AFFAIRE DU GENERAL ARMSTRONG

cette prise est ea son pouvoir ou s;i juridiction, il n'est pas, a contrario, tenu d'en restituer l'équivalent pécuniaire, quand, ayant été détruite par l'adversaire, elle n'est plus à sa disposition. x\ppuyé sur Kliiber (1), il déclare que « le neutre est responsable des atteintes qu'il laisse volontairement commettre à sa neutralité », de sorte que le gouverneur portugais, ayant eu la main forcée, n'était pas ici responsable. Finalement, il conclut que la ((uestion de droit public incluse dans le cas du General Armstrong était digne d'être soumise à l'arbitrage. Les réclamants adressaient au gouvernement américain le reproche d'avoir mal défendu leurs intérêts, en obtenant satisfaction dans d'autres litiges, moyennant la soumission de celui-ci à l'arbitrage : le juge établit que la soumission à l'arbitrage n'est pas une capitulation, mais une victoire. Les réclamants reprochaient au gouvernement de n'avoir pas pris leur consentement avant de soumettre l'affaire à ce mode de solution; ceci, dit-il, est insoutenable, car c'est limiter le droit de traiter du gouvernement. Les réclamants lui reprochaient d'avoir, par l'organe du secrétaire d'Etat Webster, refusé de transmettre à l'arbitre un mémoire écrit par eux : mais c'était l'exécution même de la convention. Enfin ils accusaient l'arbitre d'être sorti des termes du compromis, en examinant des points de fait, alors que, d'après le traité du 26 février 1851 , il ne devait envisager que la question de droit public incluse dans l'affaire : mais si l'article 2 du traité porte que les parties sont incapables de s'entendre sur la question de droit public, il ne limite pas à cette question la compétence de l'arbitre, auquel l'article 3 soumet, avec la correspondance des parties, tous les aspects de l'affaire inclus dans cette correspondance. Le chief justice Gilchrist, regardant la réclamation des Etats-Unis comme valable vis-à-vis du Portugal, déclara qu'« il ne pouvait apercevoir de bonnes et sufïisantes raisons pour la soumission du litige à l'arbitrage « ; mais, le juge Scarburgh s'étant rallié <à l'opinion du juge Blackford, il resta seul de son avis, et le jugement de la Cour ne vint pas en contradictionavec la sentence de l'arbitre.

Mais, quand les réclamants eurent été déboutés de leur recours visà-vis du gouvernement américain, ils invoquèrent, pour faire revivre leur demande, un argument nouveau. Par un message du 28 janvier 1852, le Président Millard Fillmore avait transmis à la Chambre des représentants une masse de correspondance, relative aux différends avec le Portugal. Dans ces pièces, se trouvait une dépêche de M. Webster, signalant au ministre américain à Lisbonne l'omission, dans la correspondance

(1) Droit des gens, § 284.

soumise à l'arbitre, de toutes les pièces échangées en 1814 et 1815, pendant le séjour de la Cour de Portugal à Rio de Janeiro. Bien que les parties essentielles de cette correspondance se retrouvent dans la correspondance ultérieure de 1837 et de 1849, les intéressés invoquent ce nouveau moyen pour réclamer les $60,739 auxquels, déduction faite des $10,000 de récompense, se montaient, d'après l'enquôte devant la Court of daims, les dommages subis. Le Sénat accueillit leur demande, après bien des vicissitudes, par un bill du 13 avril 1882, qui, accepté le 17 avril parla Chambre, devint loi le l^"" mai 1882 (1).

Que penser de l'attitude respective du capitaine Reid, du commodore Lloyd, et du gouverneur Kibeiro, du 26 au 27 septembre 1814? Quelle appréciation émettre sur la valeur de la sentence ? Les faits et le droit sont ici tellement liés que, pour dégager nettement les différents aspects du problème, il faut remonter jusqu'à l'origine du débat, pour définir exactement l'attitude que devaient prendre, au cours des événements, les trois représentants des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et du Portugal, comparer cette attitude à celle qu'ils ont eue, et, dès lors, faire le départ des responsabilités de chacun ; cette analyse achevée, il n'y aura plus qu'à suivre, après les actes des parties, au cours de l'incident, leurs prétentions au cours de la correspondance diplomatique, pour déterminer, d'après leurs moyens, quel devait être le jugement de l'arbitre : à ce jugement, qu'il aurait dû rendre, il sera possible alors de comparer, en pleine connaissance de cause, celui qu'il a rendu.

1. L'origine de l'affaire est dans la reconnaissance effectuée par quatre embarcations anglaises, à la nuit, par un ennemi bien supérieur en forces, reconnaissance que le capitaine Reid crut pouvoir repousser par les armes. En agissant ainsi, le capitaine Reid avait-il excédé ses droits et violé la neutralité du port? Avait-il, au contraire, fait un acte de légitime défense compatible avec le respect de cette neutralité?

Tci, deux questions se présentent : a) la reconnaissance constitue-t-elle, par elle-même, un acte rentrant dans la catégorie des hostilités? h) le corsaire, objet de cette reconnaissance, était il constitué par elle en état de légitime défense ?

â) La première question ne pouvait être résolue que par l'alTirmative, puisque non seulement la doctrine, mais encore les règlements, rangent les reconnaissances dans la catégorie des actions hostiles et traitent les

(1) Stalules ;a Large, XXII, p. 697. Moore, op. cil., II, p. 1111-1113.

éclaireurs comme des ennemis (1) Dès lors, il est du devoir du belligérant, ([ui reçoit Thospitalilé dans un port neutre, de s'abstenir consciencieusement de faire, des navires ennemis, qui peuvent s'y trouver avec lui, lobjet de ses reconnaissances. Vattel, déjà, posait cette règle que le belligérant ne peut faire, en territoire neutre, aucun acte d'hostilité (2). La doctrine moderne n'a fait que la développer, en précisant que les navires belligérants dans les ports neutres « doivent respecter les navires ennemis, ne pas les guetter, espionner, etc. » (3).

h) En enfreignant cette règle par l'envoi des quatre embarcations, le commandant des forces anglaises avait donc commis une première violation de la neutralité du port. Objet du premier acte dhostilité, que devait faire alors le navire américain? En attendre passivement la continuation? C'eût été trop lui demander. Voyant quatre bateaux, détachés de la flotte ennemie, s'approcher de lui pour l'observer (i), pouvaitil supposer qu'ils s'avançaient sans mauvaise pensée, pour le vain plaisir d'une innocente curiosité ? Et dès lors, pouvait-il leur permettre de continuer leur approche? La reconnaisance d'ennemis n'étant, par sa nature, qu'un moyen d'étudier le meilleur mode diune attaque éventuelle, ce n'est pas seulement un droit, c'est, pour quiconque en est l'objet, un devoir de se défendre contre elle sans attendre un instant, à moins de vouloir perdre la partie en perdant le moment. S'il est, enthéo-

(1) Malgré le manque de développement, dont souffrent encore à cet égard les règlements, soit internes, soit internationaux, la règle elle-même ressort de ce que, en traitant des espions, ils qualifient, par a contrario, les éclaireurs d'ennemis légaux et leur action, d'hostilité ouverte. V. Instructions américaines de 1863, article 83 ; Déclaration de Bruxelles de 1874, article 22; Manuel des lois de la guerre sur tei^re de l'Institut de droit international, article 24 ; Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, annexé à la Convention de La Haye du 29 juillet 1899, article 24, où les u moyens nécessaires pour se procurer des renseignements sur l'ennemi » sont traités dans la section « des hostilités », et article 29, où il est stipulé que '( les militaires non déguisés qui ont pénétré dans la zone d'opérations de l'armée ennemie, à l'effet de recueillir des informations, ne sont pas considérés comme espions ». Le fait que c'està la guerre sur terre que se rapportent ces règlements n'ôte rien à la signification de ces règles, alors que, quant aux reconnaissances, la situation est la môme dans les deux guerres. Dans la doctrine v. notamment Bluntschli, Le droit international codifié, g 630 ( « Les reconnaissances font partie des opérations militaires » ) ; Rivier, Principes du droit des gens, II, n» 192, II ; Pillet, Les lois actuelles de la guerre, § 139.

(2) Vattel, Droit des gens, liv. III, ch. VII, § 132. (3j Kleen, Lois et usages de la neutralité, I, p. 536.

(4) Il appert des pièces citées, supra, p. 637, que l'approche se fit jusqu'à portée de voix et de fusil et, de laveu même des Anglais, avec la mission d'examiner de près, — en surveillant ses mouvements - le navire américain, dont le caractère de corsaire était déjà, par les informations des pilotes, connu du commodore Lloyd.

rie, plus correct d'en référer immédiatement aux autorités locales, pour laisser au souverain neutre la charge entière de la protection du belligérant contre les attaques de l'ennemi, cette attitude, purement passive, est trop expectante pour être prudente et trop scrupuleuse pour être pratique. Elle suppose que la protection, sollicitée du neutre, doit être : 1° immédiate, c'est-à-dire aussi rapide que la légitime défense du navire menacé ; 'i° non pas seulement effective, mais efficace, ce qui exige que le port soit, non-seulement fortifié, mais fortifié à un degré qui permette de contraindre le belligérant à l'observation des ordres ou règlements locaux : deux conditions qui, dans la réalité, ne peuvent pas toujours être remplies. Souvent, le port n'est pas suffisamment fortifié ; le serait-il, que s'il fallait, à chaque acte d'hostilités, avant de se défendre, en référer au neutre, son intervention, à supposer qu'il fût en forces, arriverait trop tard, si la légitime défense ne pouvait combler, entre l'acte de l'adversaire et l'intervention du neutre, les lacunes de la protection. Entre l'hostilité de l'adversaire et la protection du neutre, qui peut se faire attendre, il existe un intervalle dont il s'agit de préciser l'emploi, pour savoir jusqu'à quel point la légitime défense peut se concilier avec le respect de la neutralité. L'exemple du General Armstrong fait précisément voir qu'à la supposer exclusive du droit de légitime défense, la neutralité n'est plus qu'un secours illusoire envers un agresseur qui ne tient aucun compte, ni du respect qu'il doit aux règles de l'asile, ni même des ordres formels du souverain, dont il reçoit l'hospitalité. Quand il est certain, comme ici, que la protection des autorités neutres, à la supposer accordée, ne sera ni assez prompte, ni surtout assez efficace, il semble évident que refuser à la victime le droit de légitime défense serait la mettre à la merci de l'agresseur, d'autant mieux qu'entre belligérants la réparation pécuniaire des dommages subis par suite d'attaques illégales ne fait encore partie, dans le droit international, que des espérances d'avenir (1). Sans attendre l'inefficace protection des autorités locales, le belligérant a le droit de se défendre immédiatement contre une hostilité (d'une nature quelconque) entreprise envers lui par son ennemi, en violation de la neutralité de la place, ou, sinon, des troupes poursuivies par l'ennemi en territoire neutre doivent s'y laisser tuer impunément jusqu'au dernier homme, en attendant l'arrivée de forces neutres assez considérables pour empêcher ce massacre.

(1) V. cependant la position et l'examen de cette question, suprà, France-Mexique, le»" août 1844, p. 545 et suiv.

Instinctivement, le capitaine Reid n'a pas pensé que le devoir de neutralité pût, ainsi, le priver du droit de légitime défense ; et ceci est d'autant plus notable qu'il a montré, dans toute cette affaire, un remarquable souci de la neutralité, dans la protection de laquelle la faiblesse de ses moyens militaires mettait sa seule espérance. Non-seulement il ne fit feu qu'après avoir hélé régulièrement les embarcations, les avoir sommées de s'éloigner, en leur enjoignant de virer, faute de quoi il allait tirer, mais, en môme temps, il informait l'autorité neutre de cette attaque, en la priant de le protéger, « autant qu'il serait possible, soit par la force, soit par des représentations ». Oe n'est point là le langage ni la conduite de celui qui veut lui-même se faire droit par ses propres armes ; et il serait difïîcile de trouver, ou même d'imaginer, plus de correction dans une situation plus périlleuse. Les termes de cet appel à la protection locale ne prouvent que trop, cependant, la juste clairvoyance du capitaine qui paraît avoir deviné, par ce qu'il avait déjà vu, qu'il ne fallait pas trop se faire d'illusion sur l'efïicacité des secours. C'est sous cette impression que, très correctement, sans venir chercber lui-même ceux de ses matelots qui sont à terre, il prie les autorités neutres d'autoriser les nationaux du corsaire à coopérer à la défense « au cas où, malgré tout, les Anglais continueraient leur attaque » : termes excellents en ce qu'ils montrent, on ne peut plus clairement, qu'après le premier acte d'hostilité, que constituait la reconnaissance, le corsaire américain n'entendait quand même opposer qu'une résistance passive.

Lorsqu'en conséquence le gouverneur eût adressé au commandant anglais la « recommandation » (il aurait dû dire l'ordre) de s'abstenir de toute hostilité dans les eaux neutres, la conduite du commodore Lloyd fut aussi profondément incorrecte que celle du capitaine Reid avait été manifestement régulière. Au lieu de s'arrêter au respect de la neutralité, recommandé par les instances du gouverneur, il recommença les hostilités. Alors même que la provocation fût venue des Américains, c'était méconnaître ce principe universellement reconnu que la soumission aux ordres et règlements de police de la souveraineté locale est la condition sine qitâ non de la jouissance du port(l). C'était le méconnaître d'autant plus gravement que c'était, vu l'attitude du corsaire américain, recourir à l'otTensive sans le moindre prétexte de légitime défense. Autant le langage du capitaine Reid avait été correct, autant celui

(1) La législation britannique est formelle à cet ëgard (cpr. Hall, International Law, § 55, 4e éd., p. 202); quant aux exigences américaines, v. le Neulrality Ad du 20 avril 1818 (§ 9), et Woolsey, Introduction lo Ihe stady of inlern. law, § 174 ; en Europe, tous les auteurs, depuis Vattel, l'admettent.

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du Commodore Lloyd était contraire aux règles de l'asile, à l'esprit même de la neutralité. Après avoir dit « que le corsaire avait fait feu sans la moindre provocation )^ comme si l'approche, à la nuit, d'un ennemi, par des bateaux de guerre, ne constituait pas « la moindre provocation », après avoir dit « que la neutralité, respectée du côté anglais, avait été violée du côté américain », alors que c'était, en réalité, le contraire, le commodore Lloyd mettait le comble à l'incorrection, en informant le gouverneur que, « la neutralité ayant été violée », « il n'avait plus à en tenir compte ». D'abord, ce n'était pas à celui qui jouissait de la faveur du port, mais au souverain de ce port, ou à ses représentants, de décider si la neutralité du port avait été violée. Ensuite, si la neutralité avait été violée par le capitaine Reid, ce n'était pas une raison, pour le capitaine Lloyd, de la violer à son tour. Une violation de la neutralité n'en justifie pas une autre violation, surtout quand le coupable est le même. Enfin, n'étant pas dans l'état de légitime défense, mais dans celui de représailles, le commodore Lloyd devait demander aux autorités neutres de faire, elles-mêmes, justice de la violation de neutralité, qu'il prétendait avoir été commise : d'autant mieux que la faiblesse du corsaire américain ne lui permettait visiblement pas de résister aux ordres du neutre, appuyé, en cas d'infraction, sur le concours du belligérant. Pour comble, le commodore anglais, après avoir injurieusement déclaré qu'il châtierait les Américains, ajoutait, plus outrageusement encore, qu'il détruirait également la ville et les fortifications, si, dans cette entreprise, il avait contre lui les canons portugais, — alors que ces canons n'auraient fait qu'exécuter le droit, etmême le devoir, de la place neutre en coulant les bâtiments agresseurs, dès le premier coup de feu tiré par eux contrairement aux ordres du gouverneur.

En cédant à cette menace, le gouverneur portugais manqua d'éner— gie. Au lieu de se borner à des recommandations, il devait, au nom du souverain du port, donner au commandant anglais Vordre de s'abstenir de toute hostilité ; au lieu de faire un vague appel aux « sentiments » du Roi d'Angleterre vis à-vis du Prince-Régent de Portugal, il devait le rappeler au respect de la souveraineté territoriale et des lois de l'asile, lui tenir le langage qu'eût tenu, dans n'importe quel port d'Angleterre, n'importe quel gouverneur britannique. La faiblesse de Fayal, et, plus encore, la faiblesse du Portugal désarmaient les réclamations du gouverneur. La force ici prenait le langage autoritaire du droit; et le droit n'osait plus commander devant la force. Le gouverneur de Fayal ne se rappelait pas assez les mots du marquis de Pombal, écrivant au Foreign Office, après l'agression des vaisseaux français de M. de la Clue par l'amiral Hoscawcn : « Je sais que votre gouvernement a pris une grande

AFFAIRE DU GENERAL AUMSTRONG '. NOTb: DOCTRINALE 655

prépondérance sur le nôtre ; mais il est temps que cela finisse La satisfaction que j'exige est conforme au droit des gens et ne saurait être refusée » (1). Il avait oublié le bel et bon exemple du gouverneur de Bergen, rapporté par Vattel (2), qui, plutôt que de laisser l'escadre anglaise assaillir, dans son port, un navire hollandais, la menaçait de faire feu sur elle. Devant la trop hautaine attitude du commodore Lloyd, la conduite du gouverneur Ribeiro fut incontestablement trop molle. Sil manqua d'énergie, c'est qu'il savait combien, à son époque, tous les droits, et surtout ceux des neutres, étaient constamment violés. Mais ces violations se trouvaient, à leur tour, encouragées par de tels manques d'énergie. Si la politique peut (et encore?) excuser ces faiblesses, le droit ne peut que les condamner.

Dans les événements qui s'étaient déroulés du 20 au 27 septembre 1814, le capitaine Lloyd et le gouverneur Ribeiro avaient agi contrairement au droit.

2. Les remarques qui précèdent permettent déjà de comprendre ce qu'il y avait de juste ou d'injuste dans les prétentions respectives du Portugal et des Etats-Unis.

Le Portugal alléguait que les Etats-Unis se trompaient d'adresse en demandant au Portugal une réparation, qu'ils devaient réclamer, directement, de l'Angleterre. Mais le bien-fondé de leur recours ne pouvait faire difficulté. Si les belligérants n'ont pas le droit de continuer les hostilités dans les eaux neutres, ce n'est pas par un devoir qu'ils ont l'un envers l'autre, mais par un devoir qu'ils ont tous deux vis-à-vis du neutre. De ce devoir d'abstention des belligérants dans les eaux neutres, naît, pour le neutre, dans ces mêmes eaux, un devoir de protection. Si donc le neutre ne remplit pas ce devoir, c'est vis-à-vis de lui seul que les belligérants ont recours : s'étant fiés à sa protection, c'est à lui seul qu'ils ont le droit de demander compte du défaut de cette protection ; ayant vis-à-vis de lui, personnellement, le devoir de s'abstenir de toute hostilité dans ses eaux, c'est à lui seul qu'ils ont le droit de se plaindre que leur adversaire n'ait pas, dans leurs eaux, respecté, comme eux, le devoir que la neutralité leur imposait (3). Peu importe donc que les bel-

(1) Ortolan, Diplomatie de la mer, 4» éd., II, p. 317.

(2) Vattel, Droit des gens, liv. III, ch. VII, § 132.

(3) La pratique est, du reste, en ce sens. Après l'affaire de Lagos, de 1759, suprà cit.^ p. 635, c'est au Portu^^al que la France adresse ses réclamations (Instructions de M. de Ghoiseul au comte de Merle, 2 mars 1760, suprà cit., p. 635), En 1801, des navires de guerre anglais, le Squirell et VAchilles, ayant, dans les ports danois de Norvège, capturé plusieurs vaisseaux tant suédois que français, ce n'est ni la Suède ni la France, mais le

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ligcrants, à la paix, renoncent à toute réclamation du chef des hostilités : le neutre n'en demeure pas moins, vis-à-vis d'eux, responsable, et la clause du traité de paix reste, à son égard, res inicr alios acta.

On ne saurait donc re[)rocher aux Etats-Unis d'avoir poursuivi contre le Portugal une procédure quils ne pouvaient i)Oursuivre contre l'Angleterre.

Aucune critique ne peut s'adresser non plus au développement de leur thèse, excepté, semble-t-il, le passage où leur représentant à Lisbonne nie que le devoir du neutre se borne à faire « tout son possible » pour arrêter une attaque contraire à la neutralité. Le neutre doit donc faire l'impossible ? Il faut avouer que l'injustice contre les neutres — auxquels on n'a jamais reconnu de droits correspondants à leurs devoirs — atteint ici le comble. Si l'on objecte que, sans faire l'impossible, le neutre doit indemniser ceux qui souffrent de ce qu'il ne peut pas faire, l'injustice reste encore la même. Le chargé d'affaires Ilopkins aurait dû se borner à la constatation que, dans l'espèce, le neutre n'avait pas même fait son possible. Mais dans cette expression «tout son possible » (1) il faut comprendre, le cas échéant, une opposition aux assaillants

Danemark qui réclame à la Grande-Bretagne la restitution des prises faites au mépris de la neutralité danoise (Ortolan, Diplomatie de la mer, II, p. 432). Historiens (sir W. G. Vernon-Harcourt) a postérieurement soutenu [Letlers, 1863, p. 161) qu'en cas de violation de la neutralité par un des belligérants au préjudice de l'autre, ce dernier « qui, quelque puisse avoir été l'injure soufferte, n'a subi la violation d'aucun droit, n'a pas, régulièrement, de titre à réclamation vis-à-vis du neutre ». Mais l'assertion est inexacte: en exigeant du belligérant qu'il s'abstienne de toute hostilité dans ses eaux, le neutre s'oblige par là-même à le protéger contre toute agression de l'adversaire. V. sur ce point, Holmes, sur Kent, Commentaries, 1, p. 117, qui répond, en invoquant, précisément, le cas du General Armstrong . Gpr. "Wharton, Digest, III, g 399. Il semble bien, d'ailleurs, que, pendant la guerre de 1812 à 1814, deux corsaires américains, le Grampus (17 juillet 1814) et le Warrior (12 mars 1815) aient capturé, dans les eaux portugaises, des vaisseaux britanniques, sans que l'Angleterre ait adresse la moindre réclamation au Portugal : mais n'eût-ce pas été, de sa part, une imprudence après l'afTaire du General Armstrong, que d'adresser au Portugal une semblable réclamation?

(1) Par ses traités avec la France, 6 février 1778, art. 7, avec les Pays-Bas, 8 octobre 1782, art. 5, avec la Prusse, 10 septembre 1785, art. 7, la République américaine s'était, dès l'origine, engagée à protéger et défendre dons ses ports ou ses eaux leurs vaisseaux et eflets, « par tous les moyens en son pouvoir», et, pour s'acquitter de sa neutralité, elle en avait, quoique sans traité, fait application à la Grande-Bretagne dès 1793. V. suprà, p. 38. Mais l'expression « tout son possible » avait alors un sens restreint à l'emploi des moyens judiciaires (v, suprà, alîairc de VElizabeth, p. 189 et s.) et rien n'indique que dans l'intention des contractants, cette défense dût aller jusqu'au risque de guerre. D'après le traité de Washington, le neutre est tenu de faire « due diligence « pour empêcher les violations de neutralité dans son territoire, et, de la sen-

faite de toutes les forces du neutre, au besoin par la guerre même, pour qu'il puisse échapper au devoir d'indemniser ceux qui souffriraient du manque de protection incombant au souverain du territoire. Dans l'ensemble, la thèse des Etats-Unis est donc juste.

La contre-thèse du Portugal est inexacte. Non seulement elle oscille, mais l'ignorance du droit international se trahit dans ses oscillations. Le Portugal allègue que la simple sommation faite au belligérant d'avoir à respecter la neutralité du port « épuise tous les moyens » à la disposition des neutres ; une telle assertion, alors qu'on laisse pourtant le belligérant braver impunément cette sommation, est évidemment ridicule ; que signifierait la neutralité du territoire, si le respect de cette neutralité se bornait à l'obligation d'écouter des phrases ? Le Portugal prétend que, devant la menace du belligérant d'attaquer le neutre qui veut protéger effectivement son territoire, il ne reste plus à ce neutre qu'à renoncer à l'accomplissement de son devoir de protection. Mais un tel principe équivaudrait dans la pratique à la suppression de la neutralité: autant proclamer, sans ambages, l'incorporation des eaux neutres au théâtre des hostilités.

Le gouvernement portugais, qui n'a pas opposé la moindre résistance active à la violation de' sa neutralité, ne trouve aucune raison pour se justifier, hormis que le capitaine Reid a, le premier, violé la neutralité du port : mais ici le Portugal est en contradiction, non pas seulement avec les faits, mais avec son opinion première (1).

3. La sentence de l'arbitre, qui donne raison au Portugal, est donc inexacte.

Elle est erronée tant dans ses prémisses que dans ses conclusions :

a^/ L'arbitre glisse sur les faits qui précisément devaient constituer le point de départ de son examen et former labasede son jugement, savoir : 1° Que les barques anglaises avaient les premières violé la neutralité du port en sapprochant indûment de leur ennemi ; 2° que le corsaire

tence arbitrale du 14 septembre 1872, infrà, à sa date, il résulte que la « due diligence » est variable suivant les circonstances. Pour un petit État, dont la neutralité serait violée, il ne saurait, dit Moore, op. cit., II, p. 1131-32, être question de recourir à la j^uerre quand Tinfracteur de sa neutralité serait un grand État. Nous ne partageons pas cette manière de voir : si petit qu'il soit, l'État qui met le peu de forces dont il dispose au service de son droit peut embarrasser l'adversaire, si grand qu'il soit, de telle manière qu'il préfère ne pas violer ce droit. N'oublions pas d'ailleurs que le grand État, dont parle M. Moore, a déjà devant lui un ennemi de sa taille, auquel se joindrait le petit État qu'il suppose : recourir à la guerre ne serait pas alors aussi absurde que M. Moore semble le croire.

(1) V. suprà, p. 637 et 640.

Arbitrages. — I. 42

américain n'en avait repoussé rapproche qu'à titre de légitime défense; et 3° qu'il avait immédiatement fait appel à la protection des autorités locales. L'arbitre remplace la constatation précise de ces faits par l'indication trop vague d'une collision sanglante, expression qui laisse dans le doute la question de savoir quel était ici l'auteur responsable de la rupture de l'ordre.

6) Ignorant ainsi la véritable origine de la violation de neutralité commise, l'arbitre la cherche principalement dans des faits très accessoires, qui n'ont avec la question fondamentale rien de commun, savoir: \° qu'il n'était pas prouvé que les hommes qui montaient les chaloupes anglaises, auteurs de la première entreprise envers le corsaire américain, fussent pourvus d'armes et de munitions ; 2® que les chaloupes n'avaient pas immédiatement tenté de répondre au feu par lequel le corsaire les avait repoussées ; 3° que l'autorité neutre ne reçut l'information de ce qui s'était passé qu'après que le sang SLvait déjk coulé.

D'où l'arbitre conclut que le capitaine américain, « n'ayant pas recouru dès le principe à l'intervention du souverain neutre et ayant employé les armes pour repousser une injuste agression », « a ainsi méconnu la neutralité du territoire du souverain étranger et dégagé ce souverain de l'obligation où il se trouvait de lui as^rer protection par toute autre voie que celle d'une intervention pacifique ».

Mais l'hypothèse que le capitaine américain n'aurait pas dès le principe eu recours à l'intervention de l'autorité neutre est toute gratuite. Bien au contraire le capitaine avait fait prévenir immédiatement le gouverneur par le consul, en vue d'obtenir la protection de l'autorité locale. Que si l'arbitre tire une conclusion opposée de ce que l'autorité neutre ne fut informée de ce qui se passait qu'après que le sang avait déjà coulé, qu'il nous indique alors le moyen de faire courir un message plus vite qu'un projectile. Quant aux questions desavoir si les chaloupes anglaises étaient pourvues d'armes et de munitions et si elles avaient tenté ou non de répondre au feu, elles étaient totalement étrangères au débat. Aucun belligérant ne peut supposer qu'une embarcation de guerre de son ennemi s'approche de lui sans être armée, puisque c'est son devoir de l'être. Comment d'ailleurs, à la nuit, dans l'obscurité, le corsaire aurait-il pu se rendre compte que, contre toute apparence, les chaloupes qui s'approchaient de lui n'étaient pas armées? Surtout comment admettre la prétention de faire retomber à cet égard la charge de la preuve sur le navire abordé ? Ce serait au contraire à l'agresseur de prouver l'absence d'armement — à supposer qu'il eût quelque signification — puisque l'armement d'une chaloupe de guerre se présume. Comment aussi rarl)itre a-t-il pu croire qu'il pouvait faire état de la non-résistance opposée par cette chaloupe au premier coup de feu? Le navire qui se

défendait contre rapproche de la chaloupe pouvait-il savoir d'avance si son ennemi lui opposerait une force et laquelle? Si l'agresseur n'en oppose aucune parce qu'il s'en trouve incapable, comment ce fait postérieur peut-il être invoqué pour disculper l'agression et faire qualifier de superflue la résistance ?

L'arbitre prétend qu'en repoussant une agression coupable, le belligérant, qui, simultanément, en avertit l'autorité locale, « a méconnu la neutralité du territoire » et « dégagé le souverain » de ce territoire de son devoir de protection effective. Mais n'est-ce pas refuser à la victime de l'agression le droit de légitime défense? Sans cette défense, comment empêcher les actes de guerre contraires à la neutralité de la place, alors que la protection ne peut, évidemment, s'effectuer à l'instant même? Si les considérants de cet arbitrage étaient approuvés par la doctrine et consacrés par la pratique, il sulïîrait à tout belligérant qui voudrait attaquer son ennemi dans les eaux neutres de l'exciter, par une approche suspecte, à quelque acte de légitime défense, pour faire, de la neutralité territoriale, un vain mot.

c) Non-seulement l'arbitre juge très-inexactement l'attitude du capitaine Reid, mais la manière dont, en cette affaire, il apprécie le rôle des autorités neutres, est étrange. Il y a contradiction entre les deux thèses qu'il invoque pour délivrer le Portugal, tour à tour de son devoir de protection effective et de sa responsabilité juridique, à savoir: 1* que « la faiblesse de la garnison et le délabrement de son artillerie rendaient impossible de sa part toute intervention armée » ; et 2" que « les officiers et lieutenants locatîx n'avaient pas été requis en temps utile et mis en demeure d'accorder aide et protection ». Quant à l'aide prêtée « par les ofTiciers et lieutenants », il est difficile d'admettre que l'arbitre ait entendu désigner l'intervention pacifique qui incombe aux autorités civiles : il ne peut viser ainsi que l'intervention par les armes, qui précisément incombe aux autorités militaires. Mais alors comment concilier cette seconde assertion de l'arbitre, que les officiers locaux n'avaient pas été requis en temps utile, avec cette première assertion que toute intervention armée se trouvait impossible? Si cette intervention était impossible, pourquoi faire un grief au capitaine Reid de ne pas l'avoir requise à temps? Comment aussi lui reprocher l'emploi des armes, pour repousser l'injuste agression dont il prétendait être l'objet, alors que, daprcs l'arbitre, il n'y avait ni devoir pour le neutre d'employer la force, ni espoir pour le belligérant de voir l'adversaire céder aux remontrances pacifiques de l'autorité locale? L'intervention armée ayant été reconnue, par l'arbitre « impossible », l'intervention pacifique étant restée, de fait, impuissante sur un agresseur hautain, qui n'en devait

laire aucun cas, le capitaine américain n'aurait eu, d'après la sentence, qu'à se laisser canonner et détruire, lui, son navire et son équipage, sans protection ni résistance. La neutralité de l'île, loin d'être son salut, eût été sa perte. Au lieu de trouver dans les ports neutres une condition meilleure, le belligérant y trouverait une condition moins bonne encore que dans la haute mer où, si, la protection manque, il n'est pas interdit, du moins, de se défendre.

L'affaire du General Armstrong doit rester, non comme un modèle à suivre, mais comme un précédent à écarter. L'attitude du gouverneur du Payai, en cette occasion, fut tout-à-fait critiquable. A l'opposé du bon exemple, donné par le gouverneur de Bergen, en 1666, elle offre le mauvais exemple qu'il faut éviter. Mais plus critiquable encore est la sentence qui crut pouvoir, de son approbation, le couvrir. Etonnante de la part du prince qui devait, en 1856, provoquer un bon règlement de la neutralité, cette approbation était plus critiquable encore que les fautes qu'elle couvrait. En 1814, les neutres avaient subi tant de maux et d'injustices, leurs droits avaient été si souvent méconnus, que l'attitude du gouverneur de Payai, pour incorrecte qu'elle fût, se comprenait encore : elle s'harmonisait avec l'époque. En 1856, à la veille de la déclaration de Paris, en plein épanouissement du droit des neutres, la sentence de Louis-Napoléon n'avait pas même cette excuse. Tout ce qu'on peut dire, à cet égard, c'est qu'un chef d'Etat, familier avec les grands horizons de la politique générale, n'est pas celui qui peut minutieusement scruter un problème spécial, étroit et subtil, de droit. Les critiques que mérite la sentence de 1852 s'adressent 'moins à l'arbitre qu'à la tradition, si longtemps régnante, en vertu de laquelle les souverains furent, dans la première partie du XIX^ siècle, appelés à juger des litiges, pour lesquels ils manquaient de la compétence nécessaire.

Richard Kleen,

Membre de l'Institut de droit international.

Commission mixte de Londres.

Entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, les difficultés, si nombreuses à l'origine, s'étaient progressivement aplanies. La frontière, d'abord incertaine, s'était progressivement fixée, depuis la baie de Fundy jusqu'au lac des Bois (1). Les graves questions maritimes, qui, jadis, s'élevaient de l'un à l'autre bord de l'Atlantique, s'étaient éteintes: Vimpy^essment dormait (2), la question de Teffectivité du blocus approchait d'une solution générale vers laquelle, déjà, s'inclinait l'Angleterre (3) ; l'affaire des pêcheries, réservée par le traité de Gand, avait été, dès 1818 (4), presque entièrement résolue. Les difficultés, que l'ouverture du canal interocéanique (5) pouvaient faire naître entre l'Angleterre, qui voulait l'Océan, et les Etats-Unis, qui voulaient les deux rives de l'Amérique, avaient été, sitôt nées, sitôt apaisées, par la prévoyance du traité Glayton-Bulwer (19 avril 1850) qui, neutralisant le futur canal sous un double contrôle, décourageait chacun des contractants d'ouvrir une route qui, ne pouvant être à sa merci, ne valait, dès lors, plus son effort. Par une série d'arbitrages issus, les uns du traité Jay, les autres du traité de Gand, aidés, le cas échéant, par une série de traités et finalement complétés par la convention Webster- Ashburton de 1842 (6), la Grande-Bretagne et les Etats-Unis avaient réglé de nombreux litiges.

(1) V. suprà, p. 291 et s.; p. 355 et s.

(2) Pour certains cas dHmpressment, postérieurs au traite de Gand, v. Amer. St. Pap., F. R., VI, p. 368. Sur l'engagement tacite de l'Angleterre de n'y pas recourir, et les promesses faites, en conséquence, par les États-Unis, cpr. Webster, Woj^JiS, VI, p. 350.

(3) Cpr. suprà, p. 487.

^4) Hall, Intern. law, 4" éd., p. 100.

5) Keasbey, The Monroe doctrine and the Nicaragua canal. (6) Davis, Treaties, p. 432.

662 ÉTATS-UNIS — GRANDE-nRETAGNE : 15 JANVIER 1855

Depuis le grand traité de 1842, la situation s'améliorait sans cesse. La convention du 19 avril 1850 venait d'achever l'entente. Entre les deux nations, les rivalités s'éteignaient ; Iharmonie se faisait plus cordiale et plus profonde.

C'est le moment qu'avec une profonde sagesse, les deux grandes nations choisirent pour étouffer entre elles tous les infiniment petits de la discorde, germes obscurs dont la fermentation lente est dangereuse en cas de crise : affaires sans gravité, toutes pécuniaires, plus nuisibles aux particuliers que dommageables aux Etats, dont quelques-unes avaient été fameuses, mais qui toutes, en ce moment, se trouvaient également atténuées par le temps.

Comme cette chirurgie, qui, pour opérer, attend la pleine santé du malade, c'est, non seulement en pleine paix, mais en pleine entente que les diplomaties d'Angleterre et des Etats-Unis jugèrent l'heure propice pour extirper, du passé, toutes les mauvaises racines qui s'y trouvaient. Entre amis, l'accord est facile. Les deux nations comprirent que c'est le temps de l'amitié qui est le moment de l'arbitrage.

Rassemblant tous les litiges pendants depuis le traité de Gand (24 décembre 1814) entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, à l'occasion des intérêts privés de leurs nationaux, le secrétaire d'Etat britannique aux affaires étrangères, lord John Russell, et le ministre des Etats-Unis à Londres, J. Reed Ingersoll, se souvinrent de l'heureux précédent de la troisième Commission du traité Jay pour les confier tous ensemble à l'examen d'une Commission mixte.

Traité du 8 février 1853 (1).

Attendu qu'à diverses époques, depuis la signature du traité de paix et d'amitié entre les É.-U. d'A. et la G.-B., conclu à Gand, le 24 décembre 1814, des réclamations ont été faites au gouvernement des É.-U., delà part de corporations, compagnies et particuliers, sujets de S. M, B., et au gouvernement de S. M. B.,de la part de corporations, compagnies et particuliers, citoyens des E.-U.; et attendu que quelques-unes de ces réclamations sont restées jusqu'ici pendantes et sans solution, le Président des É.-U. d'A. et S. M. la Reine du Royaume-Uni de G.-B. et d'Irlande, estimant qu'un règlement équitable et rapide de toutes ces réclamations contribuera pour beaucoup au maintien des rapports amicaux qui existent entre les deux contrées, ont résolu de prendre des arrangements pour atteindre ce but par le moyen d'une convention et ont nommé pour leurs plénipoten-

(1) Texte anglais dans Davis, Treaties, p. 445 et s.; de Martens. N, R. G. XVI, part., p. 491 et s. ; Br. and F. St. Pap., XLII, p. 34-38; La Fontaine, p. 31.