AF*FAIRËS DE DOUANES : ÉTEP4DUË DE LA MER TERRITORIALE

du bois et de l'eau. Mais, avant le retour du canot, un parti d'hommes en armes abordait le navire, sous le commandement d'un officier des douanes, qui demandait le manifeste et les autres papiers de bord. Conformément à la loi mexicaine, il demandait trois manifestes spéciaux, certifiés par le consul mexicain le plus proche du port dont le navire arrivait. Le capitaine ne s'était pas pourvu de ces documents. Il répondit qu'il ignorait cette loi, qu'il ne pensait pas que les autorités mexicaines pussent lui demander ses papiers à cette distance du port, mais qu'il allait s'efforcer, dans la mesure du possible, de les satisfaire. Il produisit alors un manifeste, qui mentionnait le riz et le savon, articles prohibés, mais non les deux caisses de cotonnades, qui n'étaient pas prohibées, et qui ne mentionnaient pas exactement la quantité de farine qui se trouvait à bord. En conséquence, le vaisseau fut saisi et remorqué dans le port, toute la cargaison vendue, d'ordre du collecteur, et le cas porté devant la Cour de district pour condamnation du navire, du chef d'articles prohibés, et d'excès de la cargaison de farine sur la quantité portée dans le manifeste. La Gourde district nomma le collecteur du port de Campêche promoteur fiscal, ou conseiller légal, pour examiner les preuves ; le 10 juin 1834, il concluait à la non-condamnation du navire, et la Cour dedistrict rendait, en conséquence, une sentence d'acquittement; mais,sur appel du collecteur de Sisal, la Gourde circuit, après avoir exigé du capitaine, pour le laisser reprendre la mer, une caution de S 1200, le condamnait, confisquait le navire, et imposait au capitaine une pénalité, dont la nature exacte n'était pas clairement établie, mais qui fut confirmée, en mars 1836, par la Gour suprême du Mexique. La caution de $ 1200 avait été payée immédiatement après la condamnation.

II. — Devant la Gommission mixte de Washington, le débat portait : en fait, sur la bonne foi du capitaine O'Flaherty; en droit, sur l'étendue de la mer côtière mexicaine. Les circonstances du fait étaient favorables : le manifeste mentionnait le riz et le savon, dont l'importation était prohibée par les lois du Mexique, ce qui excluait toute idée de fraude ; le navire, au départ de la Nouvelle-Orléans, appareillait pour le Honduras, où il comptait écouler sa cargaison, ce qu'il fit réellement, pour la plus grande part, ce qui explique qu'il manquât des trois manifestes, certifiés par le consul du Mexique, imposés par la loi mexicaine. Mais, le réclamant invoquait surtout, qu'à quatre milles en mer, où le navire se tenait, pendant que son canot allait chercher de f eau, il n'était pas soumis à l'application des lois mexicaines. G'était l'étendue de la mer côtière qui se trouvait en question. Les commissaires américains la fixaient à trois milles. Mais les commissaires mexicains répondaient: 1** que, en vertu

d'une ordonnance espagnole, les limites territoriales duMexique, quand il était colonie d'Espagne, s'étendaient à dix milles du rivage et que telle devait être encore son étendue ; 2° d'autant plus qu'il en avait été ainsi jugé par la Cour suprême de la Louisiane, ancienne possession de l'Espagne, sur la réclamation de J. H. Cucullu et autres (1). Tous d'ailleurs reconnaissaient qu'une nation avait le droit d'arrêter un navire, qui croisait sur ses côtes, avec le dessein de débarquer des marchandises prohibées dans ses ports en violation de ses lois, mais les commissaires américains objectaient que le fondement de la saisie était l'introduction de ces marchandises, sans dessein de fraude, dans les eaux territoriales ennemies. En refusant, de ce chef, toute indemnité, les commissaires mexicains étendaient à dix milles la distance de la mer côtière, que les commissaires américains fixaient à trois milles.

ITI. — Le dossier fut communiqué au surarbitre le 2 février 1842, mais renvoyé par lui, le 25 février 1842, sans aucune solution.

IV. — Ce manque de solution est d'autant plus regrettable que l'affaire soulevait une intéressante question : celle de l'étendue des droits de l'État riverain sur la mer côtière, d'une manière générale, d'abord, puis, spécialement, en matière de douane.

1. Les commissaires mexicains invoquaient une ancienne ordonnance espagnole qui fixait, pour le Mexique, à dix milles, l'étendue de la mer côtière. Mais cette limite de dix milles n'était qu'un legs du passé. Bénéficiaires de labulle d'Alexandre VI de 1493, qui leur donnait lasouveraineté des océans comme des terres, les Espagnols, après avoir eu des vues sur la domination totale des mers, en avaient gardé des réminiscences dans la computation de la mer territoriale. D'autre part, en octobre 1565, Philippe II d'Espagne avait fixé comme limite à la mer territoriale l'horizon visuel, qui dépasse six milles. Enfin l'auteur espagnol J. Garcia de Saavedra (1578) avait formulé ce principe : mstre est cujus est terra oui adJRcet, en laissant au prince le pouvoir de fixer luimême, par son autorité propre, la limite de la mer territoriale (2). Les chartes coloniales étaient d'ailleurs très larges en cette matière et la grande étendue de la mer côtière espagnole s'accordait avec les computations des puissances voisines, sur le continent américain. A la fin du XVIIP siècle, la limite de la me.' territoriale américaine était plus grande que la limite de la mer territoriale européenne. Mais, quand l'indépen-

(1) Rappelé par Ir Commission mixte interne de 18i9-51 (Moore, op. cit., IV, p. 3378).

(2) Cpr. de Lapradelle Le droit de VÉtat riverain sur la mer territoriale, dans la Rev. gén. de dr. inlern. publ., V (1898), p. 264 et s., 309 et s. ; Olivieri, Il diritto dello Siato sut mare territoriale, Gènes, 1902 ; Nys, Le droit international, 190i, I, p. 497 et s.

APB*AIÏIES t)E DOUANES : EtENDUE DE LA MER TERRITORIALE

dance des États-Unis fit cesser la condition coloniale de TAmérique du Nord, les États-Unis écartèrent l'ancienne limite coloniale pour la limite européenne: celle d'une lieue marine. L'Espagne, au contraire, conserva son ancienne limite coloniale à Cuba jusqu'à six milles, et les anciennes colonies espagnoles tentèrent d'abord, comme le Mexique, de suivre son exemple (1). C'était un anachronisme. Sans doute, ce système, qui se présentait alors comme un legs du passé, pourrait aujourd'hui paraître un pressentiment de l'avenir. L'Institut de droit international a depuis fixé, dans sa session de Paris, de 1894, à six milles la limite de la mer territoriale, et les États-Unis eux-mêmes devaient proposer, en 1864, de l'étendre à cinq milles. Mais, pour que ces chiffres aient une valeur, il faut qu'ils soient acceptés du consentement commun des nations, or à l'époque de la présente affaire, le consensus universel était en faveur de trois milles. A ce consensus, les commissaires mexicains opposaient vainement l'ordonnance de l'Espagne. Et l'arbitre eût pu, dès 1842, répondre à l'argumentation mexicaine ce que, à Cuba, les États-Unis devaient plus tard, en 1864, répondre à semblable argumentation de l'Espagne : « que la pure affirmation d'un souverain, par un acte, si solennel qu'il fût. de législation, n'avait jamais pu établir ni fixer sa juridiction maritime extérieure ;.... que le riverain ne peut, par un simple décret, étendre et fixer la limite à six milles, parce que, s'il le pouvait, il pourrait, de la même manière, par intérêt, par ambition, ou par caprice, la fixer à dix, à vingt, à cinquante milles, sans le consentement ni l'assentiment des autres puissances, qui ont avec lui un droit commun à la liberté de tous les Océans » (2). Voilà ce qu'aurait dû répondre le surarbitre, et ce qu'il aurait, sans nul doute, répondu s'il avait jugé.

2. Il est d'autant plus regrettable qu'il ait retourné, sans examen, cette affaire, qu'elle demandait une précision intéressante. Le navire était à quatre milles du môle au moment de la confiscation. Or, sous le rapport de la douane, toutes les législations étendent, à déplus grandes distances, la notion de la mer côtière. En 1736 et 1833, la Grande-Bretagne, en 1797, 1799, 1807, les Etats-Unis adoptaient pour la douane une limite de douze milles marins, la France (lois du 4 germinal an II et du 27 mars 1813), une limite de quatre lieues, puis de deux myriamètres. Dès lors, l'opération douanière effectuée par le Mexique, à quatre milles de

(1) Cpr. United States, F. R., 1895, p. 1177-1185.

(2) M. Seward, secrétaire d'État, à M. Tassara, 10 août 1863. A ce moment, les États- Unis proposèrent même à l'Espagne de soumettre l'étendue de la mer territoriale à l'arbitrage du Roi des Belges. Cpr. M. Seward à M. Krœmer, 8 octobre 1863. United States, Diplomatie Correspondence, 1864-65, IV, p 1 à 5.

Arbitrages. — I 32

la côte, n'était-elle pas valable ? Raisonner ainsi, c'eût été confondre deux degrés dans l'opération douanière: la police et la taxe, la visite et l'imposition. Les Hovering Acts ne donnent à la mer côtière une telle étendue que sous le rapport de la police. A la distance qu'ils fixent, le navire étranger peut être arrêté, visité, et, s'il renferme des marchandises prohibées ou soumises aux droits, sommé de se retirer, dans le premier cas, de se retirer ou de se rendre, sans louvoyer, au port pour les acquitter, dans le second ; mais la douane ne peut, à cette distance, pas plus saisir les marchandises prohibées que faire payer les droits sur les articles soumis à l'impôt, elle ne peut que sanctionner l'ordre qu'elle donne, en forçant le navire à gagner le large dans le premier cas, le large ou le port dans le second (1). Dès lors, autantla visite de la douane à 4 milles du port avait été régulière, autant l'immédiate confiscation des marchandises prohibées avait été incorrecte ; spécialement, d'après la législation américaine, cette confiscation n'aurait pu se produire que si le navire, sommé de se retirer dans les quarante-huit heures, n'avait pas obtempéré à l'ordre ; une fois de plus, on ne peut que regretter que le baron Rœnne eût manqué l'occasion d'un jugement intéressant.

2** Responsabilité d'un État pour fausse application de sa loi fiscale, compliquée de mauvais traitements infligés a un étranger.

I. — En 1836,1e capitaine O'Flaherty, en route de la Nouvelle-Orléans àMatamoras, fait escale à Brazos, où, muni du permis nécessaire, il décharge sa cargaison, le 21 et le 22 juillet. Le 23, les autorités du port envoient à bord des hommes en armes pour arrêter le schooner et détenir son propriétaire. Le 13 août, le capitaine est libéré ; le 22 août, le schooner est relaxé sous une caution de S 1200. Le navire embarque sa cargaison et fait à la douane les formalités de départ. Le 30 août, le schooner est encore arrêté, son capitaine encore emprisonné ; le 21 octobre, le navire est encore relaxé, mais le capitaine est détenu plus longtemps.

IL — Les commissaires mexicains approuvèrent cette procédure : 1° parce que le capitaine O'Flaherty avait été condamné par la Cour suprême du Mexique au bannissement et qu'en conséquence il n'y pouvait rentrer, ce qui justifiait son premier emprisonnement ; 2** parce que le capitaine O'Flaherty s'était rendu coupable d'actes très-graves à Brazos, où il

(ij C'est dans le même sensque doit s'entendre dans les rapports des deux nations, la disposition du traite de Guadalupe-IIidalgo, du 2 février 184S, entre le Mexique et les États-Unis, qui fait commencer à trois lieues du rivage leur frontière d'eau dans le golfe du Mexique. Gpr. M. Fishà sir Edw.Thornton, 22 janvier 1875, United Siates, F. R., 1875-76,1, p. 649.

AFFAIRES DE DOUANES: FAUSSE APPLICATION t)E LA LOI FISCALE 499

avait menacé de ses canons les baraques du port, puis un autre schooner américain, pour les motifs les plus futiles, notamment parce qu'il n'avait pas été autorisé à décharger son navire au jour qu'il souhaitait : menaces que, seule, l'opposition de ses matelots l'avait empêché de réaliser, ce qui justifîaitle second emprisonnement. Les commissaires américains contestaient la légalité du premier emprisonnement, parce qu'il n'appartenait pas à la Cour suprême du Mexique, d'après les lois mexicaines, de prononcer cette peine ; ils ne soutenaient pas l'illégalité du second, mais se plaignaient qu'il eût été accompagné d'injures et de mauvais traitements, et, de ce second chef, réduisaient à $^6,400 la réclamation que les commissaires mexicains la repoussaient totalement.

III. — Mais le surarbitre, sur le second chef, ne se prononça pas plus que sur le premier.

IV. — Cette affaire posait en même temps deux questions: celle de savoir si une Commission mixte pouvait prononcer la nullité d'unepeineportée parla Cour suprême d'une nation étrangère, pour fausse interprétation par cette Cour de sa loi nationale, et celle de savoir si les mauvais traitements subis dans une prison par un étranger, abstraction faite de sa qualité d'étranger, pour des actes délictueux, commis par lui, pouvaient donner lieu, pour la modalité de l'emprisonnement, à une réclamation diplomatique qui ne s'appliquait pas à l'emprisonnement lui-même.

Sur la première question, pas de doute. La Commission mixte avait le droit de prononcer une indemnité contre le Mexique à raison des jugements internes mexicains, rendus contrairement aux principes fondamentaux de la justice internationale; mais, tribunal international, elle n'avait pas le droit de reviser les jugements internes de la Cour suprême du Mexique pour fausse application du droit interne mexicain. Les commissaires américains avaient excédé leurs pouvoirs, en jugeant, d'après le droit interne mexicain, une question que, tribunal international, ils devaient juger uniquement d'après le droit des gens.

Sur la seconde question, celle de savoir si l'Etat, dont un des ressortissants est justement emprisonné, peut réclamer pour la manière dont cet emprisonnement s'effectue, la question est d'autant plus délicate qu'elle s'éloigne davantage du type classique des demandes de réparation. Dans la plupart des réclamations pour emprisonnement, l'emprisonnement lui-même est injuste ; ici, l'emprisonnement est juste ; seules, les modalités de cet emprisonnement paraissent injustes : la victime est moins sympathique et la réclamation plus limitée; mais, pour moins intéressant qu'il soit, le demandeur à l'indemnité, coupable, quant à la condamnation, n'en est pas moins innocent, quant aux mauvais

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traitements : si ceux-ci sont indignes d'une nation civilisée (1), l'État d'origine a le devoir interne d'en obtenir réparation, et l'État local, le devoir international de la fournir (2).

2. Affaire du henry-thompson. — T. — Le navire Henry Thompson, parti de Gibraltar, le 8 décembre 1833, avec une cargaison à destination, pro parte, de Vera-Oruz et, pro parte, delà Nouvelle-Orléans, arrive à V^era-Cruz, obtient la permission de décharger la partie de sa cargaison à destination de ce port, puis est saisi par le collecteur des douanes et déféré au juge de district, à fin de confiscation, pour le motif qu'une loi du Mexique empêche les vaisseaux étrangers de transporter des marchandises en plusieurs ports à la fois. Le juge de district décide que la loi en question ne s'applique qu'au commerce côtier, ou cabotage, qu'elle entend interdire aux vaisseaux étrangers, et que le Henry Thompson, chargé pour deux ports, l'un mexicain, l'autre américain, ne tombe pas sous l'application de cette loi ; mais il ne veut pas ordonner la restitution des marchandises saisies, sans paiement des taxes. Le capitaine refuse de les payer, puisque les marchandises sont à destination des États-Unis, suivant un manifeste régulier, mais le juge décide que, en vertu des instructions du vice-Président de la République, les taxes doivent être payées, même sur les marchandises en transit, et le capitaine, qui ne veut pas les payer, doit mettre à la voile en les abandonnant, après avoir remis sa protestation au consul des Etats-Unis.

IL — S. Hartshorn, agent, réclame, devant la Commission mixte S 6,255 (intérêt compris). Les commissaires américains accordent la totalité de la demande sans nier le droit du gouvernement mexicain de taxer, dans ses ports, jusqu'aux marchandises en transit; ils se bornent à dire que la preuve d'une telle loi n'a pas été rapportée et que, vu son caractère extraordinaire, anti-libéral, son existence ne doit pas se présumer ; que le tarif de 1827, auquel une lettre du consul américain à Vera- Cruz fait allusion, se rapporte, dans l'interprétation des commissaires.

(1) Il va sans dire qu'il ne suffît pas que le traitement du prisonnier soit plus rigoureux que dans l'État d'origine, il faut qu'il soit injuste, c'est-à-dire inhumain, ou, si l'on veut, plus rigoureux ({ue dans la grande majorité des nations civilisées. M. de Martens a, depuis, exigé, dans l'affaire du Costa-Rica Packet, Grande-liretagne — Pays-Bas, 13/25 février 1897, infrà, à sa date, que le traitement fût. en rapport avec la qualité de sujet d'un État civilisé. Il est plus exact de demander que le traitement soit en rapport avec la qualité d'État civilisé de la nation qui le pratique.

(2) C'est par application de ce principe que, dans l'affaire Ben-Tillet, l'arbitre, M. A. Desjardins, après avoir constaté que la détention était légitime, a recherché dans quelles conditions elle s'était elTectuée (Belgique) — Grande-Bretagne, 26 décembre 1898, infrà, à sa date).

EMPÊCHEMENT A l'eXÉCUTION d'uNE CONCESSION PUBLIQUE 501

aux marchandises volontairement introduites au Mexique et non pas aux marchandises, qui n'y entrent que par suite de leur chargement sur un navire à destination des Etats-Unis, suivant l'indication précise d'un manifeste très régulier. Les commissaires mexicains refusent toute allocation, en se retranchant derrière le jugement des Cours de leur pays.

III. — Le surarbitre retrouvait ici la même question que dans la seconde partie de l'affaire O'Flaherty : celle de savoir si le tribunal arbitral pouvait reviser l'interprétation, par le juge étranger, de sa propre loi douanière. Le 21 février 18i2, il recevait le dossier de l'affaire ; le 25, faute de temps, il le retournait sans statuer.

IV. — La réclamation fut, plus tard, portée devant la Commission américaine (interne) de 1849-1851 et tranchée par elle dans le sens du demandeur, pour illégalité des taxes adjugées.

L'opinion contraire semblerait, cependant, préférable. Si une indemnité pouvait être ici obtenue, ce ne pouvait être que pour désaccord de la loi interne avec le droit international, mais non pour désaccord du juge mexicainavec saloi nationale. Si lesurarbitre eûtstatué, on peut, d'autres affaires (1), inférer qu'il se fût déterminé par la contradiction de l'arrêt de la justice mexicaine avec la loi du Mexique. Mais cette solution n'eût été correcte que si le surarbitre avait expliqué que, dans la loi mexicaine interne, il trouvait le propre aveu du devoir international du Mexique. Or, rien n'indique, ici, faute de solution, comme ailleurs faute de motifs, que telle ait été sa pensée, et, dans ce raisonnement, sa pensée serait trop subtile pour pouvoir être, a priori, supposée telle.

d. — Questions de contrais.

1. Affaire de V Union Land Company. — I. — En vertu de concessions territoriales faites par le Texas aux trois empresarios, Vehlein (1826 et 1828), Burnet (1826) et Zavala (1829), rL^nionLandCo77ipa?7y, qui s'était mise à leurs droits pour une partie du territoire assigné, fit, en 1831, partir pour la baie de Gai veston, au Texas, par le schooner Crescent, plusieurs centaines d'émigrants qui furent empêchés par le colonel Bradburn, commandant du poste mexicain d'Anahuac, de se rendre sur les territoires concédés et, par la menace et la force, obligés de renoncer à leurs projets. Cette attitude, qui causait la perte des frais faits pour l'expédition, entraînait en même temps la caducité des concessions faites par l'Etat du Texas, en 1826, à la condition d'exécuter le contrat, par une prise de possession conforme, dans les six ans de sa date (art. 8 de

V. snprà, not, affaire Baldwin, sentence du 23 février 1841, p. 465.

la loi du Texas du 24 mai 1825). Richard S. Ooxe, trustée de Wnion LsLïid, se fondant sur la violation des contrats de 1826, réclamait une indemnité qui, intérêts compris, s'élevait à S 680,165.

II. — Les commissaires mexicains repoussèrent la réclamation, pour deux raisons : 1° parce que les contrats de concession avaient été passés par l'Etat du Texas sous la loi particulière du Texas du 24 mai 1825, et sous la loi générale du Mexique du 18 août 1824 : or la seconde était limitée par la première, et toutes deux, après avoir dit qu'aucun territoire ne pourrait être colonisé dans les dix lieues de la côte ou dans les vingt lieues de la frontière, ajoutaient que le gouvernem,ent se réservait le droit de prendre telles mesures de précaution qui lui paraîtraient nécessaires pour sa sécurité (art. 7 et 8 de la loi du 18 août 1824 ; art. 7 de la loi du 24 mai 1825); 2** parce que, le 6 avril 1830, agissant en vertu des pouvoirs réservés au gouvernement fédéral par l'article 7 de la loi du 18 août 1824, le Mexique avait interdit, par une loi, aux citoyens des nations étrangères limitrophes des territoires mexicains, de s'établir comme colons dans les Etats ou territoires limitrophes de ces nations et suspendu l'exécution des contrats non encore exécutés qui se trouvaient en opposition avec cette loi.

A ces arguments, on pouvait répondre que la loi de 1830, commandée par les nécessités de la défense du Mexique, lui permettait d'empêcher l'établissement des colons, mais non pas sans offrir aux ayants droit le remplacement des terres, dont ils avaient été privés, par d'autres d'une valeur égale, dans les autres régions du territoire; que le Mexique avait lui-même révoqué la loi de 1830, et permis ultérieurement l'établissement d'étrangers au Texas ; qu'ainsi, de son propre aveu, la loi du 6 avril 1830 avait dépassé la mesure des nécessités de sa protection. M. Breckenridge se rendit à ces raisons, mais avec quelque mesure, en se basant sur la plus basse estimation de la terre concédée à l'époque, et sans aucun intérêt. M. Mercy n'eut pas le temps d'exprimer son opinion.

III. — Telle fut l'affaire que le surarbitre, l'ayant reçue des commissaires le 24 février, leur retournait sans solution le 25.

Quand, le 25 février, surarbitre et commissaires arrêtèrent, de part et d'autre, leurs travaux, le résultat était lom d'être conforme aux espérances des réclamants. La situation était celle-ci :