Affaire de VElizabeth (Cap. Ross

I. — Navire anglais, portant une cargaison britannique, VElizabeth, capitaine Ross, fut pris, le 14 mai 1794, par deux corsaires irrégulière

(1) Ms de Harvard Collège, II, p. 169-217.

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ment armés aux Etats-Unis et dont les deux capitaines, Ballard et Talbot, étaient américains. Entrés dans la rivière de Savannah, Géorgie, le 19 mai, les corsaires amenaient, le 27, leur prise dans le port de Savannah, la faisaient condamner par le tribunal consulaire (30 mai) et vendre par les soins de leurs agents Hills, May, Woodbrige, malgré les protestations des intéressés et de leurs représentants (6 juin). Mais les propriétaires du navire et de la cargaison, représentés par le capitaine Ross, après avoir perdu leur procès devant le tribunal consulaire, assignèrent, le 20 septembre 1794, les capteurs, leurs agents pour la vente du navire et de la cargaison, et l'acquéreur du navire, J. Miller, devant la Cour de district de Géorgie, qui, d'après les lois américaines, constituait le premier degré de juridiction en matière de prises. Les réclamants demandaient à la Cour d'arrêter par warrant ledit navire et ladite cargaison, lesdits Ballard et Talbot, capitaines des vaisseaux capturés, Hills, May et Woodbrige, agents des capteurs, et J. Miller, acquéreur du navire, La Gour lança le warrant d'arrêt. Mais Ballard et Talbot, qui, déjà, avaient pris la mer, ne furent pas touchés. Puis l'affaire vint au fond. H fut démontré que les deux vaisseaux avaient été irrégulièrement armés dans les ports des Etats-Unis, que Ballard et Talbot étaient citoyens américains, que Hills, May et Woodbrige avaient opéré comme agents des capteurs. Le 20 décembre 1794, la Gour déclarait la prise illégale, ordonnait la restitution du navire et de la partie de la cargaison qui restait aux mains de Hills, May, Woodbrige, mais les déchargeait du surplus, ne condamnant à la restitution du prix et au paiement des dommages que Ballard et Talbot qui, non touchés parle warrant de la Cour, étaient déjà partis avec leurs navires. De ce jugement, les deux parties appelèrent, et la cause fut réentendue. Le 5 mai 1795, nouvelle sentence ordonnant, outre la restitution du navire, le versement par Hills, May, Woodbrige, de la pleine valeur de la cargaison qui n'était plus entre leurs mains, soit % 75,000 avec les dépens. Enfin, sur appel de Hills, May, Woodbrige, la Gour suprême des Etats-Unis réforma, le 12 août 179G, l'arrêt précédent, en faveur des agents Hills, May, Woodbrige, qui furent seulement condamnés à verser le prix des ventes par eux faites de la cargaison, dont le montant restait entre leurs mains, avec l'intérêt à la date du jugement, soit S 37,695. 70 et les dépens.

H. — Devant la Commission de Londres, les réclamants exposent, en deux mémoires, les faits qui précèdent. Hs allèguent « avoir subi grandes pertes et considérables dommages à raison de la capture » et se plaignent que la restitution n'ait pas été faite « conformément à la teneur de la lettre M. Jefferson à M- Hammond, du 5 septembre 1793, dont copie est annexée au traité ». Mais les deux mémoires se taisent sur

la restitution du navire et du reste de la cargaison, qui a été uniformément prononcée dans toutes les Cours américaines, et aussi sur le versement de tout ou partie de la somme au paiement de laquelle avaient été condamnés Hills, May et Woodbridge, par le jugement définitif de la Cour suprême. Il en résulte que la situation exacte des réclamants, ainsi que l'observe M. Trumbull, manque de netteté.

Mais ce manque de netteté ne se produit que quant au quantum de la réclamation.

Au point de vue des principes, l'hypothèse est claire.

Comme le Jsima,icsi, VElizabeth, pris postérieurement au 5 juin 1793, a été, comme le Fanny, conduit dans un port américain. Tandis que, dans les deux affaires précédentes, les commissaires avaient, de prime abord, écarté la réclamation comme étrangère à la lettre du 5 septembre, ici, manifestement, elle s'applique et l'on n'a qu'à examiner si la promesse « d'employer tous les moyens en leur pouvoir » que les Etats-Unis ont faite dans cette lettre a été, dans l'espèce, tenue.

C'est la question de savoir quel sens il faut donner à ces mots « employer tous les moyens en leur pouvoir », qui se pose aux commissaires, et qu'examine en leur nom M. Trumbull.

ITT. — Ni M. Gore, ni M. Pinkney n'ont ici laissé trace, au manuscrit de Harvard, de leur opinion. Mais le surarbitre a longuement donné la sienne.

Opmion de M. Trumbull (5 novembre 1798) [Extraits].

Après avoir en détail exposé « l'histoire du cas », M. Trumbull indique nettement la difficulté. Etantdonné que les Etats-Unis ont promis cVemployer tous les inoyens en leur pouvoir pour procurer la restitution des navires saisis par des corsaires irrégulièrement armés aux Etats-Unis, en cas d'entrée de ces navires dans leurs ports, suffit-il que cette restitution n'ait pas été faite, pour que la responsabilité de l'Etat neutre soit en cause ? C'est ce problème qu'à l'aide de la correspondance diplomatique le surarbitre s'efforce de résoudre en examinant successivement :

1° Dans quelles conditions le Président a fait la promesse de restitution ;

2° Dans quelles conditions le Président a fait la promesse de remplacer la restitution par le paiement de la valeur de la prise.

Contre l'opinion de l'agent et des commissaires britanniques, M. Trumbull s'attache à faire voir, d'après les trois cas nommément désignés dans la promesse du 5 septembre, que ce n'est pas en toutes circonstances que le défaut de restitution fonde l'obligation de remplacer la restitution par l'indenmité, mais seulement quand, requis d'opérer cette restitution, le gouvernement ne l'a pas effectuée parce que des motifs

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de prudence lui faisaient préférer le paiement de la valeur à l'exercice d'une restitution et, notamment, lorsque le gouvernement, qui avait commissionné le capteur, empêchait la restitution de la prise en la plaçant sous la protection de ses navires de guerre : autrement dit. c'est dans les cas où les États-Unis, ayant donné leur ordre de restitution, sont dans l'impossibilité de le ramener à exécution par la force, que la responsabilité pécuniaire des États-Unis s'élève. M. Trumbull explique qu'en aucun cas l'exécutif n'était tenu de donner lui-même cet ordre et d'effectuer directement la restitution de la prise, mais simplement d'en faire juger la légitimité par les tribunaux, sans quoi les États-Unis eussent manqué aux stipulations de l'article 17 de leur traité avec la France. Mais alors une autre question s'élève. Le défaut de condamnation pour incompétence par les Cours américaines n'engage-t-il pas, malgré la séparation des pouvoirs, la responsabilité de l'exécutif vis-à-vis des gouvernements étrangers? A cette question, M. Trumbull se borne à répondre que, l'exécutif ayant fait toute diligence pour obtenir des tribunaux un changement de jurisprudence, aucun reproche ne peut lui être adressé. Tant que les Cours ne se reconnaissent pas compétence pour examiner la légalité des prises faites par des corsaires étrangers, on peut encore mettre en question la responsabilité de l'exécutif; mais dès que les Cours se reconnaissent compétentes, il n'y a plus de doute : « tous les moyens en leur pouvoir » pour assurer la restitution des prises sont employés par les États-Unis, à moins que, par crainte de graves complications diplomatiques, le gouvernement n'arrête l'action de la justice ou que, faute de l'énergie suffisante, il n'en sanctionne pas les décisions. Au moment de l'affaire de VElizabeth, les Cours s'étaient reconnues compétentes ; le gouvernement, le 6 août 1794, dans l'affaire du navire Vrouw Christiana, MagdEilena,, s'était montré résolu à faire respecter les décisions de justice, même contre les menaces et la force. Dans l'affaire de VElizabetli, les réclamants n'avaient donc qu'à s'en prendre à eux-mêmes d'avoir, par une assignation tardive, laissé aux capteurs le temps de disposer d'une partie de leur prise et, par là, de, se mettre hors des atteintes des Cours dont la compétence est in rem.

Telle est la suite du raisonnement qu'appuyé sur la correspondance diplomatique, le surarbitre trace avec une très grande vigueur :

Pour rendre à cet égard un bon jugement, un examen attentif des obligations imposées au gouvernement d'Amérique par la lettre précitée de M. Jefferson est essentiel ; la question préliminaire étant ici, comme dans tous les autres cas de ce genre, de savoir si ces obligations ont été remplies.

Le § ier de la lettre en question ne contient pas de promesse, mais la simple récapitulation du sujet d'une lettre antérieure du 7 août.

Le g 2 est ainsi conçu :

Par nos traites avec trois des belligérants, nous sommes obligés, par tous les moyens en notre pouvoir, de protéger et défendre leurs vaisseaux et elîets dans nos ports et eaux, ou sur les mers près de nos rivages, et de les recouvrer et rendre à leurs légitimes propriétaires, quand ils auront été capturés. Si tous les moyens en notre pouvoir sont employés et manquent leur efl'et, nous ne sommes pas tenus par nos traités de les indemniser.

Le § 3 continue :

Bien que sans traité semblable avec la G.-B., le Président est d'avis que nous devons, vis-à-vis de cette nation, employer la même règle, et même l'étendre aux prises opérées en haute mer et conduites dans un de nos ports, si elles ont été faites par des navires armés dans l'un d'eux.

Le § 4 se réfère aux cas élevés entre le 5 juin et le 7 août. Dans tous les cas, entre ces dates, où les E.-U. ont été empêchés d'employer tous les moyens en leur pouvoir pour effectuer la restitution, ce texte annonce que, de l'avis du Président, il doit y avoir une indemnité.

Le § 5 est ainsi conçu :

Quant aux prises faites dans les mêmes circonstances (c'est-à-dire dans la ligne de protectiçn juridictionnelle ou même en haute mer, si les prises ont été conduites dans les ports des É.-U. et faites par des vaisseaux armés dans ces ports) et conduites dans les ports après la date de cette lettre (7 août), le 'Président a décidé que tous les moyens en notre pouvoir seraient employés pour leur restitution. Si ces moyens manquent leur effet, comme, en verlu de nos traités, nous n'aurions pas alors d'indemnité à fournir à d'autres puissances dans le même cas, il n'y a pas de raison pour qu'il en soit fait une à la G.-B.

Il a été suggéré que ces derniers mots l'in't/ a pas de raison obligent les É.-U. à réparation dans les cas (raisonnables) où les moyens employés pour procurer la lestitution resteront sans effet. J'avoue ne pas comprendre sur quel principe de grammaire ou de logique cette interprétation peut s'appuyer. Il faut supposer le plus extraordinaire et le plus inacceptable degré de complaisance de la part du Président des É.-U. pour croire qu'il a entendu, par cette expression, accorder ainsi gratuitement, et sans même en demander la contre-partie, à une nation, qui n'avait avec les É.-U. ni traité, ni plus simplement entente cordiale, un privilège important qui n'avait pas été accordé à d'autres nations par des traités formés dans des circonstances, qui auraient justifié les complaisances les plus larges de la part des É.-U. Ils ne doivent pas songer à ceci ; au contraire, si les expressions il n'y a pas de raison n'amènent pas, comme j'avoue qu'elles le donnent à penser, à une exclusion absolue de toute idée de réparation dans ces cas, elles ne peuvent du moins, sans se torturer, signifier la promesse d'accorder cette réparation.

Mais, s'il y avait ici place pour un doute ou pour une incertitude, la vraie pensée de l'article serait mise hors de doute par la proposition suivante :

Mais, cependant, si des cas s'élèvent après cette date (7 août), dont les circonstances soient semblables à ceux qui se sont produits auparavant, le Président pense que le même devoir de réparation pécuniaire s'impose aux É.-U.

Cette expiession rend manifeste que la réparation n'était pas généralement promise dans les cas où tous les moyens au pouvoir des É.-U. auraient été employés sans résultat, mais seulement dans les cas « dont les circonstances sont semblables à ceux d'avant le 7 août ».

De quelles circonstances s'agit-ir?On l'a demandé, et je ne pense pas qu'il soit difficile de le découvrir. Quand elles ont été faites dans la ligne de protection juridictionnelle ou môme en haute mer, et amenées dans les ports des É.-U. par des vaisseaux armés dans ces ports, les deux séries de prises qui ont eu lieu l'une avant et l'autre après le 7 août ressemblent chacune à l'autre ; sans contredit, la première branche

AFFAIRE DE L ELIZABETlI : OPINIONS DES COMMISSAIRES 193

du paragraphe 5 s'applique, et, si les moyens employés pour assurer la restitution dans des cas de cette nature, après le 7 août, doivent manquer leur efl'et, il n'y a pas de réparation à demander. La circonstance, qui a produit la promesse de réparation dans les cas antérieurs au 7 août, est, suivant la déclaration expresse du texte : « un empêchement d'employer tous les moyens au pouvoir des E.-U. pour procurer la restitution », et il y avait incontestablement, dans cette circonstance, une coïncidence qui amenait à comprendre les cas à venir dans ia même promesse de réparation. Le Président a sans doute décidé que : « tous les moyens en notre i)ouvoir doivent être employés à la restitution des navires amenés après le 7 août », et s'ils devaient manquer leur efTet. il n'aurait pas pensé à promettre réparation; mais des situations pouvaient se produire, où l'on pouvait croire sage de se départir de cette décision; à ce cas, il est pourvu par la déclaration que, si cette même circonstance d'un empêchement doit encore se produire, une réparation est également due. Ceci me semble être le vrai sens de la lettre, qu'elle rend concordante et claire de bout en bout. La lettre du 7 août a promis réparation pour trois vaisseaux nommés : « parce que les É.-U. ont été empêchés d'employer tous les moyens en leur pouvoir pour en effectuer la restitution ».

Le § 4 de la lettre du 5 septembre étend cette promesse de réparation à tous les cas antérieurs au 7 août, dans lesquels un semblable empêchement s'est produit ; et le 5* prévoyant une déviation possible de la détermination annoncée d'employer ious les moyens, etc., y pourvoit par l'extension à l'avenir de la promesse de réparation, quand des motifs de prudence pourront encore en empêcher l'emploi. Le principe de la lettre est ainsi simple et toujours identique. L'empêchement d'employer tous les moyens au pouvoir des É.-U. pour procurer la restitution est dans tous les cas la base de leur promesse de compensation.

Je dois maintenant examiner quel était l'empêchement qui produisait cette obligation, suivant l'opinion du Président, dans le cas des trois navires énumérés ; les papiers d'État, que j'ai si souvent cités, nous donneront à cet égard d'amples renseignements. Le 25 juin, la lettre suivante était écrite parle secrétaire d'État au ministre de France :

Philadelphie, 25 juin 1793.

En l'absence du Président des É.-U., j'ai conféré avec les secrétaires des finances et de la guerre, au sujet du navire William et généralement des navires prétendus pris dans les limites de la protection des É.-U., par des vaisseaux armés de votre nation, dont j'ai eu l'honneur de m'entretenir hier avec vous; et nous sommes si assurés de l'intention du Pi-ésident à cet égard que nous garantissons. qu'il lui sera agréable que ces navires soient détenus sous les ordres de vous-même ou des consuls de France, dans les différents ports, jusqu'à ce que le gouvernement des É.-U. ouvre sur eux une enquête et prenne une décision sur le fait. Si cet arrangement vous agrée et qu'il vous plaise de donner les ordres nécessaires aux consuls de votre nation, les gouverneurs des États seront immédiatement invités à prier le consul du port de détenir les navires, à l'égard desquels de telles obligations seront prises, jusqu'à ce que le gouvernement se prononce sur leur cas

Le ministre de France, dans sa réponse du 26 juin, déclarait que cette proposition lui agréait parfaitement ; c'est en conformité de cet arrangement que les prises amenées dans les ports des É.-U. avant le 7 août n'ont été placées sous la garde d'aucun officier des E.-U., civil ou militaire, mais ont dû rester dans la possession des capteurs dans la conviction qu'elles devraient être rendues dans tous les cas où le gouvernement des É.-U. déciderait, après examen, qu'elles auraient été illégalement faites, et qu'elles devraient être restituées à leurs précédents propriétaires. En vertu de cet arrangement, les bricks Loveij/ Lass, Prince William Henry et Jane of Dublin, amenés dans les ports entre le 5 juin et le 7 août, sont restés dans la possession des capteurs. Le gouvernement des É.-U., ayant fait l'examen nécessaire, demande au ministre de France leur restitution ; mais il doute du succès de sa demande (à cause de l'extraordinaire conduite

Arbitrages — I. 13

^,pourla restitution des 'il incombait

de M. Genêt), ce qui provoque la lettre du 1 août à M. Hammond. La demande est ensuite formellement rejetce dans la lettre de M. Genêt du 22 novembre, que j'ai déjà eu l'occasion de citer dans le cas duFann2/,capitaine Piles. Voici sa réponse au secrétaire d'État :

New- York, 29 novembre 1793.

M II n'est pas en mon pouvoir d'ordonner aux vaisseaux français, qui ont reçu dos lettres de marque dans les ports des E-U., en exécution de nos traites, en vertu de mes instruction? les plus formelles, de restituer les prises qu ils ont ctc autorises a faire sur nos ennemis ; mais j'ai depuis longtemps prescrit à nos consuls d^ " '^PP^'n^nt laisser opposer aucune résistance à TauLorité morale de la. justice des L.-L. si e le pense pouvoir Intervenir dans les affaires de prises, ou a celle da gouvernement, s il persiste dans le système contre lequel je n'ai cessé défaire les représentations les mieux ondées.

Il n'est pas non plus en mon pouvoir de consentir que les indemnités, que votre gouvernement propose de payer aux propriétaires des dites prises, soient mises a la charge de la France.

Après ce refus formel de restitution, il ne restait d'autre moyen de restitution que la force. La force, par raison de prudence, ne pouvait être employée ; et les États-Unis

étant ainsi empêchés d'employer tous les moyens en leur pouvoir,pour la rei trois navires mentionnés dans la lettre du 7 août, le Président pensa qui aux É.-U. d'accorder une indemnité pécuniaire.

La compensation incombe donc aux É.-U., dans ceux de ces cas (s'il s'en représente à l'avenir) où, les É.-U. ayant ordonné la restitution, et, les capteurs ayant résisté ou refusé de se conformer ou de se soumettre à cet ordre, les É.-U. ont été empêchés de le ramener à effet par la force.

Telle était la promesse. De quelle manière cette promesse pouvait-elle être ramenée à exécution ? Elle ne comportait pas de restitution par la main de l'exécutif, dans tous les cas, car alors il n'y aurait jamais eu de plainte ; ou plutôt la France aurait eu plus de raisons pour en faire qu'aucune autre partie. Non : la promesse était conditionnelle.Nous restituerons dans tous les cas de plainte, où il sera établi, par une preuve suffisante, que les faits sont vraiment ceux qui forment la base de notre promesse, c'est-à-dire que la propriété réclamée appartient à des sujets britanniques, qu'elle a été prise dans la ligne de protection juridictionnelle ou dans la haute mer par des vaisseaux illégalement armés dans nos eaux, puis conduite dans nos ports. Gomment ces faits doivent-ils être prouvés .^ D'après les principes déraison, de justice ou d'équité, il appartient à quiconque réclame le bénéfice d'une promesse de prouver ou qu'il est la personne en faveur de laquelle, ou qu'il est dans les circonstances en vue desquelles la promesse a été faite ; et attendu que la partie, qui a promis la réparation, doit être, par la preuve, la première convaincue de la vérité et de la justice de la plainte, pour que cette stipulation puisse s'appliquer et l'obliger à l'accomplissement de sa promesse, c'est à cette partie de décider dans quelle forme et de quelle manière la preuve de ces faits aura lieu. Toutes les nations civilisées ont établi des lois et des formes judiciaires pour dire le droit, redresser les torts et restituer au légitime propriétaire la propriété qui lui a été injustement enlevée : c'est elles qui doivent s'appliquer.

Et dans aucun cas le scrupule et le soin dans l'examen des faits, dont dépend la validité de la plainte, ne peuvent être plus essentiellement requis que dans celui-ci.L'article 17 du traité avec la France contient ces mots :

Les vaisseaux de guerre de S. U^T. G. et ceux des É.-U., de même que ceux que leu'-ssuTets auront armés en guerre pourront en toute liberté conduire, ou bon leur sembleri es pi ises qu'ils auront faites sur les ennemis, sans être obligés à aucun droi sSu des an iraux ou ce l'amirauté, ou d'aucuns autres, sans qu'aussi lesdits vaisseaux ou lesdites prises entrant dans les havres ou ports de S. M. T. G. ou desdits E.-U., puissent êtr^arrcE o'u saisis, ni que les officiers des lieux puissent prendre connaissance de la validilé desdiles prises.

AFFAIRE DE h' ELIZABETH : OFimONS DES COMMISSAIRES 195

L'extravagante conduite du ministre de France a rendu cet examen nécessaire ; mais le respect des obligations sacrées d'un traité, celui des intérêts et des opinions d'un allié (1), demande qu'une procédure, qui, à première vue, apparaît, et qui, par le ministre et ses agents, va être représentée à son gouvernement comme une infraction à ce traité, doit être conduite avec la plus scrupuleuse délicatesse; en présence d'une telle stipulation, ni probabilité, ni soupçon, si fort qu'il soit, ni apparence, si fondée qu'elle paraisse, ne pouvaient suffire à justifier le gouvernement des É.-U: la certitude morale des circonstances illégales de la capture, établie par témoignage, sous serment, suivant les formes les plus solennelles de la procédure judiciaire, était indispensable à cette fm ; et la France aurait pu justement accuser l'Amérique de favoriser ses ennemis, si elle avait procédé avec moins de réserve.

Les faits, sur lesquels se fondait toute plainte à raison d'une capture illégale, devaient être examinés dans les formes organisées parla Constitution et par les lois de la nation et, ainsi établie, l'obligation de restituer était parfaite. Icijje dois encore me reporter aux papiers d'État, si souvent cités, pour faire l'historique des mesures prises par le gouvernement américain.

La première expression des sentiments du gouvernement américain à cet égard est l'extrait suivant d'une lettre écrite par M. Jefferson à M. Ternant, ministre de France avant l'arrivée de M. Genêt, à la date du 15 mai 1793, en réponse à certains mémoires présentés par M. Hammond le 8 :

Notre information n'est pas complète sur la question qui fait l'objet de l'autre mémoire. Il expose qu'un vaisseau a été lancé à Charleston, équipé là, et, pour partie, avec un équipage américain, qu'il y a reçu une commission pour croiser contre les nations avec lesquelles nous sommes en paix, et qu'il a introduit une prise anglaise dans ce port. Sans tenir tous ces faits pour établis, nous n'avons pas hésité à exprimer notre haute désapprobation de la conduite de ceux de nos citoyens, qui peuvent personnellement s'engager dans les hostilités qui se commettent en mer contre une des nations qui sont parties à la présente guerre, et à déclarer que, si ce cas s'est produit, ou doit se reproduire, nous emploierons tous les moyens dont Les lois et la Constitution nous ont armés pour découvrir les coupables et les punir comme ils le méritent, et que la même conduite sera observée à l'égard de toutes les entreprises semblables, qui pourront être tentées contre votre nation ; je suis autorisé à vous en donner ici la plus forjyielle assurance L'armement d'hommes et de navires dans notre territoire, et sans consentement ni avis de notre part, pour porter la guerre à des nations avec lesquelles nous sommes en paix, sont des actes que nous ne pouvons gratuitement imputer à l'autorité publique de France. Us sont exposés, sans doute, de manière positive, dans un des mémoires ; mais, ne pouvant croire que la nation française puisse à ce point nous manquer de respect ou d'amitié, ceci nous force à suspendre notre assentiment à ces mémoires et nos conclusions jusqu'à plus ample informé.

Peu après cette lettre, M. Genêt arrivait à Philadelphie, où il était reçu comme ministre de la République française. Le 27 mai, il écrivait au secrétaire d'État une lettre dans laquelle il avouait avoir accordé des commissions de sa nation à de nombreux vaisseaux équipés par ses soins à Charleston, et s'efforçait de légitimer et de justifier cette mesure. A cette lettre, Jefferson répondit :

Philadelphie, 5 juin 1793.

Dans une conversation que j'ai eu depuis [après la lettre du 15 mai] l'honneur d'avoir avec vous, je vous ai fait observer qu'îin de ces vaisseaux armés à Charleston, le Citoyen Genêt, est venu dans ce port avec une prise; que le Président, à cette occasion, a dû examiner la question, et qu'après mûre réflexion et délibéi ation, il a été d'opinion que l'armement et l'équipement de navires dans les É -U., pour croiser contre les nations avec lesquelles ils sont en paix, est incompatible avec la souvei-aineté territoriale des E.-U., qu'il fait d'eux l'instrument d'un donniiage à ces nations et compromet leur paix; enfin, qu'il juge nécessaire, comme preuve de la bonne foi des É.-U., aussi bien que comme une

(1) Le mot, ici, n'est pas très exact.

196 ÉTATS-UNIS — GRANDE-BRETAGNE : 24 FÉVRIER 1 80 î

propre réparation vis-à-vis de la souveraineté de celte contrée, que les vaisseaux de cette nature doivent quitter les ports des É -U. Il est du droit de chaque nation d'empêcher que des actes de souveraineté soient fails par une autre dans ses frontières, et du devoir d'une nation neutre d'empêcher qu'un préjudice soit fait à l'un des belligérants ; la concession de commissions militaires dans les É.-U. par une autre autorité que la leur est une infraction, particulièrement quand elles sont accordées aux propres citoyens des É.-U. pour la violation de leurs devoirs vis-à-vis de leur propre pays.

Un des navires armés à Gharleston arrive à Philadelphie ; l'information est donnée que deux des oHîciers sont Américains de naissance. Ils sont arrêtés et mis en prison pour être jugés. Le ministre de France demande leur mise en liberté comme citoyens et ofRciers de la République française ; à cette demande, est faite par le secrétaire d'État Randolph la réponse suivante :

Philadelphie, G juin 179.3.

M. Gideon Henfield est dans la prison du magistral civil, sur les actes duquel l'exécutif n'a pas d'autorité.

P. S. L'attorney généraldesÉ.-U. a l'honneur de soumettre au secrétaire d'État l'opinion suivante : 1° On peut douter que le ministre de France ait le droit d'intervenir. Henfield est un citoyen des É.-U., et il est tout au moins inusité qu'une puissance étrangère intervienne entre un citoyen et sa nation quand il s'agit d'une accusation de crime; 2" Henfield est punissable parce que les traités sont la loi suprême du pays et que, par les traités avec trois puissances en guerre avec la France, il est stipulé qu'il doit y avoir paix entre leurs sujets et les citoyens des É.-U.; 3" il est incriminable, d'après la. common law, parce que sa conduite rentre dans la catégorie des infractions à la paix des É.-U.

En réponse aux nouvelles remontrances du ministre de France, lettre du 17 juin, dont l'extrait suit :

... Par nos traités avec plusieurs des belligérants, qui forment une partie des lois de notre pays, nous avons établi avec eux un état de pai-x; mais sans faire appel aux traités, nous sommes en paix avec eux tous par les lois de la nature, car, par la loi de nature, l'homme est en paix avec l'homme jusqu'à ce qu'une agression soit commise qui, d'après la même loi, autorise l'un à détruire l'autre comme son ennemi. Car vos citoyens, qui commettent ainsi des meurtres et des déprédations sur les membres des nations en paix avec eux ou à y participer, apparaissent à l'exécutif et à ceux qu'il a consultés comme beaucoup plus coupables contre la loi du pays que leurs propres citoyens meurtriers ou voleurs et comme beaucoup plus nécessaires à punir si l'acte est passé dans les limites de leur juridiction territioriale ou quand ils ont personnellement juridiction, c'est-à-dire s'il s'agit d'un de leurs citoyens sur la haute mer. Ainsi veulent nos lois, telles que nous les comprenons nous-mêmes. C'est à elles que nous en appelons et c'est aux juges, suivant la Constitution, de dire si nous les avons bien ou mal comprises. Jusqu'à leur décision, le gouvernement des É.-U. doit poursuivre avec fermeté ce qu'il considère comme son droit et son devoir.

Tout d'abord, le Président était désireux de faire aussi rares que.possible les applications de la loi en les restreignant aux seuls citoyens des É.-U. Mais, à la seconde tentative faite en pleine connaissance de cause, et indiquant la disposition de se mettre enopposition avec les lois, il a décidé de les appliquer à toutes les personnes tant citoyens qu étrangers à la condition d'être dans notre juridiction et de jouir de la protection des lois, ce qui seule met les étrangers dans l'obligation de leur obéir et d'éviter de rompre la paix, ou de faire des actes de nature à la compromettre, aussi bien que s'il s'agissait de nos propres citoyens.

Le 23 juin, M. Genêt était avisé :

qu'un corsaire lancé par des sujets anglais dans l'Ftat de Géorgie, pour croiser contre les citoyens de la France, avait été saisi par le gouvernement de Géorgie, et que les poursuites légales, que le cas comportait, avaient été ordonnées.

Le 25 juin, la lettre précitée était écrite, proposant que les vaisseaux, qui auraient été saisis par des corsaires irréguliers en vertu de la lettre du 5 juin, dussent rester sous la garde du ministre de France, jusqu'à la décision du gouvernement américain sur ce point. Plusieurs fois, des navires ont été conduits dans les ports comme prises, et les procédures commencées dans la Cour de district de Pennsylvanie, formant le premier degré de juridiction en matière de prises. Cette Cour, considérant la clause antérieurement citée du

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traite avec la France comme le texte prépondérant, décida qu'elle n'avait pas juridiction dans ce cas. En conséquence, la lettre suivante fut écrite à M. Genêt, le 29 juin :

Les personnes qui réclamaient le navire William comme pris dans les limites de la protection des K.-U., ayant jugé devoir porter d'abord la c[uestion devant les Cours d'amirauté, il n'// avail pas de pouvoir dans cette nation, qui put mettre ce navire hors de la garde de la Cour jusqu'à ce qu'elle eût elle-même décidé si elle avait ou non juridiction. Aynnl décidé qu'elle n'avait pas de juridiction, le réclamant s'est alors adressé à l'exécutif... Je vous prie de prenire communication des pièces sur lesquelles la plainte est fondée, et de faire retenir le navire sous sa garde par le consul de France jusqu'à ce ((ue l'exécutif des E.-U. ait examiné et finalement résolu celte question.

Après la décision de la Cour inférieure, la question restait à l'examen de l'exécutif. Les lettres suivantes montrent son mode de procéder en vue d'acquérir l'information nécessaire; ce qui sera plus loin expliqué par une lettre du 16 novembre. [Suit cette lettre].

L'extrait suivant d'une lettre du 9 septembre à M, Genêt exprime clairement l'opinion de la branche executive du gouvernement américain vis-à-vis des pouvoirs du département judiciaire :

L'intention de la lettre ayant été de permettre à ces navires de rester sous la garde des consuls, au lieu d'une garde militaire (perspective qui, dans le cas duWilliam, paraît vous avoir été désagréable), la permission doit être comprise comme s'appliquant seulement aux cas où l'exécutif peut prendre ou garder possession avec une garde militaire, mais l'exécutif ne peut s'immiscer dans les cas où l'autorité judiciaire a seule droit d'agir. Les Cours de justice, qui exercent la souveraineté de cette nation dans les matières judiciaires, sont souveraines en ceci, et non sujettes ni au contrôle, nia l'opposition d'une autre branche du gouvernement.

En même temps, la conduite du ministre de France étant devenue si extravagante et son langage si offensant qu'il n'était plus tolérable, le gouvernement américain se détermine à demander son rappel ; une lettre du 16 août au ministre américain de France détaille les raisons de cette demande, et l'invite à les exposer au Conseil exécutif de France :

C'est un attribut essentiel de la juridiction de toute contrée que de préserver la paix de tous les actes qui la rompent, et de restituer la propriété prise de force dans ses limites.

Diverses branches du département judiciaire exposent des opinions variées sur cette question. A Boston, la Cour de district en prend connaissance en août 1793 ; le consul de France a l'audace d'arrêter le marshall dans l'exécution de son arrêt, en plaçant le navire qu'il avait ordre de saisir sous la protection des canons d'une frégate, et en mettant une garde de troupes de sa nation à bord, mais la Cour maintient son ordre, continue sa procédure et la ramène à son plein effet ; Vexequatur du consul est retiré.

Ces diverses lettres expliquent suffisamment les sentiments et la conduite du gouvernement, depuis le commencement de ces plaintes, et tandis qu'il apparaît clairement que les E.-U. regardent la question comme rentrant de sa nature dans la connaissance du pouvoir judiciaire, nous voyons cependant qu'ils ne manquent ni d'activité, ni d'énergie, ni de bonne foi pour remédier par leurs propres efforts aux périls issus des divergences d\)pinions, qui se manifestent dans les Cours.

Toute incertitude à cet égard, est d'ailleurs levée par la décision de la Cour suprême des É.-U., siégeant à Philadelphie, le 18 février 1794, et qui est ainsi conçue:

Dans la Cour suprême des États-Unis. — Alexander S. Glass et autres appelants v. The Sloop Betsey and cargo, etc., et Pierre Arcade Johanenne, intimé {Appel de la Cour

(1) Parce que Philadelphie était, à cette époque, le siège du gouvernement.

de circuit pour le district du Maryland) (1)... La Cour étant définitivement d'opinion que chaque Cour de district aux É -U. possède tous les pouvoirs d'une Cour d amirautc,comme Cour de prises, et que l'exception du susdit intimé, F. A Johanenne, contre la juridiction de la Cour de district du Maryland est insuffisante; en conséquence, il est délibéré par la suprême Cour susdite et finalement prononcé et jugé que le dit moyen doit être et par les présentes, est écarté et rejeté, et que la décision de ladite Cour de district doit être et, par les présentes, est révoquée, cassée et annulée. ,,..•., x.

Et la Cour suprême étant, de plus, clairement d'avis que la Cour de district du Maryland est compétente pour examiner et décider si, dans le cas présent, la restitution doit être faite aux réclamants ou à l'un d'eux, en tout ou en partie, c'est-à-dire si cette restitution peut être faite conformément à la loi des nations et aux traites et aux lois des É -U • en conséquence il est ordonné et jugé que la Cour de district du Maryland exam'inera la demande des dits A. S. Glass et autres, nonobstant ladite exception a la iuridiction de la Cour. .

Et ladite Cour suprême étant de plus d'avis qu'aucun pouvoir étranger ne peut, de droit instituer ou ériger une Cour de justice, de quelque espèce que ce soit, dans la juridicl:ion des É.-U., mais seulement avec la permission et en vertu des traites, il est décidé et jugé que la juridiction d'amirauté qui a été organisée aux E.-U. par les consuls de France, n'étant pas ainsi de permission, n'est pas de droit.

11 est ordonné par ladite Cour suprême que cette cause doit être et est. par les présentes, renvoyée à la Cour de district du Maryland pour une décision au fond ..

Après cet arrêt de la Cour suprême, il n'apparaît pas qu'aucune difficulté se soit élevée dans aucune des Cours inférieures sur la question de juridiction, mais que la justice a été promptement et impartialement administrée, ainsi qu'on peutleprésumer,car il apparaît du cas suivant que, même à Charleston, l'administration de la justice, dans cette sorte d'affaires, ne s'est pas interrompue. Ce cas est tiré d'une lettre de M. Faucliet, le ministre de France, successeur de M. Genet,au secrétaire d'Etat, datée de Philadelphie, 13 septembre 1794 :

Le corsaire français L'ami de la Pointe-à-Pitre,cap\la\ne Wm Talbot,commissionné à la Guadeloupe, saisit, près de l'île de Cuba, une brigantine hollandaise, la \ rouw Lhnsliana Maqdalena. Ce navire a été originairement capturé par un vaisseau français appelé l'Amour de la liberté; mais, ayant été arrêté et visité par VAmi de la Pointe-a- Pilre et n'ayant pu produire de commission, ce dernier le prit et le conduisit a Charleston. A l'arrivée dans ce port. le capitaine Talbot fut arrêté sur la plainte du capitaine hollandais comme pirate, et une caution de quatorze mille dollars fui exigée de lui pour sa mise en liberté. Une procédure fut immédiatement engagée contre le capteur devant la Cour d'amirauté et, malgré les représentations du consul de France, maigre les documents fournis en faveur de Talbot qui, vous le verrez bientôt, n'étaient pas de nature a èive refusés, la prise fut déclarée illégale et restituée aux réclamants J'aurais voulu pouvoir vous envoyer une copie authentique de l'arrêt de la Cour ; mais si 1 extrait de la Gazette de Charleston, ci-inclus, peut être considéré comme contenant une intormation suffisante, il en appert que la sentence était basée sur l'équipement illégal des navires capteurs, puisque le capitaine Talbot était citoyen des E.-U. et que son navire avait été armé à Charleston (Suit l'extrait en question).

Il n'y a pas de doute que VElizabeth et sa cargaison étaient la propriété de sujets anglais, qu'elles ont été capturées par des corsaires « illégalement armés dans les ports des É.-U. », et qu'elles ont été conduites dans l'un d'eux. Elles rentrent donc clairement dans les prévisions de la lettre du 5 septembre, mais ayant été prises après le 7 aoûtl793,elles ne peuvent réclamer que le traitement stipulé pour les cas postérieurs à cette date.

Il résulte de la première partie de ces recherches qu'en promettant d'employer tous les moyens en leur pouvoir pour la restitution des navires pris après cette date, les É.-U. n'entendaient pas faire réparation dans le cas oh ces moyens auraient manqué leur effet.

Il semble que par l'expression « tous les moyens en leur pouvoir w on songe d'abord.

(1) Membres : John Jay, Chief justice [le négociateur du traité qui porte son nom], W, Cushing, J. Wilson, Blair, W. Patterson.

aux moyens que la Constitution et les lois ont disposes pour le redressement des torts et violences, toutes les fois que ceux-ci dérivent d'un acte d'opposition au cours ordinaire de la justice. Bien que les doutes, éprouvés par une partie de la jurisprudence sur sa compétence, aient placé pour un temps ces matières sous l'action immédiate du pouvoir exécutif, ceci pour le réclamant n'a pas produit de changement important, le même examen et la même preuve étant requis pour établir la justice de la plainte et pour guider la décision du Président, qui auraient été requis devant les juges. Après le IS février 179 i, la décision de la Cour suprême a écarté les doutes qui ont, pour un temps, influencé la jurisprudence de plusieurs des tribunaux inférieurs. Et il n'apparaît pas qu'après cette décision il y ait eu, de la part des tribunaux inférieurs, un retard à rendre ou, de la part des capteurs, une opposition à exécuter leurs sentences, si bien qu il n'y a pas eu parla suite d'occasion d'accomplir l'ultimatum de la promesse, en employant la force pour obtenir la restitution.

Il résulte du cas du Vrouiv Chrisliana. Magdalena, décidé à Charleston, le 6 août 179i, et qui passe pour un cas longuement débattu, que les moyens disposés par la Constitution et les lois ont été suffisants pour procurer réparation dans les cas de cette nature, quand ils ont été bien employés.

Bien que YElizahelh eût été conduite dans la juridiction des É.-U, le 19 mai 179i, époque où la décision de la Cour suprême du 18 février de la même année et la procédure à suivre dans ces cas devaient être depuis longtemps connues en Géorgie, cependant il n'apparaît pas qu'aucune mesure ait été prise poursuivre cette procédure jusqu'à la date de l'assignation lancée par le capitaine Ross le '20 septembre suivant; il n'apparaît pas non plus qu'après l'assignation du 20 septembre il y ait eu plus de retard que dans la pratique habituelle des Cours européennes d'amirauté, la première sentence étant du 20 décembre 1794, le premier appel du 5 mai 1795, et la décision finale de la Cour suprême du 12 août 1796.

Il apparaît que toutes ces sentences non seulement ordonnent la restitution de la propriété qui est actuellement venue ou qui aura pu venir sous la garde de la Cour (et de celle-ci seulement, en tant qu'elles agissent suivant la pratique européenne, m rem, les Cours d'amirauté pourraient être strictement tenues de prendre connaissance, et de celle-ci seulement la restitution pourrait, sans grande 'violence d'interprétation, être considérée comme accomplissant la promesse contenue dans la lettre du 5 septembre), mais encore ces sentences vont beaucoup plus loin et ordonnent, tant aux capteurs qu'à leurs agents, de faire restitution soit de la pleine valeur de la propriété prise, soit du prix de vente qui est venu dans leurs mains.

Et il ressort en outre du cas du navire Vrouw Christiana Magdalena qu'il était dans la pratique des Cours de requérir une caution du capteur dans les cas de cette espèce pour donner à la partie plaignante toute certitude de satisfaction finale, une fois sa demande justifiée ; ce qui est, je crois, l'habitude des nations les plus renommées pour la correction de leur administration de la justice.

Dans ces conditions, j'avoue ne pas voir comment les plaignants pourraient avoir souffert une perte quelconque dans ce cas, sauf par négligence ou retard, c'est-à-dire pour une cause qui, d'après le traité, les prive de tout recours devant cette Commission,

Il y a eu négligence et retard manifeste à ne pas s'adresser à la justice des E.-U. avant le 20 septembre, ce qui, depuis le 19 mai précédent, a donné au capteur le temps de disposer d'une partie de la propriété et par là d'échapper aux pouvoirs d'un tribunal dont le droit était seulement d'agir in rem et de se mettre ainsi hors de la compétence de la Cour.

Il y a eu négligence s'il n'a pas été demandé de caution aux agents du capteur.

Et il y a eu négligence si la décision finale de la Cour suprême n'a pas été ramenée à exécution quant à la restitution du navire et d'une partie de la cargaison.

Les E.-U., en employant les moyens qu'ils ont pris pour la restitution de la propriété en question, m'apparaissent avoir fait, dans ce cas, tout ce qu'ils auraient fait ou pu faire si le plaignant avait été un de leurs citoyens, tout ce que la loi ou la pratique des nations requiert de faire en faveur d'un étranger, tout ce que les É.-U. étaient forcés de faire en faveur des sujets des nations à traité, et tout ce que, par la lettre du 5 septembre 1793, ils s'étaient obligés à faire en faveur des sujets anglais. Ils ne sont pas tenus, aux termes de cette lettre, à payer une indemnité dans les cas où l'emploi des moyens en leur pouvoir a dû manquer d'efi'et.En conséquence, je suis nettement d'opinion que les deux mémoires qui nous ont été présentés dans cette affaire doivent être rejetés.

IV. — Le problème de la responsabilité de l'Etat neutre pour emploi de son littoral par l'un des belligérants dans la guerre maritime avait été nettement posé parles agissements de la France en 1793. Presque tous les cas possibles d'abus du territoire neutre s'étaient présentés dans les incidents provoqués par l'attitude de Genêt. Au premier degré, les actes franchement hostiles : la chasse et la capture dans les eaux neutres ; au second degré, les actes, moins violents : ceux de préparation de la capture, c'est-à-dire le commissionnement, l'armement, l'enrôlement, léquipement.le ravitaillement, puis de conclusion de la capture : la vente sans condamnation ou le jugement des prises ; au troisième degré, plus atténués encore, les actes purement conservatoires: le séjour prolongeâtes navires de guerre, l'entrée des prises en territoire neutre; au quatrième degré, des actes purement privés : la vente des prises (1).

(1) Cette gradation des cas d'abus du territoire neutre a l'avantage de correspondre au développement historique de la neutralité. Les auteurs, qui s'intéressent rarement à ce développement historique, lui préfèrent une classification analytique qui met tous ces cas au même plan. V. pour l'ensemble, Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises, p. 406 et s.; GelTcken, dans Holtzendorfl's' Handbuch des Vœlkerrechts, IV, p. 605 et s.; Kleen, Lois et usages de la neutralité, I., p. 231 et s. ; Lawrence, Principles of international law, §§ 249-264; Pcrels, Seerecht (2" éd.), p. 212 et s.; Rivier, Principes, II, p. 401 et s. ; Travei's Twiss, Droit des gens, II, p. 416 et s.; Wheaton. International laio (Boyd's éd.), p. 563 et s. — V. pour les détails : 1") sur la capture dans les eaux neutres, Merlin, Répertoire. XIII, v» Prise maritime, p. 111-114; Pistoye etDuverdy, op. cit., I, p. 92 et s.; Ortolan, Diplomatie de la mer, II, p. 266 ; Phillimore, Intern. laiv, III, p. 582 ; 2^) sur la préparation et la conclusion de la capture, Heflter- Geffcken. Le droit internat de VEurope, g 148; Hall, International law, jJ 216 et s.; Lawrence, Essays, g 252 et s.; Kleen, op. cit., p. 255 et s.; Wharton, International Digesi, §§ 392 et 39G, III, p. 518 et 549 ; Pcrels, op. cit., p. 231 et s. et toute la suite des documents, mémoires, écrits, qui seront cités infrà à propos de l'alîaire de ÏAlabama, 14 septembre 1872 ; 3°) sur le séjour indéfini des navires de guerre ou l'entrée des corsaires avec leurs prises, Hautefeuillc, Questions de droit maritime, 1868, p. 205 et s.; Wharton, op. cit., 'l 394,111, p. 526 et s,; 4") sur la vente des prises dans les ports neutres,

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Tous CCS actes, qui devaient pour la plupart être examinés plus tard à fond dans la retentissante affaire des Réclamations de l'Alabuma (Alabama daims) {{), n'étaient pas tous ensemble déférés à la Commission de Londres, comme ils le furent plus tard, en 1872, au tribunal arbitral de Genève. Un certain nombre d'entre eux étaient déjà, soitrégularisés, soit condamnés. Par le traité du 6 février 1778 (art. 17), les corsaires français pouvaient conduire leurs prises dans les eaux américaines : les navires de guerre français ayant, par le même traité, le droit de séjourner, sans aucune limitation de temps, dans les ports américains, le môme privilège avait été, par esprit d'égalité, communiqué par les Etats-Unis aux navires anglais. L'affaire du Grange avait permis de formuler le principe de l'illégalité des prises faites dans les eaux neutres, et même dedonnerune indication intéressante sur l'étendue de ces mêmes eaux. L'annulation par la Cour suprême, dans l'affaire du sloop Betsey^ des sentences de prises émanées des consuls, avait prononcé l'illégalité des tribunaux de prises institués par les belligérants en territoire neutre. Entre l'action diplomatique et la jurisprudence interne, la Commission de Londres perdait un certain nombre de problèmes soulevés par l'attitude de Genêt.

Sans embrasser tous les cas possibles d'abus du territoire neutre, les trois opinions, dont nous devons le détail au Ms de Harvard, n'en sont pas moins extrêmement intéressantes : l'une, celle du Jamaica, par l'importance même de la question juridique qu'elle pose ; les deux autres, par les éclaircissements qu'elles apportent à l'histoire américaine de la neutralité.

L'intérêt qui s'attache au cas du Famiy est plutôt historique. Rechercher si les Etats-Unis devaient restitution, ou, à défaut, indemnité, pour les prises antérieures au 5 juin 1793, c'est en définitive se demander si leur devoir de neutralité, relatif au non armement de corsaires, naissait directement de leur situation de neutres ou seulement d'un engagement qu'ayant pris vis-à-vis de l'un des belligérants, il était de leur devoir de prendre ensuite vis-à-vis de l'autre. A cet égard deux conceptions étaient possibles : faire de la déclaration du 5 juin la reconnaissance d'un devoir préexistant: faire de cette déclaration le point de départ d'un engagement nouveau. Les commissaires ont accepté le point de vue d'après lequel les Etats-Unis sont iciliés moins, dans le passé, par un devoir que, dans l'avenir, par une promesse. Comment ont-ils été amenés à cette

après condamnation régulière, Bulmerincq, Bapport à VInstitut de droit international sur les prises maritimes, Gand, 1880, p. 401; Wharton, op. cit., § 400, III, p. 579 et s. (1) 14 septembre J872, infrà, à sa date.

conclusion? Par l'examen des pourparlers diplomatiques, c'est-à-dire par l'histoire.

Le problème posé par VElizabeth est déjà plus juridique. C'est celuici : Quel est le sens précis du devoir du neutre d'employer, pour la restitution des prises faites au mépris de sa neutralité, puis amenées dans ses eaux, tous les moyens en son pouvoir ? Mais cette question ne se pose pas nettement. Autant elle naitrait franchement si l'exécutif avait arrêté l'action des tribunaux, ou, par prudence, omis de sanctionner leurs décisions, ou encore si les tribunaux se refusaient compétence, autant elle se présente mal dans cette affaire de VElizabeth, où les réclamants n'ont qu'à s en prendre à eux-mêmes du défaut d'une restitution trop lentement; poursuivie par eux devant les tribunaux; et l'affaire ne devient intéressante que par les recherches historiques faites par M. Trumbull sur les origines et sur le but de la promesse d'indemnité, subsidiaire à la promesse de restitution.

L'intérêt, qui s'attache au cas du Jamaica, est de tout premier ordre, au point de vue strictement juridique. La question est de savoir si l'État neutre, en suite de l'armement des corsaires ennemis dans ses ports, est responsable même de la valeur des prises qui n'ont pas été conduites dans ses eaux ou ses ports. C'est demander si la source de la responsabilité se trouve, en dernière analyse, dans l'armement dès corsaires ou seulement dans la non-restitution des prises irrégulièrement faites. Mais, lorsqu'il s'agit, pour les commissaires, de résoudre cette délicate question, comment admettre qu'ils n'aient pas été, dans leur solution, profondément influencés par la manière dont les États-Unis avaient historiquement conçu leur devoir de neutralité ?

De toute manière, ainsi, nous sommes ramenés à l'histoire.

1. Peu d'histoires sont plus obscures que celles de l'abus du territoire neutre dans la guerre maritime (1).

Les premières restrictions à l'usage maritime du territoire neutre apparaissent avec certitude au début duXVIP siècle. Une proclamation anglaise du 2 mars 1604 ordonne la restitution des prises faites dans les King's Chambers, en cas de neutralité de l'Angleterre, par un des belligérants (2). En 1655, puis en 1675, Leoline Jenkins, appuyé sur cette procla-

(1) Sur le caractère tout-à-fait obscur de Thistoire de la neutralité, cpr. GelTcken, Iloltzcndorfl's Handhuch, IV, § 128, p. 605 ; comme indication des éclaircissements actuels apportés à cette obscurité, cpr. Walker, History of the laio of nations, I, p. 148.

(2) En 1624 un vaisseau hollandais ayant attaqué un navire français comme il quittait un port anglais, un vaisseau du Roi vint, « à coups de canon également distribués, leur persuader la paix ». Slate Papers from 1501 io 1526, I, p. 534.

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mation, conseille lu restitution des navires étrangers amenés dans les ports de la Grande-Bretagne après avoir été capturés dans les eaux anglaises. Il écrit au Roi : « Tous vaisseaux étrangers, une fois entrés dans les domaines de V. M., devront être en sûreté et à l'abri de tout dommage ou, en cas de capture, être restitués ; autrement ils n'auraient pas une protectioîi digne de V. M. »(l).Oe n'est pas à la neutralité, devoir entre Etats, mais à la protection, devoir du prince envers ses sujets et, par extension, envers son territoire, que cette solution, conforme aux exigences de la neutralité moderne, s'est d'abord rattachée (2).

Puis l'esprit d'indépendance continue le mouvement que le devoir de protection a commencé. Les souverainetés sont jalouses de leurs prérogatives. Même quand la sécurité de son territoire n'est aucunement troublée, le prince neutre voit avec déplaisir les belligérants exercer dans sa juridiction territoriale les droits de la souveraineté, par exemple, celui de lever des troupes, d'enrôler des équipages, de délivrer des lettres de marque ou de juger des prises (3) ; aucun de ces actes n'est dangereux pour ses ressortissants, aucun n'est une violation de la justice qu'il doit à son territoire, mais chacun d'eux porte une atteinte morale à son pouvoir : c'est, de la part de la souveraineté des belligérants, une concurrence à la sienne, que sa dignité ne lui permet pas de souffrir. Dès lors, une distinction s'introduit entre l'usage du territoire neutre par les belligérants à titre de souveraineté, par réquisition d'hommes, commissionnement de corsaires, saisie de navires, jugement de prises, ou par contrat privé, comme enrôlement volontaire, achat de munitions, construction et lancement de navires, vente de prises sans jugement, a fortiori simple entrée de prises. Ces distinctions, dont on trouve la trace, longtemps parfois (4), dans les traités, sont significatives. Elles montrent que les restrictions mises à l'usage du territoire par les belligérants sont issues de l'orgueil de la souveraineté.

(1) Wynne, Life of sir Leoline Jenkins, II, p. 727 et 780,

(2) En ce sens, le passage tiré des Roils of Parliament dans l'opinion de M. Gore sur le cas du Jamaica, siiprk, p. 183.

{3)Bynkershoek, Quaestiones jiiris piihlici, lib. I,cap. XXII, considère que le droit commun n'impose pas à un État non belligérant l'obligation de défendre aux agents d'une puissance étrangère, qui est en guerre, d'enrôler des hommes sur le territoire neutre, mais que le neutre a le droit d'interdire sur son territoire tout enrôlement de ce genre. Vattel, Droit des gens, liv III, ch. II, § 15 s'exprime de même.Wolff, insiste sur la vraie raison de cette défense : qaoniani nemini in alieno ierrilorio mililem conscrihere liceai, invita superiore {Jus genlium, § 754),

(4) Art. 15 de l'édit du 9 septembre 1779 de la République de Venise, infrà, cit.

Mais la souveraineté, qui doit à sa propre dignité de les établir, peut gracieusement les faire tomber. L'abaissement des prohibitions qu'elle porte rend hommage à ses droits, et les consacre autant que ces prohibitions mêmes. Quand le droit de la neutralité se forme, il est encore trop près de l'amitié pour ignorer les privilèges. Mais, pour éviter tout reproche en temps de guerre, l'Etat éventuellement neutre les publie dès le temps de paix.

Afin de se garder contre toute surprise, les belligérants éventuels stipulent, les uns les autres, des neutres éventuels, le droit, chez eux, d'enrôler des troupes.le plus souvent moyennant subsides, ou de juger des prises, ou de commissionner des corsaires (1). En se réservant ces droits, ils prennent un premier avantage sur leurs ennemis. Mais, plus encore, ils essaient de leur enlever, par avance, les avantages qu'éventuellement le droit commun de l'époque assure aux belligérants. Ils trouvent dangereux que leurs adversaires se servent comme eux des ports neutres pour y faire entrer leurs prises, séjourner leurs vaisseaux, lever, mémepar contrat, des hommes et se fournir, même près du commerce, de munitions. Dans les traités d'amitié, les contractants (2) stipulent le refus à leurs ennemis de ces droits que la souveraineté locale peut, de droit commun, octroyer à qui bon lui semble. Unilatéralement, le refus du territoire neutre se développe ainsi par la voie des traités.^ La sphère de l'intérêt du belligérant est plus large que la sphère de l'amour-propre du souverain, plus large elle-même que la sphère de la protection territoriale. A mesure que chacune de ces idées succède à l'autre, le contenu de la neutralité s'amplifie. Dans une première phase, l'interdiction du territoire neutre ne comprend que la prohibition de la capture dans les eaux neutres, acte contraire au devoir de protection du prince territorial ; dans une seconde phase, elle englobe la réquisition d'hommes et d'objets, le jugement des prises, le commissionnement des corsaires, actes de souveraineté concurrente, contraires à l'exclusivisme orgueilleux de la souveraineté territoriale ; enfin dans une troisième phase, elle embrasse l'enrôlement volon-

(1) Ces traités, fort nombreux au XVIe et au XVIIe siècle, spécialement pour les enrôlements de troupes, contenaient tantôt une concession éventuelle unilatérale, tantôt une concession mutuellement consentie par chacun des contractants à l'autre (Comp. Kleen, op. cit., I, p. 2&7-258).

. (2) Traité de 1647 entre Edouard IV d'Angleterre et Henri IV de Gastille (Dumont, Corps diplomatique, III, part. Il, p. 589). Traité du 11 juillet 1670 entre le Danemark et la Grande-Bretagne, renouvelé par l'art. 13 du traité de Kiel de 11S14 (Hertslet, Trenties, II, p. 187). V. en exécution d'un traité de ce genre une proclamation de Jacques l^^ de 1603, très-voisine des instructions de JeiTerson, du 4 août 1793, dans Rymer, Fœdera, XVI, p. 513.

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taire, la construction, l'armement des navires, la conduite des prises, le séjour prolongé des vaisseaux armés, actes simplement interdits parles traités aux ennemis de nos amis. Le traité d'Utrecht appartient à cette troisième phase. L'article 15 de ce traité porte en substance que les parties contractantes ne permettront pas à leurs ennemis respectifs d'armer dans leurs ports, d'y vendre leurs prises, et d'y séjourner au delà du temps requis pour réparer leurs dommages et se pourvoir des choses nécessaires pour gagner le premier port de leur nation. En vertu de ce traité, les parties contractantes peuvent armer des corsaires, vendre des prises, séjourner librement; mais leurs ennemis ne le peuvent faire.

Cette stipulation des traités est-elle conforme à la notion d'égalité des belligérants? Sans rien exiger, sauf que le non belligérant n'assiste pas plusspécialementl'un des deux ennemis, la notion d'impartialité, réduite à l'égalité des facilités offertes, fait, jusqu'à la fin du XVIIP siècle, le fond du droit de la neutralité. Mais tous les auteurs admettent que cette égalité peut être légèrement modifiée par l'accomplissement d'un engagement antérieur à la guerre.

Bynkershoek (1), Wolff (2), Vattel (3), qui tour à tour examinent la question, admettent ces clauses d'inégalité, qui, naturelles à lalliance, ne laissent pas que d'être étrangères à la simple amitié.

Le neutre peut être obligé par un traité antérieur à la guerre de fournir à l'une des parties belligérantes un secours limité de troupes, d'argent, de vaisseaux, de munitions de guerre, à plus forte raison de fermer ses ports aux prises des ennemis de son ami.

« Voyons donc, demande Vattel, en quoi consiste cette impartialité qu'un peuple neutre doit garder. Elle se rapporte uniquement à la guerre et comprend deux choses : l'* ne point donner du secours quand on n'y est pas obligé : ne fournir librement, ni troupes, ni armes, ni munitions, ni rien de ce qui sert directement à la guerre ; 2° dans tout ce qui ne regarde pas la guerre, une nation neutre ne refusera pointa l'un des partis, à raison de sa querelle présente, ce qu'elle accorde à l'autre : ceci ne lui ôte point /a liberté dans ses négociatioyis, dans ses liaisons d'amitié, etc. » (4). Ainsi, le droit de l'alliance limite le droit delà neutralité. Ceci est d'autant plus frappant, chez Vattel, qu'avec lui la notion de la neutralité se perfectionne. A l'idée d'égalité des fournitures de troupes,

(1) Bynkershoek, Qiiaest. juris publici, lib. I, cap. II.

(2) Wolff, Jus gentium, § 754.

(3) III, ch. VII, § 104 ; et, sur ce passage, Mallarmé, dans Pillet, Les fondateurs du droit international, p. 566.

(4) Loc. supra cit., note 3.

d'armes, de munitions, il substitue, très justement, Tidée de non fourniture de troupes, d'armes, de munitions. Avec lui la neutralité, qui s'exprimait par l'égalité dans l'action, cherche une impartialité plus stricte : l'égalité par l'abstention. « Je dis ne point donner de secours, continue-til, et non pas en donner également, car il serait absurde qu'un Etat secourût en même temps deux ennemis. Et puis il serait impossible de le faire avec égalité » . Au moment même où Vattel serre de si près la notion de Tégalité, n'est-il pas curieux qu'il la limite à raison des traités antérieurs ?

Cette idée que la neutralité n'est pas rompue par une inégalité, stipulée dès la paix, par traité, dans le régime des deux belligérants, généralement admise jusqu'à la fin du XVIIP siècle (1), compte encore quelques rares partisans dans la littérature du XIX® siècle (2).

Dans la jurisprudence américaine, on trouve aussi la trace de cette opinion (3).

Ainsi le droit de l'amitié peut réagir sur le droit de la neutralité. La doctrine ancienne est certaine dans ce sens, et la jurisprudence américaine la suit.

Mais, tout en suivant ce système, en 1793, les Etats-Unis cherchent à le modérer. Le traité du 6 février 1778 contient deux sortes de dispositions : les unes, qui accordent à la France des privilèges spéciaux, le droit de conduire en territoire neutre ses prises en toute liberté, le droit d'y faire stationner ses vaisseaux armés, seuls ou sans prises, tout le temps nécessaire (art. 17) ; les autres, qui refusent aux ennemis de la France le droit d'entrer dans ces mêmes ports avec leurs prises, le droit de vendre leurs prises (art. 22), le droit de lancer, armer, équiper, même volontairement, des corsaires (art. 22).

(1) G. F. de Martcns, Précis du droit des gens moderne de VEurope^ II, p. 306-7.

(2) « Quelques jurisconsultes, dit notamment Wheaton, expriment l'opinion que les croiseurs belligérants ont non-seulement le droit de chercher un asile et l'hospitalité dans les ports neutres, mais encore celui d'y conduire et d'y vendre leurs prises. Mais il ne paraît y avoir rien dans les principes de droit public établis, qui puisse empêcher l'État neutre de s'opposer à l'exercice de ce privilège, d'une manière impartiale, par toutes les puissances belHgérantes, ou même de l'accorder à Tune d'elles et de le refuser aux autres, quand ce privilège est stipulé par traité existant avant la guerre » [Intern. law, p. 571). V. aussi relativement au passage de troupes sur le territoire neutre, Bluntschli, op. cit., art, 771, et den Béer Portugael, Het Oorlogsrecht, 1872, §285.

(3) « Les États-Unis d'Amérique, au lieu d'ouvrir leurs ports à toutes les parties en conflit, quand ils sont eux-mêmes en paix, ont toujours pensé que la conduite la plus sage et la plus sûre consistait à leur interdire d'équiper, d'approvisionner des vaisseaux armés dans les limites de leur territoire neutre, autant que faire se peut, slls iien sont pas empêchés par les traités antérieurs ». The Estrella, Wheaton, Reports, IV, p. 448.

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Comment concilier le droit de l'amitié, issu du traité, avec le devoir de neutralité, qui exige l'égalité de traitementdes belligérants? C'est ici que l'ingéniosité de Washington trouve une formule neuve : étendre aux tiers le bénéfice du traité, pour autant que le traité lui-même ne le défend pas. Toute interdiction, qu'un texte adresse à l'un des belligérants, doit s'étendre à l'autre, à moins qu'un texte formel n'exige le contraire.

L'article 17 admet dans les ports américains, avec leurs prises, les corsaires français, à l'exclusion de leurs ennemis (art. 22). Privilège exclusif, ce droit ne peut être ni refusé à la France, ni communiqué à ses adversaires. Mais l'article 7 fait défense aux ennemis de la France de molester les navires français dans les eaux américaines. Immédiatement, cet article 7 s'étend à la Grande-Bretagne, à la Hollande, dont les navires, qui peuvent être conduits, après capture, dans les eaux américaines, car alors il y a un texte — l'article 17 — n'y peuvent être nisaisis ni jugés, car il n'y a, pour ceci, plus de texte. D'autre part, les Etats-Unis, n'étant expressément obligés d'exclure de leurs ports que les corsaires et les prises des ennemis de la France (art. 22), accordent asile aux vaisseaux de guerre de S. M. B. et des autres puissances alliées. Enfin, l'article 22 du traité défend aux étrangers de vendre leurs prises ou d'armer leurs vaisseaux dans les ports américains, sans que l'article 17 permette aux corsaires français autre chose que d'y conduire leurs prises, sans les vendre ou les décharger, et notamment sans s'y armer : Jefferson en déduit que toutes ces prohibitions de l'article 22 s'étendent aux navires français non protégés ici par l'article 17. De cette interprétation, il résulte que les actes d'abus de territoire se multiplient : les belligérants se heurtent aux clauses négatives, par lesquelles ils espéraient restreindre l'activité de leurs ennemis. L'usage du territoire neutre se refuse sous des aspects jusqu'alors inconnus. Le contenu de la neutralité s'étend ; son caractère obligatoire augmente.

Le désir d'obtenir des belligérants, par une attitude plus stricte, un régime meilleur avait (1779) conduit les grandes cités maritimes italiennes à faire des proclamations de neutralité par lesquelles elles défendaient, notamment « de vendre, construire ou armer en course ou en guerre, dans les ports, rades ou plages neutres, des vaisseaux ou navires quelconques pour le service des puissances belligérantes », « de lever des soldats », « de charger des armes et munitions », de « décharger et vendre » des prises. Mais ces défenses ont leurs lacunes. Ainsi l'engagement forcé des matelots est interdit, mais non leur engagement volontaire, pourvu qu'ils ne soient ni sujets, ni domiciliés, mais étrangers, volontaires et de rencontre. Tout achat de munitions est interdit, mais il est permis de recevoir de l'artillerie soit des habitants, soit d'un navire

étranger, en donnant aux autorités du port bonne et suffisante caution réelle de ne molester personne en cours de route jusqu'à l'arrivée dans le port de destination. Sur ces deux points, l'interprétation américaine du traité du 6 février 1778 est moins tolérante et sa neutralité plus stricte. Le désir de ne mécontenter aucun des belligérants est, pour raison de commerce, aussi grand chez le doge que, pour raison de paix, chez Washington. Mais Tédit de la République de Venise se déduit de l'idée pure de neutralité, tandis que lattitude de Washington découle d'un traité dont les négociations et les défenses, sollicitées par l'amitié, se retournent, en vertu de l'égalité qui fait le fond de la neutralité, pour frapper ceux-là mêmes qui, par prévoyance, les avaient stipulées.

Aujourd'hui, la notion de la neutralité s'est unifiée. Ses variantes, pour la plupart effacées, tendent de plus en plus à disparaître. De sa nouvelle formule, que le devoir du neutre est de refuser tout concours de nature à prolonger la guerre, l'interdiction absolue de laisser les belligérants faire usage de son territoire, pour la formation, le ravitaillement ou l'opération d'unités navales, s'est nettement dégagée. La trace des hésitations anciennes s'est presque entièrement efïacée ; celle des voies détournées, par lesquelles, peu à peu, ces exigences étaient entrées dans la coutume internationale, s'est perdue. Le rôle des traités dans la formation desthéories modernes surl'abus du territoire neutre a cessé d'être aperçu (l).La manière, dont s'était créée cette obligation du neutre de ne pas tolérer l'emploi de son territoire, n'a pas laissé d'empreinte. Aussi, quand, en 1871-72, cette même question s'est présentée devant le tribunal arbitral de Genève, les Anglais, oublieux des conditions dans lesquelles étaient intervenues les premières solutions, ont cru pouvoir invoquer les jugements donnés par les commissaires américains de la Commission de Londres, sans comprendre quelles raisons particulières, tirées de la formation américaine de la neutralité, paralysaient ici le raisonnement des commissaires et déformaient leur jugement.

2. Dès que les travaux de la Commission de Londres sont ainsi replacés dans leur cadre historique, toutes les particularités de leurs solutions s'expliquent.

Dans l'affaire du Fanny, nous comprenons pourquoi les commissaires refusent toute indemnité pour une prise antérieure au 5 juin 1793; c'est que la promesse d'empêcher les armements, les équipements, les commissionnements de corsaires, n'a été faite qu'à cette date. Or, à cette époque, la neutralité, par elle-même, n'amène pas ou presque pas de de-

(1) Cpr. Kleen, op. cit., I, p. 342.

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voirs. La plupart de ceux qui s'y rattachent aujourd'hui se réfèrent alors à des promesses. Le devoir du neutre est d'étendre, autant qu'il le peut, à l'un des belligérants la promesse faite à l'autre. Son devoir est de faire cette promesse, par simple déclaration, à l'un, comme, par traité, il l'a faite à l'autre. Mais son devoir ne naît^ vis-k-vis de Vun, que de celte 'promesse^ comme, vis-â-vis de Vautre, il ne naît que de ce traité. Voilà pourquoi, d'après la correspondance diplomatique, si copieusement utilisée par M. Trumbull, dans le cas du Fanny, le corsaire, régulièrement armé aux Etats-Unis jusqu'au 5 juin, ne devient irrégulièrement armé que postérieurement à cette lettre. C'est que le devoir des neutres n'est pas, dans la conception du temps, de défendre à Vun des belligérants ce qu'ils défendent à Vautre, mais de promettre à Vun ce qu'ils ont antérieurement promis à Vautre.

Dans l'affaire de VElizabeth, nous comprenons aussi le délicat raisonnement par lequel le surarbitre explique comment le devoir de restitution de l'exécutif n'est jamais qu'un devoir judiciaire : c'est que l'article 17 du traité du G février 1778 ne permet pas de restreindre par ordre de l'exécutif la liberté promise par cet article aux navires français et à leurs prises dans les ports américains ; il n'est pas contraire au traité de limiter cette liberté par la commune application des lois, dont les tribunaux sont juges, ce qui permet aux tribunaux américains d'ordonner, le cas échéant, la restitution des prises ; mais l'exécutif, auquel l'article 1 7 interdit toute intervention directe, doit se borner à mettre en mouvement ou à sanctionner l'action judiciaire: le traité lui défend de procéder d'office à la restitution de la prise.

Partant de cette idée que le neutre, auquel son traité défend de laisser armer un corsaire par l'un des belligérants, est tenu de faire même promesse aux autres, à peine de restitution des prises, il en résulte:

1" Que sa responsabilité ne commence qu'après cette promesse, c'està-dire après le 5 juin (Fanny) :

2° Que son devoir de restitution n'est pas direct, car le traité ne tolère (art. 17 et 22) qu'une restitution judiciaire (Elizabeth) ;

M"* Enfin, dans le cas du Jamaica, que tant d'affinités unissent à la célèbre affaire de VAlabama, nous comprenons comment les commissaires ont jugé que l'armement d'un corsaire français aux Etats-Unis n'engageait pas la responsabilité des États-Unis à raison des prises non amenées dans les ports américains.

En donnant cette solution dans l'affaire du Jamaica, les commissaires américains nontfait qu'exprimer la solution que leur conception de laneutralité dégageait de l'extension à l'un des belligérants du traité de l'autre.

Ce n'est pas que le traité du 6 février 1778 prévoie l'armement de cor-

èlO ÉTATS-UNIS GRANDE-BUETAGNE : 24 FÉVRIER 1804

saires ennemis dans les eaux américaines et précise, en pareil cas, le devoir des Etats-Unis vis-à-vis de la France ; mais ce même traité prévoit l'hypothèse voisine de la capture de navires français dans les eaux américaines. Dans ce cas, le traité dit (art. 6 et 7) que le Roi Très Chrétien, d'une part, et les Etats-Unis, de l'autre, devront faire tous leurs efforts, « employer tous les moyens en leur pouvoir », pour « la restitution des prises faites dans leurs eaux ». C'est clairement exprimer qu'en cas de prise faite sur eux dans les eaux américaines, les Français ne peuvent immédiatement prétendre à la valeur de cette prise, mais seulement au déploiement par les Etats-Unis de tous leurs efforts en vue de la restitution de cette prise. Or ces efforts ne peuvent être faits par eux que si la prise est dans leurs eaux juridictionnelles, car c'est là seulement que l'activité de l'Etat peut normalement s'exercer. Alors il devient possible, pour les Etats-Unis, de restituer lesdits vaisseaux, et, s'ils manquent à tous leurs efforts en vue de œtte restitution, ils sont responsables, non d'avoir laissé faire une prise, mais d'avoir manqué d'employer tous les efforts inclus dans leur souveraineté pour la restitution de cette prise. C'est dans ces termes que le traité pose expressément la responsabilité des Etats-Unis en cas de prise faite dans leurs eaux (art. 6 et 7j. C'est dans les mêmes termes que doit s'enfermer leur responsabilité pour armement, dans leur souveraineté, d'un corsaire. En effet, la prise en territoire neutre est une violation de souveraineté plus complète et plus flagrante, plus brutale et moins équivoque que l'armement en course. Historiquement, elle a depuis longtemps précédé l'armement en course sur la longue liste des actes par lesquels le belligérant abuse du territoire neutre : toutes raisons pour lesquelles la limitation du devoir des neutres à la restitution, en cas de capture dans leurs eaux, des prises amenées dans leurs ports, s'applique a fortiori en matière d'armement en territoire neutre.

Telle est la considération décisive pour laquelle les commissaires américains décident que dans le cas du Jamaica, détruit en mer par un corsaire français d'Amérique, les Etats-Unis ne doivent aucune réparation, car leur seul devoir était (par extension aux ennemis de la France de l'art. 7 du traité français) de faire tous leurs efforts pour restituer et recouvrer la prise quand elle entrerait dans leurs ports.

Sans doute, les commissaires américains n'ont pas exposé de la sorte les raisons de leur décision. Ils n'avaient pas à le faire, parce que, l'avocat du réclamant n'ayant pas examiné ce côté de la question, il était, pour eux, inutile d'y entrer. Mais s'ils ne l'ont pas fait, ce raisonnement prolongeait trop bien ceux de Washington et de Jeiïerson pour n'être pas sous-entendu dans leur esprit ; plus exactement, le gouvernement

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américain, en refusant alors réparation, avait déjà fait ce raisonnement. Devant la Commission, le débat roula presque uniquement sur les traditions établies : c'est ici que l'influence de ce point de vue se fit sentir. Lisant d'avance leur solution dans le traité d'amitié, dont les Etats-Unis avaient déduit leur droit de la neutralité, les commissaires américains n'abordaient les précédents qu'avec l'arrière-pensée de l'y retrouver.

Les précédents étaient doubles.

D'une part, les Anglais avaient reproché aux Hollandais d'avoir, à Saint-Euslache, laissé armer et équiper des navires par les insurgés (1).

D'autre part, les Anglais n'avaient cessé de reprocher aux Français d'avoir laissé, de 1776 à 1778,s'armer et s'équiper, dans lesports de France, de nombreux corsaires américains. Quand, le 13 février 1778, l'ambassadeur du Roi Très Chrétien, le marquis de Noailles, porta directement à la connaissance de la Cour de Londres le traité d'amitié et de commerce, qui scellait l'alliance de la France et des colonies américaines, reconnues comme Etats, la Cour de Londres, en réponse à l'exposé des motifs publié par la Cour de Versailles, fit paraître un mémoire justificatif, où les griefs de la Grande-Bretagne, rassemblés sous la plume éloquente de Gibbon, étaient copieusement énumérés : « Une compagnie de commerce s'était associée pour fournir aux Américains tout ce qui pouvait alimenter la révolte. Le public instruit nommait le chef de l'entreprise dont la maison était établie à Paris. Ses correspondants à Dunkerque,à Nantes,à Bordeaux, étaient également connus. Les approvisionnements immenses, qu'ils formaient et qu'ils renouvelaient tous les jours, étaient successivement chargés sur les vaisseaux qu'ils construisaient, qu'ils achetaient. Le ministre de S. M. B. à Versailles, lord Stormont, multipliait les avis et les remontrances. Il indiquait les noms, le nombre et la qualité des vaisseaux, que les agents commerciaux de l'Amérique faisaient équiper dans les ports de France, pour porter aux rebelles des armes, des munitions de guerre, et même des officiers français, qu'on avait engagés dans le service des colonies révoltées. Les dates, les lieux, les personnes étaient toujours désignés avec une précision, qui offrait aux mi-

(1) Le 17 décembre 1776, le président anglais de l'île de Saint-Christophe protestait auprès du gouverneur de Saint-Eustache, au sujet du départ de bâtiments armés dans le but avoué de saisir les vaisseaux et les propriétés des fidèles sujets de S. M. « Je dois signaler surtout à V. E. qu'un sloop, le Baltimore Hero, ainsi armé et équipé, et parti de l'île vers le 21 novembre, attaqua, sous le pavillon du Congrès continental, un brigantin dont la cargaison, à destination de Saint-Eustache, était la propriété d'un sujet anglais ». De Martens, Causes célèbres, II, p. 290.

nistres de S. M. T. C. les plus grandes facilités pour s'assurer de la vérité de ces rapports». Le mémoire ajoutait : «L'accueil favorable que leurs agents trouvèrent auprès des ministres de la Cour de Versailles les encourageabientôt à former et à exécuter le projet audacieux d'établir une place d'armes dans le pays qui leur avait servi d'asile. Ils avaient apporté ou ils surent fabriquer des lettres de marque au nom du Congrès américain, qui a eu la hardiesse d'usurper tous les droits de la souveraineté. Les associés, dont les vues intéressées se prêtaient sans peine à tous leurs desseins, firent équiper des vaisseaux qu'ils avaient construits ou achetés. On les arma pour aller en course dans les mers d'Europe et même sur les côtes de la Grande-Bretagne ». L'histoire du corsaire le i^eprisa^, qui avait amené Franklin, est significative. Reçu en France avec deux prises faites en route, il resta dans le port de Nantes le temps qui lui convint, se remit en mer, fit de nouvelles prises et se retira tranquillement à Lorient, où il se radouba, prit 50 barriques de poudre à canon et reçut les marins français qui voulurent s'engager, puis il opéra sa jonction avec le Lexington et le Dolphin, deux corsaires dont l'un avait déjà conduit plus d'une prise à la rivière de « Bourdeaux », et dont le second, armé à Nantes, et monté par un équipage français, n'avait d'américain que le nom et le commandement. Tel était le second et dernier précédent où la Grande-Bretagne avait protesté contre l'armement et l'équipement des corsaires en territoire neutre.

Or, dans ces deux cas, où la Cour de Londres avait antérieurement multiplié les remontrances, elle n'avait jamais réclamé, ni des Etats-Généraux, ni delà Cour de 'Versailles, une indemnité quelconque à raison des prises irrégulièrement faites par des corsaires américains, irrégulièrement armés dans les eaux neutres. Cette même solution devait d'autant plus être celle des commissaires américains, qu'entre la situation des Etats-Unis, en 1792, et celle delà France, en 1778, l'analogie était plus grande. En 1778, les corsaires américains avaient fait des côtesde France leur base d'opération, comme en 1793 les corsaires français l'avaient faite des côtes des Etats-Unis. En 1778, ils avaient poussé la nation française àla guerre, comme en 1793 la France y avait poussé la nation américaine. De même que Genêt avait, du territoire américain, lancé le Sans-Citlottes, le Petite-Sdirah, ]e Petit Démocrcite, ils avaient lancé, des côtes de France, le Lexington, le Dolphin. Il n'était pas jusqu'à l'arrivée de VEmhuscade, qui avait conduit Genêt en Amérique avec une capture, qui ne rappelât celle du Reprisai, qui avait conduit Franklin en Bretagne avec deux prises. Dans leur propre situation, en 1776-78, les commissaires américains retrouvaient celle de la France. Si donc ils démon-

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traient que l'Angleterre n'avait jamais songé, en 1776-78, à rendre la France pécuniairement responsable des prises faites par les corsaires armés dans ses ports, ils pouvaient croire leur démonstration victorieuse. Ce n'étaient pas les a fortiori qui leur manquaient. En 1778, les Etats- Unis n'étaient pas reconnus par rAnglctorre,qui prétendait les traiter en pirates ; en 171)3, la Grande-Bretagne pouvait considérer les Français comme des rebelles et leur faire une guerre cruelle, mais, quand même, elle devait les regarder comme des belligérants, et les traiter en ennemis réguliers. En 1776-78, la France avait ouvertement favorisé les entreprises américaines en France ; en 1793, le département d'Etat avait, de toutes ses forces, essayé d'arrêter les entreprises françaises. D'après la Cour de Londres, la Cour de Versailles avait été complice; le département d'Etat n'avait été qu'impuissant. La Cour de France avait violé non-seulement la neutralité, mais les traités ; n'ayant pas de texte avec l'Angleterre, les Etats-Unis n'auraient jamais blessé que la neutralité sans briser, par surcroît, la foi due aux traités. Les Etats-Unis, en 1793, étaient, vis-à-vis de l'Angleterre, beaucoup moins coupables qu'en 17781a France ne l'avait été vis-à-vis d'elle. Donc, si l'Angleterre, dans le cas du Janiaica, n'eût, en 1778, rien réclamé de la France (le mémoire de 1779 le prouvait) à plus forte raison ne devait-elle, en 1793, rien réclamer des Etats-Unis.

Cette solution était d'accord avec les principes dominants en matière de responsabilité. Toute la théorie ancienne delà responsabilité de l'Etat se trouve dans le vieux droit des représailles (1). Qui dit responsabilité dit faute, qui dit faute dit représailles. Si la faute est envers l'Etat étranger, les représailles sont générales : c'est la guerre ou, tout au moins, la préface de la guerre. Si la faute est envers les particuliers, les représailles sont spéciales : c'est la délivrance des lettres de marque pour indemniser les particuliers lésés. Pour savoir si les Etats-Unis étaient responsables, il fallait donc chercher si les Américains pouvaient être poursuivis par des lettres de marque données aux marchands britanniques dont les navires avaient été pris par des corsaires armés aux Etats-Unis. Or, le mécanisme de l'ancienne théorie des représailles ne s'applique qu'au cas de déni de justice. C'est donc au cas où les Etats-Unis auraient refusé de faire justice aux victimes de ces prises que leur responsabilité serait née (2). Mais pour leur faire justice, il fallait que les corsaires eussent

l) Gpr. siiprk, note sur l'affaire du Betsey, p. 107 et s.

(2) Gpr. l'allusion faite par M. Gore à cette même théorie des représailles dans le cas du Janiaica, siiprk, p. 183.

conduit leurs prises sous l'action môme de leur juridiction, c'est-à-dire dans leurs ports ou tout au moins dans leurs eaux (1).

Quand on veut nettement comprendre une solution juridique, il faut la ramener à son temps et joindre aux raisons invoquées directement par elle les raisons non exprimées, qui demeurent tacites au fond des idées de l'époque. En procédant ainsi, on saisit mieux la valeur de la solution, parce qu'on en comprend mieux les causes. Si les commissaires américains statuèrent comme ils le firent dans le cas du Ja?naica, c'est qu'ils y étaient conduits par le traité du G février 1778 et par leur formation du droit de la neutralité sur les bases mêmes du droit de l'alliance ; c'est aussi qu'ils y étaient conduits par le vieux droit des représailles, qui leur faisait attendre le déni de justice de l'Etat neutre pour mettre en jeu sa responsabilité. Dans le mémoire français de 1779, en réponse à celui de la Cour de Londres, ils trouvaient ce passage : « Si quelque sujet anglais se croit fondé à intenter une action personnelle contre quelqu'un des susdits corsaires, la voie des tribunaux lui est ouverte, la loi et non VsLUtorité décidant les affaires contentieuses en France comme en Angleterre » (2). N'était-ce pas dire que le devoir du gouvernement français se bornait à mettre la justice française à la disposition des réclamants étrangers ? Par une opération militaire appuyée sur son territoire, la responsabilité de l'Etat neutre naît directement (3) ; par des vexations commerciales dont l'origine première remonte jusqu'à son territoire, la responsabilité de l'Etat neutre nait indirectement : du refus de prêter ses tribunaux aux plaintes émanées des commerçants étrangers. La lettre de Jefferson à M. Hammond favorisait ce système en n'ordonnant que la restitution, c'est-à-dire l'accomplissement du devoir de justice, ou, à défaut, une indemnité, quand cet accomplissement avait cessé d'être possible par la faute des Etats-Unis, mais jamais des dommages-intérêts joints à la restitution (4). Or, si les Etats-Unis étaient responsables du fait

(1) V. la lettre du 5 septembre 1793 de Jefferson à M. Hammond, suprà cit., p. 3".

(2) De Martens, Causes célèbres, III, p. 233,

(3) La tentative de la Russie, en 1808, d'employer le port de Memcl comme base d'action contre la Suède en offre un très bon exemple. Do Martens, Traités de la Russie, VI (Allemagne), p. 426.

(4) Peu de temps avant les incidents franco-américains de 1793, s'ébauchait dans les Cours du Nord, si favorables à la neutralité, un système plus avancé. Dans TalTaire du navire autricliien Prmce.îse de Ligne, la Russie réclame à la Prusse, le 25 juillet 17(S9. la restitution de la cargaison, qui était russe, et des dommages-inléréts, poiu' avoir toléré la saisie du navire dans les eaux prussiennes en dépit de leur neutralité [Il fut d'ailleurs démontré que la saisie avait eu lieu hors des eaux prussiennes] (Archives des affaires étrangères de Moscou, citées par F. de Martens, Y'ratfe de droit internalionaL trad. Léo,

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de l'armement, ils devraient des dommages-intérêts pour retard subi, même en cas de restitution. Mais ils ne doivent pas de dommages-intérêts : donc, ils ne sont responsables que du déni de justice, c'est-à-dire du refus de restitution.

Liés par le traité du 6 février 1778. influencés par les souvenirs de l'ancienne théorie des représailles, paralysés par la lettre même de Jefferson à M. ïlammond, les commissaires américains ne pouvaient autrement juger dans une cause où l'intérêt national exerçait, d'ailleurs, sur eux son inconsciente action dans le même sens. Le droit de la neutralité se formait. Ils n'en connaissaient pas les manifestations les plus avancées dans les sources italiennes de la fin du XVIIP siècle (1). Ils lisaient Grotius, Bynkershoek, Vattel et même Burlamaqui. Ils ignoraient Lampredi, qui seul eût ici pu leur faire comprendre que le devoir du neutre indépendant des traités, naissait de la nature même de sa situation, c'està-dire de son intérêt et, par son intérêt, de sa conscience. Ils étaient familiers avec les précédents anglo-américains ; ils ne Tétaient pas avec les édits italiens, qui défendaient aux belligérants d'armer des navires en course dans les ports neutres (2) ou de s'y munir d'artillerie, à moins d'avoir prêté bonne et suffisante caution réelle qu'ils ne molesteraient personne pendant le voyage jusqu'à l'arrivée dans le port de destination (3). A lire ces textes, émanation de la volonté unilatérale du neutre, ils auraient compris que le devoir de neutralité, qu'ils déduisaient des traités d'amitié, par l'extension à l'ami des défenses stipulées par lui contre son ennemi, naissait directement et sans traité de la situation même de l'Etat neutre, indépendamment du droit conventionnel. Et peut-être, ayant connu cette vérité, les précédents, dont ils ont fait si grand usage, eussent-ils été par eux neutralisés, d'abord, puis bientôt retournés.

Si l'Angleterre ne demande aux Etats-Généraux que le départ du gou-

III. p. 335). Au contraire, dans la lettre du 5 septembre 1793, rindemnité n"es.t due que pour la valeur de la prise et seulement à défaut de sa restitution.

(1) Regolameiilo fatlo per il Gran Duca di Toscana toccanto la navigazione e il cornmercio in tempo di guerra {1er août 1778}; Editlo del Re délie Due Sicilie (19 septembre 1778); Ediito del Papa (4 mars 1779]; Editto délia Republica di Genova (1" juillet 1779); Editto délia Republica di Venezia (9 septembre 1779), dans de Martens, R. IV, 204, 226, 232, 244 et 251, et dans Lampredi, Del commercio dei popoli neutrali in tempo di guerra, 1778, II, 206, 216, 222, 230 et 239.

(2) Édits du Grand-Duc de Toscane, art. 8; du lîoi des Dcux-Siciles, art. 2; du Pape, art. le ; de Gênes, art. 7; de Venise, art. 2.

(3) Gènes, art. 12. Cpr. Venise, art. 17.

verncur de Saint-Eustache (1), n'est-ce pas que, envisageant les États- Unis comme des rebelles, elle ne peut sans inconséquence exiger de la Hollande une indemnité pour laquelle celle-ci ne saurait avoir de recours contre personne, hormis contre l'Angleterre, responsable en définitive des agissements de ses sujets (2), ou, sinon, contre les Etats-Unis, à l'indépendance desquels l'Angleterre, allantcontre sonbut, n'eût fait alors qu'intéresser la Hollande? Et, pour la France, faut-il s'attacher à ce détail que l'Angleterre, après s'être plainte d'armements illicites, ne demande pas d'indemnité, alors qu'avant la guerre, elle n'a pas à en demander, puisqu'elle se paye en vexations correspondantes (3) et qu'à la date du mémoire justificatif (1779), elle n'a pas davantage à en réclamer, puisqu'elle a pris la voie plus énergique de la réparation par les armes (4) ? Enfin, comment ne pas remarquer que le Roi s'offre à réclamer des corsaires américains, en 1779, h\ caution de revenir en droiture en Amérique (5)? Les prises faites contrairement à cet engagement donnent recours aux saisis sur la caution de France, mais il n'est pas nécessaire qu'elles soient conduites en France, puisque, par hypothèse, le corsaire regagne son pays. Son retour avec la prise en France n'est pas exigé, sans quoi la caution, restituée au coupable, serait vaine ou, gardée par le Roi au détriment du saisi, serait injuste. T.oute prise détruite en mer ou conduite dans un autre port donne donc un droit sur la caution de France. Mais, si le Roi n'a pas exigé de caution du corsaire, ne doit-il pas réparer cette négligence, de ses deniers en fournissant, par sa responsabilité pécuniaire, l'équivalent même de cette caution? Dans la csiution de revenir en droiture, à côté de laquelle, un peu négligemment, nos commissaires ont passé sans porter d'attention, il y avait

(1) Mémoire du chevalier York, ambassadeur de S. M, B. à La Haye, du 21 février 1111, in fine, dans de Martens, Causes célèbres du droit des gens, III, p. 306-307.

(2) Les États-Généraux, malgré les instances des États-Unis, ne reconnurent leur indépendance qu'en 1782. 'Cpr. J. Sparks, Diplomatie Correspondence, 1776-1783, I, p. 333, 589 et s., 606 et s.; III, p. 221 et s., 257 et s., 321 et s., 552 et s.; Amer. St. Pap., F. R , V, p. 590-629, et J.-B. Davis, Notes on Treaties, p. 1360 et s.

(3) Doniol, Histoire de la participation de la France à Vétablissemenl des États-Unis d'Amérique, III, p. 830.

(4) Flassan, Histoire de la diplomatie française, II, p. 168.

(5) « S. M., sensible aux plaintes portées contre la conduite irrégulière des trois corsaires américains, en marquera son mécontentement en ordonnant de séquestrer ceux de ces corsaires qui se trouveront dans les ports du royaume pour être retenus jusqu'à suffisantes sûretés qu'ils retourneront en droiture en Amérique sans inquiéter de nouveau les mers d'Europe ». Observations de la C-ourde Versailles sur le mémoire justificatif de la Cour de Londres, dans de Martens, Causes célèbres, II, p. 223. Cpr. les dispositions précitées de l'édit de Gênes (art. 12) et de l'édit de Venise (art. 17).

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déjà, dans les précédents, le germe d'une responsabilité directe, indépendante de l'entrée des prises dans la juridiction de l'Etat dont le capteur, en s'armant, avait violé la neutralité. Mais cette caution de revenir en droiture ne s'applique qu'au voyage de port neutre à port ennemi, et la responsabilité de l'État neutre cesse des que le navire, incorrectement armé, rejoint un port de sa nation. Telle est, dès ce moment, la formule que les commissaires américains auraient pu dégager. Le tribunal arbitral de Genève est allé beaucoup plus loin en rendant l'État neutre responsable des prises faites même après l'arrivée dans un port ennemi (1) du corsaire armé dans ses eaux. Sans développer autant la responsabilité de l'État neutre, les commissaires américains, appuyés sur le précédent de la caution de retoui' en droiture, eussent pu l'admettre, jusqu'à l'arrivée du navire ennemi dans un port de sa nation, sans exiger l'entrée des prises dans les eaux ou ports de l'État neutre. Ce n'était pas encore la solution définitive ; mais en comparaison de leur solution, c'eût été du moins une formule plus proche de la formule complète. Sans doute, il serait exagéré d© reprocher aux commissaires américains de n'avoir pas deviné l'évolution juridique qui devait s'accomplir; cependant, il ne faudrait pas laisser dire que, dans le droit de l'époque, ils n'eussent pu trouver les éléments d'une solution plus stricte et, par conséquent, meilleure.

(l) V. infrk, afTaire de VAlahama, 14 septembre 1872,

Affaire des rentes sur l'octroi du Rhin.