L’ORGANISATION DE LA PROPRIÉTÉ
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
La question du domaine fut long-temps parmi les plus délicates de notre législation administrative métropolitaine. Le silence ou l’obscurité des textes, la confusion pratique entre le domaine du roi et le domaine de la nation, par suite entre les droits du propriétaire et ceux du souverain, étaient la source de difficultés et d’incertitudes nombreuses, d’abus regrettables. Il fallut tout l’effort des légistes et des administrateurs, les uns soucieux d’une réglementation claire et précise, les autres attentifs à l’appliquer régulièrement, pour mettre un terme à cet état d’anarchie. — Mais aujourd’hui, cette matière est légie par des textes uniformes et des principes absolus qui ne laissent place ni aux difficultés, ni aux incertitudes, ni aux abus d’autrefois.
Si au point de vue théorique, la question du domaine métropolitain est aussi simple qu’elle a été jadis embrouillée et complexe, on peut ajouter qu’elle a peu d’importance au point de vue économique.
Quelle que soit l’utilité d’un domaine métropolitain, soustrait Les Colonies, vol. Y. 1
à la propriété des particuliers, géré par l’administration dans un intérêt général plus ou moins immédiat, l’étendue de ce domaine, relativement restreinte, et son exploitation ne soulèvent aucun des problèmes dont la solution intéresse le développement d'un peuple, l’accroissement de sa richesse, la pénétration de son influence.
Pour ces raisons, l’étude de la question du domaine, dans la métropole, ne présente, à l’heure actuelle, qu’un intérêt secondaire.
Il en est tout autrement, aux colonies. L’existence, dans nos possessions d’outre-mer, d’un domaine dont l’administration dispose, est un élément essentiel de la colonisation.
Pendant longtemps, alors que les colonies n’étaient que des comptoirs commerciaux fondés sur les côtes, et qu’il suffisait, pour coloniser, d’établir des stations sur la grande route des mers, la question du domaine ne se posa pas. Mais du jour où la colonisation, poursuivant par d’autres procédés un autre but, consista à pénétrer au centre de continents inexploités, à occuper des étendues immenses de terres sans culture et sans maîtres, ou dont les cultures étaient rudimentaires et les maîtres toujours ignorants et parfois indéterminés, la question du domaine devint un des pivots de la question coloniale ellemême. — Et c’est ainsi qu’elle se présente pour nos colonies, comme pour celles des autres peuples.
Il importe, en effet, de remarquer un double fait.
Tout d’abord, par l’application combinée des principes internationaux du droit de conquête et des lois organiques métropolitaines, le domaine placé sous la gestion de l’administration s’étend aux colonies sur des surfaces considérables, qui se chiffrent par millions d’hectares. En outre, ces surfaces, dont l’administration a la disposition et la garde, doivent permettre, par leur mise en valeur et leur appropriation, d’atteindre les résultats que la métropole a poursuivis en les occupant.
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On connaît la division quasi-sacramentelle des colonies : colonies dépeuplement et colonies d’ exploitation.
Si la question du domaine ne se posait pas pour les colonies purement commerciales, n’est-ce pas précisément dans l’existence et la distribution du domaine que se trouve, pour les autres colonies, la solution du difficile problème de l’exploitation et du peuplement? C’est sur le domaine que seront exécutés le plus facilement et le plus économiquement les grands travaux nécessaires, soit à la défense, soit à l’aménagement de la colonie; c’est dans le domaine que seront taillés les lots, de propriétés individuelles, où pourront s’établir et vivre les colons destinés à répandre la langue, les mœurs et la race, ou se dépenser utilement les capitaux destinés aux améliorations fécondes, sources de nouvelles richesses.
C’est pourquoi, avant d’entrer plus profondément dans les détails, nous croyons pouvoir dire que, dans les colonies actuelles, la question du domaine est une des plus importantes, et présente, à l’inverse de ce qui est dans la métropole, un intérêt immédiat et de tout premier ordre.
Mais, toujours au contraire de la législation métropolitaine, la législation domaniale aux colonies, dans tout ce qu’elle n’emprunte pas à la métropole, semble encore à faire. Un nombre infini de textes la renferme, dans lesquels on ne rencontre ni uniformité de règles, ni, peut-être, unité de vues. Les points les plus fondamentaux donnent lieu à controverse. Il est aussi difficile d’après les textes de tracer un tableau d’ensemble, qu’il a été jusqu’à ces derniers temps impossible d’avoir, pour la mise en valeur de notre empire colonial, une action méthodique et suivie.
On semble, fort heureusement, depuis quelques années, se préoccuper sérieusement du problème. De remarquables efforts, faits par l’administration des colonies et ses agents, ontdéjà eu quelques résultats, que nous constaterons, et qui permettent
d’en espérer de plus complets. L’œuvre de la mise en valeur ne tardera peut-être pas, par la bonne volonté et le travail de tous, à être aussi féconde qu’a été brillante l’œuvre de la conquête.
Il convient seulement, dès le début, d’indiquer et l’intérêt essentiel de la question, et les obscurités ou les contradictions qu’elle renferme encore. Cet intérêt, sur lequel nous aurons plus d’une fois à revenir en détail, légitimera certainement cette étude ; et ces obscurités comme ces contradictions, que nous aurons trop souvent à constater, en excuseront peut-être les lacunes et les imperfections.
Du domaine en général. — La question de l’abandon des droits de l’Etat
Un des principes essentiels en matière domaniale est la distinction entre le domaine public et le domaine privé. Cette distinction ne repose pas seulement sur des textes, mais aussi sur des différences de nature.
Le caractère fondamental de la domanialité publique consiste dans l’affectation à l’usage de tous. De ce caractère, on a tiré la double loi, propre au domaine public, de l’imprescriptibilité et de l’inaliénabilité. Sur les dépendances de ce domaine imprescriptible et inaliénable, les droits ordinaires de la propriété personnelle ne peuvent donc s’exercer; ils se heurtent aux limites que la loi leur impose et qui résultent naturellement du fait de la jouissance commune. Comme le dit le Code civil luimême, après avoir énuméré certaines dépendances du domaine
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public, le domaine public se compose « généralement de toutes les portions du territoire qui ne sont pas susceptibles de propriété privée ».
Le domaine privé est au contraire une propriété de droit commun. Certaines règles spéciales, il est vrai, s’appliquent à ces biens dont le propriétaire est lui-même une personnalité légale exceptionnelle. Mais tous les éléments constitutifs de la propriété de droit commun se retrouvent dans la vie juridique du domaine privé. Il subit et exerce des servitudes, peut être objet de donations et d’achats, s’aliène et se prescrit.
Ainsi la condition légale du domaine varie suivant cette distinction fondamentale et le propriétaire des biens domaniaux exerce sur les uns un droit de propriété entier et véritable, tandis qu’il n’a sur les autres qu’un pouvoir de police, de garde et de conservation.
Il était nécessaire de rappeler ces principes généraux. Ils sont communs à la métropole et aux colonies, et la distinction se retrouve dans nos possessions, entre les dépendances du domaine public et les dépendances du domaine privé. De telles différences de nature, entraînant logiquement de profondes différences de régime, nous amèneront plus loin à étudier séparément ces deux parties du domaine.
Mais une première difficulté surgit, dans notre législation coloniale, sur une question indépendante du caractère attribué aux biens domaniaux ; il s’agit de savoirà qui le domaine appartient.
Avant de donner à cette question une réponse qui peut sembler facile, et que les circonstances ont rendue délicate, il importe d’en préciser la portée.
Il y a, dans la métropole, un triple domaine : le domaine de
l’Etat ou domaine national, le domaine départemental et le domaine communal. Chacune de ces trois personnes morales, l’Etat, le département, la commune, ont une portion du domaine public, et peuvent posséder des biens qui leur constituent un domaine privé. Aux colonies, au contraire, où le département n’existe pas, il ne saurait y avoir de domaine départemental. Le domaine communal n’y est lui-même que peu développé, et précisément dans la mesure où la vie municipale s’est établie. Il reste à savoir si les biens qui par leur nature ou leur origine CDnstituent le domaine, appartiennent à l’Etat ou à la colonie.
La question ne se posait pas avant les célèbres ordonnances de 1825. Jusqu’alors les colonies n’avaient ni existence légale, ni vie autonome. Leur budget était le budget de l’Etat ; leurs recettes et leurs dépenses étaient comprises dans les recettes et dans les dépenses de l’Etat. Seul, l’Etat pouvait donc posséder, sur le territoire de la colonie, des biens domaniaux. Les portions de territoire qui par leur nature constituaient le domaine public dépendaient de lui. Et son domaine privé se constituait, à son tour, soit par les modes d’acquisition de droit commun, soit, par le jeu naturel de ce mode d’acquisition spécial qui est inscrit dans l’art. 713 du Gode Civil : « Les biens sans maîtres appartiennent à l’Etat. »
Les ordonnances du 26 janvier et du 17 avril 1825 vinrent modifier profondément le régime général de nos possessions d’alors. Il faut y voir la création d’une véritable personnalité civile pour les colonies, qui auront dorénavant un budget, où devront figurer à la fois les frais de leur administration intérieure et leurs revenus locaux. La première de ces ordonnances s’appliquait à La Martinique, la Guadeloupe et La Réunion ; la seconde à la Guyane, au Sénégal et aux établissements de l’Inde. C’est dans la seconde que se trouvent deux articles 3 et 4 ainsi conçus :
« Art. 3. — Les établissements publics de toute nature et
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« les propriétés domaniales existant dans nos diverses colonies « leur seront remis en toute propriété, à la charge de les ré- « parer et entretenir, et de n’en disposer que sur notre auto. « risation.
« Sont également remis aux colonies les noirs et les objets (( mobiliers attachés aux différentes branches du service.
« Art. 4. — Ne sont pas compris dans les établissements « dont il est question à l’article précédent les bâtiments mi- « litaires (à l’exception des hôpitaux), les fortifications, les « batteries, forts et autres ouvrages, lesquels restent propriété « de l’Etat. »
Tel est le texte d’où naît toute la difficulté. 11 n’est pas douteux qu’en employant les mots « dans nos diverses colonies », le gouvernement de M. de Villèle lui adonné une portée générale. Ce texte général a-t-il eu pour effet d’entraîner au profit de la colonie la dévolution du domaine de l’Etat à la seule exception des bâtiments militaires ? L’Etat a-t-il abandonné à la fois ses biens et ses droits domaniaux à la colonie ? Le domaine qui jusqu’alors était un domaine purement national est-il devenu un domaine purement local? C’est toute la question (1).
Jusqu’en 1845, les fameuses ordonnances n’avaient soulevé aucune protestation; et il fallut des circonstances particulières pour mettre une première fois leur sens en discussion. Voulant préparer l’abolition de l’esclavage, le gouvernement résolut d’affranchir tout d’abord les noirs attachés aux propriétés domaniales. Mais il refusa d’insérer dans la loi du 18 juillet 1845,
(1) Voir au sujet de l’interprétation à donner aux ordonnances un intéressant article de M. Demartiah qui a le premier mis un peu de lumière dans cette question compliquée {Revue politique et parlementaire,
juillet 1897).
qui améliorait le sort des esclaves, une disposition tendant à affranchir immédiatement les esclaves du domaine. « Il était « inutile, disait le Ministre de la Marine, d’introduire à cet « égard une disposition spéciale dans la loi, le droit du gou- (( vernement de disposer du domaine aux colonies, dont l’affec- « lation seule à certaines dépenses de leur budget avait été faite « par l’ordonnance du 17 avril 1825, étant resté entier. »
Un député, M. Jollivet, s’éleva contre ce langage et rappela que les ordonnances de 1825 avaient remis aux colonies les habitations domaniales en toute propriété. Le gouvernement protesta à son tour contre cette interprétation des ordonnances: « Je ne dissimule pas, répondit en effet le Ministre, que les « termes de l’ordonnance disent que c’est en toute propriété « que les habitations ont été abandonnées aux colonies.
« Eh bien, sur ce point, le gouvernement du roi a estimé, « a reconnu que l’ordonnance royale de 1825 a excédé ses « pouvoirs.
« L’ordonnance royale de 1825 avait, ainsi que l’honorable « député le disait tout à l’heure, et c’était à dessein qu’il qua- « lifiait cette ordonnance à’ ordonnance législative , cette ordon- « nance faite avant 1830, à la date de 1825, avait toute auto- « ri té alors pour pourvoir aux choses des colonies et dans les « colonies ; mais l’ordonnance de 1825 était impuissante quand « il s’agissait de disposer du domaine de l’Etat, d’un domaine « appartenant à l’Etat. »
Et, plus loin, le Ministre ajouta :
« Maintenant le département de la marine et des colonies, « mû toujours par les mêmes sentiments d’équité et de bon « vouloir à l’égard des colonies, n’a pas songé un seul instant « à les priver des revenus des habitations et des noirs dits de « domaine, sans exposer aussitôt, et dans les conseils du roi « et dans les rapports avec la commission, que ces revenus ne « pouvaient être retirés aux colonies qu’à la condition de faire
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« compensation au budget des colonies d’allocations exacte- « ment pareilles aux revenus dont elles seraient privées. »
Conformément à cet engagement, on proposa d’inscrire au budget de 1847 une somme de 142.145 fr. destinée « à compenser aux budgets locaux des colonies les revenus des habitations domaniales, dont les produits seraient désormais compris aux recettes du budget général de l’Etat. » Ainsi devait pouvoir s’effectuer la libération des noirs du domaine.
La discussion fut reprise, dans les mêmes termes (1), lors du vote de ce crédit. Le gouvernement soutint la thèse qu’il avait défendue l’année précédente. Mais on s’entendit pour convenir, d’accord avec la Commission du budget et le gouvernement lui-même, que le vote du crédit n’emporterait pas solution de la question de propriété. — « Il ne s’agit, quant à présent, dit « l’orateur de la Commission, que de changer l’affectation du « produit de ces habitations, en les faisant rentrer dans les « recettes générales de l’Etat, et d’attribuer à M. le Ministre « de la marine et des colonies un crédit égal au produit de ces « habitations pour en compenser la nouvelle affectation; mais « il doit être bien entendu que le gouvernement ne devra pas « disposer de la propriété, habitations ou noirs sans avoir fait « vider par qui de droit, en tant que besoin, la question de « propriété. »
Et la question, uniquement soulevée pour la libération des noirs, perdit toute actualité quand, en 1848, l’esclavage fut aboli.
La doctrine qui était celle du gouvernement pendant les intéressantes discussions de 1845 et 1846 consistait donc à refuser aux ordonnances de 1825 le droit de disposer légalement du domaine de l’Etat, même aux colonies. Lesordonnances n’avaient pu abandonner aux colonies que des revenus, non un droit de propriété.
(1) Demartial, article cité.
Cette interprétation a été reprise depuis lors par bien des auteurs, tous soucieux de sauvegarder les droits de l'Etat. Elle se fonde sur la loi des 22 novembre-ler décembre 1790, dont l’article 8 est ainsi conçu : « Les domaines nationaux et les « droits qui en dépendent sont et demeurent inaliénables sans « le consentement et le concours de la nation; mais ils peuvent « être vendus et aliénés à titre perpétuel et incommutable, en « vertu d’un décret formel du Corps Législatif . »
Il résulte de ce texte qu’une loi est nécessaire, en principe, pour l’aliénation des propriétés domaniales de l’Etat. Or, suivant la doctrine que nous exposons, les ordonnances de 1825 n’ont pu en tenir lieu. Sans doute, à cette époque, le roi avait aux colonies le pouvoir législatif, et les ordonnances coloniales étaient de véritables textes de lois. Mais, d’un autre côté, la loi de 1790 est un statut de capacité, un statut personnel, qui s’attache à l’Etat partout où il agit, et qui lie le gouvernement quelle que soit la situation des immeubles. Les ordonnances de 1825 sont légales au regard des colonies, elles sont illégales au regard de l’Etat et de son domaine, car si le roi légifère en matière coloniale, il ne peut légiférer en matière de ventes domaniales (1).
A côté de cette théorie aussi subtile qu’ingénieuse et qui repose tout entière sur le caractère de statut personnel attribué à la loi de 1790, une autre interprétation des ordonnances s’est fait jour. On admet ou on suppose que les ordonnances de 1825 ont pu valablement transférer un droit de propriété. Mais cette propriété ne saurait s’étendre sur toutes les dépendances du domaine. L’Etat n’a pas abandonné l’ensemble de ses biens et de ses droits domaniaux, notamment, les terres vacantes et sans maîtres. Par les mots propriétés domaniales de l’ordon-
(1) Il faut noter qu’en fait, les ventes domaniales n’ont besoin de l’autorisation législative qu’à partir d’un certain chiffre.
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nance, il faut entendre seulement propriétés en rapport , les habitations ou exploitations agricoles que l’Etat possédait. Gomment expliquer autrement que les noirs et objets mobiliers attachés à ces dépendances du domaine aient été abandonnés en même temps aux colonies? Et d’ailleurs n’avait-on pas pour but, en 1825, de donner aux colonies des revenus destinés à subvenir à leurs frais d’administration intérieure, et ne les at-on pas obligées à « réparer et à entretenir » les propriétés domaniales qu’on leur concédait? Or quelles propriétés domaniales, autres que les habitations, c’est-à-dire propriétés en rapport, étaient susceptibles de produire des revenus ou de nécessiter des frais d’entretien {!)?
Cette interprétation adoucie des ordonnances de 1825 nous paraît à coup sur moins inexacte que la première. Elle peut s’appuyer encore sur ce fait, comme le remarque judicieusement M. Demartial, qu’en 1845 les partisans delà légalité des ordonnances, M. Jollivet lui-même, n’ont pas paru étendre la portée de ces textes aux terres vacantes. Mais les termes des ordonnances nous semblent formels. Aussi croyons-nous mieux fondée l’opinion qui conclut de la généralité de ces termes, à l’abandon complet des droits de l’Etat.
On ne saurait en effet objecter la loi de 1790, qui ne visait, à notre sens, que la France continentale et ne pouvait s’appliquer aux colonies, dont le régime a toujours été un régime spécial.
Quant à la distinction établie entre les propriétés domaniales, elle nous paraît condamnée non seulement par les termes généraux de l’article 3 de l’ordonnance du 17 avril, mais par l’exception de l’article 4. En exceptant expressément de l’abandon qu’il consentait les bâtiments militaires, l'État indiquait
(1) Voir le savant traité de législation coloniale de M. Dislère, président de section au conseil d’Etat.
que tout le domaine, sauf cette exception, était laissé aux colonies. D’ailleurs, puisqu’il s’agissait de mettre à la charge des colonies l’ensemble des frais de leur administration intérieure, comment pouvait-on, dans le même texte, ne pas leur donner, pour y faire face, l’ensemble des revenus locaux?
Dans son ouvrage sur les concessions coloniales (1), M. Maurice Hamelin fait observer que la question de l’aliénation des terres vacantes, en 1825, n’avait que peu d’importance. Il en conclut qu’il est difficile d’affirmer que l’Etat a abandonné au profit de la colonie ses droits de propriété sur les terres vacantes. — On sent bien en effet que là est le nœud de la question. — Que M. Hamelin nous permette de tirer du fait qu’il invoque une conclusion précisément contraire à la sienne. N’est-ce pas parce que dans les colonies d’alors les terres vacantes, beaucoup moins étendues qu’aujourd’bui, ne soulevaient aucun problème économique et ne présentaient qu’un intérêt colonial secondaire, que le gouvernement n’a pas songé à les ajouter à l’exception des bâtiments militaires, et les a comprises dans l’abandon qu’il consentait? Si, sous Charles X, la France avait occupé les immenses territoires qu’une politique coloniale nouvelle et tout à fait récente lui a ouverts dans des régions incultes qu’il s’agit de mettre en valeur, on eût peut-être procédé autrement. Mais à une situation différente ne pouvaient correspondre des raisons de décider analogues. Et c’est pourquoi, rapprochant le texte des ordonnances de 1825 de la situation coloniale de cette époque, il est légitime de penser qu’en droit, l’abandon du domaine colonial a été complet.
Oue s’est-il passé en fait?
(1) Des Concessions Coloniales, par Maurice Hamelin, auditeur au Conseil d’Etat, Arthur Rousseau, éditeur.
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Dans une matière, où les règles légales sont si complexes et si difficiles à déterminer exactement, il semble que leur application doive être incertaine. Cependant tous les auteurs, quelle que soit leur opinion sur la portée des ordonnances de 1825, ont dû reconnaître, parce que c’était le fait, que les colonies d’alors ont joui de la pleine propriété des terres domaniales. Mais hâtons-nous d’ajouter que le gouvernement de M. de Villèle n’avait pas tout à fait manqué de prévoyance. Tout en laissant aux colonies la pleine propriété du domaine, il ne leur en avait pas laissé la libre disposition. L’ordonnance du 17 avril spécifiait qu’il ne pourrait être disposé des biens domaniaux sans l’autorisation du roi.
Et, c’est conformément à cette sage réserve, que les ordonnances propres à chaque colonie déterminent les pouvoirs du gouverneur en matière domaniale. « Le Gouverneur, disent les textes du 27 août 1825 pour La Réunion, du 9 février 1827 pour les Antilles, du 27 août 1828 pour la Guyane, propose au Ministre de la marine les acquisitions, échanges, aliénations d’immeubles pour le compte de l’Etat ou de Ici colonie . » Cette entrave mise à la libre disposition du domaine local, expliquée dans une certaine mesure par l’absence de représentation légale et de pouvoir propre des colonies, ne peut-elle constituer une nouvelle preuve à l'appui de la théorie de l’abandon complet du domaine existant, et des terres vacantes?
Mais, dans la suite, la portée de cette réserve ne tarda pas à s’effacer. Avec le développement des idées libérales, marqué par l’établissement de conseils coloniaux, les pouvoirs de la métropole et la nécessité de l’autorisation de l’Etat disparurent dans celles de nos possessions qui étaient assez avancées pour jouir des institutions nouvelles. Or, tandis que l’entrave mise
à la libre disposition des biens domaniaux perdait beaucoup de sa force, il n’en était pas de même de la partie des ordonnances qui avait abandonné la propriété.
La situation de droit créée en 1825 ne devint pas seulement une situation de fait pour les colonies de cette époque, Antilles et Réunion, Guyane, Sénégal et Inde, mais aussi pour les territoires conquis depuis lors. Sur les uns, le droit de propriété constitué par les ordonnances s’est établi régulièrement : ce sont ceux qui ont été rattachés à une ancienne colonie. (Il a même été consacré par un texte spécial, en Gochinchine.) Sur les autres, l’article 3 de l’ordonnance du 17 août s’est trouvé appliqué en vertu de la généralité de ses termes, par simple analogie.
On peut dire qu’aujourd’hui, d’une façon générale, les colonies sont propriétaires des biens domaniaux, autres que les bâtiments militaires et les immeubles affectés à des services métropolitains (1).
Avec non moins de vérité, on peut constater — et nous constaterons ultérieurement — que dans la plupart de nos possessions, la libre disposition de ce domaine local appartient aux pouvoirs locaux, gouverneur ou conseils généraux, depuis que cette dernière institution a été étendue à nos colonies les mieux organisées.
De tout ce qui précède, il faut conclure que la situation de fait qui était en 1825 la propriété des biens domaniaux aux colonies sans la libre disposition est devenue depuis lors la propriété avec la libre disposition. Elle s’est dessinée dans un sens défavorable à la métropole, et contraire non seulement aux droits, mais encore aux pouvoirs de l’Etat. Pendant long-
(1) La question n’est pas tranchée d’une façon ferme pour une portion originale du domaine aux colonies et dont il sera parlé en traitant du domaine public : les 50 pas géométriques.
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temps le gouvernement ne paraît pas s’en être sérieusement préoccupé. Et quand il s’est agi pour lui de créer un domaine pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie, des complications n’ont pas manqué de surgir. Elles se sont produites à nouveau en Guyane pour la réglementation des concessions domaniales.
Il est intéressant de connaître comment, dans ces deux colonies, la difficulté a été envisagée et résolue par le gouvernement.
La question délicate de la propriété se posant ainsi tout à coup d’une façon aiguë, a repris pendant ces dernières années, comme jadis en 1845, toute son actualité.
Le 24 septembre 1853, la France prenait possession de la Nouvelle-Calédonie. Le 20 janvier 1855, par une déclaration qui fut le premier monument de la législation domaniale dans cette île, le gouvernement métropolitain se réservait, d’une part, le droit d’acheter les terres occupées par les indigènes, d’autre part, la propriété des terres inoccupées. Mais très rapidement dans un grand nombre d’arrêtés locaux, tendant à réglementer les questions relatives à la gestion du domaine, on vit apparaître l’existence d’un domaine local étendu à côté du domaine national. L’analogie s’établit bientôt entre ce qui existait dans les anciennes colonies, et ce qui devint l’état de fait dans la colonie nouvelle. Cette législation locale, cet état de fait, ne furent jamais dénoncés par le pouvoir central, et le droit commun fut dès lors tacitement reconnu par le gouvernement lui-même.
A la reconnaissance tacite du droit commun ne tarda pas à succéder comme une reconnaissance officielle. Nous en trouvons la trace dans le décret organique du 12 décembre 1874 ; et, dans les instructions ministérielles qui raccompagnent,
nous lisons : « Vous ne perdrez pas de vue que tous les terrains libres et sans maîtres appartiennent au domaine colonial. »
De la multitude des textes et de leur application, il résultait donc bien, vers 1880, que le régime calédonien, en matière domaniale, était, comme partout ailleurs, celui des ordonnances de 1825. Et le décret général de 1882, sur le service financier des colonies, en s’appliquant à la Nouvelle-Calédonie, où d’ailleurs les produits domaniaux figuraient déjà au budget local, ne fit qu’affirmer et parut consacrer ce régime.
Or, à la même époque, la question de la transportation des condamnés prenait une place importante dans les préoccupations du monde officiel. La période était ouverte, où la transportation eut la faveur et réunit les préférences de tous ceux qui avaient à résoudre le problème pénitentiaire et qui fondaient sur ce système tant d’espérances dont beaucoup devaient devenir illusions.
Dès 1863, on avait créé en Nouvelle-Calédonie des établissements pour la peine des travaux forcés. Poussé par le nouveau courant d’idées, le gouvernement, à partir de 1880, songe à développer le domaine pénitentiaire. Des instructions sont données, dans ce sens, aux gouverneurs; on rappelle que le territoire formant alors le domaine pénitentiaire n’est qu’un minimum; on insiste sur cette idée qu’il faudra l’agrandir. De son côté, le comité du contentieux de la marine estime que le domaine calédonien n’a pu être abandonné régulièrement à la colonie, et que l’Etat a le droit d’en user pour y organiser la colonisation pénale.
C’est alors qu’est rendu le décret du 16 août 1884 qui peut être considéré comme le point de départ d’un changement complet dans l’attitude, jusqu’alors passive et imprévoyante, du gouvernement, en matière domaniale. Il décide, pour la Nouvelle-Calédonie, que les terres vacantes appartiennent à l’Etat.
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Ce domaine, que la métropole avait abandonné ou paru abandonner au profit de la colonie, est revendiqué brutalement, sous l’empire des idées et du but que nous venons d’indiquer. La colonie perd non seulement la propriété, mais la jouissance même; et le budget de l’Etat ne tarde pas à prévoir une recette de 200.000 fr. représentant le prix des aliénations et des locations de ces terres.
On ne s’étonnera pas qu’un changement si brusque, une modification si profonde ne purent s’accomplir sans soulever des protestations. Un conflit s’engagea entre la colonie et l’Etat, et d’autant plus violent qu’au lendemain même du décret, la Nouvelle-Calédonie fut dotée d’un conseil général. La jeune assemblée s’empara de cette question du domaine, que le texte nouveau posait avec tant d’acuité. Et tandis que les gouverneurs signalaient le « trou » creusé dans le budget de la colonie, par la suppression des recettes domaniales, le conseil émit le vœu qu’une action soit intentée à l’Etat.
Sans entrer dans les détails de ce conflit (1), il faut rappeler que les protestations de la colonie ne restèrent pas tout à fait sans résultat. Tout d’abord les revenus lui furent abandonnés et la prévision de 200.000 francs fut réduite à 100.000 francs en 1889 et à 10.000 l’année suivante. Puis un nouveau décret fut rendu le 10 avril 1897. Mais l’Etat resta en réalité sur le terrain où il s’était placé en 1884. Les concessions consistèrent dans l’abandon des retenus, non dans celui de la propriété. Et le texte nouveau, affirmant le droit de propriété de l’Etat, se contenta d’attribuer à titre de subvention au budget local, les revenus domaniaux, à condition qu’ils soient affectés aux dépenses de colonisation.
(1) Nous renvoyons pour les détails sur cette question, à l’ouvrage de M. Garnier, docteur en droit : Législation domaniale et propriété foncière dans les colonies et pays de protectorat français, p. 67 et suiv. 1 vol. chez Challamel, 1897.
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La Nouvelle-Calédonie Amenait ainsi de subir, dans l’intérêt de la colonisation pénale, une véritable révolution, en matière domaniale. — Ce fut dans l’intérêt de la colonisation libre que la même difficulté se souleva et que la même solution intervint en Guyane, dans le cours de l’année 1898.
Le conseil général de cette colonie avait revendiqué le droit de disposer des terres domaniales sans contrôle ni limites. Les plus graves inconvénients en résultèrent pour l’Etat, et pour l’œuvre de la colonisation; il devint urgent d’aviser. Un décret du 1S novembre 1898, fondé sur les principes du décret du 10 avril 1897, établit en Guyane un régime analogue à celui de la Nouvelle-Calédonie. « Les terres vacantes et sans maître, à la Guyane, font partie du domaine de l’Etat, » dit l’article 1. La métropole retient donc, comme en Nouvelle-Calédonie, la propriété des terres domaniales ; et, comme en Nouvelle-Calédonie, elle en abandonne les revenus au pouvoir local pour faire face aux dépenses de la colonisation (1). D’ailleurs, des protestations se sont aussi élevées, contre ces réformes. Pas plus dans notre possession équatoriale, que dans notre île du Pacifique, la solution résultant de ces textes n’a paru à la colonie conforme à ses intérêts et à ses droits. Faut-il ajouter que l’Etat lui-même n’a pas pris ces mesures sans hésitation et qu’il les considère comme provisoires.
On ne saurait mieux caractériser l’œuvre accomplie par les
(1) La colonie a conservé, naturellement, la propriété des anciennes habitations domaniales, reçue expressément en 1825. Elle en avait d’ailleurs vendu une partie, et ce qui en reste constitue, dans la législation nouvelle, son domaine privé. Ce domaine est loué et affecté à des services publics, ou encore exploité directement à l’aide de la main-d’œuvre libre qui a remplacé la main-d’œuvre esclave. Le Conseil général dispose de ce domaine; et ses délibérations, à cet égard, sont définitives, si, dans le délai d’un mois, à partir de la clôture de la session, le Gouverneur n’en a pas demandé l’annulation pour excès de pouvoir ou violation de la loi.
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décrets de 1897 et de 1898, qu'en citant cet important passage de la circulaire ministérielle relative à l’application du décret du 15 novembre 1898.
« Le décret ne doit pas être considéré comme ayant réglé « d’une manière absolument définitive, et sans retouches poso sibles, une matière aussi complexe ; il vaudra surtout par la a manière dont il sera appliqué. Pour bien vous faire com- « prendre à quelles préoccupations il répond, je tiens d’ailleurs « à vous rappeler, en quelques mots, les circonstances dans « lesquelles il est intervenu. Le développement de notre em- « pire colonial a, au cours de ces dernières années, appelé « l’attention sur la question des concessions de terres. Jusqu’ici,
« le soin de statuer sur le régime et l’octroi des concessions « avait été, d’une manière générale, laissé aux pouvoirs locaux. « Le gouvernement estima qu’il ne pouvait se désintéresser de « ces questions, qui sont intimement liées à l’œuvre de la co- « Ionisation. A la fin de l’année 1896, une commission extraci parlementaire fut instituée pour étudier la situation juridi- « que du domaine de l’Etat dans les colonies, et les conditions « dans lesquelles il pourrait être aliéné. Pour bien montrer « qu’il s’agissait là de questions intéressant la métropole au- « tant que les colonies, cette commission reçut son investiture « à la fois du ministre des finances et de celui des colonies, et « comprit un nombre égal de représentants de chaque admi- « nistration. Elle commença ses travaux par la Nouvelle-Ca- « lédonie, où la question du domaine avait revêtu un caractère « particulièrement aigu et élabora un projet de décret qui fut « signé le 10 avril 1897. A ce moment se produisirent, en « Guyane, les difficultés que vous savez à propos de la con- « cession Jean. La commission du domaine fut naturellement « saisie de la question et émit l’avis qu’il y avait lieu d’appli- « quer à la Guyane, sous réserve de quelques modifications « de détail, le décret relatif à la Nouvelle-Calédonie.
c( Mon administration ne manqua pas de communiquer à la « commission, en les signalant à son attention, les objections « que l’administration delà colonie avait faites contre l’exten- « sion de ce décret à la Guyane. Il n’a pas paru à la commis- « sion ni au Ministre des Finances qu’elles fussent de nature à « s’opposer à cette extension. De mon côté j’ai estimé qu’un « régime analogue à celui de la Nouvelle-Calédonie, à la con- « dition d’apporter dans l’application du décret les tempéra- « ments que je vous ai indiqués plus haut, pouvait tout au « moins servir de régime d’attente à la Guyane... (1).»
Des textes de 1897 et 1898, il ne résulte donc rien de définitif, ni d’absolu. Il faut y chercher non une solution véritable à la question de propriété du domaine aux colonies, mais plutôt la seule indication des préoccupations tardives et récentes de la métropole et des nécessités qui s’imposent à elle. Cependant, on paraît vouloir en étendre la portée aux autres colonies, surtout à celles où la question domaniale est essentielle. C’est ainsi qu’un décret plus récent encore, du 28 mars 1899, a édicté des dispositions analogues pour le Congo. L’application en sera d’ailleurs plus facile et plus légitime dans une possession neuve et à peine, organisée, comme celle-là, où il n’y a pour ainsi dire pas de droits acquis.
Quoi qu’il en soit, le problème est moins résolu que posé ; et les termes nous paraissent être, une législation discutée et un état de fait grave ; une situation contraire, dans une certaine mesure, aux intérêts généraux delà colonisation, que les colonies sont faites pour servir, et dont l’Etat a la garde.
Cette solution définitive que le gouvernement a quelque peine
(1) Deux arrêtés du 11 août 1899 rendus en exécution de cette circulaire, règlent l’application du nouveau décret.
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
à trouver, dans des décrets qu’il reconnaît lui-même provisoires et dont certains ont contesté la légalité, peut-on l’envisager autrement?
Nous arrivons, après cet exposé, à une double constatation. D’un côté, la question de la propriété des terres domaniales aux colonies est très embrouillée et délicate; de l’autre, elle n’a de véritable importance que pour le domaine privé et au point de vhe de la disposition des biens. Faut-il dès lors la trancher théoriquement pour atteindre les résultats pratiques qu’on poursuit, ou est-il possible d’atteindre ces résultats sans proclamation de principe ?
On doit reconnaître que le premier système répond mieux à notre génie français, essentiellement porté aux solutions claires et aux institutions harmoniques. Aussi s’est-il fait jour devant le Parlement. Tandis qu’une commission constituée pour ouvrir un premier sentier dans cette forêt vierge qu’était la législation domaniale aux colonies, travaillait à son œuvre, un député de Paris, M. Léveillé, présenta, le 1er avril 1897, une proposition de loi à la Chambre. L’article 1er en était ainsi conçu : « Il sera dressé un inventaire des biens fonciers qui, en dehors de la France continentale, appartiennent à l’Etat. » La suite du projet tendait à constituer, avec les revenus domaniaux, une dotation à l’armée coloniale future , et l’actif d’une caisse de colonisation. L’auteur disait dans l’exposé des motifs : « Il semble, à en juger « par les actes de l’administration supérieure des colonies et « par un arrêt récent qui a déjà provoqué dans cette Chambre « le dépôt d’une interpellation, que le régime légal du domaine, « dans les colonies, soit mal défini. Des solutions souvent con- « tradictoires ont tour à tour été formulées, suivant l’opinion « changeante des ministres et suivant le crédit des solliciteurs. <( Tantôt, par exemple, on a pensé, conformément aux règles « fondamentales de notre droit public, que les immeubles sans « maîtres, situés dans nos colonies, appartenaient à l’Etat.
(( Tantôt on s’est conduit comme si les biens sans maîtres « appartenaient au contraire aux colonies elles-mêmes. Tout « le monde s’est mis à les aliéner, à les affecter, à les gérer.
« Je prie la Chambre d’évoquer le règlement de cette affaire, « afin que les mandataires élus du pays puissent enfin poser « des règles directrices que les administrateurs désormais « pourront suivre et qui garantiront dans l'avenir la solidité « des actes que ces administrateurs passeraient avec les tiers.»
Remarquons les mots « conformément aux règles fondamentales de notre droit public ». L’honorable député n’indiquait-ii pas par là toute sa pensée? Et de même qu’il avait défendu en 1890 (1), les droits de l’Etat en Nouvelle-Calédonie, le but qu’il poursuivait n’était-il pas, en faisant trancher législativement la question de propriété, de la faire trancher en faveur de l’Etat? La proposition de loi, jusqu’à ce jour, n’a pas eu de suites. Et il est permis de croire que dans son adoption n’était peutrêtre pas le véritable remède.
Ce n’est pas avec des thèses juridiques et des principes de droit qu’on fait de la colonisation pratique et utile. Or, si l’on sépare la question depropriété des terres domaniales de la question de disposition, on s’aperçoit que la seconde seule intéresse vraiment la colonisation. Qu’importe, au point de vue général, le propriétaire d’un domaine, pourvu que le domaine soit bien administré ? Qu’importe, en notre matière, que les biens domaniaux appartiennent à la colonie ou à l’Etat, pourvu que leur gestion réponde au but poursuivi en les acquérant? Dès lors l’effort des légistes et des administrateurs ne doit-il pas tendre principalement à réglementer la disposition de ces biens ?
Sans doute la question de propriété est complexe et obscure. Mais ces complications et ces obscurités n’ont leur origine que
(1) Rapport du 2 décembre 1890. Commission plénière du régime pénitentiaire.
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
dans des textes contradictoires et surtout dans des interprétations différentes, issues plus de tendances que d'intérêts opposés. Le fait estprécis : depuis trois quarts de siècle les colonies ont joui de la propriété du domaine. Pourquoi revenir sur une situation de fait — car le moment est venu d'oublier les arguments de droit — alors que cette réforme soulève tant de conflits et ri’est pas nécessitée par le but qu’on veut atteindre? Maintenir ce qui existe, laisser aux colonies la propriété domaniale; mais, du même coup, affirmer les droits de l’Etat sur la disposition des biens, préciser ses pouvoirs de surveillance et de tutelle sur l’administration du domaine, n’est-ce pas là la solution la plus expédiente au moins pour nos possessions déjà anciennes? Elle ne peut être l'origine d'aucun conflit juridique ; elle ne bouleverse aucune situation acquise ; elle ne compromet aucun intérêt général de colonisation. Différents auteurs (1) en ont démontré l’excellence, par des arguments qui nous paraissent inébranlables, étant fondés non sur des controverses de textes, mais sur des' considérations pratiques. Et, c'est avec eux, que nous arrivons à conclure :
Les ordonnances de 1825 ont donné la propriété des terres domaniales aux colonies, en réservant l’autorisation du roi pour leur aliénation. La pratique a non seulement* confirmé ce principe, elle en a exagéré la portée. Les colonies ont fini par acquérir, avec la propriété, la libre disposition. De graves intérêts de colonisation ont alors été menacés,* Pour les défendre, les juristes d’abord, l’Etat ensuite sont intervenus. Préoccupés des inconvénients résultant de la libre disposition des terres, ils ont posé la question de propriété. De là est née la complication du problème. Il sera résolu, au mieux des intérêts com-
(4) Cette manière de voir se rapproche beaucoup en effet de celle que M. Demartial, dans son article* et M. Garnier, dans son ouvrage, ont préconisée.
muns, le jour où les colonies ne se verront plus disputer une propriété que les textes, et à leur défaut, le temps et la jouissance ont consacrée, et où l’Etat exercera, sur la disposition des biens, un contrôle régulier et bienfaisant, que les ordonnances primitives lui avaient réservé, qu’une négligence trop tardivement comprise a laissé tomber en désuétude, et qui entre directement dans son rôle et dans sa mission.
Il nous faut étudier maintenant le domaine en lui-même, tel qu’il se comporte, suivant la distinction fondamentale entre la domanialité publique et la domanialité privée.
Le domaine public. — La domanialité des cours d’eau.
Les 50 pas géométriques.
Nous avons indiqué plus haut que le domaine public imprescriptible et inaliénable comprenait les portions de territoire, qu’un texte spécial ou que leur nature classait dans ses dépendances. D’après les principes de notre droit administratif, l’affectation à l’usage de tous est créatrice de domanialité publique, au même titre que la loi. Issu de cette double origine, le domaine public se compose, dans la métropole, des routes, des rues, des places, des voies ferrées dont la concession ne transfère pas la propriété au concessionnaire, des rivages de la mer, des cours d’eau navigables et flottables, de certains immeubles déterminés, comme les cathédrales, et les portes, murs et fossés des forteresses.
Ces mêmes éléments se retrouvent avec les mêmes caractères dans nos possessions coloniales. Ils y constituent, comme en France, le domaine public. Et, sur ce domaine, régi par des principes identiques, des règles similaires de gestion et de conservation s’appliquent indépendamment de la situation des
DANS LES COLONIES FRANÇAISES 33
immeubles. Colonial ou métropolitain, il est sous la garde de l’administration, chargée de le défendre contre les empiétements, de le préserver des dégradations, de maintenir son affectation au commun usage. Colonial ou métropolitain, il est susceptible, quoique se trouvant hors du droit commun de la propriété, de donner des revenus, produits naturels de son sol, comme l’herbe ou les arbustes, produits civils comme les concessions d’endiguements, de créments futurs, les permissions de voirie, les occupations temporaires. Enfin, dans les colonies comme dans la métropole, l’administration recueille ces produits, jouit de ces revenus, après avoir été seule capable de consentir ces concessions, d’accorder ces permissions, qui doivent être conformes à la destination du domaine, et que l’inaliénabilitédu fonds rend toutes essentiellement provisoires, précaires et révocables.
Néanmoins, le domaine public présente aux colonies certaines particularités qu’il est intéressant de faire connaître et d’expliquer. C’est ainsi, par exemple, qu’à Saint-Pierre et Miquelon, les grèves ou rivages de la mer, peuvent être l’objet d’aliénations véritables, résultant d’occupations en pleine propriété; et que, par contre, les lais et relais sont imprescriptibles et inaliénables. Alors que, dans la métropole, le caractère de domanialité publique s’applique aux rivages et non aux lais et relais, il semble donc s’appliquer ici aux lais et relais, non aux rivages. Et cette différence se justifie aisément. On sait que nos îles de Terre-Neuve sont des possessions originales, uniquement destinées à la pêche. De là, la nécessité d’une réglementation spéciale des grèves. Cette réglementation a été faite par le décret du 7 novembre 1861 qui permet la concession des grèves en toute propriété, pour la construction « d’établissements de pêcheries » ; les constructions ne doivent pas dépasser le quart de la superficie totale de la grève. En autorisant, sur les rivages de la mer, des occupations permanentes, mais
seulement pour les établissements de pêche, le décret de 1861 n’a pas seulement créé le régime exceptionnel; il Fa justifié.
Mais le cas des îles Saint-Pierre et Miquelon leur est propre. Or, il existe entre le domaine public colonial et le domaine public métropolitain, une double différence générale cette fois, qui touche à la composition du domaine : aux dépendances du domaine public s’ajoutent, dans les colonies, les rivières non navigables ni flottables, et la réserve des cinquante pas géométriques.
On se rappelle que, dans la législation métropolitaine, une distinction a été établie entre les cours d’eau. Seules, les rivières navigables et flottables sont considérées comme faisant partie du domaine public. Les rivières non navigables ni flottables, quoique n’étant pas susceptibles de propriété privée, ne sont pas soumises aux règles étroites, à la surveillance rigoureuse qui sont la conséquence de la domanialité publique. Les riverains de leurs cours ont la jouissance de leurs eaux; ils s’en servent pour irriguer, les arrêtent ou les dérivent sous certaines charges, mais en usant de leurs droits. Les règlements particuliers et les usages locaux déterminent le mode de cette jouissance, et l’exercice de ces droits. Les tribunaux judiciaires, c’est-à-dire la juridiction commune, statuent, dans la plénitude de leur compétence, sur les difficultés qui peuvent surgir.
Aux colonies, au contraire, toute distinction s’efface ; des règles communes s’appliquent à tous les cours d’eau, et ce sont précisément celles de la domanialité publique. Le propriétaire, dont la terre borde une eau courante, ne voit pas ses droits varier suivant la nature physique du cours d’eau. Il n’en a pas plus sur le fleuve qui coule en torrent, que sur celui qui porte navires. Allons plus loin : la source elle-même devient comme
une dépendance du domaine. Ainsi, la dualité du régime métropolitain, instituée par le Gode civil, fait place à une unité absolue, établie par des ordonnances toutes postérieures au Gode.
Voici ce que disait devant le Conseil d’État, en 1886, M. le commissaire du gouvernement Gauwain, en exposant et en expliquant, à propos d’une affaire délicate (1), cette situation exceptionnelle :
« Aux colonies, toutes les eaux courantes font partie du (( domaine public, sans qu’il y ait lieu de distinguer... Dans un « cas comme dans l’autre, les eaux dans les colonies ont été « placées sous le pouvoir de l’administration. Elles sont, au « regard des particuliers, inaliénables et imprescriptibles, et « ceux-ci ne peuvent jamais exercer à leur égard qu’un droit de « jouissance essentiellement précaire et révocable. Cette dé- « rogation aux règles ordinaires tient à une double raison.
a L’une d’elles est une raison historique : dans les colonies, « les cours d’eau non navigables n’ont jamais été entre les ce mains des seigneurs, l’Etat s’en étant emparé, dès la con- « quête, pour les besoins de la colonisation. La deuxième rai- « son tient au climat, à la sécheresse du sol, qui rendent les eaux, « dans les colonies, particulièrement précieuses. On n’a pas « voulu que les particuliers pussent en faire un usage abusif. »
C’est bien, en effet, dans l’intérêt de la colonisation, que toutes les eaux courantes ont été comprises, dans nos possessions, parmi les dépendances du domaine public. Quel prix nos agriculteurs français n’attachent-ils pas eux-mêmes à l’aménagement et à la distribution des eaux, pour la mise en valeur de leurs terres? Que, dès lors, on imagine l’importance capitale que prend ce problème, dans des régions dont le climat ne connaît guère les* mesures, qui peuvent passer de la plus extrême sécheresse à la plus nuisible humidité, et où il
(1) Conseil d’État, 21 mai 1886.
s’agit, non seulement de faire vivre, mais le plus souvent de faire naître l’agriculture!
Il importait donc que l’administration gardât sous son pouvoir toutes les eaux, pour en surveiller et contrôler l’emploi, en modérer l’usage, en régler efficacement la jouissance. Ce but n’eût pas été atteint en appliquant les règles qui régissent, en France, les rivières non navigables ni flottables. Quand il arrive que la liberté de chacun pourrait être contraire à la prospérité générale, le rôle du gouvernement n’est-il pas de concilier l’une et l’autre, quelquefois au détriment même de la première?
On a été plus loin encore. L’intérêt était si considérable, et par suite, la responsabilité si grande, que l’administration, après avoir fait table rase des droits des particuliers, a restreint les pouvoirs de ses propres agents. En France, il appartient, en principe, aux préfets de statuer sur les demandes en concessions de prises d’eau et les questions de répartition et de mode de jouissance qui s’y rattachent. Aux colonies, cette matière rentre dans les attributions du conseil du contentieux administratif. Elle passe de la compétence de l’administration active dans la compétence d’une juridiction : précaution peutêtre excessive contre un arbitraire qui n’était sans doute pas à craindre, mais curieuse à constater. En présence de cette question vitale, on a pensé qu’il ne suffisait pas d’étendre à toutes les eaux le caractère de domanialité publique ; on a encore augmenté les garanties qui résultent ordinairement de ce caractère.
« En second lieu, continue en effet M. Gauwain, tandis qu’en « France, les règlements en concessions d’eau sont toujours « faits par des actes qui émanent d’agents administratifs, dans « les colonies, au contraire, c’est un arrêté du conseil du conten- « tieux administratif qui répartitles eâux entreles ayants-droit. »
Il semble bien, pour le dire en passant, que ces règles ne reçoivent pas leur application en Indo-Chine. Dans cette contrée, la fertilité du sol, l’abondance des eaux, la régularité du
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climat, les rendraient à peu près inutiles. Mais, sous cette réserve, on peut les considérer comme des règles générales, qui constituent une particularité intéressante de la législation domaniale aux colonies.
Plus originale encore, sinon plus importante, est l’existence de la réserve des cinquante pas géométriques.
La réserve des cinquante pas géométriques est une bande de terrain, large de 81 mètres 20, dépendant du domaine public, et existant sur le littoral des colonies (1).
Son origine est des plus lointaines et son histoire se confond en quelque sorte avec rhistoire de notre colonisation ; il semble qu’elle ait existé partout où les Français s’étaient établis, et dès leur établissement. On rappelait alors : les 50 pas du roi. Autant qu’on en peut juger par des documents qui sont tous postérieurs à sa naissance, elle fut primitivement créée dans le circuit des îles, pour faciliter la défense. Les seigneurs, d’abord, les compagnies ensuite qui leur succédèrent, le roi enfin, lorsqu’il substitua ses droits et ses prérogatives aux droits et aux prérogatives des compagnies privilégiées, se gardèrent cet espace de terrain. On peut dire, s’il n’est pas possible de déterminer l’époque exacte de leur institution, que les 50 pas du roi existaient dans les colonies, de date immémoriale.
Aussi les premiers documents où nous en trouvons la trace ne font que constater cette existence. Ils ne remontent pas au delà de 1670. Et c’est une lettre adressée le 8 février 167.4,
(1) Nous avons trouvé une intéressante étude de cette institution dans une brochure de M. Demartial, qui cite dans leur entier tous les textes importants, et à laquelle nous avons emprunté nos propres citations. Voir également M. Garnier, op. cité, p. 35 et suiv.
par le gouverneur général des îles d’Amérique, qui nous initie le plus complètement à ce qu’était alors la réserve :
« Je ne sais, Monseigneur, si quelqu’un vous a jamais expli- « qué pourquoi les cinquante pas du roi ont été réservés dans « les îles françaises de l’Amérique, c’est-à-dire les concessions « des premiers étages n’ont été accordées qu’à condition qu’elles « commenceront à cinquante pas du bord de la mer, et que « cette ceinture extérieure qui fait le contour de l’île ne peut « être donnée en propre à aucun habitant pour plusieurs rai- « sons judiciaires et avantageuses au bien de la colonie. »
Et le gouverneur continue en énumérant les raisons qui expliquent et qui justifient l’existence des 50 pas du roi.
C’est d’abord la nécessité de garantir les côtes contre les descentes des ennemis. Dans ce but, la réserve doit être plantée de bois <( debout très épais et très difficile à percer » — ou doit servir à élever des fortifications, sans prendre sur la terre des habitants.
C’est ensuite le besoin de maintenir un passage libre, au bord de la mer, « car sans cela les habitants l’auraient empêché par des clôtures et par des oppositions qui, tous les jours, auraient causé des procès et des querelles parmi eux. »
C’est encore « pour donner aux capitaines des navires qui viennent aux îles, d’aller couper des bois pour leur nécessité. » C’est enfin l’intérêt qu’il y a à permettre aux artisans de se bâtir des maisons : « Or, sur ces cinquante pas sont logés les pêcheurs, les maçons, les charpentiers . personnes néces¬
saires au maintien des colonies. »
Puis, à partir de cette époque, les textes se multiplient, ordres du roi, règlements de compagnies, lettres et ordonnances des gouverneurs, où il est question des 50 pas. Les indications données par la lettre de 167 J se précisent, et, sans qu’on puisse déterminer encore exactement la nature juridique de la réserve, pas plus que celle des autres biens domaniaux, son utilité
apparaît avec plus de netteté, et les droits du gouvernement sur son sol se définissent mieux.
Dans une dépêche ministérielle de M. de Moras, écrite le 3 décembre 1737, nous lisons que l’objet de la réserve est « d’avoir de quoi établir, dans le contour des îles, les bourgs, paroisses, forts, retranchements, batteries et autres ouvrages publics nécessaires tant pour leur décoration que pour leur défense . » Il ne s’agit plus seulement d’un but de préser¬
vation, mais d’un but d’embellissement ; et les 30 pas devront faciliter, avec la construction des forts, l’édification des villes.
La dépêche du 3 décembre 1737 était écrite pour la Martinique. Un règlement de la compagnie des Indes, du 9 avril 1754, rappelle l’existence de la réserve à l’île Bourbon. « Les cinquante pas géométriques de profondeur le long du bord de la mer, ensemble les bois qui pourront croître sur lesdits terrains, seront et demeureront parties essentielles et inaliénables du domaine de la compagnie. »
Et, la couronne, lorsque l’île lui est rétrocédée en 1767, maintient explicitement, à son profit, les droits de la compagnie des Indes.
A la fin de l’ancien régime, on peut donc constater l’existence, déjà ancienne, sur le littoral des colonies, d’une bande de terrain large de 81 mètres 20, réservée dans un but d’utilité publique défini. Sur ce terrain, le roi, héritier des anciens seigneurs et des compagnies privilégiées, s’est attribué un droit domanial imprescriptible. Nul n’en peut disposer que lui, soit à titre gratuit, soit à titre onéreux. Non seulement il peut seul en disposer, il est encore toujours maître de faire « déguerpir sans dédommagement, à la première réquisition » ,les détenteurs qui se sont établis. Il lui appartient de faire des concessions, et il ne concède que la jouissance. Son droit est absolu ; ceux qu’il crée sont précaires et révocables. La jurisprudence reconnaît alors, il est vrai, aux riverains de la réserve la faculté
d’obtenir, de préférence aux autres particuliers, les permis d’établir. Mais il n’y a pas dans ce droit de préemption, une diminution de la prérogative du souverain. Elle est rappelée dans tous les textes; elle résulte de toutes les correspondances, et l’imprescriptibilité de cette partie du domaine royal est aussi certaine que son existence même.
C’est cette institution lointaine, bien antérieure aux documents qui en parlent, que nous trouvons aujourd’hui : les 50 pas du roi sont devenus, dans le droit nouveau, les 50 pas géométriques.
La première question qui se pose est celle de savoir s’ils sont réservés dans toutes les colonies.
Les ordonnances organiques de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, les trois îles que l’on a appelées « les anciennes colonies », contiennent, dans l’article qui définit les pouvoirs du gouvernement en matière domaniale, un paragraphe ainsi conçu : « Aucune portion des cinquante pas géométriques réservés sur le littoral ne peut être échangée ni aliénée. » Cette courte phrase constitue le fondement de la législation présente. Nous en retrouvons la trace dans les ordonnances et décrets postérieurs, concernant d’autres colonies. Dans ces colonies, comme à Bourbon et aux Antilles, l’existance de la réserve des cinquante pas géométriques n’est pas douteuse. Il en est ainsi pour la Guyane, les établissements de l’Inde, l’île de Mayotte et ses dépendances. Il est également admis que l’arrêté local du 11 mai 1880 a établi la réserve en Nouvelle-Calédonie, celui du 26 septembre 1891 au Congo, celui du 18 avril 1896 au Tonkin. Tout récemment enfin, un décret du 16 juillet 1897 l’a créée à l’île de Madagascar.
Par contre, les auteurs et l’administration sont d’accord
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
pour reconnaître, en présence du silence des textes, que la bande des cinquante pas géométriques n'a pas été réservée, à Saint-Pierre et Miquelon, à Obock, en Cochinchine, et dans les établissements français de l'Océanie.
La question devient beaucoup plus délicate quand il s’agit du Sénégal, et des territoires de la côte occidentale d'Afrique, auxquels l’ordonnance du Sénégal a été appliquée.
L’article 113 § 9 de cette ordonnance organique, rendue le 7 septembre 1840, attribue au coçseiJ du contentieux administratif « la connaissance des empiètements sur la réserve des cinquante pas géométriques et sur toute autre propriété publique ». Il semble qu’on aurait dû conclure de ce texte, très clair et très explicite, à l’existence de la réserve. Mais d’un autre côté, la même ordonnance ne contient pas l’alinéa fondamental, que nous avons reproduit plus haut, et qui est considéré comme la formule sacramentelle et nécessaire. Et, malgré l’article 113, on n’observe pas la zone géométrique au Sénégal, et on estime qu’une inadvertance seule du législateur a pu la comprendre dans les attributions du conseil du contentieux de la colonie.
Nous nous demandons si cette interprétation de l’ordonnance de 1840 n’est pas tout à la fois contraire au texte et à l’esprit de la législation. Qu’elle soit contraire au texte, il est presque inutile de le démontrer. Nous avons déjà éprouvé, dans une autre partie de .cette étude, avec quelle ténacité on s’est efforcé de faire dire aux ordonnances de 1823 ce qu’elles ne disent pas. Qu’on suppose, ici, que l’Etat revendique tout à coup la domanialité des cinquante pas et que le conseil du contentieux, conformément à sa compétence, soit saisi de la question : les juges de ce conseil pourront-ils déclarer que la réserve n’existe pas, alors qu’une disposition formelle de l’acte qui définit leurs attributions, les établit juges des empiètements qui peuvent se produire sur cette partie du domaine ?
Les Colonies, vol. V. 3
Mais examinons la question à un point de vue plus général. L'occupation du Sénégal remonte à 1679 et celle de Saint-Louis à 1756. A ces deux époques de notre histoire coloniale, la réserve des cinquante pas était une mesure décolonisation paraissant s'appliquer partout, en dehors même d’actes particuliers. Il est permis d’en conclure qu'elle existait au Sénégal, comme à Mayotte et dans l’Inde, et comme dans les trois îles, Martinique, Guadeloupe et Réunion. De plus, les ordonnances de la Restauration, qui parlent (Je cette réserve domaniale, ne l'ont pas à vrai dire créée et établie ; elles n’ont fait en réalité qu’en rappeler l’existence et les caractères [juridiques qui, à travers les vicissitudes des temps qu'on venait de traverser, avaient pu être facilement oubliés. De ce que ces caractères n’ont pas été définis à nouveau, dans l’ordonnance de 1840, postérieure aux autres, édictée à un moment où la période de transition et d’incertitude était terminée, doit-on conclure que les cinquante pas géométriques ne sont plus compris dans les dépendances publiques du domaine sénégalais?
Sans vouloir résoudre cette délicate question, nous estimons qu'on a mis un peu trop d’empressement à la trancher par la négative. Et notre opinion s’appuie précisément sur la propre opinion du gouvernement local, qui, dans un rapport que nous avons entre les mains, affirme qu'en droit la réserve a été maintenue sur le littoral de nos possessions de la côte occidentale d’Afrique.
Quoi qu’il en soit, à l’heure présente, la réserve des cinquante pas géométriques n’existe pas, en fait, dans ces coiltrées. Une exception a été établie par les arrêtés locaux des 9 septembre 1862 et 26 septembre 1864, relatifs à l’approbation du plan directeur de la ville de Rufisque. Mais, sauf Rufisque, le Sénégal et les établissements assimilés doivent être ajoutés à la liste des colonies françaises où la réserve des cinquante pas géométriques n’est pas observée.
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Avant de se demander si, dans ces possessions, il y aurait lieu de l’établir, il importe de déterminer ses caractères et sa nature là où elle existe déjà.
Sous l’ancien régime, les cinquante pas du roi constituaient comme nous l’avons dit, une bande de terrain de 81 mètres 20, longeant la côte, et sur laquelle le souverain avait un droit exclusif, pouvant s’exercer en toute circonstance au détriment des particuliers qui s’étaient installés avec ou sans permission.
En consacrant cette institution dans le droit nouveau, la législation domaniale actuellement en vigueur, loin d’en modifier les caractères et la nature, a précisé ce qu’il y avait encore d’indécis ou de confus dans l’ancien droit. Le texte le plus intéressant à cet égard est un arrêté du 'capitaine général Decaen, rendu le 5 mai 4807, et qui, bien que spécial à la Réunion, est une véritable codification de la matière.
L’arrêté de 1807 détermine exactement la largeur et la consistance de la réserve. Les cinquante pas, ou les 81 m. 20, sont comptés à partir de la ligne des rivages baignée par la haute mer aux grandes marées. Les étangs et marais salants, lacs, mares et bassins situés en tout ou en partie sur l’espace que ces réserves doivent naturellement occuper ou qui en interrompent la largeur, les îlots adjacents aux rivages, et les bancs qui assèchent aux basses marées sont considérés comme annexes de la réserve, et compris dans la dépendance du domaine. Ces règles, qui ne concernent que l’étendue et la consistance des cinquante pas, sont communes à toutes les colonies, L’arrêté du 26 septembre 1891, spécial au Congo, a seulement réduit la largeur de la bande de terrain réservé dans cette région, à 25 mètres.
Le capitaine-général Decaen n’est pas moins explicite, quand il parle de la nature et des caractères de la réserve :
« Considérant, dit-il, que cette réserve n’est autre chose que « les rivages et bords de la mer, dont la largeur a été fixée en « général à 50 pas géométriques pour remplir en même temps « un double objet : la défense de ces îles et l’utilité pu- « blique ;
« Que conséquemment, cette réserve est, autant par sa nature « que par sa destination, hors de la classe des terrains suscep- « tibles de devenir propriété privée, et qu’elle appartient essen- « bellement au domaine public. »
Et complétant sa pensée, il ajoute à l’article 1er : « Ces ré- « serves sont inaliénables. »
Les ordonnances organiques après l’arrêté du capitaine-général Decaen n’ont fait que reproduire dans la même forme précise la même règle absolue.
Jusqu’alors le caractère public de ce domaine résultait de ce droit, qui appartenait au roi et qu’il rappelait sans cesse, de révoquer sans dédommagement les concessions qu’il avait consenties, et de faire «déguerpir», à première réquisition, quiconque s’était établi sur la réserve. Avec l’arrêté de 1807 et les ordonnances organiques, la nature juridique se dégage : les 50 pas géométriques entrent nettement dans les dépendances du domaine public. Ils ne deviennent pas imprescriptibles et inaliénables, puisqu’ils l’étaient avant ; mais leur imprescriptibilité et leur inaliénabilité s’affirme ; elle n’est plus une conséquence tirée de l’étendue des pouvoirs du gouvernement sur cette partie du domaine et de la précarité inévitable des droits des particuliers; elle est proclamée comme un principe, qui engendre l’étendue de ces pouvoirs, et qui entraîne la précarité de ces droits.
Il est curieux de voir la législation nouvelle s’approprier la vieille institution, la faire sortir ainsi du chaos des anciens
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textes, et la mettre à la pleine lumière des principes enfin définis.
C’est donc la forme seule qui a changé, non la réalité. Aujourd’hui comme autrefois, plus encore qu’autrefois, car la règle est plus ferme, si des concessions peuvent être faites sur la réserve des cinquante pas géométriques, elles sont toutes essentiellement révocables ; s’il peut être délivré à des particuliers des «permis d’établir», ils ne sont susceptibles de créer qu’une jouissance provisoire, jamais une propriété permanente. Il en est de même des établissements qui résultent directement du droit de priorité, tel que nous l’avons constaté sous l’ancien régime, et qui existe encore dans certaines colonies au profit des riverains.
Dans deux de nos possessions, cependant, une atteinte a été portée à la rigueur de ce principe. Les 50 pas n’y ont pas intégralement conservé Je caractère domanial et public. Et les circonstances qui ont amené cette situation exceptionnelle sont assez originales pour être relatées.
On n’a pas oublié comment la lettre de 1674 et la dépêche de 1757 avaient indiqué l’objet et l’utilité des 50 pas du roi. A côté du but primitif de défense et de sécurité, en était apparu un autre, de décoration et d’embellissement : la réserve devait favoriser, par des concessions faites aux particuliers, la construction des bourgs et des villes. Or si la précarité des droits privés s’expliquaitlorsqu’ils s’exerçaient sur des terrains non bâtis, était-elle âussi légitime quand il s’agissait de terrains situés dans l’enceinte des villes et des bourgs, et sur lesquels, les détenteurs, conformément à la destination domaniale, avaient élevé des constructions? Là, le domaine n’avait eu pour objet que de faciliter l’édification d’immeubles bâtis; il avait été concédé à des particuliers à charge par eux de construire ces immeubles. Leur mission remplie, les particuliers, les détenteurs, perdraient-ils la jouissance d’un droit resté provisoire? La ré-
serve, son but atteint, devait-elle renaître dans toute la rigueur de sa condition juridique ?
Le droit l'emportait-il, en somme, sur l’équité ?
Cette question, d’un intérêt d’ailleurs purement théorique, car l’administration ne troubla jamais les possesseurs de terrains bâtis, ne se posait que pour la Martinique et la Guadeloupe auxquelles s’appliquait la dépêche ministérielle de 1757. Elle resta sans solution légale sous l’ancien régime et ne fut tranchée que de nos jours. La jurisprudence locale l’avait résolue dans le sens de la précarité des droits à la Guadeloupe, et de la propriété définitive à la Martinique, quand furent rendus le décret du 21 mars 1882 et celui du 4 juin 1887.
Ces actes gouvernementaux, intervenant dans ces circonstances, ont précisément eu pour résultat de modifier la nature d’une portion de la réserve dans nos Antilles, en reconnaissant sur les terrains bâtis qui en dépendent, de véritables titres de propriété. Trois conditions sont toutefois nécessaires à la constitution de ces titres définitifs : il faut que l’occupation soit antérieure à l’ordonnance organique de la colonie, proclamant l’inaliénabilité de la réserve, qu’elle n’ait été troublée d’aucune façon depuis lors, et qu’elle trouve son origine dans une permission régulière dont les charges ont été exactement remplies. En dehors de ces conditions, les détenteurs de terrains bâtis peuvent encore recevoir, après instruction préalable, la* propriété des terres dont ilsjouissent ; mais c’est une faculté pour l’administration, non un droit pour eux. La propriété peut être également reconnue aux détenteurs de terrains non bâtis situés dans l’intérieur des villes.
Le décret de 1882, comme celui de 1887, qui n’a fait qu’étendre à la Martinique le premier spécial à la Guadeloupe, nous paraissent avoir sagement solutionné une question complexe. Leur portée est limitée aux cas précis que nous avons indiqués et l’atteinte subie par le principe de l’inaliénabilité de la zone
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géométrique, si intéressante qu’elle soit, et si légitime, n’est qu’une atteinte partielle. Non seulement partout ailleurs, mais meme dans ces îles lorsque l’hypothèse spécialement prévue ne se réalise pas, le droit commun conserve tout son empire (1).
Si d’ailleurs on a fait brèche, aux Antilles, à la domanialité publique de la réserve, on l’a, par contre, affirmée dans une autre circonstance, à la Réunion.
L’arrêté du capitaine-général Decaen avait prévu qu’il serait pris des dispositions ultérieures sur l’emploi le plus avantageux de la bande géométrique. Il annonçait sous cette forme une réglementation des concessions provisoires qu’on y pourrait consentir. Cette réglementation fut faite par un décret du 5 avril 1839, qui autorise l’octroi de permis d’établir, avec redevances, sur la réserve. Les redevances sont attribuées pour moitié aux communes et pour moitié à la colonie. S’appuyant sur ce texte et sur ses propres prérogatives financières, le conseil général de la colonie voulut fixer lui-même les redevances. La délibération fut annulée par un décret, délibéré en conseil d’Etat, où nous lisons : « Les pouvoirs dévolus au conseil général en matière de propriété appartenant à la colonie, ne sauraient s’étendre au domaine public » (28 février 1878). Le gouvernement rappelait ainsi, aux intérêts locaux qui pouvaient avoir tendance à contester le caractère de la réserve, que les 50 pas faisaient bien partie du domaine imprescriptible et inaliénable.
On peut donc dire que si la zone géométrique n’est pas observée dans toutes nos colonies, elle est observée de façon pratiquement et juridiquement identique, dans celles où elle existe. Des différences de détail, portant principalement sur les concessions de jouissance, une exception toute particulière
(1) En fait, la même doctrine paraît être admise à la Guyane, où la réserve n’existe plus dans l’enceinte des bourgs, par le motif qu’elle y a reçu sa destination.
et localisée, ne peuvent, en effet, avoir pour conséquence de détruire l’harmonie de l’institution. Mais faut-il ajouter, en cette matière, une autre harmonie que nous n’y avons pas rencontrée : l’harmonie entre toutes nos possessions coloniales?
La réserve est-elle encore utile, et serait-il bon de l’étendre aux côtes oùla souveraineté française ne l’a pas encore établie?
Dans son style imagé, la lettre de 1674 nous avait donné cinq raisons en faveur des 50 pas du roi : la défense, les fortifications, le libre passage, l’intérêt des capitaines de navires et celui des artisans. La dépêche de 1757 en avait ajouté une autre : l’édification des villes.
Il n’est pas douteux que de ces raisons, la plupart, en admettant qu’elles subsistent encore, ont perdu beaucoup de leur force et de leur valeur. D’un autre côté, le caractère public d’une portion de territoire, quelle que soit l’utilité générale qu’on ait en vue, crée toujours une gêne et une entrave pour les droits privés. La domanialité publique n’est donc légitime que là où elle est nécessaire; et cette idée a servi de base à la détermination de la nature et de la consistance du domaine public.
Tout spécialement, en ce qui touche les 50 pas géométriques, il semble que le voisinage de la mer rende l’indisponibilité de ce terrain plus sensible aux intérêts du commerce et de l’industrie.
Cette double constatation ne suffit pas pourtant à nous faire considérer la réserve comme une institution vieillie, surannée, et qui n’est plus digne de vivre.
Parmi les raisons qu’énumérait le gouverneur-général des îles d’Amérique, il en est une qui domine les autres : la défense. Elle les domine doublement, d’abord parce qu’elle paraît être
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la première en date, et parce qu’ensuite, elle est, en fait, la plus essentielle. Dès l’origine, on eut en vue, par l’établissement d’une bande de réserve sur le littoral, de préserver les colonies primitives, qui n’étaient que des îles ou des côtes, des incursions des ennemis. Et, comme alors les mers étaient infestées de pirates, et les possessions françaises perpétuellement menacées par nos conflits avec l’Angleterre, l’intérêt était grand, à l’instar du danger.
Traversons plusieurs siècles. Aujourd’hui on a pénétré dans l’intérieur des continents; des empires se sont constitués, mais la question de défense est restée la même. De plus en plus, avec l’essor de la colonisation, les guerres coloniales tendent à remplacer les guerres européennes; et par où les colonies, en dépit de leur consistance territoriale, sont-elles surtout vulnérables, sinon par les côtes?
Il n’est donc pas inexact d’affirmer qu’au point de vue de la défense et de la sécurité, l’existence d’une zone réservée au bord de la mer présente, de nos jours encore, quelque utilité pratique. Sans doute son sol ne doit plus servir seulement aux plantations « de bois debout très épais et très difficile à percer », mais il facilitera singulièrement l’établissement de batteries et de forts. Il importe peu que les procédés de la défense varient, si l’effort reste concentré au même point; et le terrain des 50 pas n’est pas moins bon pour bâtir que pour semer.
Ici apparaît une autre utilité de la bande géométrique, qu’on n’aperçoit pas dans les textes anciens, et qui, de nos jours, est importante à considérer. Si, dans un intérêt de défense, le gouvernement et l’administration doivent construire des forts, dans un intérêt plus pacifique de prospérité pour la colonie et de développement commercial, ils doivent aussi songer à des travaux d’un autre genre. La construction d’une voie ferrée, le creusement d’un bassin, l’agrandissement d’un port, sont souvent des éléments indispensables de colonisation. La zone,
lorsque ces travaux sont projetés dans le voisinage de la mer, n’en rendra-t-elle pas l’exécution plus commode ? Sur son terrain, nulle procédure ne sera nécessaire, nulle mesure d’éviction coûteuse ne devra être employée. L’installation des services publics se fera dans des conditions plus rapides et meilleures et les travaux publics seront exécutés avec plus de facilité et moins d’argent. C’est ainsi, pour rappeler ici une comparaison désormais classique, que l’établissement du chemin de fer circulaire de la Réunion, fait en grande partie sur les 50 pas, presque sans expropriations par conséquent, a été une opération simple, tandis que la construction de la gare maritime de Dakar, sur des terrains que la réserve, inobservée au Sénégal, ne protégeait pas, a donné lieu à d’interminables difficultés.
Certes, il ne faut pas exagérer l’importance de ces considérations. On 11e prétend pas que les 50 pas géométriques auront toujours pour résultat d’assurer la défense de la colonie et l’aménagement des services coloniaux. Mais, dans certaines circonstances qui ne peuvent manquer de se produire — et nous avons vu qu’elles se sont déjà présentées — la réserve, par sa nature publique comme par sa situation au bord de la mer, est susceptible de rendre d’importants services. Les avantages qui résultent de son existence sont ainsi d’ordre général, et supérieurs aux intérêts d’ordre exclusivement privé, qui peuvent seuls être mis en cause.
La conclusion est donc qu’il y aurait lieu d’établir la zone géométrique dans celles de nos possessions qui ne l’observent pas.
Nous ne reculons pas devant elle. La réalisation serait d’autant plus facile, que, comme le fait justement remarquer M. Demartial dans sa brochure, des tempéraments pourraient, suivant les circonstances locales, être apportés, et concilier' tous les intérêts en jeu. Mais, à notre avis, un décret devrait chaque fois intervenir. Dans quelques-unes de nos possessions,
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il est vrai, la réserve est observée en vertu d’arrêtés locaux : nous nous demandons, si, en droit, son existence n’y est pas plus contestable qu’au Sénégal ! Qu’on n’oublie pas, en effet, la double origine de la domanialité publique, la nature de l’immeuble ou l’intervention de la loi. Les fleuves et les routes forment naturellement des dépendances du domaine public. La réserve, au contraire, n’en fait partie qu’en vertu de textes. Là, la loi constate le domaine ; ici, elle le crée. Or, le pouvoirlégislatif aux colonies appartient au gouvernement central. Le Président de la République l’y exerce par voie de décret : nous estimons qu’il a seul compétence, comme il l’a fait en 1897 à Madagascar, pour instituer régulièrement la réserve des 50 pas dans nos possessions qui ne l’ont pas encore.
Aussi bien, les questions de forme n’ont qu’une importance secondaire. Quelle que soit l’autorité qui ait le pouvoir de prendre la mesure, il nous suffit de savoir que la mesure sera bonne. L’ancienne législation, malgré ses obscurités et les abus dont elle était parfois la source, ne fut pas l’œuvre d’un jour. Les institutions administratives qu’elle a créées ne sont pas sorties du caprice ou de l’arbitraire, mais de l’expérience acquise. L’épreuve du temps les a consacrées. Avant de les détruire, il faut y regarder à deux fois. Que si leur utilité présente paraît moins grande, ou seulement plus difficile à saisir, beaucoup de prudence et un peu de respect invitent à les conserver.
Nous croyons avoir montré que pour les 50 pas géométriques l’utilité existait encore. Leur extension à toutes nos colonies aurait d’ailleurs un autre résultat, celui d’uniformiser davantage une législation trop disparate. Sans qu’il soit possible, ni même raisonnable, de vouloir soumettre à un ensemble de règles communes des territoires que tout, situation, histoire, races qui les peuplent, rend dissemblables, on ne saurait oublier qu’une même métropole les a conquis, et que la variété
des caractères locaux ne doit pas être un obstacle à' l’unité de vues du gouvernement central. La dissemblance des textes ne saurait, sans danger, aboutir à l’absence de règles précises et de principes.
Ce péril, un des plus graves que la colonisation puisse courir, est encore plus sensible, et doit particulièrement être évité, dans la solution du problème économique, que nous abordons, sous une de ses formes, en arrivant au domaine privé.
Le domaine privé: Consistance et importance économique. — -
Les terres vacantes et la question de la propriété indigène.
— Mines et terres de protectorat.
L’État n’a pas seulement le caractère de puissance publique; il possède encore celui de personne morale. Et de même que l’État, puissance publique, exerce sur le domaine imprescriptible et inaliénable un droit de souveraineté ; de même, l’État, personne morale, jouit, sur son domaine privé, d’un droit de propriété. Une des conséquences logiques et immédiates de ce principe est que le domaine privé de l’État se forme comme la propriété de droit commun.
Mais, notre législation répugne à l’idée de choses sans maître ; la théorie de la res nuüius est une théorie exceptionnelle, et que beaucoup d’auteurs condamnent. Il importe que les objets, quels qu’ils soient, meubles et immeubles, appartiennent à une individualité qui ait à la fois le pouvoir d’en user et le devoir d’en répondre. Une sage administration, une doctrine juridique prévoyante, exigent que les biens, pour les-
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quels l’usage de tous n’y met pas obstacle, dépendent de quelqu’un qui possède les droits et qui supporte les charges du propriétaire. A défaut de tout autre, l’État remplit ce rôle ; et, c’est en vertu de cette doctrine que, d’après l’article 713, les biens vacants et sans maîtres entrent dans son domaine. Quoique propriétaire ordinaire, il jouit donc d’un mode d’acquisition qui s’ajoute aux autres, et qui lui est propre ; à son domaine privé, propriété de droit commun, s’applique un mode de formation spécial.
Il en est ainsi dans les colonies comme dans la métropole ; et l’observation de ces règles est indépendante de la question, traitée plus haut, de propriété. Si l’on estime, en effet, que l’État n’a consenti aucun abandon de son domaine : il va de soi que ses droits domaniaux s’exercent là-bas comme dans la métropole. Si l’on considère, au contraire, que la colonie a hérité du domaine de l’Etat : ou cet héritage a entraîné la dévolution des droits avec celle des biens et, par suite, l’application, au profit de la colonie, de l’article 713 ; ou il n’a entraîné que la dévolution des biens, et l’Etat concède ce qui lui appartiendrait en vertu de ses droits.
Ne revenant donc pas sur la question de propriété, nous constatons que le domaine privé comprend, aux colonies, les terres vacantes et sans maîtres. Il était nécessaire de le rappeler en commençant cette partie de notre étude. En dehors des immeubles affectés à des services publics, qui, suivant la nature des services, appartiennent à la colonie ou à l’Etat, et dont la gestion ne présente aucun intérêt économique et général, le domaine ne se compose véritablement que de ces biens sans maîtres. Ainsi s’explique le peu d’importance du domaine métropolitain ; car, dans un vieux pays, ayant connu depuis de longs siècles l’action des légistes qui ont organisé la pro- . priété, et l’effort des propriétaires qui l’ont mise en valeur, où y aurait-il place pour de grandes étendues de terres libres?
Ainsi s’explique inversement le développement du domaine colonial, dans des régions où tantôt la terre est inhabitée et inculte, tantôt la propriété inconnue ou inorganisée.
Réservons pour plus tard la question de mise en valeur du domaine ainsi formé, et examinons de plus près le détail même de sa formation et de sa consistance.
Si les pays habituels de colonisation n’étaient que des landes ou des déserts, l’application du principe de l’article 713 ferait de l’intégralité de ces territoires des dépendances du domaine. Aucune restriction ne serait possible ; on n’aperçoit pas quelles difficultés ni quelles contestations pourraient surgir. La formation du domaine serait simple ; et le problème de juridique, devenant purement économique, ne commencerait qu’à la gestion.
Il n’en est pas tout à fait ainsi. Qu’on écarte tout d’abord, pour déblayer un terrain quelque peu broussailleux, les plus anciennes de nos colonies. Dans les trois îles dont la législation a servi de base à la législation coloniale tout entière, la question ressemble fort à ce qu’elle est dans la métropole. La date déjà reculée de la conquête et de l’établissement, la durée déjà longue d’une organisation complète, lui ont enlevé tout intérêt : les terres vacantes existent à peine. La même remarque s’impose pour nos comptoirs commerciaux. Mais, ailleurs, en Indo-Chine, en Afrique, sur les grandes surfaces de territoires neufs, la difficulté apparaît.
Le conquérant ne trouve pas, en effet, quand il pénètre dans ces régions, le vide absolu. Peuples nomades, tribus sédentaires, se livrant à une agriculture primitive et à un commerce rudimentaire, des hommes enfin, des familles et des chefs vivent sur ce sol. On les appelle les indigènes. Si, presque toujours, la propriété n’existe pas chez eux de la même manière que chez nous, il n’en est pas moins vrai que leur jouissance a quelque chose d’aussi respectable qu’un droit.
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Peut-on appeler terres vacantes et sans maîtres, le domaine qu’ils habitent ou qu’ils cultivent? Doit-on rayer d’un trait de plume et considérer comme non avenus leurs lois et leurs usages, en cette matière? N’y aurait-il pas, pour organiser la propriété, à mettre un peu d’ordre dans ce régime, en délimitant ce qui leur doit revenir et ce qui reviendra au domaine? Ou, au contraire, l’ordre consistera-t-il dans la suppression complète, et la conquête entraînera-t-elle l’expropriation totale?
Pendant longtemps, les notions de souveraineté et de propriété demeurèrent confondues. Cette confusion avait sa source dans le régime féodal. C’est elle qui permit aux anciens rois, dans la métropole même, de jouir comme de leur bien propre du domaine de la nation. L’Etat réunissait alors la double qualité de souverain et de propriétaire du sol.
On comprendra sans peine qu’aux colonies, l’application de ce principe ne pouvait être favorable aux indigènes. Elle le fut d’autant moins que les indigènes étaient à peine considérés comme des hommes. On ne leur reconnaissait aucun droit sur aucun bien. Sepulveda écrivait auxvie siècle : « Ceux qui valent par la prudence et l’esprit, non par la force du corps, sont, de par la nature, les maîtres ; ceux dont l’esprit n’est pas développé, qui sont arriérés, bien que valides de corps, sont, de par la nature, esclaves; c’est là un bienfait et non une injustice de la nature (1). »
De nos jours, les notions de souveraineté et de propriété ne sont plus confondues et peut-être comprend-on mieux le respect que l’humanité se doit à elle-même. Malgré l’exemple de
(1) Sepulveda, cité par Hayn de Verneville. Voir Hamelin, op. cit., p. 58.
certains peuples qui, vantant toujours leur civilisation, commettent trop souvent en son nom les actes les moins susceptibles d’être encouragés, il semble que la tendance générale soit meilleure pour les tribus indigènes que Ton rencontre devant soi.
D’un autre côté, il est inadmissible que l’occupation et la souveraineté de l’occupant se heurtent à des droits dont l’étendue ne correspond guère à l’usage que sont capables d’en faire ceux qui en jouissent. « La logique des faits, a dit le major « Boshart, exige que 100 millions de nègres n’accaparent pas « un territoire où 500 millions d’hommes civilisés pourraient « largement trouver à vivre. » Si la civilisation, loyalement comprise, doit pénétrer sans détruire, il faut avant tout qu’elle pénètre. Il n’est pas d’obstacle qu’elle ne doive briser pour accomplir son œuvre. Ajoutons que, la confusion des notions de souveraineté et de propriété, disparue de notre droit, se retrouve souvent, et bien plus complète, chez les tribus indigènes. Le chef de la tribu est, presque toujours, propriétaire du territoire sur lequel il règne ; il le concède parcelle par parcelle, en simple jouissance et moyennant loyer : la propriété privée, dans le sens où nous la comprenons, n’existe pas. Dès lors, l’État, qui a hérité par la conquête, n’hérite-t-il pas de la propriété du territoire ? Et n’aurait-il pas non seulement le pouvoir, mais le droit de déposséder les indigènes, si l’équité et la politique n’étaient d’accord pour le dissuader d’agir ainsi ?
Le problème consiste donc à ne pas déposséder totalement et brutalement les indigènes des terres qu’ils détiennent, et, cependant, à préparer, en dépit de leurs mœurs ou de leur possession même, un domaine que le souverain nouveau pourra mettre au service des idées qu’il représente et des intérêts qu’il défend.
Pour le résoudre, plusieurs moyens ont été employés, qu’on peut ramener à deux : constituer un domaine réservé aux indi-
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gènes, ou garantir et organiser, sur le domaine unique, une propriété individuelle, à leur profit.
La réserve indigène est une partie du territoire colonial que l’administration reconnaît aux anciens habitants du pays, pour pouvoir disposer en toute tranquillité et justice du reste des terrains domaniaux. Elle n’est pas dépendante du domaine privé, puisque l’administration ne s’occupe ni de l’aliéner ni de* la mettre directement en valeur. Mais elle ne constitue pas davantage une propriété distincte et individuelle, car l’indigène qui en jouit ne peut la céder à des tiers ; elle est inaliénable, sauf au regard de l’administration. Celle-ci exerce, sur le domaine réservé aux indigènes, une sorte de droit supérieur, éminent, qui tient à la fois de la souveraineté et de la propriété.
Ce système a été pratiqué en Nouvelle-Calédonie, où ont été constituées des réserves canaques. Au début de l’occupation, le gouvernement français avait assuré aux Canaques la libre possession des terres qu’ils détenaient. Des commissions de délimitations ont procédé à la détermination de ces réserves en les réduisant; on laissa, par tête d’indigène, environ 3 hectares de terrain. Le décret du 27 octobre 1884 porte que «les terres actuellement occupées par les indigènes et qui deviendraient libres et vacantes feront retour à l’Etat. » Les réserves canaques ont une superficie qui dépasse 300.000 hectares ; et en dehors d’elles et des services pénitentiaires, le domaine calédonien s’étend encore sur une étendue de terres qui pourrait être mise à la disposition de 4.000 colons environ.
De ce qui précède il est facile de conclure que le système du domaine réservé a le précieux avantage, par des délimitations précises, de rendre plus facile la concession des terres domaniales, en écartant par avance des revendications qui pourraient singulièrement troubler la jouissance des concessionnaires ou inquiéter leur possession. Mais il a un grave inconvénient, celuilà même qu’on a reproché aux cantonnements : l’inconvénient Les Colonies, vol. V. 4
d’isoler l’indigène de l’Européen, de rendre plus tardive, moins complète, une fusion qui ne peut qu’être utile à l’un et à l’autre, de créer parfois un antagonisme dangereux.
Il n’est pas douteux que la fusion des vainqueurs et des vaincus, pour nous servir d’une expression courante, devrait s’opérer plus facilement avec le second système. Ce second système subit des variations considérables suivant les diverses colonies. Aucune matière ne présente moins de fixité et plus d’obscurités que celle-là. Il s’agit bien, comme nous l’avons dit, d’une part, de comprendre dans le domaine toutes les terres, de les mettre sans exception dans les mains de l’administration ; d’autre part, de constituer sur ces terres, au profit des indigènes, une propriété individuelle semblable à celle des autres colons, non plus des réserves de possession collective. Mais ces deux caractéristiques essentielles, qui distinguent profondément cette méthode de la précédente, n’empêchent pas la variété des applications. Ici, les indigènes sont invités à déclarer les terres qu’ils détiennent, et cette déclaration suffit, s’il n’y a pas d’opposition, à leur faire donner un titre régulier de propriété ; là, la déclaration ne vaut qu’appuyée de preuves, le titre régulier n’est acquis que sur la présentation de titres antérieurs ; ailleurs, enfin, l’administration concède les terres à la colonisation libre, sans se préoccuper à l’avance des droits acquis, mais en permettant à ceux-ci de s’affirmer dans un délai déterminé. Les divers procédés ne s’excluent pas, d’ailleurs, entre eux. En Indo-Chine, par exemple il a été décidé qu’on procéderait à la reconnaissance des terrains indigènes et des terrains libres. Cette reconnaissance ne pouvant pas s’effectuer en un jour, les concessions de terres sur les parties non reconnues, où la propriété indigène n’a pas été vérifiée, ne sont définitives qu’après un certain délai, lorsque aucune réclamation justifiée n’a été faite. On peut dire que le territoire, au point de vue domanial, se divise, dans cette colonie, en deux parties : l’une où les droits
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sont déterminés et la propriété organisée par la vérification des titres ; l’autre où la propriété s’organise encore, sous la réserve des droits et des titres qui pourraient être invoqués.
Quoique plus favorable à l’assimilation des races et à la pénétration de l’influence métropolitaine, le système que nous venons d’essayer de définir, sous le nom d’organisation d’une propriété indigène, n’est cependant pas sans présenter certaines difficultés d’application. Il ne faut pas oublier que les tribus indigènes ne connaissent pas ou connaissent mal le droit de propriété. D’autre part, par une opposition bizarre, elles sont quelquefois très attachées au sol qu’elles détiennent. La constitution à leur profit d’une propriété semblable à la nôtre, qui peut, pour établir le droit, porter atteinte au fait, se heurte à la vérification délicate des titres, et à la mauvaise volonté de ceux qui les possèdent. Beaucoup de persévérance et une grande unité de vues sont nécessaires, pour que cette mesure, destinée à faciliter l’œuvre de la colonisation libre, ne la gêne pas et n’aboutisse jamais à l’anarchie et à 1 impuissance.
Ce sont précisément les terrains possédés par les indigènes, qui ont été le principal obstacle à l’exploitation de nos colonies océaniennes. A plusieurs reprises, pour créer un domaine colonial dont l’administration puisse disposer, on a essayé d’y établir la propriété indigène. Un décret du 24 avril 1887 avait considéré, dans ce but, l’administration du domaine comme propriétaire de l’ile, mais, sous l’obligation de rétrocéder les terres aux Tahitiens qui s’en déclaraient possesseurs, et dont la déclaration ne soulevait aucune opposition. Ce décret n’a pu être appliqué. Et, jusqu’à ce jour, la résistance des indigènes a empêché la constitution d’un domaine colonial dans ces îles du Pacifique, dont la situation est encore une source de préoccupations légitimes.
La même cause, jointe à quelque négligence passée de l’ad-
ministration, a entraîné au Sénégal des complications moins graves, mais réelles.
Avant l’occupation française, chaque damel ou chef avait, avec la souveraineté, la propriété du sol. Ses droits ont dû assurément passer entre les mains du gouvernement français. Il a été reconnu en conséquence que le domaine s’étendait sur tout le territoire, les indigènes en possession des terres, d’après la coutume locale, étant admis à se faire délivrer un titre régulier de concession (arrêté du 11 mars 1865).
Il en résultait qu’aucun indigène ne pouvait prétendre à la propriété, sansl’avoiracquise légitimement del’administration. Celle-ci affirmait ainsi son droit sur l’ensemble des territoires, et n’enlevait pas aux indigènes, de bonne volonté, les terres nécessaires à leur existence.
Mais une contestation s’est élevée, en ce qui concerne Dakar et la presqu’île du Cap Vert. Quand la France occupa cette région, le damel y avait perdu son autorité, et les populations, conquis leur indépendance. La France ne semblait donc avoir pu acquérir du chef, auquel elle était substituée, des droits, notamment un droit de propriété, que celui-ci ne possédait plus. Néanmoins, dans les nombreux textes, arrêtés locaux, dépêches ministérielles qui traitèrent de la question domaniale, l’administration parut pendant longtemps se garder la propriété des terres. Que l’on consulte une dépêche ministérielle du 22 juin 1862, qui propose de diviser le territoire en blocs bien tranchés réservant les uns au domaine et les autres aux indigènes, et préconise un véritable système de cantonnements, ou que l’on se reporte à l’arrêté de 1865, qui tend à constituer la propriété individuelle des indigènes, par titres réguliers, l’impression ne varie pas : aucun droit de propriété n’était alors reconnu aux indigènes, qui aurait pu faire obstacle à la formation du domaine. Il fallut les douloureux événements de 1870, les préoccupations plus graves qu’ils firent naître, la diminution
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de l’influence française qui en résulta, pour permettre aux intérêts privés de se dresser en face des droits de l’État et de leur faire échec. A la faveur de ces événements, des transactions intervinrent entre des commerçants habiles et des indigènes peu scrupuleux. Ceux-ci cédèrent à ceux-là la propriété des terres qu’ils détenaient ; et ainsi s’organisa une propriété douteuse à laquelle l’administration vint se heurter, quand elle eut, dans la suite, besoindu sol pour installer ses services. Des revendications eurent lieu : les tribunaux, désorientés, abandonnant la question de doctrine pour les questions d’espèces, et, les pouvoirs publics, expropriant, consacrèrent cette propriété. Et, comme la négligence en avait permis la constitution, la faiblesse en reconnut la légitimité.
Mais si l’administration est liée pour le passé, elle reste libre pour le présent d’adopter une combinaison lui permettant de réserver à la fois les besoins de ses services, ceux de l’œuvre de la colonisation qu’elle a entreprise, et ceux des indigènes qu’il s’agit de civiliser.
Nous avons tenu à rappeler brièvement ce qui s’était passé tant en Calédonie que dans les îles océaniennes, et au Sénégal (1). Ces exemples prouvent bien toute la complexité du problème. En le ramenant aux deux termes, de la création de réserves, ou de l’organisation d’une propriété au profit des indigènes, nous avons essayé de tirer des faits, des règles générales.
En citant les applications principales et les plus intéressantes auxquelles ces règles ont donné lieu, nous avons cherché à montrer qu’elles n’avaient elles-mêmes rien d’absolu, que nous nous trouvions plus en présence de tâtonnements que de principes, et qu’il était difficile de tirer une conclusion des résultats.
(1) En Guyane, plusieurs tribus d’indiens peaux-rouges existent encore sur divers points du territoire, en général les plus éloignés du littoral. Mais il ne paraît pas que des territoires spéciaux leur aient été
assignes.
Cela seul reste, que si le domaine comprend aux colonies les terres vacantes et sans maîtres, la détermination précise de ces terres ne se fait pas parle simple jeu de l’article 713. Il est nécessaire de tenir compte des droits acquis, équitable ethabile de ne pas mettre brutalement un terme à des usages séculaires. Avant de disposer des terres domaniales, l’administration doit en fixer les dépendances exactes. Il faut, dans cebut, non seulement appliquer l’article du Code, mais donner au préalable une solution au problème de la propriété indigène, soit en laissant aux indigènes une réserve mise en dehors des terrains soumis ou destinés à la colonisation et à la propriété individuelle, soit, au contraire, en s'efforçant de les amener à la propriété individuelle, par leur établissement sur le même domaine et leur soumission au même régime, que les colons européens.
Nous serons amenés, plus loin, à observer que, pour la mise en valeur de ce domaine privé, une question d’organisation de la propriété se pose à l’égard des nouveaux détenteurs du sol; nous constatons ici, qu’une question de propriété se pose à l’égard des anciens détenteurs, pour la formation même du domaine.
En cherchant à la résoudre équitablement, mais sans défaillances, l’administration ne risque pas de se priver de beaucoup de terres. Qu’on n’oublie pas qu’à l’heure présente, la superficie des colonies françaises dépasse 8 millions de kilomètres carrés, et que 15,000 kilomètres seulementsorit mis en culture. De cette surface, il y a lieu de déduire sans doute des parties improductives. Ne restera-t-il pas cependant assez de territoires pour permettre à l’administration d’y faire une part ou de reconnaître des droits à la population indigène, véritablement restreinte eu égard à l’immense étendue, et, de s’y constituer, en même temps, un domaine dont elle disposera pour y établir ses colons? L’équité de son attitude facilitera au contraire le problème delà mise en valeur, en permettant aux autorités de
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
disposer cle ce domaine en toute justice, au profit de colons qui pourront s'y établir en toute sécurité.
Des considérations qui précèdent, il résulte que l’administration se trouve, dans nos colonies, en possession d’un domaine privé considérable. Que si la superficie disponible en est diminuée par les réserves ou la propriété indigènes, elle demeure encore plus que suffisante puisque sa mise en valeur pose le problème le plus essentiel et le plus intéressant de la colonisation d’aujourd’hui.
C’est avec raison que M. Leroy-Beaulieu a pu dire : « Le ré- « gime des terres vacantes et leur mode d’appropriation est « peut-être le point principal de tout système colonial. »
Dans son ouvrage sur les concessions, M. Hamelin définit doublement la colonisation : L’action sur un territoire que la métropole veut exploiter, ou l’action sur une race que la métropole veut civiliser : « la culture de la terre et la culture des hommes. » Mais il n’y a pas là, à proprementparler, deux buts, deux systèmes coloniaux. La colonisation, telle que les nations la pratiquent de notre temps, poursuit toujours le même objet, révèle partout les mêmes tendances, développement de l’influence et de la richesse du peuple colonisateur : l’exploitation du sol et l’action sur la race, ne sont que des moyens et des étapes. Et le moyen le plus fécond, l’étape essentielle parce, qu’elle précède toutes les autres, et se trouve au point de départ, c’est précisément la culture de la terre.
La culture de la terre ou l’appropriation du sol : telle est en effet l’œuvre primordiale à accomplir. Nous la trouvons au début de l’histoire humaine. Le premier instrument qui fut donné à l’homme pour se créer des ressources et subvenir à son existence, a été la terre. L’Ecriture nous apprend que, dans le
chaos originel, la terre est sortie des eaux sur lesquelles planait l’Esprit de Dieu. Elle devait être à son tour la mamelle où s’allaita l’humanité naissante. Le commerce et l’industrie ne vinrent que plus tard; et l’homme consacra d’abord son effort laborieux et intelligent à l’agriculture. Au milieu de notre époque vieillie, et de notre civilisation avancée, les territoires neufs que la colonisation occupe, les races qu’elle soumet, ne rappellent-ils pas le monde primitif? Sur ce sol, ne peut-on pas dire que l’histoire, en commençant, se recommence? Il importe peu que le théâtre en soit plus restreint et les progrès plus rapides, puisque le point de départ en est le même. Et notre colonisation actuelle n’est, au point de vue économique, que l’image réduite, mais fidèle, de notre propre histoire.
C’est donc du côté delà mise en valeur des terres, de l’œuvre agricole que doit se porter l’attention des pouvoirs publics. A l’heure présente, il est permis de se demander si ce devoir a été bien compris. Une différence profonde existe entre ce que nos colonies, avec la nature de leur sol et sous l’action de leur climat, pourraient produire, et ce qu’elles produisent en réalité par leur exploitation. Cette différence vient de ce que les terres ne sont peut-être pas suffisamment mises en valeur. Il appartient à celui qui les possède et qui en dispose, de remédier à un état de choses déplorable ou de l’empêcher de se produire.
Or, nous avons vu comment la plus grande partie des terres appartient à l’administration. La question se pose doncde savoir, par quels procédés l’administration gère ce domaine, dont la destination est importante, au mieux des intérêts généraux qui sont en jeu.
Mais il est intéressant de remarquer auparavant, tant le problème de l’appropriation du sol est capital, que l’administration étend les pouvoirs qu’elle a sur son domaine, à des biens qui
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n'en dépendent pas directement. Nous ne serons complet, sur l'étendue des biens dont l’administration dispose, qu’en disant quelques mots des terres des pays de protectorat, et des mines.
En principe les pays protégés perdent leur souveraineté extérieure, non leur personnalité juridique. Il devient dès lors difficile au pays protecteur de s’y constituer un domaine. Là, cependant, comme dans les colonies proprement dites, la mise en valeur des terrains présente un intérêt de premier ordre. Il s’agit de ne pas laisser mettre en échec l’œuvre de la colonisation. C’est pourquoi des traités et des conventions interviennent toujours entre le protecteur et le protégé, au sujet du domaine. Rarement ces conventions ont pour but ou pour effet de constituer un domaine privé sur les terres de l’état protégé; mais leur objet est de permettre aux colons de l’état protecteur de s’installer sur ces terres et de les exploiter sous sa surveillance. Tel a été notamment le résultat des conventions passées en 1897 avec le Cambodge et l’Annam. Dans ces régions, si longtemps fermées, malgré la domination de la France, à l’influence française, la propriété va pouvoir enfin se constituer au profit de nos colons. Elle se constitue également dans les pays protégés de la région sénégalaise, où le chef concède la terre, et où le directeur des affaires indigènes approuve la concession. Ainsi par des traités passés avec les souverains des états soumis à son protectorat, le gouvernement français, qui ne peut acquérir la propriété des terres, s’efforce d’avoir la haute main sur leur disposition et leur exploitation. Quoique ces terres ne fassent pas partie du domaine privé, un lien s’établit donc entre elles et ce domaine, par le problème de la mise en valeur.
Il en est de même pour les mines.
La question des mines a donné naissance à quatre systèmes différents. Le premier considère les mines comme un accessoire de la surface, appartenant au propriétaire superficiaire ; le second, comme une res nullius dont l’inventeur, c’est-à-dire
celui qui l’a découverte, devient le propriétaire légitime. Par ces systèmes, les mines ne sont comprises en aucune manière dans les dépendances du domaine de l’Etat. Avec le troisième système les mines sont par contre purement des propriétés domaniales, au même titre que les forêts. Dans la quatrième opinion, on emprunte enfin aux trois autres : les mines sans être propriété de l’Etat, forment un bien d’une nature originale, soumis à la puissance publique qui en dispose. La loi métropolitaine du 21 avril 1810 a consacré, à notre avis, pour la France continentale, cette dernière doctrine.
Mais il importe d’observer, qu’aux colonies l’esprit de la législation minière est un peu différent. Dans les textes actuellement en vigueur, en Guyane, en Nouvelle-Calédonie, dans l’Inde, au Tonkin, les seules de nos possessions où les richesses minières soientconsidérables, une tendance nouvelle s’est fait jour. Les droits de l’inventeur ont grandi, tandis que les pouvoirs de l’administration ont diminué. Sous le régimedela loi de 1810, l’inventeur n’a presque aucun droit sur la propriété de la mine, et l’Etat attribue cette propriété au concessionnaire qu’il est libre de choisir. Dans nos colonies au contraire, des idées plus libérales, inspirées à la fois des projets de réforme de la réglementation métropolitaine, des progrès accomplis à l’étranger et des nécessités pratiques, se sont affirmées. Elles ont triomphé surtout en Indo-Chiné, où le décret du 13 octobre 1888, aujourd’hui remplacé par celui du 25 février 1897, fut la consécration des droits de l’inventeur. On ne saurait mieux en pénétrer le caractère, et en définir la portée, qu’en rappelant ces lignes du rapport qui précède le décret de 1897 :
« Le droit de recherche sera réservé, comme par le passé, « au premier occupant, et, dans les régions encore imparfai- « tement explorées, la propriété des mines se constituera d’une « façon pour ainsi dire mécanique du fait de la seule volonté « de l’inventeur, l’administration n’ayant à y intervenir que
(( dans le but d’assurer la protection des droits des tiers. Dans « les régions, au contraire, où l’existence des gisements étant « depuis longtemps reconnue, le privilège de rinventeur ne « peut exister, la propriété des mines s’acquerra par voie d’ad- « judication publique (i). »
Si, dans la métropole, les mines ne sont pas tout à fait considérées comme dépendances du domaine, elles doivent donc l’être bien moins dans les colonies. Mais, comme plus haut, l’administration intervient pour la disposition et l’exploitation ; et ce pouvoir, si réduit soit-il, qu’elle s’est conservé, est le lien qui relie la question minière à la question domaniale.
Le domaine privé s’élargit ainsi singulièrement, quand on passe de la formation juridique et de la consistance exacte, à la gestion et à la mise en valeur.
Gestion et mise en valeur : c’est ce côté du problème qui nous reste à examiner.
Le domaine privé : gestion et mise en valeur.
Les concessions coloniales et l’organisation de la propriété.
Lorsqu’un particulier veut mettre en valeur la terre qui lui appartient, deux manières de procéder s’offrent à lui : ou il la gère directement et l’exploite lui-même, ou il la donne à bail à un homme qui l’exploite pour son compte et qui en paie le loyer.
L’administration agit tout autrement pour le domaine colo-
(1) Rapport au Président de la République Française, suivi d’un décret sur le régime des mines^ en Annam et au Tonkin. — Ministère des colonies.
niai. De si grandes surfaces ne pourraient tout d’abord être gérées directement par les représentants de la colonie ou de l’Etat. Mais, surtout, le domaine privé, s’il ressemble juridiquement à un domaine particulier, s’en distingrie profondément, comme nous l’avons vu, par l’importance économique. Son étendue, le rôle de la personne morale qui le possède, et plus que tout cela, le but poursuivi exigent un mode de gestion original.
Nous disions au début de cette étude que le domaine colonial était un élément essentiel de colonisation, pour nos possessions destinées à l’exploitation et au peuplement. Or le peuplement et l’exploitation des terres ne sont possibles qu’à une condition essentielle : la constitution sur ces terres de la propriété individuelle. Elle seule est capable de favoriser le développement d’une colonie, parce qu’elle seule incite les colons à s’j établir, et parce qu’elle seule pousse ceux qui s’y sont établis aux améliorations agricoles. Sans propriété individuelle, c’est-à-dire sans la garantie précieuse qui en résulte et les espérances qu’elle fait naître, qui viendra prendre racine sur un sol neuf, où tout est à créer, et y dépenser les forces de son intelligence ou son argent? Gréer dans le domaine privé, des lots de propriétés individuelles, c’est ainsi le meilleur moyen de faire remplir à ce domaine sa mission économique. En le gérant directement, l’administration n’appelle ni les hommes ni les capitaux — ou elle n’appelle que la main-d’œuvre et ne dépense que l’argent des contribuables, sans pouvoir compter sur des produits rémunérateurs. En affermant, elle appelle les hommes et les capitaux, sans pouvoir espérer que ceux-ci répondent. La propriété attirera, au contraire, les uns et les autres, et préparera le succès.
Il ne faut donc pas s’étonner que l’administration ne gère habituellement son domaine colonial ni en l’exploitant directement, ni en l’affermant. Elle sait que ces terres n’ont été mises
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entre ses mains que comme un dépôt, et que leur destination est de passer, sous son contrôle, mais sans réserves, dans les mains des particuliers. Et c’est pourquoi le mode de gestion du domaine privé est, en principe, l'aliénation.
Si toutefois, la gestion directe et les baux à ferme ne peuvent constituer le mode de gestion courant du domaine, il ne faut pas les proscrire d’une façon absolue. Dans la France continentale, ne voyons-nous pas, par exemple, l’Etat exploiter luimême ses forêts? On peut, sans danger, appliquer la même méthode à certaines zones forestières coloniales. Là, où l’exploitation de la forêt consiste surtout dans l’aménagement et la conservation, où l’on demande aux plantations non seulement de produire des revenus, mais de maintenir les terrains, de régler le régime des eaux, d’aider à la défense, la gestion directe s’explique et se justifie parfaitement. Elle peut s’employer encore à la création d’établissements modèles, destinés à rendre les plus grands services.
Quant au système des baux, dont l’inconvénient est de ne pas donner à l’exploitant une sécurité qui l’encourage aux dépenses utiles et aux améliorations coûteuses et nécessaires, il ne faut pas davantage le condamner sans appel. Si l’Etat ou la colonie affermait le domaine, l’un ou l’autre profiterait d’une plus-value qui ne peut manquer de se produire et qui ne laisserait pas d'être très avantageuse. La difficulté est de donner aux exploitants la sécurité dont ils ont besoin. Or ne la trouveraient-ils pas, dans une certaine mesure, dans les baux à longue durée? Le bail emphytéotique procurerait au preneur à peu près les mêmes garanties de stabilité que la propriété individuelle, et il donnerait à l’Etat ou à la colonie une redevance fixe, et la certitude de reprendre, à l’expiration des 99 ans, les terres cultivées et améliorées. Sous cette forme, le procédé des baux peut être envisagé comme un mode de gestion pratique. Certains auteurs l’ont défendu avec de puissants argu-
ments, dont le meilleur est, à notre avis, ce simple fait, que l’ Angleterre emploie beaucoup ce système dans ses possessions de l’Inde et de l’Australie.
Tout en considérant l’aliénation des terres domaniales comme le meilleur moyen dont l’administration dispose pour l’exploitation du domaine, il importe donc de ne pas lui créer un monopole. Dans une matière aussi complexe et aussi variée, en présence d’intérêts multiples, le choix des procédés n’est pas une entrave. Nous croyons toutefois que les baux emphytéotiques, comme la gestion directe, ne peuvent être employés, avec succès, que dans certains cas ou dans certaines régions. L’aliénation, c’est-à-dire la constitution de la propriété individuelle, reste à notre avis le procédé qui remplit le mieux le but de la colonisation, tel qu’on le comprend aujourd’hui. Gomme il est, d’autre part, le plus souvent employé dans les possessions françaises, son étude doit seule nous retenir.
L’aliénation des terres domaniales est désignée, aux colonies, sous le nom de concessions. Il n’est pas de mot qui se retrouve plus fréquemment dans la langue administrative et avec des sens plus différents. On concède des chemins de fer, des tramways, la construction et l’exploitation d’un travail d’utilité générale ; ce sont des concessions de travaux publics. Sur le domaine imprescriptible et inaliénable, comme les 50 pas géométriques, on concède des prises d’eau, des emplacements : ce sont des concessions de jouissance. Ces diverses sortes de concessions se retrouvent aux colonies, mais la concession coloniale proprement dite est une concession de propriété. De plus, dans la langue coloniale administrative, le terme : concession de propriété, a souvent un sens particulier, et ne s’applique rigoureusement qu’aux aliénations faites gratuitement.
Nous le prendrons ici dans son sens large.
La concession coloniale sera pour nous la disposition par l’administration des terres du domaine privé. Nous verrons
les modalités de cette opération, toujours identique à ellemême dans son principe, après avoir dit quel est l'organe des pouvoirs publics qui la fait, et en faveur de quelles catégories de personnes (1).
Le point de savoir quelle est l’autorité qui consent les concessions coloniales est des plus délicats. On se rappelle que la propriété des terres vacantes est attribuée à la colonie, par les uns, et par les autres, à l’Etat. Sera-ce l’Etat ou la colonie qui disposera de ces terres ?
Nous croyons avoir démontré, en son temps, que la solution à donner à la question de la disposition des terrains domaniaux avait seule soulevé le problème de la propriété de ces terrains, et était seule capable de le résoudre d’une façon satisfaisante. Il importe assez peu que la colonie possède les terres ; ce qui importe, c’est que les terres soient bien gérées, et mises entre des mains qui sauront les exploiter convenablement. C’est pourquoi il semble raisonnable que, quel que soit le propriétaire du domaine, l’Etat intervienne, par voie d’autorité directe ou par voie de contrôle, pour les concessions domaniales. Les intérêts généraux attachés à l’heureux résultat d’une opération de cette nature dépassent les frontières de la colonie où elle s’effectue. Sans doute la colonie est directement atteinte dans son développement économique par une mauvaise appropriation de son sol et une mise en valeur insuffisante. Mais l’échec de la colonisation dans une région n’atteint-il pas à son tour la colonisation dans son ensemble?
(1) Cette triple division nous paraît excellente. Nous Taxons trouvée indiquée dans un chapitre de l’ouvrage de M. Hamelin; et nous la lui empruntons. L’ouvrage de M. Hamelin est d’ailleurs une étude approfondie des concessions coloniales, qui nous a été très utile.
Celle-ci forme un tout; l’Etat doit veiller lui-même à son succès, et par conséquent à la prospérité de chaque colonie, partie du tout, élément du succès.
11 est bien évident d’ailleurs que l’intervention de l’Etat ou de ses agents, pour les concessions coloniales, ne saurait être la même partout et dans tous les cas. Plus la concession est importante, ou plus la colonie est jeune, plus cette intervention est nécessaire et doit être vigilante. Dans les colonies déjà anciennes, quand l’œuvre est presque accomplie, et l’organisation administrative complète et exercée, la décentralisation est légitime, et on peut l’étendre jusqu’à l’aliénation de certaines terres domaniales. Même alors, cependant, n’oublions pas quels inconvénients et quels dangers résulteront, presque toujours, d’une décentralisation économique aux colonies. Il n’est pas seulement vrai de dire en effet que servir les intérêts économiques de la colonie, c’est servir ces mêmes intérêts dans la métropole ; il est encore nécessaire de constater que ces intérêts s’opposent quelquefois les uns aux autres, et l’Etat est seul capable de les concilier.
Pour toutes ces raisons, les économistes sages et prévoyants estiment que les concessions coloniales doivent se faire sous l’autorité ou sous le contrôle de l’Etat.
Est-ce cette doctrine que nous trouvons appliquée dans nos possessions ?
Les ordonnances de 1825, tout en abandonnant le domaine aux colonies, avaient réservé, pour l’aliénation des biens domaniaux, l’autorisation du roi. Gomme nous l’avons dit, cette réserve est peu à peu tombée en désuétude, dans la suite. Les ordonnances organiques l’avaient maintenue, mais dès que, sous Louis-Philippe, on créa des conseils coloniaux, ces assemblées héritèrent du droit de statuer sur les matières domaniales. Leurs décisions devaient être soumises cependant à la sanction royale. Cette dernière garantie a disparu à son tour
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
depuis que les conseils généraux ont remplacé les conseils coloniaux. Mais les conseils généraux n’existent pas dans toutes les colonies. D’autre part l’Etat est intervenu de lui-même pour certaines concessions importantes. Si bien qu’à l’heure actuelle, l’autorité qui concède change suivant les régions, et quelquefois, dans une même région, suivant les cas.
Dans les anciennes colonies, à la Réunion, à la Guadeloupe et à la Martinique, le conseil général statue définitivement sur les aliénations de terres domaniales. Ces îles sont celles où le pouvoir du conseil général doit être admis le plus facilement. Leur organisation remonte déjà loin; les terres vacantes et incultes y sont rares; le problème domanial y est de peu d’importance. Oui peut dire cependant qu’un colon désireux d’obtenir un lot de terre n’aura pas à souffrir de l’inconstance et des lenteurs d’une assemblée, que les questions de personnes risquent d’influencer, et qui ne siège qu’à intervalles éloignés?
Les mêmes règles et les mêmes considérations s’appliquent à nos établissements de l’Inde.
Comme les colonies dont il vient d’être question, la Nouvelle- Calédonie a été dotée d’un conseil général. Lors de la création de cette assemblée, en 1885, le gouvernement statuait, en conseil privé, sur les demandes de terres. La jeune assemblée hérita de ce pouvoir et l’exerça jusqu’à ce décret du 10 avril 1897 qui a modifié si profondément la situation domaniale de l’île. Aujourd’hui les concessions sont accordées par le gouverneur, quand elles ne dépassent pas 25 hectares. Un décret en conseil dE’tat est nécessaire pour les concessions plus étendues.
Nous avons vu que la Guyane a subi une révolution analogue, pour la propriété des terres vacantes, à celle qui résulte du décret de 1897, en Nouvelle-Calédonie. Il en est de même pour la disposition et l’aliénation du domaine. Le conseil général a perdu, par le décret du 15 novembre 1898, les pouvoirs qu’il tenait de celui du 23 décembre 1878. Sa compétence
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eu matière de concessions avait eu de graves inconvénients. Elle gênait singulièrement, par l’emploi de procédés regrettables, le développement de l’agriculture, dans une région de terres fertiles. Cette situation fut même la cause immédiate de la réglementation nouvelle ; et désormais, les aliénations domaniales sont autorisées par le gouvernement, et, quand elles dépassent 1000 hectares, par un décret dans les formes des règlements d’administration publique, après avis du conseil général.
Le régime de l’Indo-Chine manque totalement d’unité. Il est facile d’en comprendre la raison. Nos possessions de la presqu’île Indo-Chinoise sont très différentes d’origine et de mœurs. La Cochinchine tout d’abord est une colonie proprement dite. Elle n’a pas de conseil général, mais un conseil colonial dont les attributions sont considérables. L’article 32 du décret du 28 septembre 1888 lui donne le droit de statuer sur les aliénations domaniales. Il a délégué ses pouvoirs à l’administration locale pour les concesions qui ne dépassent pas 10 hectares.
Le Tonkin, l’Annam et le Cambodge sont, au contraire, des pays de protectorat. Les conventions intervenues entre leurs chefs et le gouvernement français ont pu seules régler le régime des concessions de terres. La réglementation la plus ancienne est celle du Tonkin. Mais les ordonnances du 11 juillet et du 27 septembre 1897 ont ouvert les territoires du Cambodge et de l’Annam à la colonisation. Auparavant il fallait une ordonnance royale pour la concession des terres ; ce pouvoir a été attribué, en principe, à l’autorité résidentielle pour l’ Annam et le Cambodge, et au gouverneur général, pour le Tonkin.
Nos colonies d’Afrique présentent la même diversité. La région sénégalaise comprend des territoires annexés formant la colonie, et des territoires protégés. Ces derniers, restant sous la domination des chefs indigènes qui ont à la fois la souveraineté et la propriété du sol, les conventions dont nous avons
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déjà parlé, ont seules pu permettre aux colons d’y acquérir la terre. Dans la région annexée et administrée directement, c’est au contraire le conseil général, institué par décret du 4 février 1879, qui autorise les ventes domaniales et statue en matière de concessions.
Nos autres possessions africaines sont les plus inorganisées des colonies françaises. D’un autre côté, les immenses étendues de territoires qu’elles renferment rendent plus important qu’ailleurs le problème de la distribution des terres. C’est pourquoi le partage de compétence s’y fait, suivant le caractère des concessions et la superficie des terres concédées, entre le gouverneur et le ministre. A la Côte d’ivoire le gouverneur a les pouvoirs les plus considérables pour refuser ou accorder les concessions, concessions de terres, concessions minières, concessions forestières. Au Dahomey, les demandes sont adressées au gouverneur qui les examine et les transmet au ministre qui décide. Le commissaire général du Congo français prononce en conseil d’administration sur l’admission ou le rejet des demandes de concessions ordinaires dans cette région.
Si la demande est faite en pays protégé, la procédure se rapproche de celle qui est suivie dans les pays protégés au Sénégal : le colon traite directement avec le chef indigène, sous la réserve de l’approbation nécessaire du gouverneur.
Il faut ajouter qu’une commission des concessions coloniales fonctionne au ministère des colonies. Elle est chargée de donner des avis au ministre sur les concessions qui lui sont renvoyées, et qui presque toujours intéressent précisément nos possessions africaines. En général, en effet, toutes les concessions au-dessus de 10.000 hectares, qu’on ne rencontre guère qu’en Afrique, sont accordées par le ministre, après avis de la commission. Le Congo a été presque entièrement partagé, dans ces conditions, pendant ces derniers mois. La commission a fait également quelques grandes distributions de terres à Ma-
dagascar, et ne tardera pas sans doute à organiser la mise en valeur du Soudan. Tant par la compétence des hommes appelés à y siéger, que par la nature de ses travaux et le caractère des régions dont elle s’occupe, elle peut rendre les plus grands services. Mais il faut qu’elle se garde, tout en ayant une grande unité de vues, de faire une réglementation uniforme dans ses détails pour nos diverses colonies, ou de retarder, outre mesure, par ses délibérations, la solution des affaires qui lui sont soumises. Elle ne doit pas oublier que nos colonies sont très différentes, et que dans les questions coloniales, plus que dans toutes les autres, « le temps est de l’argent ».
Ce rapide aperçu nous paraît conduire à une double remarque. D’une part, le gouvernement s’est trop longtemps désintéressé de la question de l’appropriation du sol. En donnant aux conseils locaux des pouvoirs quasi-souverains en cette matière, il a risqué de compromettre, dans les colonies où ces conseils existent, l’œuvre de la colonisation dont il a la responsabilité et la charge; et il a amené, dans l’ensemble de l'empire colonial français, une anarchie de règles, une confusion de compétences préjudiciables à la bonne organisation et à l’heureux développement de nos possessions. D’autre part, il a voulu ressaisir, depuis quelques années, ce qu’il avait trop facilement abandonné. Les décrets de 1897 et 1898, pour la Nouvelle-Calédonie et la Guyane, la création de la commission qui siège au Pavillon de Flore, sont les indices certains, les premiers effets d’un revirement, qui prouve la place légitime qu’occùpe, à l’heure actuelle, dans les préoccupations gouvernementales, le problème des concessions de terre aux colonies.
Et l’une des questions les plus délicates que ce problème comporte est celle de savoir à qui les concessions doivent être accordées.
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
La mise en valeur d’un lot de terre dépend naturellement en grande partie de celui qui en a assumé la charge. Les ressources dont il dispose, les moyens d’action qu’il peut employer, son intelligence, son honnêteté, son patriotisme, sont des éléments essentiels du succès de l’entreprise. Il ne suffit pas d’entourer la concession de garanties, d’imposer des conditions et des obligations au concessionnaire, si les garanties ne sont pas effectives, si les conditions et les obligations restent inexécutées. De là l’intérêt capital qui s’attache au choix de la personne du concessionnaire.
Concédera-t-on à des particuliers ou à des sociétés?
Si l’on concède à des sociétés, leur donnera-t-on un monopole économique et une charte de souveraineté, comme jadis aux compagnies privilégiées? Si l’on concèdeà des particuliers, exclura-t-on les indigènes et les étrangers ? Fera-t-on une part, parmi les colons français, aux fonctionnaires ? On voit sous quelles formes la question se présente.
Il est bien certain que les concessions peuvent et doivent être accordées, soit à des particuliers, soit à des sociétés. Concéder seulement à des particuliers, c’est empêcher la constitution de moyens d’action puissants, alors que de tels moyens sont nécessaires pour l’exploitation de certaines contrées, et la mise en valeur de certaines richesses du sol. Ne concéder qu’à des sociétés, c’est, par contre, méconnaître l’utilité des petits lots, compromettre l’œuvre du peuplement, ne pas faire, comme on l’a dit, dans ce grand tout de la colonisation d’un peuple, la part du pauvre. Sociétés et particuliers sont donc aptes à recevoir des terres et à jouir des concessions domaniales. Tout au plus peut-on dire que, dans les colonies très étendues et très incultes, les sociétés sont mieux armées pour réussir ; et que,
dans les colonies, plus modestes et plus peuplées, où la terre a déjà en quelque sorte senti la main de Phomme, les forces individuelles sont suffisantes, et sont d’ailleurs seules capables de s’exercer efficacement.
Que si nous étudions plus spécialement les concessions aux particuliers, nous trouvons ici encore l’emploi simultané des différents systèmes. Et cette méthode est parfaitement légitime. Les concessions doivent être faites évidemment de préférence à des Français. Il ne faut pas bannir, cependant, d’une façon absolue la concession aux étrangers et aux indigènes, mais seulement l’entourer de garanties plus grandes. C’est ainsi que, par exemple, on exige le plus souvent, pour les étrangers, la naturalisation. En réalité, l’administration s’inspire surtout du caractère de chaque colonie. Il peut être nécessaire de concéder parfois des terres aux indigènes, lorsque c’est un moyen d’amener une répartition meilleure de la population sur un même territoire. Ce procédé a été employé par les Anglais dans l’Inde ; il doit êtreencouragé dans notre Tonkin. Quant aux étrangers, leur établissement présente dans certaines régions plus d’inconvénients que dans d’autres. Des concessions ont été accordées, en Nouvelle-Calédonie, à des Américains. En Indo-Chine, au contraire, bien qu’aucun texte ne s’y oppose, on ne concède pas les terres aux étrangers, pour éviter l’infiltration chinoise.
C’est en Indo-Chine, également, que s’est posée, de la façon la plus intéressante, la question des concessions aux fonctionnaires (1). Il semble, à priori, que les concessions aux nationaux devraient être réservées aux agriculteurs, aux industriels et aux commerçants. Le fonctionnaire ne paraît nullement désigné pour devenir concessionnaire. Rien ne le prépare à une existence où les qualités d'initiative et d’indépendance sont des conditions essentielles de succès. N’a-t-il pas d’ailleurs son
(1) Voir Hamelin, op. cit., pages 266 et 267.
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traitement ou sa solde qui le met à l’abri des inquiétudes journalières, et ne doit-il pas laisser la terre à ceux qui en ont besoin pour vivre? Ces considérations furent mises en avant par l'administration elle-même, lorsqu’elle demanda au conseil colonial de la Cochinchine de réduire les concessions aux fonctionnaires. Le conseil colonial, sans vouloir se prononcer sur la question de principe, ne fut pas touché par ces arguments, et se montra favorable à ce genre de concessions. Il n’est question, bien entendu, que des fonctionnaires qui n’ont pas une situation officielle élevée et qui ne détiennent, dans la colonie, aucune portion de la puissance publique. Et, de fait, si nos habitudes et nos mœurs exigent malheureusement trop de fonctionnaires dans la France d’outre-mer, alors qu’il y en a tant déjà dans la France continentale, est-il mauvais qu’ils soient attachés à la colonie, par un lien plus solide et plus étroit que celui de la fonction, le lien même du sol ?
Il y a donc à conclure, de ce qui précède, que les concessions peuvent être faites, sous quelques réserves, à un grand nombre de catégories d’individus.
Plus de prudence s’impose à l’égard des sociétés, par cela même que les sociétés sont plus puissantes. On ne saurait admettre, sans danger, des sociétés étrangères. Et dans la constitution des sociétés françaises elles-mêmes, bien des précautions sont à prendre.
Tant que la société n’a d’antre but que d’associer des intelligences et des capitaux, qu’elle se constitue sans idée de monopole et sans parcelle de souveraineté, elle peut être un excellent élément de colonisation. Cependant les sociétés à monopole, les compagnies à charte, ont trouvé des partisans et des défenseurs, au sein même du conseil supérieur des colonies.
Elles ont pour elles l’exemple donné par des puissances étrangères, et peut-être, quoiqu’elles n aient existé que sous
l'ancien régime, le souvenir des anciennes grandes compagnies privilégiées.
Il est certain que les compagnies privilégiées avaient constitué, sous la royauté, un bel empire colonial à la France. Mais les moyens d’action dont on disposait alors ne ressemblaient guère à ceux dont on dispose aujourd’hui. Ni l’armée, encore inorganique, ni la marine, encore rudimentaire, qui avaient à défendre nos frontières ou nos côtes, n’étaient préparées pour des expéditions aussi lointaines et prolongées. L’œuvre ne pouvait être accomplie que par l’initiative privée. Comment cette initiative aurait-elle été suscitée, si des privilèges, dont l’octroi était conforme aux principes juridiques du temps, n’avaient été accordés aux compagnies ? Elles avaient donc, dans la région où elles s’établissaient, le monopole de l’exploitation, et l’exercice de la souveraineté. Le monopole de l’exploitation était le prix du bénéfice que l’influence française retirait de la conquête ; l’exercice de la souveraineté était rendu nécessaire par l’éloignement du gouvernement et le besoin de maintenir l’ordre et la sécurité. Les compagnies privilégiées formaient alors, comme on l’a dit, un merveilleux outil de pénétration et d’envahissement.
La question nous apparaît aujourd’hui sous une autre face. Il ne s’agit plus de la conquête, mais seulement de la mise en valeur du pays conquis. Dès lors, le côté politique des compagnies privilégiées, le plus important à coup sûr, celui qui nécessitait une délégation étendue de la souveraineté, disparaît. Il ne reste plus que le monopole. Or, autant la compagnie à charte peut rendre de services pour faciliter dans une région neutre l’établissement de l’influence, et pour préparer peu à peu la domination de la métropole; autant, sur les territoires que les armes ont soumis, la société à monopole est un mauvais instrument de mise en valeur. Non seulement le monopole est, en droit, contraire à la liberté du commerce et de l’in-
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dustrie ; il est encore, en fait, l’entrave à toute autre initiative, l’arrêt de l’élan fécond qui naît de la concurrence. Que des sociétés puissantes et riches se constituent pour les grandes entreprises agricoles et industrielles aux colonies, rien de plus légitime. Qu’on leur délègue même parfois cette partie de la souveraineté, qui consiste dans les pouvoirs de police, dont l’exercice, rarement facile à assurer dans ces régions, est toujours nécessaire, rien de plus raisonnable. Le monopole seul doit être écarté, ou n’intervenir, tout au moins, qu’après coup, pour consacrer le succès et donner un nouvel essor à l’association qui n’a ménagé ni le travail, ni la bonne volonté, et qui a réussi. D’ailleurs, le monopole n’est pas dangereux seulement au point de vue économique. On a vu des sociétés à monopoles, surtout étrangères, cacher des entreprises purement financières. Les fondateurs songeaient plus aux dividendes qu’à l’exploitation, aux affaires qu’à la mise en valeur. Il en est résulté quelquefois de graves conséquences. Nous en avons un exemple de pleine actualité, dans cette Afrique, que tant de peuples européens se disputent et dont les richesses sont l’objet de si égoïstes et impitoyables convoitises.
Quoi qu’il en soit, le gouvernement français ne paraît pas hostile à la constitution de sociétés privilégiées. Nous avons indiqué plus haut la tendance du Conseil supérieur des colonies ; on ignore encore celle du Parlement. Saisi de la question par différents textes de loi, il ne l’a pas encore tranchée. Le gouvernement, s’appuyant sur le sénatus-consulte de 1854, a cru pouvoir, légitimement à notre avis, concéder de sa propre autorité de grandes étendues de terres à des sociétés, au profit desquelles il n’a pas hésité à consentir des monopoles. Il est juste d’ajouter que ces monopoles n’étaient en général que des monopoles partiels, ne portant que sur une catégorie de produits ou de travaux, et non sur l’ensemble de l’exploitation de la région concédée. On sent toute la différence.
Ces grandes concessions ont été faites surtout de 1889 à 1894. On en trouve la liste et l’histoire dans l’ouvrage de M. Hamelin. L’ère n’en est, sans doute, pas éteinte. Parmi celles de cette période, deux ont attiré particulièrement l’attention publique, aussi bien par la superficie concédée, que les procès retentissants auxquels les conditions imposées, et le retrait de l’autorisation, ont donné lieu devant le Conseil d’Etat: la concession Verdier (Compagnie française de Kong), qui s’étendait sur cinq millions d’hectares à la Côte d’ivoire, et la concession Daumas (Société du Haut-Ogoué), qui en engloba onze millions au Congo.
On pense bien que des concessions de cette importance donnent lieu à des conditions particulières. Mais, à vrai dire, les conditions qui interviennent dans un contrat de concession sont tellement variables et peuvent en modifier si profondément le caractère, qu’elles méritent d’être examinées pour compléter notre aperçu des concessions coloniales.
Comment donc se font les concessions, et quels sont les droits qu’elles créent, et les obligations qu’elles imposent ?
Si des règles différentes, suivant les colonies et suivant les cas, s’expliquent quand il s’agit de savoir qui concédera et à qui, il est plus naturel encore de rencontrer la diversité dans les contrats eux-mêmes.
Nous avons pris, jusqu’ici, le mot concession de propriété dans son sens le plus large. Mais l’aliénation des terres se fait, tant par la concession à titre gratuit, ou concession proprement dite, que par la vente. La vente à son tour peut avoir lieu, soit aux enchères publiques, soit de gré à gré. De là, une première série de différences. Ce n’est pas tout. L’aliénation doma-
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niale a pour but essentiel de constituer la propriété dans un intérêt général. Mais l’intérêt général bien compris n’exige-t-il pas que la propriété s’établisse en deux périodes, l’une provisoire et l’autre définitive, pour permettre à l’administration de juger le concessionnaire à l’œuvre avant de fixer définitivement sa situation ? En outre, quelles obligations faudra-t-il imposer au colon, en retour des avantages qu’il reçoit : obligations de culture, avec ou sans délai, obligations fiscales, avec ou sans réserves?
Par ces simples questions, il est facile de voir que la constitution de la propriété sur les terres domaniales peut se faire de façons très diverses.
Le point le plus délicat est de choisir entre la concession gratuite et la vente. Ces deux formes, d’une opération au fond identique, ont, parmi les économistes, leurs défenseurs et leurs adversaires.
La concession gratuite est assurément préférable au début de la colonisation, dans un pays où la terre est encore vierge de toute culture. Elle attire les émigrants, leur laisse l’ensemble de leurs ressources, sans en rien distraire pour l’acquisition d’un sol, dont la valeur n’est que latente et ne deviendra effective et réelle que par le travail du colon. La vente, au contraire, serait le procédé ordinaire d’aliénation des terres plus fertiles et plus peuplées, sur lesquelles il est immédiatement avantageux de s’établir. A un autre point de vue, la concession permet à l’administration de mieux choisir le futur propriétaire du sol, de lui imposer des conditions plus étroites, notamment de ne lui assurer la propriété définitive qu’après un certain temps de culture ; par contre, la précarité provisoire des droits du colon, la dépendance relative dans laquelle il se trouve, peuvent être grosses d’inconvénients pour lui. La vente, de son côté, désarme davantage l’autorité qui aliène, mais donne à celui qui achète la terre, des droits plus considérables,
une propriété plus entière, une liberté plus en rapport avec certaines initiatives et certaines ressources.
Se fondant sur ces considérations, et suivant les arguments qu’ils développaient, des auteurs ont déclaré la vente préférable à la concession, et d’autres la concession préférable à la vente. Nous pensons qu’on peut condamner, en théorie, l’un ou l’autre des systèmes, mais qu’en fait, ils ont chacun leur mérite; et que le tout est de les employer à propos.
On a encore discuté sur la vente seule : aura-t-elle lieu aux enchères ou de gré à gré? Dans le but de faciliter la mise en valeur des colonies de peuplement anglaises, un savant économiste de ce pays, Wakefield, s’est fait l’avocat de la vente de gré à gré. Son système est une véritable doctrine économique. La vente doit se faire à un prix rémunérateur, sufficient price , ni trop élevé, ce qui empêcherait l’appropriation du sol, ni trop faible ce qui, en permettant à tous d’acquérir, diminuerait la main-d’œuvre, nécessaire à l’appropriation du sol. Le prix de vente ne varierait pas dans une même région, étant établi à la fois d’après la qualité des terrains, la densité de la population et l’importance des capitaux. Il serait employé, d’autre part, à faciliter l’émigration des hommes. Ainsi il deviendrait le centre de tout le problème de la colonisation, résultat et cause à la fois.
L’application de cette doctrine a produit d’excellents résultats en Australie. Nous nous gardons bien, en conséquence, de la condamner. Mais, ici encore, il faut éviter l’exclusivisme. La vente au prix suffisant ne convient guère que dans certaines colonies de peuplement, tandis que la vente aux enchères comme la vente de gré à gré simple, peuvent être employées concurremment partout. La vente aux enchères publiques serait le procédé d’aliénation des terres de grande valeur, et la vente de gré à gré celui des terres moyennes ; comme la concession gratuite est celui des terres incultes.
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Il en résulte que toutes ces questions, pour employer un terme judiciaire, sont avant tout des questions d’espèces; et les espèces sont pour nous nos diverses colonies.
Arrêtons-nous à celles où les aliénations domaniales ont le plus d’importance.
L’empire Indo-Chinois, tout d’abord. — En Cochinchine, les terres sont divisées, au point de vue de leur appropriation, en trois catégories : les immeubles affectés aux services publics, les terres incultes, sauf celles de la banlieue de Saïgon, les terres cultivées ou bâties, les forêts et la banlieue de Saïgon. Les immeubles affectés à des services publics sont inaliénables. Les terres incultes sont l’objet de concessions gratuites, sous la réserve de deux conditions, l’une ordinaire: la mise en valeur du sol pendant les cinq ou les trois premières années suivant l’étendue; l’autre, particulière: le paiement de l’impôt foncier. La concession peut être retirée à défaut de l’exécution de ces conditions. Les terres cultivées sont vendues aux enchères publiques. Le prix de vente peut être payé en trois termes, et l’adjudicataire est déchu en cas de non-paiement.
Au Tonkin, une distinction analogue a été faite entre les terrains bâtis ou à bâtir, et les terrains de culture. Dans le second cas, concession ; dans le premier cas, vente, mais aussi bien de gré à gré que par adjudication. Les concessions ont, comme en Cochinchine, un caractère provisoire ; la propriété n’est définitive qu’après la mise en exploitation dans un délai déterminé. Et les ventes de gré à gré des terrains à bâtir entraînent également, pour l’acquéreur, l’obligation de construire. En Annam et au Cambodge, nous avons vu que la colonisation commence à peine. Le régime des terres s’y rapprochera probablement beaucoup de ce qu’il est au Tonkin.
La question n’est pas moins intéressante en Afrique. Au Sénégal, la concession et la vente, sous sa double forme, sont employées pour l’aliénation des terrains. Le principe est la vente
par adjudication publique sur un cahier des charges approuvé en conseil privé. La vente de gré à gré n’intervient qu’au cas où l’adjudication n’a pas réussi. Les terrains dont la vente n’a pas été décidée par le conseil général peuvent être concédés par cette assemblée. Ces concessions sont provisoires et le conseil général doit encore intervenir pour les rendre définitives, si après trois ans, l’exploitation est bien établie. Les concessionnaires sont tenus, à partir de la troisième année, à une redevance de 0 fr. 50 par hectare. Dans les pays protégés, le procédé habituel est la concession, avec des conditions presque analogues aux précédentes.
Il n’y a pas de règles fixes en Guinée, où l’appropriation du sol est encore à faire, ni à la Côte-d’Ivoire, où les conditions imposées aux concessionnaires varient suivant qu’il s’agit de plantations, de mines et de forêts.
Au Soudan, le système des concessions gratuites a été remplacé depuis 1893 par la vente aux enchères. C’est au contraire la concession qui est surtout pratiquée dans nos possessions du Dahomey et du Congo (1). Au Dahomey, un délai d’un an est accordé à tout concessionnaire pour la mise en valeur, après lequel la concession est révoquée ou devient définitive. Une redevance de 100 fr. par hectare est due par les concessionnaires provisoires. Au Congo, la vente est ordinairement substituée à la concession pour les terres urbaines. Les obligations du concessionnaire se rapprochent de celles qui sont imposées, dans les autres colonies africaines.
En Nouvelle-Calédonie, l’administration emploie à la fois
(1) En ce qui concerne le Congo, le décret du 28 mars 1899 prévoit cependant, avec les concessions de jouissance temporaires, qui peuvent devenir définitives, des aliénations de gré à gré, par lots de moins de 1.000 hectares à titre gratuit ou à titre onéreux, suivant les conditions résultant de règlements approuvés par le Ministre des Colonies et des aliénations par adjudication publique.
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l’adjudication publique et la concession gratuite. Le concessionnaire, qui reçoit gratuitement un lot de terre, doit justifier d’un capital minimum de 5.000 francs. Le titre n’est d’abord que provisoire ; il devient définitif au bout de cinq ans, si le colon a couvert de plantations locales à longue durée la moitié de son terrain, et au bout de troisans, s’il en acouvertles deux tiers. Le concessionnaire est en outre tenu d’habiter son terrain, sauf autorisation. La Nouvelle-Calédonie est, parmi nos possessions, l’une de celles où la colonisation libre a pris le plus d’essor.
C’est précisément le contraire qui est arrivé à la Guyane. Le nouveau décret, dont nous avons déjà parlé, réussira-t-il à améliorer la situation ? Il dispose, dans son article 7, que les terrains domaniaux sont aliénés par voie d’adjudication publique, sans que les lots puissent dépasser une étendue de 1.000 hectares. Un prix minimum est fixé par le gouverneur ; s’il n’est pas atteint, la vente peut être faite de gré à gré. Au-dessous de 25 hectares, des concessions gratuites de biens ruraux peuvent être consenties ; mais le gouvernement, dans des formes que nous avons antérieurement indiquées, a le droit d’accorder des concessions à grande superficie. Le procédé des baux par voie d’adjudication publique est également prévu.
La mise en valeur de Madagascar est encore à faire.
L’initiative intelligente du gouverneur actuel, le général Galliéni, est pleine de promesses. Le sol a été divisé en lots de colonisation, sur lesquels des concessions sont accordées. La concession gratuite est en effet le procédé habituel, sinon le seul, dans notre grande île africaine. L’étendue moyenne des lots est de 500 hectares, sans qu’une limitation ait été imposée. Si, jusqu’à ce jour, il a été impossible d’apprécier les résultats, il est permis d’espérer que, malgré des jalousies mal dissimulées, ils seront en rapport avec les efforts accomplis au moment de la conquête, comme avec l’activité déployée sans interruption depuis lors.
Cette revue rapide des modes d’aliénation dans notre empire colonial nous amène à constater que la France a employé, pour l’appropriation des terres du domaine, soit la concession gratuite, soit la vente aux enchères, soit la vente de gré à gré. La concession gratuite a été réservée, comme il était naturel, pour les territoires incultes. Elle est en général accompagnée de conditions qui se ressemblent à peu près dans toutes nos possessions : un délai de mise en valeur, une redevance fixe (l’impôt foncier en Cochinchine), due après un certain temps de culture, la précarité de la propriété jusqu’à l’expiration du délai de mise en valeur, sa constitution définitive, ou la déchéance du concessionnaire, après. La vente est plutôt le procédé d’aliénation des terres déjà cultivées, des forêts où la nature s’est chargée elle-même de la plantation, et des lots destinés à la construction. Pour ces derniers, la vente se fait presque toujours aux enchères et l’on a recours à l’adjudication publique ; pour les autres terrains, le contrat de gré à gré est plus habituel. Aux enchères ou de gré à gré, la vente n’est entourée, en principe, d’aucune condition, en ce sens que la constitution de la propriété est immédiate. Néanmoins, F acquéreur se trouve parfois astreint à des obligations qui se rapprochent de celles du simple concessionnaire ; et sa propriété supporte, pendant plusieurs années, de véritables servitudes dans l’intérêt général de la colonisation.
Il faut ajouter que partout les droits des indigènes sont réservés par des procédés différents, que nous avons indiqués dans une autre partie de cette étude. Partout également, on paraît avoir supprimé la limitation, que plusieurs textes avaient imposée, pour l’étendue des concessions.
Ainsi peut-on résumer, sans qu’il y ait rien d’absolu, les règles qui président à la mise en valeur des terres domaniales, et qui ont été établies pour favoriser la colonisation libre. Il nous reste à dire un mot des concessions pénales.
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Les terres domaniales aux colonies étant destinées à la colonisation, il est de toute nécessité de trouver des colons qui s’y établissent, c’est-à-dire des bras qui les cultivent. Or il n’es.t pas douteux que l’étendue des terres est relativement très supérieure au nombre des colons. D’autre part, les prisons de la métropole ne sont pas pour les condamnés un moyen de relèvement. A l’intérieur de leurs murs, si des châtiments légitimes sont appliqués, des forces ne risquent-elles pas d’être inutilisées? Et la force inutilisée ne tarde pas à devenir une force perdue. Pourquoi n’essaierait-on pas d’une punition qui régénère, tout en frappant ?
C’est de cette double considération, à la fois économique et morale, qu’est sortie la colonisation pénale, établie par la loi du 30 mai 1854 ; et l'administration dispose de certaines parties de son domaine, en faveur de certaines catégories de condamnés.
Nous n’avons ici, ni à exposer l’ensemble de cette législation, ni à l’apprécier. Recherchons seulement d’après quelles règles des aliénations de terres domaniales sont consenties au profit des hommes que la métropole a rejetés de son sein.
Trois peines se subissent aux colonies : la déportation, la transportation et la relégation. La déportation est une peine politique, et la relégation est la peine des récidivistes. Sans examen, on peut supposer que les concessions de terres à ces deux catégories de condamnés n’ont pu produire ce qu’on attendait.
Le déporté n’oublie pas, dans l’exil, les idées qu’il a défendues, les opinions pour lesquelles il souffre. Son esprit n’est pas tourné vers le travail manuel, et son coeur garde, dans ses replis intimes, l’éternelle espérance. Est-il rien qui occupe da-
Les Colonies, vol. Y. 6
vantage que d’espérer? — D’ailleurs il n’y a presque plus de déportés aujourd’hui.
Le relégué est le plus souvent un paresseux incorrigible, un vagabond. Chez lui, toute lueur de moralité est éteinte, toute pensée de relèvement est inconnue. La suite des fautes, qui a amené la relégation, est la preuve d’un mal sans remède. Pas plus que les autres, le remède de la concession de terres n’a chance de réussir. Et les concessions domaniales aux relégués ont jusqu’ici donné moins de résultats encore que les concessions aux déportés. Cependant par un acte tout récent, le décret du 8 mai 1899, le Gouvernement a fait une réglementation complète de ces concessions. Dans le rapport au Président de la République, le ministre des Colonies d’alors, M. Guillain, justifie en ces termes le nouveau texte :
« Jusqu’à présent il n’y avait pas eu lieu de réglementer « cette question, le nombre de relégués en état de bénéficier a de la mesure de faveur susvisée étant extrêmement limité ; « mais aujourd’hui que les condamnés de cette catégorie se « trouvent mieux préparés aux travaux de colonisation et ont « subi, d’autre part, une période d’épreuve suffisante, le mo- <( ment m’a paru venu de déterminer le mode d’attribution « des concessions de terrains qui peuvent leur être faites. »
Nous ignorons si l’optimisme de ces lignes est fondé sur des faits ou sur des espérances (1).
La transportation elle-même, telle qu’on l’a organisée, a causé bien des déceptions. Mais pour les transportés cependant l’œuvre n’a pas été tout à fait vaine.
Condamnés aux travaux forcés, à perpétuité ou à temps, les transportés sont divisés en trois classes. Seuls les transportés
(1) Pour les règles elles-mêmes nous renvoyons au décret ou l’on retrouve d’ailleurs les principes essentiels qui ont toujours servi de base à la colonisation pénale, et que nous indiquons plus loin.
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de la première classe, c/est-à-dire les mieux notés, qui ont accompli la moitié de leur peine, ou dix ans s’ils ont été condamnés à perpétuité, et les libérés peuvent recevoir des terres. La concession est faite tout d’abord à titre provisoire. Elle devient définitive au bout de cinq ans, et après libération. Le temps, pendant lequel le concessionnaire a joui de son lot, avant d’être libéré, ne compte jamais pour plus de deux années. Le concessionnaire provisoire doit jouir directement de sa concession; il n’a le droit ni de louer, ni de vendre, ni d’hypothéquer le lot qu'il a reçu. Tout crime ou délit, toute tentative d’évasion entraînent de plein droit le retrait de la concession. L’insuffisance de la mise en valeur, l’inconduite, l’indiscipline peuvent avoir le même effet.
Le concessionnaire est astreint au paiement d’une redevance annuelle fixée dans le titre qu’il a reçu. Celui qui ne la paie pas. est déchu de son droit, même quand la propriété définitive lui est régulièrement acquise. La femme et les enfants du cour cessionnaire déchu ou décédé, s’ils résident dans la colonie, sont capables d’obtenir l’autorisation de continuer l'exploitation. Lorsque la propriété a été définitivement constituée, le droit successoral de la femme et des enfants est expressément reconnu.
La prévoyance de l’État a été plus complète encore. Parmi les transportés, tous ne peuvent être employés à des travaux agricoles. Il est bon, dans l’œuvre de reclassement qu’on veut opérer, de ne pas négliger les habitudes professionnelles. C’est pourquoi, à côté des concessions rurales, nous trouvons des concessions urbaines en faveur des industriels et des commerçants.
La superficie des concessions varie de trois à dix hectares. La redevance est exigible au bout de deux années, délai accordé pour la mise en valeur. En cas d’aliénation, le capital de la rente est du par le concessionnaire ; il oscille entre 400 et 600 fr.
L’administration accorde enfin des rations de vivres, pendant six mois, aux concessionnaires ruraux, pendant trois mois aux concessionnaires urbains, une maison, des outils et tout ce qui est indispensable au travail ou peut favoriser la vie de famille.
On voit qu’il y a là une œuvre d'une très haute portée. Si la colonisation pénale n’a pas produit tout ce qu’on espérait d’elle, elle n’a pas été sans résultats. Les transportés concessionnaires sont au nombre de 197 en Guyane et de 1931 en Nouvelle-Calédonie. Les plus nombreux sont encore en cours de peine (1).
Il était intéressant d’indiquer cette destination particulière que l’administration a donnée à son domaine. Aujourd’hui la colonisation pénale est beaucoup moins en faveur; la période d’enthousiasme n’a duré qu'un temps.
Et c’est de plus en plus la colonisation libre que la distribution des terres domaniales tend à développer.
Mais il ne suffit pas, dans l’intérêt de cette colonisation libre, de constituer, sur les grandes étendues de terres dépendant du domaine, la propriété privée, il faut encore l’organiser. Concéder des terrains aux colons n’est que le premier acte de l’opération à accomplir ; faciliter l’exercice des droits de propriété à celui qui les a acquis, est le second.
On commence à peine à examiner ce côté du problème.
Notre régime foncier métropolitain, tel que l’a établi le code civil, n’a guère pour lui que l’avantage d’être passé dans
(1) Hamelin, op. cit., p. 393. — On trouvera un exposé très complet de la colonisation pénale dans l’important ouvrage de M. Dislère, titre IX, p. 881.
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les habitudes ; une pratique déjà longue est le meilleur argument qu’on puisse invoquer pour le défendre. Cet argument n’existe pas aux colonies, où le même régime a été cependant transporté, et où ses défauts apparaissent mieux que dans la métropole.
Le système du code civil a un double inconvénient : l’insécurité relative de la propriété, parce que, les droits immobiliers se transmettant par le simple consentement, il est difficile de connaître exactement la nature des droits qu’une personne possède sur un immeuble ; la complexité du régime hypothécaire, résultant des hypothèques légales et judiciaires qui s’ajoutent aux hypothèques conventionnelles, et de la généralité de toutes les hypothèques qui grèvent toujours l’intégralité des immeubles.
L’insécurité de la propriété a pour effet d’en rendre la transmission plus délicate et plus aléatoire; le régime hypothécaire, tel qu’il est organisé, a pour conséquence d’entraver le crédit foncier.
Or, nous le répétons, ces inconvénients sont plus sensibles dans nos possessions qu’en France, parce que la propriété n’v est qu’en voie d’organisation.
Une procédure simple, la publicité matérielle des titres, par suite l’existence de droits nettement définis et facilement transmissibles, et d’une propriété dégagée des entraves qui résultent de la clandestinité des mutations et du péril des revendications inattendues, tel est le but à atteindre.
11 a été atteint, en Australie, par l’application d’un système qui porte le nom de son auteur : le système Torrens.
Le propriétaire de tout immeuble soumis à ce système voit, ses droits constatés d’une façon fixe et irrévocable, à l’égard de tous, dans un acte public. Le procédé est l’immatriculation. Un fonctionnaire important, le Registrar , tient le registre foncier de la colonie; et l’immatriculation résulte de l’inscription à ce registre. Le propriétaire qui veut appliquer à son bien le ré-
gime Torrens demande donc l’immatriculation. L’immatriculation devant constituer la propriété irrévocable à l’égard de tous, est accompagnée d’une procédure complète et entourée de la plus grande publicité. Le détenteur de l’immeuble fait procéder au bornage, dresser un plan, constitue, en un mot, l’état civil de sa terre. Ces pièces sont transmises avec la demande. La demande est instruite : un délai est ouvert pour les oppositions. Quand le délai est expiré et la demande vérifiée, l’immeuble est inscrit sur le registre avec son état civil, c’està-dire sa description physique et juridique. Cette inscription constitue dès lors le titre définitif, précis de propriété, qui vaut à l’égard de tous les tiers et contre lequel toute action en revendication est, sauf des cas exceptionnels, impossible. Le détenteur auquel l’inscription est refusée peut recourir aux juridictions de droit commun ; celui qui l’a obtenue reçoit une copie de son titre, un certificat de propriété.
Désormais la transmission des droits va s’opérer d’une, manière extrêmement simple. Chaque modification apportée à la propriété sera enregistrée de la même manière sur le feuillet et sur la copie : et cette inscription nouvelle produira, pour les droits nouveaux, le même effet que l’inscription primitive pour la propriété. La vente, la succession, la constitution d’une hypothèque, le partage ou l’échange n’auront qu’à être mentionnés sur le registre et accompagnés d’une insertion en marge du certificat, ou de la délivrance d’un certificat nouveau au nouveau propriétaire, pour être définitivement consacrés. Tout droit non inscrit est inexistant ; l’inscription seule, connue et vue de tous, constitue le droit.
Au point de vue du crédit, le système Torrens substitue au principe de la généralité celui de la spécialité des hypothèques. La pratique de l’endossement, qui permet au créancier de rentrer plus rapidement dans ses avances, facilite en outre les prêts hypothécaires. Et la possibilité de donner momentanément
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en gage le certificat de propriété, dont la production est toujours nécessaire pour le propriétaire qui veut contracter une obligation sur son immeuble, aide enfin à trouver les petits capitaux remboursables en quelques mois et pour lesquels la constitution d’une hypothèque serait une mesure exagérée.
Ajoutons que la soumission à Tact Torrens est facultative pour le propriétaire. Mais, quand elle a été faite, elle suit l’immeuble en quelques mains qu’il passe.
11 n’est pas douteux que ce système fournit un moyen commode et infaillible de connaître la situation d’un immeuble, et qu’il rend plus rapides et moins coûteuses qu’en France les mutations mobilières et la circulation des biens (1).
Les heureux effets qu’il a eus en Australie ont amené le gouvernement français à se demander s’il n’y avait pas lieu de l’importer dans nos colonies; et les études faites en ce sens ont abouti déjà à des résultats pratiques, et à un projet de réforme intéressant.
Les résultats pratiques ont été l’établissement en Tunisie, et, tout récemment, à Madagascar et au Congo, d’un régime qui, bien qu’intermédiaire entre le système Torrens et le code civil, est profondément inspiré de celui-là (2). On admet que le consenti) Voir Garnier, op. cit.
(2) Le rapport du ministre des colonies, précédant le décret du 28 mars 1899, relatif au régime foncier au Congo, s’exprime ainsi:
« Le développement des entreprises privées au Congo français doit « avoir pour conséquence inévitable et prochaine de rendre plus nom- « breuses les acquisitions ou les transmissions de propriétés et de mul- « tiplicr les affectations hypothécaires. La question s’est posée dès lors « de savoir si la législation actuellement applicable, celle du Code Civil, « répondrait à toutes les exigences dans des possessions très étendues, « où l’action des services publics serait longtemps encore assez restreinte, " où les relations entre les personnes seraient parfois difficiles, où les >< constatations directes demeureraient souvent impraticables en ce qui « touche l’existence et la valeur des droits immobiliers.
« Ces considérations ont amené mon département à penser qu il y avait (( lieu, à la fois dans un intérêt d’ordre économique et dans un but de
terrien t est encore suffisant pour la transmission des droits ; mais un registre est institué et la foi est due aux inscriptions qui y figurent. Le premier principe rappelle le code civil ; le second, et presque toutes les règles de détail, rappellent Tact Torrens.
Quant au projet de réforme, il a été l’œuvre de M. Noël Pardon, qui eut à s’occuper du problème, comme gouverneur de la Nouvelle-Calédonie (1891). La Nouvelle-Calédonie est en effet notre possession la plus voisine de l’Australie, par la distance et les caractères : n’était-elle pas désignée pour être le théâtre d’essai, dans notre empire colonial, du système australien ? Le projet Noël Pardon cherche, comme la loi tunisienne, à fondre le code civil etl’act Torrens. L’immatriculation devient seule capable de transférer la propriété ; les droits réels ne se créent et ne se conservent que par une transcription. Mais, par contre, le projet ne change rien aux règles du code civil en ce qui concerne les modes d’acquérir, autres que les contrats, et tels que la prescription ou les successions. Il modifie surtout le régime hypothécaire. Publicité matérielle et spécialité des hypothèques; création de cédules hypothécaires, délivrées jusqu’à concurrence de la valeur des trois quarts de. l’immeuble, de valeur égale, numérotées pour établir un ordre de préférence, et négociables parle propriétaire ; transmissibilité des certificats d’insertion par endossement ; possibilité d’emprunter en remettant son titre en gage : tels sont les principes essentiels du projet en cette importante matière (1).
« simplification juridique, d’élaborer tout un ensemble de dispositions « susceptibles d’assurer, mieux que lés règdesen vigueur, la conservation « et la transmission de la propriété foncière, des hypothèques et autres « droits immobiliers. Il s’est inspiré, dans ce travail, des principes sur ce lesquels repose le système foncier des colonies australiennes et dont « l’application à certaines de nos possessions a déjà donné d’excellents « résultats. . »
(1) Voir : Principes de colonisation et de législation coloniale , par Arthur Girault. On trouvera dans cetouvrageun exposé completdu projet Pardon, p. 171 et suiv.
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
La réforme à laquelle M. Noël Pardon a attaché son nom n'a pas encore été réalisée. — Nous le regrettons. — Tant par les emprunts faits au régime australien, que par le soin de conserver du code civil, le plus possible, ce projet paraît devoir s’adapter merveilleusement à la fois aux nécessités de la colonisation, et aux habitudes françaises. S’il est vrai que l’organisation de la propriété soit le complément nécessaire de la mise en valeur et de l’appropriation du sol, parce qu’elle attirera les colons, facilitera les négociations individuelles avec les indigènes dont les droits sont aujourd’hui particulièrement indécis, et rendra plus facile la circulation des lots de terres constitués sur les dépendances domaniales, il est permis de penser que cette organisation ne sera possible et rapide, qu’à la condition de s’inspirer tout ensemble du système australien et du régime français.
Cette œuvre ne saurait être assurément accomplie en un jour. La réforme foncière est sans doute la plus délicate et la plus longue à faire. On en sait quelque chose en France, et depuis longtemps. Mais les colonies, les nouvelles surtout, seraient peut-être, à ce sujet, un champ merveilleux d’expériences. Et qui sait, si le rajeunissement du régime foncier français, que la métropole est impuissante à réaliser, ne nous viendra pas de nos possessions lointaines et récentes, après y avoir produit les plus heureux résultats?
C’est donc sur une espérance que nous terminons cette trop rapide étude. Il faut bien reconnaître que, jusqu’à ce jour, nos belles possessions coloniales ne nous ont guère donné autre
chose, avec la fierté légitime que nous pouvons éprouver de la conquête.
Mais nous croyons avoir montré que les terres du domaine sont un merveilleux instrument pour transformer ces espérances en réalités. Elles s’étendent sur des superficies immenses ; elles comprennent des richesses variées. Il dépend de nous de nous en servir.
La législation domaniale est encore incertaine et obscure ; les textes s’entrecroisent d’une colonie à l’autre; ils s’enchevêtrent dans la même colonie. Il est nécessaire de mettre dans cette législation un peu d*ordre; et d’en faire cesser les obscurités et les incertitudes. Nous avons vu que depuis quelque temps on y songe.
La mise en valeur de ce domaine, qui comprend, dans ses dépendances, la plus grande partie des territoires coloniaux, est un des problèmes essentiels de la colonisation. On y procède par l’appropriation du sol, la constitution et l’organisation de la propriété. Là où la propriété est inorganisée, le sol reste inhabité et en friche; le peuplement et l’exploitation sont voués au plus lamentable échec. Nous avons constaté que, la question de l’appropriation du sol et de la constitution de la propriété, par des concessions domaniales, était à l’ordre du jour. Et dans la plus récente de nos conquêtes, n’avons-nous pas trouvé mieux encore : un régime foncier nouveau.
Jamais on n’a donc porté au domaine colonial une attention plus grande. On ne s’est jamais plus préoccupé, en présence de son immense étendue, de définir sa situation légale, de déterminer ses caractères et sa consistance exacte, de lui faire remplir sa mission économique.
Sa mission économique est précisément de contribuer au succès de la colonisation, en attirant des hommes pour vivre sur ce sol, des capitaux pour le féconder, des colons, en un mot, pour y faire leur fortune avec celle de la France.
DANS LES COLONIES FRANÇAISES
Malgré les imperfections, les négligences, les lacunes que nous avons rencontrées sur notre route, il n’est donc pas défendu de croire que le but sera atteint.
En présence de l’élan colonisateur dont la fin du xixe siècle a été témoin, un homme d’Etat dit un jour : Il y a en Europe trois peuples qui colonisent, les Anglais qui ont des colonies et des colons, les Allemands qui ont des colons sans colonies, et les Français qui ont des colonies sans colons.
L’Angleterre n’a pas perdu sa supériorité; mais l’Allemagne a commencé à donner des colonies à ses colons, et on s’occupe, en France, de donner des colons aux colonies.
Jean Imbart de la Tour.
RÉGIME DE LA MAIN-D’ŒUVRE
RÉGIME ‘ l)E LA MAIN-D’ŒUVRE
La question de la main-d’œuvre, qui soulève actuellement sur le continent les problèmes économiques et sociaux les plus complexes, s’est imposée à nos colonies dès leur origine et a constitué immédiatement pour elles une question capitale.
Leur prospérité, leur existence pourrions-nous dire, s’est trouvée subordonnée à la possibilité de recruter à l’étranger les travailleurs qui leur faisaient défaut et elles ont dû s’imposer de lourds sacrifices pour y parvenir. Les documents coloniaux nous prouvent d’ailleurs que cette recherche de la main-d’œuvre a été la préoccupation constante des générations qui se sont succédé et il suffit, pour le constater, de parcourir les rapports des gouverneurs, les délibérations des chambres de commerce, les vœux des conseils généraux de nos différentes possessions.
L’histoire de nos colonies est donc intimement liée à ce difficileproblèmequel’on pensaitavoir résolu jadis par l’esclavage. Sa suppression en France (1848) a posé sous son vrai jour la question de la mise en valeur de notre domaine colonial et malgré les nombreuses tentatives qui ont été faites il serait téméraire d’affirmer que le problème a reçu une solution satisfaisante et définitive. Avant comme après 1848 la fin est identique sinon dans sa conception, du moins dans son principe, mais les moyens ont dû différer.
RÉGIME DE LA MAIN-D’ŒUVRE
Le but du présent travail est de montrer précisément les différentes phases par lesquelles est passée la question. A cet effet nous étudierons d’abord l’esclavage et les causes qui ont entraîné sa suppression, nous verrons quel videilafallu combler àla suite de cette mesure humanitaire et nous aborderons l’étude de l’immigration qui ena été la conséquence naturelle et forcée. Nous dirons enfin quelques mots de l’intéressante question de la main-d’œuvre pénale.
