URGENCE DECLAREE

par M. Mazeau , membre de l'Assemblée nationale. Séance du ao mars 1873.

Messieurs, l'article 16 du traité conclu à Francfort, entre l'empire d'Allemagne et la France, le 10 mai 1871, stipule que «les deux Gouvernements, français et allemand, s'engagent réciproquement à faire respecter et à entretenir les tombes des soldats ensevelis sur leurs territoires respectifs. ■

Ce traité, soumis à l'Assemblée nationale, dans sa séance du i3 mai 1871, a été ratifié par elle le 18 du même mois.

L'empire d'Allemagne s'est mis en mesure de remplir son engagement; il a pris, par une loi du a février 1872 {*\ les dispositions nécessaires pour assurer sur le territoire de F Alsace-Lorraine, la conservation et le respect des tombes des soldats appartenant aux deux nations belligérantes.

A son tour, le Gouvernement français vous a saisi, le 10 janvier 1873, d'un projet de loi ayant un objet identique, en ce qui concerne les inb 11 mations faites sur k territoire français.

La Commission que vous avez nommée pour examiner ce projet vous proposer l' unanimité, de l'adopter.

Elle en approuve , en effet, et l'idée première , qui est un bommage rendu à des sépultures sacrées, et l'esprit général, où respire le sentiment d'une sincère et absolue réciprocité.

Si elle a cru devoir, dans le détail, y apporter quelques modifications, celles-ci ne touchent qu'à des points de procédure intérieure, sans relations avec le côté di-

W Exposé des motifs : Journal officiel dû 19 janvier 1873. (,> Voir tome II du Recueil, p. 537.

plotnatique de la question. Ces modifications, qui ont eu surtout pour but de garantir une exécution plus rapide et plus complète de la loi, tout en donnant satisfaction aux droits et aux intérêts privés , ont reçu du reste l'adhésion du Gouvernement.

Ije principe qui domine le projet, c'est l'acquisition par l'État, et à ses frais, des terrains servant actuellement, ou devant servir un jour, aux inhumations des soldats qui ont succombé, soit sur les champs de bataille, soit des suites de leurs blessures ou de maladies contractées pendant la guerre.

Ce principe est sage. D'une part , il eût été injuste de grever les communes des charges que peuvent entraîner des acquisitions de cette nature. Ce sont les hasards de la lutte qui les ont exposées à recevoir le dépôt de ces tombes, et les communes dont le territoire en renferme le plus grand nombre sont précisément celles ou qui ont été surtout éprouvées, ou qui doivent agrandir leurs cimetières, et qui par suite, plus que d'autres, ont besoin aujourd'hui de toutes leurs ressources.

D'autre part, l'Etat ayant contracté par le traité de Francfort des obligations diplomatiques , ne devait laisser à personne le soin de remplir ses engagements. Seul il avait qualité et autorité pour prendre et faire exécuter des mesures générales de conservation ou d'entretien, dont l'efficacité aurait pu être compromise si l'exécution en eût été laissée aux mains des municipalités.

Nous avons maintenant à vous dire comment ce principe est appliqué par le projet.

Les inhumations, en fait, se divisent en deux groupes : celles qui ont eu lieu dans les cimetières ; celles qui ont eu lieu sur les champs de bataille.

Le projet contient des dispositions spéciales , relatives à chacune de ces situations. Nous allons successivement vous les faire connaître.

Pour les sépultures placées dans les cimetières , les terrains qui les renferment devront être cédés à l'État aux prix fixés par les tarifs pour les concessions perpétuelles. U en sera de même des terrains dontTacquisition deviendra nécessaire , soit par le transferement dans les cimetières, après le délai de cinq années fixé par la loi de prairial an xn, des sépultures isolées situées en dehors, soit par la réunion, après le même délai, dans une tombe commune et définitive, de plusieurs sépultures disséminées dans le même cimetière.

Mais s'il n'existe pas de tarifs approuvés pour les concessions perpétuelles , ce qui est le cas du plus grand nombre des petites communes rurales , quelle sera l'autorité chargée de fixer le prix de ces concessions ?

Aux termes du projet que nous vous soumettons , cette fixation appartiendra au préfet en conseil de préfecture * après avis du conseil municipal.

Le projet primitif l'attribuait au préfet, sauf recours au conseil de préfecture, sans avis, au moins expressément exigé, de la commune intéressée.

L'un de nos honorables collègues aurait voulu qu'elle fût confiée à la commission départementale.

Acquisition

par l'État

das terrains

d'inhumation.

Terrains des cimetières.

d78 SÉPULTURES DES SOLDATS MORTS PENDANT LA GUERRE.

Nous avons pensé que ces deux dernières compétences devaient être écartées.

La commision départementale ne se réunit en effet que tous les mois, et cette périodicité aurait pu nuire, jusqua un certain degré, à la prompte réalisation des contrats de concession passés entre les communes et l'État

Un motif analogue nous a portés à repousser la disposition du projet primitif, qui, comme nous l'avons dit, attribuait la fixation du prix de la concession au préfet, avec faculté pour la commune ou l'État de porter leurs prétentions devant le conseil de préfecture. Par là même était ouverte aux parties, dans tous les cas et sur le fond, la faculté de recourir au Conseil d'État, comme tribunal d'appel. Cette (acuité eût été une cause regrettable de frais et de complications.

Sans doute le recours au Conseil d'État, même avec notre texte, ne sera pas absolument interdit, mais il ne pourra être dirigé contre l'arrêté du préfet, statuant en conseil de préfecture, que dans les cas très-rares d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

Quant au conseil municipal de la commune concessionnaire, il est à croire que la nécessité de son intervention s'est présentée à l'esprit des auteurs du projet, bien qu'ils n'en aient pas parlé. Les communes, en effet, sont ici parties en cause; ce sont elles d'ailleurs qui , aux termes de l'article 7 de l'ordonnance du 6 décembre i8a3, proposent au préfet, dans les cas ordinaires , les tarifs présentant des prix gradués pour les différentes classes de concessions.

Il «tait donc impossible qu'elles ne fussent pas entendues. Nous avons pensé dès lors qu'il n'était pas inutile de dire expressément qu'elles devaient l'être.

La compétence de l'autorité chargée de fixer le prix des concessions ainsi établie présente, selon nous, des garanties suffisantes dans un débat qui ne portera le plus souvent que sur des valeurs peu considérables , et qui ne s'agitera jamais qu'entre l'État et les communes, c'est-à-dire entre deux personnes civiles qui trouveront dans les préfets et les conseils de préfecture des protecteurs éclairés et impartiaux de leurs intérêts respectifs.

Terni» Il nous reste à vous parler du deuxième groupe d'inhumations, c'est-à-dire de

particulier*. l'acquisition par l'État des terrains appartenant à des particuliers, situés en dehors des cimetières, et dans lesquels ont été ou seront inhumés des soldats de Tune ou de l'autre nationalité.

Ici les difficultés étaient plus sérieuses. On se trouvait en effet en présence des droits de la propriété privée , auxquels il était indispensable de donner une satisfaction légitime, et d'intérêts qu'il eût été imprudent de méconnaître, si l'on voulait atteindre le but que la loi s'est proposé.

L'expropriation pour cause d'utilité publique se présentait naturellement à l'esprit comme premier moyen d'action, et c'est à ce moyen que, après le Gouvernement, nous nous sommes effectivement arrêtés.

Mais quelque énergique qu'il fût, il n'élait pas de nature à suffire à la tâche. H ne

faut pas oublier, en effet, que dans plusieurs localités les tombes sont isolées ou disséminées dans une multitude de parcelles sur lesquelles une surveillance quelconque eût été vraiment impraticable. Il ne faut pas oublier non plus qu'ailleurs, des propriétés closes, attenant même à des habitations, contiennent des sépultures ; que là encore l'expropriation ne conduirait pas au but, parce qu'elle n'entraînerait pas une protection efficace dans des propriétés où la police ne s* exercerait qu'avec une extrême difficulté, et au grand mécontentement des propriétaires.

Or, ce qu'il faut conquérir avant tout en pareille matière, c'est le bon vouloir de ceux dont on peut craindre les résistances. Pour obtenir ce résultat , votre Commission , désireuse de tenir d'une manière loyale les engagements du traité de Francfort , c'est-à-dire de faire respecter les tombes militaires , a pensé que dans les hypothèses que nous venons de signaler, l'Administration devait, sur une large échelle, procéder par voie d'exhumations et de concentration. Les exhumations n'auraient lieu qu'après le délai fixé par l'article 6 du décret du a 3 prairial an xii; ce délai courra a dater de l'inhumation, sauf ce qui concerne les exhumations qui pourraient être exceptionnellement autorisées, suivant l'usage, si elles étaient demandées avant ce délai , par des familles françaises ou allemandes.

Pour désintéresser absolument les propriétaires des terrains occupés et leur enlever tout prétexte de dégradation ou de profanation, la loi leur garantit dès aujourd'hui le payement d'une indemnité pour occupation temporaire, réglée au moment encore inconnu où l'exhumation aura lieu. Les ossements seraient alors réunis et, si c'était possible, transférés dans les cimetières, ou placés au dehors, dans une tombe commune acquise par voie d'expropriation.

Tel est, en résumé, le système de la loi que nous vous présentons; il combine heureusement, croyons-nous, l'expropriation et l'occupation temporaire, en satisfaisant à tous les intérêts et à tous les devoirs.

Voyons maintenant comment fonctionne ce système.

L'expropriation pour cause d'utilité publique comprend plusieurs opérations principales et distinctes.

Ces opérations sont :

L'autorisation et la déclaration d'utilité publique;

La désignation des parcelles de terrains devant faire l'objet de l'expropriation ;

L'expropriation ;

Le règlement des indemnités.

Nous examinerons successivement chacune d'elles au point de vue du projet, en vous signalant les modifications que votre Commission a cru devoir faire subir au texte primitif.

Exhumations

et concentration

dea sépultures.

Expropriation des terrai na.

Autorisation d'acquérir. — Déclaration d'utilité publique. — Le projet du Gouvernement distinguait entre ces deux actes : le premier était accompli par la présente loi ; le second , par des décrets spéciaux rendus , pour chaque cas particulier, par le pouvoir exécutif.

Reloar k U loi

de i84 1

•or

l'exproprie lion

pour ceote

J'otilité

pabliqoe.

Nous avons pensé que la loi pouvait avec avantage supprimer un rouage et des complications inutiles, en déclarant elle-même, d'une manière générale, et une fois pour toutes, l'utilité publique des acquisitions. Ce n'est point là une innovation.

Cette attribution appartenait en effet au pouvoir législatif, sous l'empire de la loi du 3 mai i84i, pour tous les grands travaux d'utilité publique, qui ne pouvaient être exécutés « qu'en vertu d'une loi. » 11 en fut privé par l'article 4 du sénatus-consulte des a 5 et 3o décembre i85a, sous un régime disposé à diminuer l'importance des chambres en augmentant les prérogatives du pouvoir exécutif.

Il nous a semblé qu'il n'y avait ici aucun inconvénient à revenir à la législation de i84i, en autorisant par la loi actuelle toutes les acquisitions nécessaires, et en déclarant* en même temps dans cette loi l'utilité publique de ces acquisitions.

Nous avons donc élargi en ce sens le paragraphe 1" de l'article a , auquel nous avons fait subir en outre une légère modification dont voici l'objet :

Ce texte , dans sa première rédaction , n'autorisait l'État qu'à acquérir des terrains dans lesquels « seraient réunies un certain nombre de tombes militaires. » Il paraissait consacrer ainsi une restriction qui n'était certainement pas dans la pensée des auteurs du projet. Une seule tombe, dès que l'existence en est reconnue, a droit au même respect que la réunion de plusieurs sépultures. Il faut donc que, le cas échéant, l'expropriation puisse atteindre, pour la protéger, le terrain dana lequel elle est placée.

En outre, comme la conservation des tombes exige qu'on y accède facilement « l'autorisation et la déclaration d'utilité publique doivent comprendre les terrains qui peuvent servir à la création de chemins d'accès.

Nous vous proposons par suite, et conformément à ce qui précède, de rédiger ainsi le paragraphe 1" de l'article a :

« L'État est autorisé à acquérir, par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, les terrains non clos situés en dehors des cimetières dans lesquels se trouvent une ou plusieurs tombes militaires , et les terrains nécessaires pour les exhumations et les chemins d'accès. Ces acquisitions sont déclarées d'utilité publique.»

Il est bien certain que, par la force même des choses, cette autorisation et cette déclaration n'auront pas été précédées de l'enquête administrative prescrite par l'article 3 de la loi du 3 mai i84i. Mais cela importe peu, dès qu'il s'agît, non pas de travaux à exécuter et dont futilité pourrait être différemment appréciée , mais de la régularisation de faits accomplis, et de l'exécution d'une convention diplomatique à laquelle, dans aucune mesure, il n'est permis de vouloir, se soustraire.

Nous supprimons donc comme inutile le 5* paragraphe de l'article a du projet.

TemiM Désignation des terrains à acquérir. — Le projet du Gouvernement ne contenait

1 .«përir. aucune disposition à ce sujet. Entendait-il que cette désignation serait faite par les

décrets déclaratifs de l'utilité publique ? Entendait-il qu'elle serait l'œuvre du préfet,

conformément à l'article 11 de la loi du 3 mai 18^1? C'était un point assez difficile

à éclaircir.

Nous vous proposons de confier expressément au préfet la désignation des terrains à exproprier, et celle des terrains qui devront être occupés temporairement jusqu'à l'exhumation. Ce double travail sera accompli , non pas au moyen des formalités très-minutieuses prescrites par les articles 4, 5, 6 et suivants de la loi du 3 mai i84i, mais après une simple enquête dont l'administration réglera ellemême les conditions.

Enfin, il appartiendra au préfet de dire dans quelle mesure et pendant quel délai les terrains avoisinant les tombes seront soumis aux servitudes établies par les décrets du a 3 prairial an xn et du 7 mars 1808.

Voici quels sont les motifs de celte attribution.

Le décret sur les sépultures du a 3 prairial an xii, article a , déclare t qu'il y aura, hors de chacune des villes et bourgs, à la distance de 35 à 4o mètres au moins de leur enceinte, des terrains spécialement consacrés à l'inhumation des morts. • — L'article 1" du décret du 7 mars 1808 dispose que nul ne pourra, sans autorisation, élever aucune habitation ou creuser aucun puits à moins de 100 mètres des nouveaux cimetières transférés hors des communes, en vertu des lois et règlements.

Sans nous préoccuper de la question souvent agitée de la conciliation de ces décrets, il est certain qu'on ne pouvait demander qu'il en fût fait une application rigoureuse à Tordre de choses que nous sommes chargés de réglementer.

Un cimetière communal est, en effet, un lieu où le mouvement des inhumations et des exhumations s'opère d'une manière incessante; il renferme toujours, par cela même, un certain nombre de corps en décomposition, et l'on comprend dès lors la nécessité, au point de vue de la salubrité publique, d'une règle fixe et invariable, d'une injonction perpétuelle de la loi, éloignant les habitations d'un lieu d'où peuvent s'exhaler des miasmes délétères.

Ici rien de semblable. Les inhumations dans le même sol ne doivent pas se renouveler; en un très-court espace de temps tous les corps seront au môme moment, c'est-à-dire après l'expiration d'un délai moyen de cinq années, réduits à l'état d'ossements.

La salubrité publique n'est donc pas sérieusement engagée , et il ne pouvait être question de soumettre les terrains environnant les tombes au régime sévère des propriétés qui entourent les cimetières.

U était opportun néanmoins de prendre certaines précautions pour assurer la conservation et le respect de ces tombes , et c'est dans cette mesure que l'application des servitudes créées par les décrets de l'an xu et de 1808 devra' être faite par l'autorité administrative.

En d'autres termes , les servitudes pour les cimetières ont en vue la salubrité publique; ici ce grand intérêt n'est que très-secondaire; elles ne sont destinées qu'à protéger l'exécution de la loi et à désintéresser la décence publique. C'est dans ces sages limites que doivent être contenues les règles du droit commun. Au préfet appartiendra le droit de fixer ces limites.

Servitude»

des terrains

avoiainaut ics tombe*.

Formalité*

de

l'eipropriatioa

des tarraias.

'Mais , comme -il s'agit ici de l'application de mesures qui , malgré la latitude laissée à l'autorité départementale , doivent procéder avec des vues d'ensemble et dans un esprit uniforme, il convient qu'elles ne deviennent définitives qu'après l'approbation de l'autorité centrale , afin que celle-ci puisse vérifier si elles répondent au véritable caractère de la loi.

Nous exigeons donc que les arrêtés de désignation pris par le préfet soient approuvés par le Ministre de f intérieur.

Le texte du deuxième paragraphe de l'article a du projet sera, par suite, ainsi rédigé :

tLes terrains à acquérir pour les tombes et les terrains d'accès, et les chemins occupés temporairement jusqu'aux exhumations, .qui ne pourront avoir lieu qu'après le délai de cinq années, seront désignés après enquête par des arrêtés do préfet, approuvés par le Ministre de l'intérieur. Ces arrêtés décideront dans quelle mesure les terrains environnants seront soumis aux servitudes établies par les décrets du a 3 prairial an xn et du 7 mars 1808. »

Expropriation. — Le projet du Gouvernement était muet sur la formalité de l'expropriation proprement dite. Il ne se réfère en effet à la loi du 3 mai i84i que pour le règlement de l'indemnité.

Nous avons jugé qu'il convenait d'y insérer une référence expresse aux dispositions de la loi de i8£i, qui contiennent et développent ce principe tutélaire « que l'expropriation pour cause d'utilité publique s'opère par autorité de justice» (art 1" de la loi du 3 mai i84i).

Nous ajoutons donc au texte du projet la disposition suivante, qui en deviendra l'article 3 : « Sur la production de l'arrêté rendu par le préfet et approuvé par W Ministre, l'expropriation sera prononcée et suivie conformément aux dispositions de la loi du 3 mai i84i, ■

La loi allemande du a février 187 a ne contient rien que de conforme à cette prescription. L'article 4 paragraphe a, de cette loi, déclare à la vérité que • l'expropriation aura lieu d'après les règles prescrites par la loi pour l'expropriation militaire. ■

Mais la loi du 3o mars i83i, à laquelle sans doute il est fait allusion parce! article , prévoit et réglemente aussi l'intervention de l'autorité judiciaire. Cette intervention se réduira, du reste, le plus souvent à l'accomplissement d'une formalité, puisque les tribunaux n'auront qu'à viser l'arrêté de désignation et l'approbation ministérielle., avant de prononcer la dépossession au profit de l'Etat.

Il est à espérer d'ailleurs que des concessions amiables seront fréquemment conclues entre l'Etat et les particuliers, à cause du peu d'importance des intérêts en jeu de part et d'autre. Ainsi seront évitées, pour la plupart des acquisitions, les lenteurs de la procédure.

Règlement de l'indemnité. — Deux questions s'élevaient eu ce qui touche les indemnités :

A qui devait-on les accorder ?

Quelle était 1 autorité compétente pour en faire le règlement ? Les propriétaires des terrains expropriés y avaient incontestablement droit. Mais devait-on en faire bénéGcier les propriétaires des terrains environnants, frappés seulement de servitudes par les arrêtés de désignation P

En principe, les servitudes d'utilité publique, et notamment celles qui peuvent atteindre les propriétés entourant les cimetières, n'ouvrent à ceux qui en souffrent aucune porte à l'indemnité. Ces servitudes sont une conséquence de la vie civilisée, qui expose tous les jours les immeubles à des variations de valeur, selon que le cours imprévu des événements plâcé-dans leur voisinage des établissements publics, qui tantôt leur nuisent ou tantôt leur profitent.

La nécessité de donner la sépulture aux morts étant d'ailleurs absolue, les propriétaires des terrains situés à proximité des centres habités ont du nécessairement faire entrer dans leurs prévisions la possibilité d'avoir à subir le voisinage d'un cimetière, et les mutations de propriété se sont effectuées en tenant compte de cette éventualité. Il est donc raisonnable de n'accorder aucun dédommagement aux propriétaires, atteints par les dispositions des décrets de 1808 et de fan xn, à {occasion soit de l'agrandissement, soit de la translation d'un cimetière.

Votre Commission n'a nullement entendu qu'il fût dérogé à cette règle dans les circonstances ordinaires où elle doit continuer a recevoir son application.

Mais deux motifs lui ont paru justifier celte dérogation dans la loi actuelle , et seulement pour le cas qu'elle prévoit.

D'une part, en effet, il s'agit ici, non d'un intérêt administratif ordinaire, mais de l'exécution de stipulations diplomatiques qui s'imposent, et dont nous devons nous efforcer d'obtenir, en prévenant toute difficulté, le rigoureux accomplissement.

D'autre part, il faut reconnaître que, dans l'origine , la création des lieux consacrés aux sépultures n'a pas pu entrer ici dans les prévisions des propriétaires voisins.

Par ces divers motifs, le principe de l'indemnité pour les servitudes dont peuvent être affectés les terrains environnant les tombes militaires nous a paru justifié.

Cette première question étant résolue, quelle devait être l'autorité compétente pour statuer, soit sur l'indemnité d'expropriation , soit sur l'indemnité due aux propriétaires des immeubles frappés de servitude , soit enfin sur celle qui sera due aux propriétaires des terrains occupés temporairement, et qui sera fixée au moment de l'exhumation et du translerement dans une tombe militaire?

En s'en tenant aux principes généraux et aux précédents législatifs , il eût fallu peut-être distinguer et n'attribuer au jury que le règlement des indemnités d'expropriation, en laissant le règlement des deux autres dans la compétence de l'autorité administrative.

Mais nous avons considéré que ces principes étaient sur le point d'être entamés par vous-mêmes, au moins en ce qui concerne les indemnités pour occupation

Règlement de l'indemnité.

Dérogation ■n principe

qu'il n'est pas dû d'indemnité a l'occasion

de la translation tl'no eimeltrre.

Un jury

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sur tontes

les indemnité».