INTRODUCTION

LE PROBLèME DES FINANCES EXTÉRIEURES

La guerre n'a pas seulement laissé derrière elle un problème financier intérieur, qui diffère par Tamplitude, et même dans une certaine mesure, par la nature de ses données, de ceux qui s'étaient posés autrefois. Elle pose, en outre, un problème très complexe de finances extérieures qui résulte, d'une part, du déséquilibre des transactions internationales au cours de la guerre et des perturbations monétaires consécutives et, d'autre part, des règlements internationaux qui restent à effectuer, entre les vaincu?? et les vainqueurs, sinon même entre les anciens alliés.

Avant d'examiner les questions qu'ont à résoudre les diplomates et les financiers, il paraît opportun de bien indiquer dans quel-

les circonstances ont pris naissance les difficullcs acluelles.

La première difficulté financière qui soit liée à des contingences extérieures, est bien celle du change. En effet, on peut aisément constater que le montant d'une fraction importante de notre dette publique — celle qui résulte des emprunts effectués ci Vétrangei — et les conditions de sa liquidation éventuelle, dépendent du taux de notre change, de sa stabilité, des ressources dont nous disposons pour le maintenir. De plus, il y a une double relation, d'une part, entre les mouvements du change et ceux des prix, d'autre part, entre les niveaux des prix — partant, des revenus en argent — et les facultés contributives de la nation, qui fait que cette question de finances extérieures intéresse directement notre équilibre budgétaire.

La dépréciation de notre monnaie, telle qu'elle se traduit par la perte au change, apparaît encore à beaucoup d'esprits comme une manifestaîion subsidiaire d'un phénomène plus général : sa dépréciation, par rapport h toutes choses, telle qu'elle est enre-

gistrée par la hausse moyenne des prix, et que l'on a coutume d'attribuiîr à i'abus des émissions. En réalité, comme la hausse générale des prix résulte d'une disproportion entre l'offre et la demande, et comme, d'autre part, dans cette période de perturbations économiques que fut la période de guerre, il y a eu à la fois augmentation des moyens d'achat, par les émissions de monnaie fiduciaire, et diminution de la production des objets de consommation courante, il est bien difficile de déterminer la part exacte de chacun de ces deux facteurs (i). Il importe seulement de bien noter que dépréciation intérieure et perte au change sont des phénomènes distincts, quoique réagissant étroitem.ent, comme nous le verrons plus loin, l'un sur l'autre : le premier, en effet, est connu et mesuré par la hausse

(i) Voir cependant les arlidos consacrés à ce sujet délicat par M. René Pupin, notamment dans Vlnformalion Financi<''.re en août, octobre et décembre 1919. On trouvera, d'autre part, une remarquable analyse de celte double cause de perturbation des prix dans le rapport piésenté, en septembre 1920, à la conférence financière de Pruxelles, réunie sous les auspices de la Société des Nations, par M. Vissering, délégué néerlandais.

moyenne des prix, exprimés en monnaie intérieure ; l'autre est connu et mesuré par le cours du change ; et les variations respectives de ces deux éléments ne décrivent pas des courbes exactement parallèles.

Or, le point de départ de la crise du change est incontestablement dans la disparition des gold points, qui limitent les variations du change en temps normal. En effet il existe entre les monnaies de tous les pays ayant le même étalon métallique une relation précise, et non arbitraire, appelée le pair, qui n'est autre que le rapport existant entre leurs poids respectifs de métal fin : ainsi, une livre sterling vaut 26 fr. 221, parce qu'il y a dans une livre sterling autant d'or rm qu'il y en aurait dans une pioce de vingt francs, plus une piécette de 5 f^^ancs et une fraction égale à 221 millimes. Etant donné que, en temps normal, on peut librement exporter et importer l'or, et le faire frapper à volonté, il est aisé de calculer, en prenant pour base le pair et les quelques frais de transport et de refrappe (i) le coût

(i) Encore la frappe est-elle gratuite dans divers pay». notamment en Angleterre et aux Etats-Unis.

maximum, ou gold point de sortie, d*une conversion de monnaie française en monnaie anglaise, ou réciproquement ; par conséquent, le cours du change, qui correspond au prix, en monnaie nationale, d'une traite payable en monnaie étrangère, ne peut dépasser, pour des nations ayant le même étalon métaJlique, ce qu'il en coûterait éventuellement d'expédier ou de faire venir une somme équivalente en métal. Mais, dès que cette faculté d'exporter, d'importer et de refrapper le métal précieux disparaît, Vacheteur de traites sur Vétranger na plus aucun moyen de limiter les exigences éventuelles de fon vendeur, et, dès lors, les variations du change ne connaissent plus de limites.

C'est effectivement ce qui s'est passé depuis la guerre, par suite de l'interdiction d'exporter de l'or : le change français ne s'en est pas immédiatement ressenti, et il a même été légèrement favorable au début des hostilités, même dans les mauvaises heures, parce que, à cette époque, la France, loin d'avoir à opérer des règlements à l'étranger, rapatriait des capitaux qui s'y trouvaient

déposés. Mais, bientôt, il apparut que les achats à l'étranger, exigés par la défense nationale, allaient dépasser nos exportations, nécessairement très restreintes, d'une quantité telle qu'il eût été vain de fournir de l'or pour les règlements extérieurs ; car les quelques milliards de métal jaune dont nous disposions eussent été absorbés en quelques mois, sinon en quelques semaines. Voilà donc comment notre change commença à faiblir, tombant bien au-dessous de la liFuite que lui assignait en temps normal la liberté de sortie de l'or.

Ainsi, la cause immédiate de la cri.'^e des changes est bien incontestablement dans la disparition des gold points, celle-ci d'alU leurs résultant, à son tour, du déséquilibre de la balance des comptes. Cela posé, il serait sans doute assez vain de prétendre donner une explication à la fois générale et précise des fluctuations désordonnées qui se produisirent dans la suite : on a pu dire que les émissions de billets, qui poussaient à '■ acheter, sans procurer un moyen de paiement extérieur, ne pouvaient que dérégler .| davantage le change ; cependant, avec ou

sans accroissement de la circulation des bil> lets, les importations résultant des besoins impérieux de la défense nationale devaient s'effectuer ; mais ce qui peut et doit être retenu, c'est que les émissions fiduciaires — qui furent, malgré tout, au point de vue des finances intérieures, un artifice fécond pour le développement des recettes fiscales et des ressources d'emprunt — avaient un caractère strictement national^ — alors que les dépenses à régler s'effectuaient en notable partie à Vétranger, et que, par conséquent, ces émissions ne pouvaient être d'aucun secours pour la mise en commun définitive des ressources entre le? alliés.

On doit cependant ajouter que, en dépit d'un excédent d'importation énorme (i), la baisse du franc français resta modérée pendant toute la durée des hostilités, grâce, surtout, à de larges crédits ouverts par Je gouvernement britannique et par celui des Etats-Unis, qui permirent à la France d'ac-

(i) 70 milliards environ, qui furent en partie réglés par des aliénations de valeurs mobilières, et en partie compensas par les aclials effectués sur noire territoire pour la consommation des armées alliées.

quitter des achats qu'elle n'aurait guère pu solder autrement. Il faut même préciser que le gouvernement français put ainsi exercer une véritable action régulatrice sur le marché du change, en fournissant, à défaut d'or, des traites sur le Trésor anglais et sur le Trésor américain (i).

La chute du franc s'accentua brusquement après l'armistice, lorsque ces crédit» furent supprimés ; et ce fait n'est pas de nature à surprendre, puisque la France, obligée, après quatre ans de guerre et de destructions, de se réapprovisionner à l'étranger, continuait à avoir un excédent d'importations absolument anormal (2), et que le marché du change ne bénéficiait plus d'aucune intervention régulatrice.

Depuis lors, la France est restée au régime des changes dépréciés et instables, et, comme nous le verrons plus loin, il ne saurait être, de bien longtemps, question de leur rendre la stabilité par la restauration du régime monétaire d'avant-guerre, impliquant la

(i) Voir plus loin, troisième partie, ch. II. (3) Il dépauait encore 30 milliards en i^iQ.

suppression complète du cours forcé et la libre exportation de Tor : il faudra chercher une autre méthode. Bien que la balance commerciale se soit peu à peu redressée, la France a perdu la plus grosse part de la créance annuelle sur l'extérieur que lui i^alait son portefeuille de valeurs étrangères, beaucoup de ces valeurs ayant été aliénées, d'autres cessant de porter intérêt. Elle ne saurait donc encore compter sur une balance des comptes régulièrement et notablement créditrice, qui lui permettrait d'amortir toutes les dettes extérieures résultant du déficit de son bilan international pendant la guerre et au lendemain de la guerre. Elle a encore besoin, semble-t-il, de ces « crédit? de spéculation » qui lui sont fournis, depuis que les ouvertures de crédit officielles ont disparu, paf des acheteurs étrangers de devises françaises, qui escomptent sa hausse progressive. Il semble donc, finalement, qu'elle soit bien éloigup^ de pouvoir songer au remboursement des crédits officiels ouverts par l'Angleterre et les Etats-Unis, crédits qui, après l'avoir aidée

à maintenir son change, pourraient désormais peser dangereusement sur lui.

En effet, la dette qui en résulte aujoui d'hui, et qui représentait, au pair des monnaies, une trentaine de milliards de francs quand elle fut contractée, figure déjà, au cours actuel de la livre et du dollar, pour une somme plus que double dans l'évaluation de notre dette publique. Mais cette estimation, purement théorique, ne nous donne aucune idée de la soinme en francs qui pourrait devenir nécessaire pour se procurer les devises correspondant à un remboursement même progressif : car personne ne saurait calculer a priori le taux qu'atteindrait notre change s'il fallait opérer le transfert à l'étranger d'une pareille somme.

Il est vrai que, débitrice du fait de la guerre à l'égard de ses grands alliés, la France est, par contre, du fait de la victoire, créancière de l'Allemagne, pour une somme, en principe, plus importante, qui correspond à sa part dans la réparation de^ dommages causés par l'agresseur. Mais nous allons constater que si, au point de vue politique, c'est là une obligation d'un ordre très

différent, la question à résoudre n*en est pas moins, au point de vue technique, assez analogue.

A.insi, après avoir indiqué comment a été engendré le problème très complexe des finances extérieures, nous allons désormais étudier, séparément d'abord, sauf à faire ressortir ensuite leur connexité, chacun de ses principaux éléments : réparations, dettes interalliées, change.