CHAPITRE
Art. 1". Dépôt de la guerre . • 1 10,000
Art. 2. Administration centrale. 4o.ooo
Total i5o,ooo.ooo
(1) Voté le d décembre 1875. Bulletin du hU, xii* série, n« 178-4708. Jaenudcfai^' »5 décembre 1876.
RAPPORT
FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DU BUDGET ^*^ CHARGEE D^EXAMINER LE PROJET DE LOI ^*^ PORTANT OUVERTURE AU MINISTRE DE LA GUERRE, AU TITRE DU COMPTE DE LIQUIDA- TION, D'UN CREDIT DE 360,727,000 FRANCS POUR LES DÉPENSES DE L'ANNEE 1876,
par M. Cyprien Girerd, député.
(Déposé à la séance du a juiilet 1876. )
(extrait.)
Le 1" juin 1876, le Gouvernement a saisi la Chambre d*un projet de loi qui a pour objet l'ouverture au Ministre de la guerre, au titre du compte de liquidation, d'un crédit de 260,737,000 francs pour les dépenses de l'année 1876.
Renvoyé à la Conmiission du budget, ce projet a soulevé les questions les plus complexes et les plus délicates.
Pour que la Chambre puisse les résoudre en connaissance de cause, nous devons nous efforcer de mettre dans leur exposé autant de clarté que de précision.
Le rapport, après avoir rappelé les origines du compte de liquidation, expose que, pour mieux assurer la régularité dans la comptabilité et le contrôle dans la dépense , la loi du a3 mars 1 874 a , dan» son article 7, imposé lobligation de rendre compte, dans les trois premiers mois de chaque année, à commencer par 1874* de remploi, chapitre par chapitre, des crédits précédemment alloués et de ceux qui le seront ultérieurement pour les. dépenses autorisées par cette loi.
L'existence du compte de liquidation est ainsi régularisée; les règles dont on l'entoure ne sont ni nombreuses ni gênantes : elles sont précises toutefois, et Ton doit penser que les garanties qui en découlent seront scrupuleusement conservées.
11 n'en fut pas ainsi : la double garantie résultant du vote par chapitre et de l'obligation de rendre compte est aujourd'hui supprimée ou omise.
Voici ce qui advint de la première :
Dans un projet de loi présenté le 38 juillet 18741 l'administration de la guerre demanda qu'un crédit de 1 30 millioos lui fût ouvert « en bloc t et sans être divisé par chapitres. Pour donner à chaque service le développement proportionnel à son rôle dans l'œuvre de l'organisation militaire, « le Ministre, disait l'exposé des motifs,
(') Journal officiel du 4 septembre 1876. La Commission était composée de MM. Gambetta, président; Grévy (Albert], Bardoux, vice -présidents; Tirard» Turquet, Waddington (Richard), Proust (Antonin), secrétaires; Parent, Lambert (Alexis), Floquet, Mathieu-Bodet , Guyot (Rh6ne) , baron de Soubeyran, Labadié, Le Pommellec, Gomil, comte d*Osmoy, Lecherbonnier. Roux, Lepère, Dutilleul, Girerd, Germain (Henri), Wilson, fiarthe (Marcel), Raoul Duval, Camot, Farcy, Cochery, Langlois, Menier, Bouvier, Riondei.
^') Exposé des motifs. Journal officiel du 10 juin 1876.
Criliqve du mcMle suivi
dins l'ctabliiMmoiil
dn eomplo d« liquida lion.
SapprMsion
de U divisinB
par
chapitra.
SuppraMton Je l'obligation lie rendre compte.
a besoin de rester juge des conditions à remplir pour maintenir entre eux Téquilibre nécessaire à leur bonne exécution. »
La Commission résista. Elle proposa, par Torgane de son éminent rapporteur, le maintien de la division par chapilre, et TAssemblée, en votant la loi du 4 août 1874, repoussa également cette grave innovation.
Mais en ouvrant au compte de liquidation une nouvelle ressource, et au Ministre de la guerre un supplément de crédits de 100 millions, une loi du 5 juillet 1876 fit*, sans que Texplication en soit donnée dans le rapport qui Ta précédée, une nouvelle classification des crédits : les anciens chapitres sont convertis en artides, et ceux-ci composent deux chapitres seulement, au lieu de dix.
Il en est de même de la loi du 4 décembre 1876, qui ouvre au Ministre de la guerre, et pour 1876, un nouveau crédit de i5o millions; la répartition n'est plus faite qu*entredeux chapitres, et les différents services qui sont dotés ne le sont plus que par des articles.
L'importance de cette modification est considérable. En effet, ie Ministre, pouvant se mouvoir dans les limites des chapitres de son budget, et porter d'un article sur un autre les crédits votés, a, par le fait, la libre disposition de sommes énormes.
La suppression de la division par chapitres , c'est la faculté d'introduire dans le compte de liquidation les dépenses qui n'auront pu trouver place dans le budget ordinaire ou qui en auront été écartées.
Quant à l'obligation de rendre compte, on s en est purement et simplement affranchi.
Il est vrai de dire que, le 1 5 juin 1875, un décret du Président de la République avait institué une commission spéciale ^^^ pour suivre de plus près et d'une manière permanente les opérations de ce compte. La surveillance de cette commission parut sans doute une garantie suffisante, et c'est ainsi que Ton passa du régime créé par la loi du a3 mars 1874 au régime actuel.
Quoi qu'il en soit, il importe de préciser, au point de vue légal, la différence qui existe entre f un et l'autre de ces régimes. Ainsi , à l'origine , les dépenses ne pouvaient être engagées qu après avoir été approuvées par le Parlement, sur le rapport de sa Commission du budget, et, les crédits étant votés par chapitres, le Ministre ne pouvait faire que les dépenses approuvées ; l'obligation de rendre compte dans les trois premiers mois de chaque année complétait, d autre part, les garanties de contrôle et de régularité.
Désormais, au contraire, la répartition des crédits n'est plus qu une vaine formalité, et, avec la faculté de virements qui appartient au Ministre, c'est comme si l'on mettait «en bloc» 3oo ou 4oo millions par an à sa disposition. Sans doute, le Ministre n'en disposera pas seul, il agira avec le concours et, en qudique sorte, sous faulorité de la Commission de surveillance du compte de liquidation; mais, Dn le
^'ï Voir plus haut, p. 622 , le 11* 1 5 1 .
voit, le contrôle que le Parlement pouvait et devait exercer, c est cette commission qui l'exercera.
Sera-t-il efficace? Sera-t-il suffisant?
A cet égard . on ne peut pas ne pas retenir deux faits d*une incontestable gravité :
La Commission de surveillance n*a pas tardé à reconnaître qu'elle se trouvait au milieu d'une organisation qui pouvait paralyser ses efforts.
Pour remplir consciencieusement son mandat, pour se rendre compte de Temploi des crédits , de Tétat vrai des travaux ou des approvisionnements , elle a demandé qu'une double comptabilité fût tenue. Tune du service courant, l'autre des réserves. Ce n*était pas là une exigence bien grande et bien imprévue, car depuis longtemps déjà, depuis 1862, la Cour des comptes réclame une réforme analogue, afin de mettre en lumière la relation qui existe entre les crédits alloués et les approvisionnements achetés à Taide de ces crédits. La Commission de TAssemblée nationale chaînée de faire une enquête sur le matériel de la guerre en a constaté la néces-> site; les représentants du ministère des finances et, en 1878, les intendants gênéraux ont insisté pour qu'on distinguât, dans le budget comme dans les comptes, la partie relative au service courant de celle qui concerne les approvisionnements.
En iS'jày le Ministre lui-même a invité de nouveau les services de son ministère à se conformer à cette prescription. Le Ministre n'a pas changé d'avis ; il partage , parait-il, le sentiment de la Commission du compte de liquidation, mais il est impuissant à vaincre la résistance que l'habitude contraire, que la tradition lui oppose; tous les services , à l'exception de celui des remontes , persistent à soutenir que cette dbtinction est inutile et refusent de l'établir.
La Commission du compte de liquidation n'a donc pas encore pu obtenir une comptabilité qui seule lui permettrait de s'assurer de l'emploi des crédits qu'elle est maintenant chargée d'ouvrir. Dans ces conditions et tout en rendant un juste hommage à sa bonne volonté et à ses efforts, n'est-on pas autorisé à douter de l'efficacité de sa surveillance.
Nous lui viendrons en aide en faisant une obligation de ce qui, de sa part, ne peut être qu'un vœu.
D'un autre côté, dans sa séance du 31 avril dernier, la Commission du budget a émis le vœu : '
« Que la Commission de surveillance du compte de liquidation soit complétée par l'adjonction de plusieurs membres pris dans le sein des deux Assemblées ;
«Que, pour rendre effectif le contrôle des existences, les vérifications auxquelles la Commission doit se livrer amènent la création d'auxiliaires techniques ;
«Et que, afin de faciliter les rapports entre le Gouvernement, la Commission du budget et la Commission du compte de liquidation , dans l'intérêt supérieur de la bonne marche des services, il se crée des relations suivies et directes entre la Commission de surveillance et la Commission du budget dans les formes qui seront arrêtées d'un commun accord. •
Aucune satisfaction n'a été donnée à ce vœu.
Coma
La
Disuon de surveillance
(lu compte (le liquidiiliou
el
la CoromUsion
du budget.
•crvir* eouraat •t
Ainsi, il faut le reconnaître, les dépenses du compte de liquidation ne peuvent pas, dans l'état, être soumises à un contrôle sérieux; Temploi des fonds dont il &i doté ne peut pas être Tobjet d*une vérification utile, u miUri«i Enfin, la confusion qui existe entre le matériel du service courant et le matériel
de réserve empêche de constater exactement l'importance de nos approvisionnements; elle permet aux chefs de corps d'y puiser sans cesse; et la facilité même que celai cette confusion offre aux consommations quotidiennes s*oppose à la formation et à la
de retervc. conservatîon de réserves qui soient en proportion des sommes que Ton y consacre. Un pareil état de choses ne saurait se prolonger plus longtemps; il importe d'y mettre un terme, et c*est pour cela que nous proposons :
i"* De revenir à la spécialisation des crédits, en rétablissant au plus tôt les chapitres;
a' De prescrire une comptabilité qui distingue le matériel du service courant et celui de la réserve, qui établisse la corrélation entre la dépense des fonds et les existences;
i"* De conférer aux Commissions de finances de la Chambre des députés et du Sénat le droit de vérifier, en déléguant chacune deux de leurs membres^ non-seulement sur pièces, mais sur place, Tétat du matériel.
La division par chapitres ne pourrait être rétablie au cours de Texercice sans créer au service de la comptabilité de graves difficultés et un surcroît de travail que les assurances de la Commission de surveillance rendent inutile. H suffira d'y revenir dès le prochain exercice.
F«at-ii fermw Plusicurs membres de la Commission du budget n ont point trouvé suffisante
le compte j^^ Gfaranties qui résulteront de ces formalités ; ils ont demandé que Ton fermât dé-
de liquidation ? ^ P, / ,,..,. . .
unitivement le compte de liquidation , ou que tout au moins on revint au système de la loi du a 3 mars 187 Ai en arrêtant définitivement Tétat des dépenses qui devraient y être inscrites et en fournissant dès maintenant les dotations nécessaires pour pourvoir à ces dépenses. .
Mais la majorité n*a pu accueillir ni Tune ni Tautre de ces propositions; les raisons qui ont fait créer le compte de liquidation subsistent encore pour partie; Tœuvre de reconstitution du matériel de guerre est commencée, mais elle n'^est point achevée , et ce qui reste à faire ne peut pas encore trouver place au budget ordinaire. Peut-on fixer le chiffre des dépenses ? Pas davantage.
Un exemple suffit pour le démontrer. Les fortifications qui s'achèvent en ce moment ne sont pas les seules qui soient jugées nécessaires; il est certain qu*une loi interviendra avant longtemps pour déterminer les emplacements sur lesquels les autres devront être élevées, et Ton ne -saurait dès maintenant fixer le montant des dépenses que ces constructions pourront entraîner.
Mais s*il n est pas possible de fermer, quant à présent, le compte de liquidation, ni même d'en arrêter définitivement le quantum, il n'en résulte pas que les dépenses qui y seront inscrites puissent s*élever arbitrairement, sans limite et sans (rein.
Depuis 187a, les prévisions de dépenses se sont, il est vrai, constamment accrues. D*abord restreintes, elles ont été successivement développées, et, finalement, ont pris dés proportions démesurées. L*indépendance dans laquelle se meut chacun des services du ministère de la guerre leur a permis d*élargir sans cesse leurs prétentions, et toute modification dans le personnel qui les dirige amènerait encore des changements dans ces prévisions.
Il n*y a pas , à cet égard , assez de garanties , et les finances de la France sont trop facilement engagées. Si éminents que soient, — et ils le sont tous à un trèshaut degré, — si éminents que soient les chefs de service, leurs appréciations individuelles doivent être soumises au contrôle d*une délibération collective.
Les conséquences que peut entraîner la construction ou la démolition d*un fort ont fait décréter qu un changement de cette nature ne pourrait être entrepris qu en vertu d*une loi ; mais il y a d*autres changements qui peuvent produire les plus graves conséquences : par exemple, des changements dans Tarmement. Il serait donc tout naturel que Ton trouvât sur ce point des garanties analogues.
Sans être allée jusque-là, il semble que l'Assemblée nationale s*était engagée dans cette voie; elle avait, on le sait, en 1872, chargé une de ses grandes commissions de faire une enquête sur le matériel de la guerre. Or, celle-ci divisa ellemême son travail en deux parties principales : d abord elle rechercha tout ce qui existait dans les arsenaux et les magasins et en dressa rinventaire; puis elle mil « en regard ce qu'il serait nécessaire de confectionner et d'acquérir pour compléter nos approvisionnements. »
Il n est pas inutile de se reporter au tableau récapitulatif du rapport déposé par M. Riant le U avril 1878; ce tableau résume l'inventaire et les prévisions de dépenses que la Commission avait établies pour une armée de i,aoo,ooo hommes.
Prévisions
de dé pentes
pour
mw armée de 1,900,000
