dans Céventualité d'en user. Il faut prouver que telle était, 'en fait, leur destination au temps de la saisie (3) ».

Des trois circonstances où, d'après lord Stowell, les vivres pouvaient devenir contrebande de guerre, il n'en reste plus qu'une : celle où les vivres sont à destination de l'ennemi. Encore, d'après lord Stowell, suffisait-il qu'ils fussent à destination d'un port principalement militaire, tandis que, d'après lord Salisbury, il faut qu'ils soient à la destination immédiate des forces ennemies (4).

Lord Stowell avait dit: « seront contrebande les vivres à destination d'un port principalement militaire ». Sumner Maine répétait (5) : « Il est probable qu'à l'avenir les vivres ne seront regardés comme contrebande que lorsqu'ils seront à destination d'un port où se trouvera la flotte ennemie ». Hall n'admet pas qu'en cette matière une présomption quelconque subsiste : pour que les vivres soient saisissables, il faut qu'ils soient à la destination immédiate et certaine des troupes ennemies (6). Lord Salisbury fait de la doctrine de Hall la formule officielle.

(1) Lord Salisbury à M. Choate, 20 juillet 1900, dans U. S. F. R., 1900 (1902), p. 617.

(2) Notons d'ailleurs que la plus grande partie des vivres de ce navire durent être débarqués et vendus à Durban (Lord Salisbury à M. White, 7 avril 1900, dans U. S. F. R., 1900 (1902), p. 610).

(3) Lord Salisbury à M. Choate, 10 janvier 1900, dans U. S. F. R., 1900 (1902), p. 555 et 572.

(4) Ici, non seulement le droit anglais se rencontre avec le droit américain, mais avec la majorité des auteurs : GelTcken sur Heffter, § 160, note 9; Rivier, Principes du droit des gens, II, p. -419 et Volkerrechi, § 68, p. 453 ; De Bar, Die Beschlagnahme deutscher Schiffe wegen Fûhrang von kriegskontrebande, dans Die Nation, 1900, p. 203, Contra, de Boeck, Propriété privée, ^ 645 : « les vivres n'ont aucun des caractères de la contrebande, fussent-ils destinés au ravitaillement d'une armée ou d'une flotte ».

(5) La guerre, p. 149.

(6) Hall, International law, p. 584.

Ce n'est pas seulement la première, ni la première et la seconde, c'est aussi la troisième des circonstances de lord Stowell, qui, sans tomber complètement, commence à se laisser réduire.

Mieux encore, c'est la vieille doctrine anglaise, qui s'ébranle dans ses fondements intéressés, parce qu'ici l'opinion anglaise ne voit plus avec netteté quel est, en cette matière, l'intérêt britannique.

Les uns s'inquiètent de la situation de l'Angleterre agricole, obligée de demander à l'étranger son pain. Les autres, au contraire, estiment que l'Angleterre, ou sera maîtresse de la mer, auquel cas elle pourra toujours se ravitailler, ou ne sera plus maîtresse de la mer, auquel cas tout sera perdu (1). De ces deux thèses, qui, du point de vue propre à l'Angleterre, sont toutes deux extrêmement sérieuses, nul ne sait encore quelle est celle qui triomphera. Mais il suffît qu'entre elles un doute se produise pour que, dans l'hésitation de l'intérêt, la voix de l'humanité se fasse entendre. Jusqu'à présent la -question des vivres a toujours été discutée, soit du point de vue du capteur, soit du point de vue du neutre. Il serait bon qu'elle le fût aussi d'un autre point de vue : celui de l'adversaire, auquel le belligérant entend couper les vivres. Les commissaires américains ont vivement mis en lumière l'impossibilité pour les neutres de laisser ranger les vivres dans la contrebande de guerre. Ils ont nettement démontré que si les belligérants pouvaient en interdire le commerce, ils ruineraient les neutres. Ils ont été subtils pour écarter, dans l'ancien droit, le témoignage de Vattel, et précis pour répondre à l'argument de l'article 18 du traité Jay. Mais, malgré tout, leur argumentation manque d'ampleur. Elle a l'étroitesse pratique d'un calcul de marchand privé de son gain. La vraie raison, celle qu'un belligérant n'a pas le droit d'affamer un pays tout entier, hommes, femmes, enfants, n'y dresse pas l'élévation supérieure d'une pitié désintéressée : le meilleur fondement de la liberté des vivres, ce n'est pas le droit des neutres au commerce, c'est le droit de tous les non-combattants, fussent-ils ennemis, à la vie.

2. Les vivres transportés à l'un des belligérants peuvent-ils être détournés par Vautre vers ses propres ports, en cas de nécessité ? — Pour entraver chez l'ennemi le droit de vivre, le belligérant comprend ainsi qu'il doit invoquer la toute-puissance d'une raison supérieure.

D'abord, l'Angleterre invoque des circonstances accessoires : le caractère révolutionnaire de l'ennemi, son manque de respect de la neutralité, la transformation, parles enrôlements volontaires, de la population

(1) Of course, if we loose predominence at sea, it is another matter ; but tlien « c finita la musica », Th. Gibson Boweer, Times, 4 janvier 1900.

pacifique en population militaire, et, par la concentration du commerce des grains dans les municipalités, la transformation du commerce individuel, généralementlibre, en commerce d'État, toujours prohibé. Telles sont, en effet, les premières raisons sur lesquelles le gouvernement britannique appuie les ordonnances de 1793(1). Tour à tour Bernstorff, au Danemark, Jefferson aux Etats-Unis, en font justice. Que le gouvernement français soit en révolte contre les Bourbons, est-ce une raison décisive pour les Etats-Unis, qui l'ont été contre l'Angleterre ? Que la France ne respecte pas la neutralité du Danemark, est-ce une raison pour que l'Angleterre, en violant cette neutralité, l'accable des deux côtés à la fois ? Que la République enrôle la nation sous le drapeau tricolore, est-ce une raison pour qu'il n'y ait plus, en France, de population pacifique, femmes, enfants, vieillards ? Et tandis que ces prétextes insuffisants s'écroulent, pendant que Jefferson (2) ne fait parler que l'intérêt commercial des neutres^ le comte de Bernstorff fait appel à la raison d'humanité : « S'il est permis d'affamer des places bloquées, il n'est peut-être pas également juste d'ajouter ce fléau à tant d'autres, quand il tombe sur des innocents (3) ».

A ce motif, il est une réponse spécieuse : les vivres sont contrebande de guerre, au risque d'affamer le pays, parce qu'on est sûr qu'à cette seule crainte l'adversaire cédera (4). Dans cette opinion plus humaine, la contrebande des vivres est moins barbare parce qu'on sait d'avance qu*elle n'ira pas jusqu'à la famine, mais jusqu'à la crainte de la famine seulement: la contrebande des vivres n'est plus qu'une contrebande d'intimidation. Mais le vice de ce système est facile à percer. De deux choses l'une : ou, le belligérant s'en tenant à la menace, celle-ci s'usera, ou bien il la réalisera, et il redeviendra barbare.

A l'argument de l'humanité contre la contrebande des vivres, il n'y a qu'une réponse. Forcée de s'y réfugier, pour se justifier, l'Angleterre n'a pas hésité. A ce reproche de Bernstorff que l'ordre en conseil menace

(1) M. de Hailes à M. de BernstorfT, dans de Martens, Causes célèbres du droit des gens, IV, p. 48 et s.

(2) Wait, Sf. Pap., I, p. 393.

(3) De Martens, Causes célèbres, IV, p. 60.

(4) Pinheiro-Ferreira, dont se réclame expresséinent Texposé français du 22 février 1885, déclare « qu'il est loisible à toute puissance belligérante de déclarer contrebande de guerre les objets dont elle est sûre que la privation amènera l'ennemi à faire la paix ». Mais, s'il s'agit d'une certitude subjective, le belligérant sera maître absolu de la notion de contrebande et, s'il s'agit d'une certitude objective, il faudra attendre la fin de la guerre pour apprécier la légitimité du procédé, ce qui n'est pas davantage admissible.

d'affamer la population pacifique de France, que peut-elle opposer? Rien, sinon que la population britannique est dans le même cas ; et que, manquant de blés, ayant même besoin de vivre, elle se préfère à l'ennemi. Dès lors, la question dévie de la contrebande vers la réquisition. Le belligérant ne se contente pas de cette raison de Vattel qu'il espère prendre l'ennemi par la famine ; il y joint cette raison de Grotius qu'il a peur lui-même de la disette. Faim contre faim, il préfère sa faim. Vie contre vie, il commence par lui-même. Et rien ne serait plus légitime, si vraiment la situation était telle. Mais il n'y a là qu'une coloration nouvelle d'un système ancien, une raison dernière inventée, très à propos, quand toutes les autres tombaient. L'Angleterre manque si peu de vivres, qu'elle prévoit le cas où les cargaisons, par elle détournées, ne seront pas achetées par elle. L'Angleterre fonde si peu sur sa propre famine — quoiqu'elle en dise — la saisie des navires neutres à destination d'un port de France, qu'elle organise, dès l'ordonnance de 1793, le détournement vers des ports amis, pour y être vendues, des provisions qu'elle ne pourrait garder: si elle ne souffre plus de la disette, quel est donc son titre à en faire souffrir la France ? L'Angleterre se plaint de manquer de vivres. Mais, au lieu de s'en saisir, ne peut-elle pas en acheter? Les neutres ne demandent qu'à vendre au plus offrant ; pourquoi l'Angleterre n'offre-t-elle pas aux marchands américains les mêmes prix que la France ? Elle détournerait ainsi, sans violence, les transports des neutres, de son ennemi vers elle. Sinon, elle ne lutte plus faim contre faim, mais argent contre vie, avarice contre famine. Vainement l'ingéniosité du belligérant fait suivre à sa prétention toute une série de métamorphoses. Elle ne parvient pas à donner le change sur ses véritables intentions.

Bien qu'il prétende payer et non plus confisquer, sa prétendue préemption, basée sur un prix dérisoire, n'est qu'une confiscation déguisée : car, payer insuffisamment, c'est encore confisquer. Bien qu'il prétende affamer l'adversaire pour ne pas être affamé, sa vraie raison se découvre : c'est pour sauver la contrebande des vivres du reproche de barbarie que le belligérant prétend avoir besoin lui-même des transports qu'il interdit à l'ennemi. Sentant la nécessité militaire insuffisante, il invoque la nécessité tout court. Mais, sous ce titre nouveau, c'est encore, ce n'est toujours, que la nécessité militaire (1). Personne ne s'y trompe, pas même le belligérant capteur.

(1) Ce principe de la nécessité militaire est, visiblement, le seul qui, en 1885, explique l'attitude de la France dans la question du riz. L'amiral Courbet voulait bloquer le golfe du Petchili, mais n'avait pas les forces suffisantes. Il demanda donc au gouvernement français de déclarer contrebande de guerre le riz que, par le blocus, il eût

Sans doute, il existe en droit international une théorie de la nécessité, qui, tout imprégnée de l'ancienne scolastique, enseigne qu'un peuple, en cas d'extrême nécessité, peut saisir ce qui lui manque (1). Mais ce principe engendrerait trop d'abus, s'il n'était enfermé dans une limite stricte : celle de l'extrême urgence et de l'absolu besoin. Avant d'y recourir, il faut donc établir que tous les autres moyens de se procurer des ressources étaient épuisés. Peut-être, comme l'a proposé Perels(2), Tofficier, dont le bord aurait un besoin pressant de vivres, pourrait-il réquisitionner ceux que le neutre transporterait à la population pacifique adverse, mais à la condition qu'il existât alors, au regard de ses hommes, manquant de tout, un pressant besoin. En aucun cas, une nation ne saurait réquisitionner sur les neutres, en mer, ce qu'elle pourrait volontairement leur acheter. L'extrême nécessité sera dès lors très-rare. Presque toujours, les vivres nécessaires répondront à l'appel des prix. Si les prix sont rémunérateurs, les vivres afflueront. Si les prix ne le sont pas, les vivres manqueront. Mais, dans ce cas, les saisies qui en seront faites, au lieu d'avoir pour but d'éviter la disette, n'auront plus d'autre raison que d'agir sur les cours en abaissant les prix : ce qui a fait dire à certains auteurs (3) que cette théorie de la nécessité n'était jamais applicable. Nous n'irons pas jusque-là. 11 se peut que certains Etats soient, par le mauvais vouloir, l'ignorance ou l'hostilité des autres, mis hors d'état de s'approprier les choses néces-

voulu, mais, faute de forces suffisantes, n'eût pu empêcher de passer. V. Livre jaune, Chine et Tonkin, 1884-85, p. 189. La déclaration du riz comme contrebande de guerre n'était ainsi qu'un moyen, mal déguisé, de tourner la règle internationale de l'effectivité du blocus (Déclaration de Paris, 16 avril 1856, art. 4). Le gouvernement français disait encore qu'ayant, par le blocus, la possibilité d'arrêter tout le commerce des neutres, il pouvait arrêter une partie seulement de ce commerce, par la déclaration de la contrebande du riz. C'était oublier qu'il existe, au blocus, une condition, Teffectivité, qui ne se retrouve pas en matière de contrebande, ce qui arrêtait l'a fortiori. Le gouvernement français invoquait encore que le riz était un tribut, une solde des troupes. Mais ceci n'était vrai, les dépêches le montrent, que pour une partie de ce riz, non pour la totalité. Cette raison, d'ailleurs, ne fut donnée qu'm extremis, après l'insuffisance reconnue des premières. Cpr. Affaires du Tonkin, 1885, n» 15 et n» 27. La seule raison, qui restât au gouvernement français, était celle de la nécessité militaire. Mais, si elle suffisait à expliquer l'attitude du gouvernement français, elle ne suffisait pas à le justifier.

(1) En ce sens, Wollï, V. Pillet et ses élèves, Les fondateurs du droit inteimational, p. 468.

(2) Perels, Droit maritime, l^^e éd. (1884), p. 277. V. cependant Kleen, op. cit., p. 128.

(3) Hautefeuitle, Droits des nations neutres, I, p. 103.

Arbitrages. — I. 12

178 ÉTATS-UNIS — (tRande-hretagne : 24 février 1804

saires à la vie : c'est la disette, parsuite de la clôture des marchés (1). Mais ce cas estrare:thème d'écoleplutôtque de pratique. Le plus souvent, cette théorie de la nécessité ne sera qu'une coloration par laquelle la théorie de la contrebande des vivres, chassée sous son vrai nom, reviendra sous un déguisement. En l'écartant sous ses deux aspects, la Commission de Londres en a fait justice, et sous cette seconde forme, peut-être, mieux encore que sous la première : de sorte que le transport des vivres, échappant à la loi de la contrebande, est assuré d'échapper au prétexte de la nécessité.

Quatrième groupe d'affaires :

Responsabilité de VÉtat neutre.