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RÉGIME

INTRODUCTION

Dans un ouvrage dont le but est essentiellement d'utilité pratique, des discussions purement théoriques pourraient difficilement trouver place : aussi avons-nous cru devoir nous abstenir de toute dissertation sur l’origine, la nature et les droits du pouvoir municipal, comme en général sur les hautes questions de principe que la législation moderne a, pour la plupart, maintenant résolues. Ces questions sont aujourd'hui épuisées; tout a été examiné, discute, approfondi, soit dans le sein des .« chambres, soit dans des traités fort savants et fort répandus (I). Il ne s'agit donc plus de remontera l’origine des choses, ni de commenter d’anciennes lois qui n’ont plus désormais qu'un intérêt historique ; mais d'indiquer et de résoudre les difficultés d’application que peut rencontrer, pour la bonne administration des communes, l'exécution des lois nouvelles prises comme point de départ.

De tout temps cette branche importante de notre organisation administrative a été l'objet de la sollicitude des gouvernements

(I) II suffit rtc citer les œuvres des Ifenrion de Pansey, des de Gérando, des Macarrl, des Curmcnin, et autres maîtres de ta science.

lre PARTIE. t

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qui se son i succédé, comme l’aitestent les nombreuses disposilions qui l’ont réglementée, et qui , pour la plupart, empreintes à. nn certain degré du caractère politique propre à chaque régime, offrent de fréquentes contradictions et une confusion inévitable. La loi du 21 mars 1831 sur l'organisation des corps municipaux, et celle du 18 juillet 1837, qui détermine leurs attributions, y ont introduit des améliorations réelles, quoique, à notre avis, encore fort incomplètes; mais cette législation nouvelle laisse subsister, sur beaucoup de points, les règles antérieures, résultant, soit de lois, de décrets ou d'ordonnances non entièrement abrogés, qui sont éparsdans le Bulletin des lois, soit d avis du conseil d'État et d’instructions trop peu connus, soit enfin de nombreuses décisions ministérielles rendues dausdes cas spéciaux et qui sont admises comme formant une sorte de jurisprudence.

11 ne pouvait donc qu’être utile de résumer et de réunir en corps de doctrine toutes les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur sur les différentes parties du service communal, en y rattachant la solution des questions que soulève l’application des règles générales à chaque cas particulier. Tel est le but que nous nous sommes proposé en publiant cet ouvrage, (pii ne traite que de l’administration des communes proprement dite, et par là nous entendons spécialement le mode de création et d’emploi des ressources affectées aux dépenses communales, c’est-à-dire uniquement ce qui concerne les intérêts financiers de la commune en même temps que l’accomplissement de ses obligations légales.

Ainsi, nous ne nous occuperons ni de la police municipale, qui ferait seule la matière d’un livre, et sur laquelle il existe déjà des traités très-complets (1), ni des attributions des maires comme délégués du pouvoir central, ni des questions d’orga-

(1) Notamment celui que vicnnentdc publier MM. Miroir et Brissot do Warvillc. (Dupont.— 18«.)

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nisaiion municipale. Nous lie parlerons pas non plus des actions judiciaires, des partages, des modes de jouissances, des affouages, des droits d’usage et de vaine pâture, etc., toutes matières qui sortent du cercle ordinaire des questions purement administratives et financières dans lesquelles nous avons dû nous renfermer.

Le plan de notre travail se trouvait naturellement tracé par la loi du 18 juillet 1837. C'est simplement en effet un commentaire des articles 30, 31 cl 32 de cette loi que nous avons entrepris de présenter, en donnant, sous un titre correspondant à chacun des paragraphes dont ces articles se composent, un exposé aussi complet qu’il était possible des règles de la législation et de la jurisprudence sous le double rapport des intérêts administratifs et des besoins financiers; règles dont la connaissance ne sera pas moins utile, nous le croyons, aux administrations locales pour les guider dans leur marche, qu’aux autorités chargées de contrôler leurs actes, et qui, elles-mêmes, ont besoin de s’éclairer, dans ce contrôle, des décisions du pouvoir supérieur sur les différents points qui peuvent donner matière à contestation.

L’ordre que nous avons suivi est conséquemment celui qui nous était indiqué par la loi municipale ; c’est-à-dire que nous avons divisé l’ouvrage en deux parties, dont la première traite des dépentei et comprend les différents paragraphes de l’article 30 de la loi qui spécifient les dépenses obligatoires imposées aux communes, et la seconde, consacrée aux recettes , donne les règles applicables aux recettes ordinaires et extraordinaires <(ui font l’objet des articles 31 et 32, ainsi qu’aux points d’administration qui s’y rattachent.

La classification des dépenses communales en dépenses obligatoires et facultatiies existait avant la loi de 1837, qui n'a fait qu’y donner une sanction nécessaire, afin d’assurer au besoin l’acquittement de certaines charges, que jusqu’alors les conseils municipaux pouvaient repousser au préjudice des intérêts

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des tiers, à défaut de dispositions formelles qui en déterminas* sent le caractère exigible.

Cette distinction, aujourd’hui légalement établie, est essentielle à bien observer quand il s’agit d'user des moyens coercitifs dont le pouvoir supérieur dispose, surtout s’il y a nécessité de recourir d'oftice à la voie rigoureuse de l’impôt à défaut de ressources locales disponibles; aussi avons-nous cru nécessaire de préciser avec un soin particulier les cas où l’autorité administrative peut et doit procéder par les voies de contrainte, et d'insister sur l’accomplissement des formes à suivre pour assurer la confirmation et le maintien de ses décisions en cas de recours.

Parmi les charges imposées aux communes à titre obligatoire, celles qui concernent le service du culte avaient surtout besoin d’étre bien définies. Nous avons également donné à l'exposé des principes et des règles administratives sur cette matière fort sujette à controverse, tous les développements qu’exigeait sou importance.

Le mode d'exécution des travaux communaux, les questions relatives à la propriété, à la translation, à l’entretien des cimetières devaient aussi trouver place dans la partie qui traite des dépenses. Un chapitre est consacré à l’examen et à la discussion des principes qui régissent ces divers points d’administration.

Mais c’est principalement dans la partie de l’ouvrage qui traite des recettes que se présentent des questions graves et nombreuses autant que variées.

Parmi ces recettes, il en est plusieurs qui s’opèrent dans les mômes formes que l’impôt, soit direct, soit indirect, qu’elles tendent à augmenter dans une proportion plus ou moins forte, et qui, par là même, suscitent quelquefois de sérieuses difficultés. Ainsi , les centimes additionnels extraordinaires sont ranges dans la première catégorie; les octrois, les péages appartiennent à la seconde. C'est surtout dans la création de i assiette des taxes d’octroi que la lâche de l'administration est

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laborieuse et souvent délicate. Il est à remarquer effectivement que cet impôt affecte à la fois l'industrie agricole et manufacturière, puisqu'il frappe sur tous les produits sans distinction, la consommation et l’intérêt des classes pauvres par son influence sur le prix des denrées dans les villes, le revenu public en ce qu il atteint des objets (les liquides en général) qui sont déjà imposés au profit du trésor.

Sous ces divers rapports, l’établissement des octrois appelle une vigilante sollicitude de la part des deux administrations auxquelles la loi en a remis le contrôle ; savoir, celle de l’intérieur, qui intervient au nom des communes et qui doit en même temps protection aux intérêts généraux de la production et de la consommation ; et la régie des contributions indirectes, qui gère ou surveille la perception des droits , et dont la mission a plus spécialement pour objet d’assurer le prélèvement du dixième, attribué au trésor sur la somme des produits.

On conçoit tout ce qu'un semblable concours de droits et (f intérêts, souvent difficiles à concilier, laisse de | irise à la critique dans une matière qui touche de si près aux questions d’économie sociale si vivement controversées de nos jours, et combien, dès lors, il est essentiel de fixer les vrais principes auxquels doivent se conformer, dans leurs propositions, les fonctionnaires municipaux que la loi investit à cet égard d’un droit d'initiative à peu près absolu.

Par la même raison, les règles en matière de droits déplacé aux halles, ports, foires et marchés, de pesage, mesurage, et autres taxes qui atteignent indirectement les objets de consommation, n’étaient pasmoius importantes à bien préciser. Knfin l’administration des biens communaux , les concessions pour sépultures privées dans les cimetières, les recettes et produits extraordinaires de toute nature, sont autant de matières sur lesquelles, à défaut d’une législation homogène et complète, les administrations locales ont besoin d'être éclairées des lumières de la jurisprudence ou aidées du secours d’une appré-

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dation raisonnée : c'est à ce besoin que nous nous sommes efforcé de satisfaire.

Un aperçu delà richesse des communes donnera la mesure de l'intérêt qui s'attache à la bonnes direction de leur administration financière. Nous l'empruntons au rapport présenté au roi par M. de Gasparin, ministre de l’intérieur, le 5 avril 1837.

Suivant ce document, les communes possédaient à cette époque :

En biens fonds, affermés par bail, un revenu dé 6,748,390 fr.

En y réunissant le produit des coupes ordinaires de bois, ci. 3,328,629 Et celui des taxes affouagères et de pâturage, ci 9,926,780

On trouve que leur revenu immobilier s'élève annuellement à 20,003,799 Si l'on y ajoute le produit des droits perçus pour la location des emplacements dans les halles et autres etablissements appar-

tenant aux communes, ci 13, 689, Oit

on obtient, comme représentant le total du revenu foncier, un chiffre de 33,692,843

A quoi il faut ajouter :

107,692,950— 1 07,692,950 Ce qui donne pour la sommo totale des revenus communaux

ordinaires 141,385,793 fr.

Quant aux recettes extraordinaires , elles ont présenté eu 1836 les résultats suivants, savoir :

I» Ventes d'immeubles 2,288,276 fr.

2" Coupes extraordinaires de bois 7,368,436

3» Impositions pour dépenses extraordinaires 4,690,538

4° Emprunts 2,521,593

1° Les cinq centimes additionnels pour dépenses

ordinaires