CHAPITRE I

SOTIOHS GiNtRALK» BT BinDBIQOBS.

1. ~ Soos l'aneieDDe moDarcbie, la gestion des grands services d'utilité générale était confiée comoie aujourd'hui à des corps spéciaux s'administrant en vertu de règles propres et de constitutions particulières; mais la distinction actuellement admise par la doctrine et consacrée par la jurisprudence entre les ëLablissements publics et les établissements d utilité publique ne parait pas avoir été accusée d'une façon quelconque dans notre ancien droit, et semble au contraire être une création du droit moderne. Les établissements que nous appelons publics ou d'otilité publique représentent bien ce que l'on désignùt avant la Révolution sous le nom de gens de mainmorte, conrondus sous la dîénomination générale de corps et communautés, inais aucune distinction légale ne paraît alors avoir existé entre ceux qui se

'rattachaient airectement & l'adminislration générale du royaume et ceux dont l'action s'exerçait parallèlement à celle du gouvernement.

2. — Il serait même difficile de trouver un ensemble de règles s'appltqtrant d'une façon générale à ces corps extrêmement nombreux. La qualification tres-vague sous laquelle on les désignait comprenait les catégories de services les plus variées puisqu'elle entraînait, d'après la définition de Guvot, « tous les corps et communautés, tant ecclésiastiques aue laïques, qui sont perpétuels et qui, par une subrogation de personnes, étant censés être toujours les mêmes, ne produisent aucune mutation par mort. M

3. Les gens de mainmorte se divisaient en trois catégories. La première, d'un caractère exclusirement religieux, embrassait les différents services du culte, archevêchés, évéchés, abbayes; prieurés, cures, couvents de l'un et de l'autre sexe, etc... La seconde comprenait les services de l'assistance : bdpitaux, maladreries, etc.. Dans la troisième nous trouvons les services et les intérêts Iw plus divers : communautés séculières des pré- Tots des marchands, maires, échevins, c'est-è-dire les municipalités des villes et communautés d'habitants, et de plus les aniversités, collèges, jurés de métiers, communautés de marchands, etc.. Cette simple eaumératiou, si réduite qu'elle soit, suffit è montrer l'étendue de la mainmorte sous l'ancien régime.

4. — La Révolution, en supprimant cette mainmorte, fit disparaître toutes les communautés qui jusque-là formaient autant d'établissements et de services distincts. Le décret du 44 juin 1791 posa en effet comme un principe fondamental cette règle que Ton ne devait souffrir aucune corporation ; puis, par des actes législatifs successifs, l'Etat absorba tous les services qui sous l'ancien régime avaient eu une existence propre.

5. — Toutefois cette suppression radicale ne fut que momentanée ; elle ne fut même pas absolue en fait, car on s'accorde à reconnaître aujourd'hui l'existence légale de certains établissements antérieurs h la Révolution.

6. — D'ailleurs la nécesnttf de personnifier Fadministration des grands services de l'Etat ne tarda pas k être reconnue et la eonstitatîon du ff fruet. an III, dans son art. 360, admit un tempérameut à la prohibition nouvelle en restreignant h défense de constituer des corporations à celles qui seraient jugées dangereuses pour Tordre public C'était un retour vers le [>assé ; mais te gouvernement se trouvait alors investi du droit de juger l'utilité des corporations qui voudraient se former et par conséquent d'en autoriser la création. —V. des Cilleuls, Du régime des éiabHswmenU d^uHliU publique, p.' 4 et s. — V. aussi suprà, v<* Donc et legs aux établissements publics, n. 58 et s.

7. — Sous ce régime, encore en vigueur aujourd'hui et que l'on a très-exactement appelé régime de l'autorisation préalable, de nombreux établissements ne tardèrent pas & se lormer; le législateur ne se contenta pas d'en protéger l'existence, il en encouragea ou provoqua même la création, et les fit participer d'une façon pluu ou moins directe à l'administration générale du pays. Nous allons voir que c'est le rdio joué par ces établissements dans noire organisation administrative qui a eu pour conséquence naturelle leur division en établissements publies et en âtaUissements d'utilité publique.

8. — Le législateur a plusieurs fois (»>nrondu ces deux expressiuDS.Les art. 910 et 937,0. civ., qui s'appliquent aux libéralités

faites aqx deux catégories d'établissements, ne mentionDent en effet que les seuls établissements d'utilité publique; la loi des 16 janv.-80 févr. 1840 qui a créé la taxe des biens de mainmorte ne parie au contraire que des établissements publics, alors que les établissements d'utiliti^ publique ne sont pas aïoins soumis & cette taxe. Le décret du 3 sept. 1851, sur les chambres de commerce, et le décret du 25 mars 1852, relatir aux chambres d'agriculture, offrent des exemples d'un autre geore de confusion, en qualifiant d'établissements d'utilité publique des établissements qui sont, de l'aveu de tous, de véritables établissements publics.

9. — Mais il ne faudrait pas conclure de là que les deux expressions soient synonymes. Au premier abord elles peuvent paraître s'appliquer à un seul et même objet et viser uniquement une série d'être collectifs anpelés à jouer des rôles de même nature; mais si délicate qu'elle soit parfois i saisir, la diatinction entre les deux classes d'établissements n'est pas aïoîns légitime et le législateur l'a consacrée dans des textes nombreux. Elle est, en effet, très-nettement indiquée par les art. 2045, § 3, et 1221, C civ., qui ne visent que les seuls établissements publies, de même que par les art. 49, g 1, 69, § 3, 83, § 1, 126, § 2, 336. 481 et i032,C.proc civ., qui ne s'appliquent pas aux établissements d'utilité publique; elle est en outre confirmée par des lois administratives spéciales parmi lesquelles on peut citer : les lots du 6 juiU. 1860 et du 26 Févr. 1862 sur le crédit foncier, le décret réglementaire du 30 juill. 1863, relatif aux libéralités faites aux communes.aux pauvres,aux établissements publics ou d'utilité publique, les décret8du2t août 1872 (art. 5, § 4), du 2 août 1879 (art. 7, § 4] sur le Conseil d'Etat. Enfin, chaque année, la loi de finances fournit une nouvelle preuve de la légalité de la distinction en autorisant diverses perceptions au profit de certains établissements publics, disposition exclusive des simples établissements d'utilité publique.

10. — La conlusion entre les deux classes d'étaolissemenls n'est donc pas permise ; si elle a été commise, ainsi que nous l'avons dit, dans certains articles du Code el dans quelques lois administratives, ce fait peut et doit même s'expliquer par l'obscurité qui régnait en cette matière dans notre ancien droit.

11. — En effet, si t» expressions d'établissements publies et d'utilité publique sont des créations du droit moderne, u n'en est pas de même des institutions qu'elles représentent. Les rédacteurs du Code civil n'ont fait que rétablir sur des bases nouvelles, en ce qui concerne le sujet qui nous occupe, un état de choses des plus anciens dans lequel toutes les règles étaient confondues. . Le désordre qui régnait dans la matière qu'ils avaient à organiser a donc pu les tromper d'autant plus bcilement que les deux catégories a'établissements présentent des analogies maDifestes et exercent leur action sur des domaines dont les limites sont quelquefois incertaines et mal définies. Plus lard, le législateur a voulu préciser ces limites, il a évité de tomber dans la même confusion. Il a alors soigneusement distingué entre les deux catégories d'établissements; nous verrons plus loin que cette distinction offre un intérêt pratique des moins contestables et que des différences profondes existent entre leurs régimes légaux.

12» — Cette confusion, qui nous vient de l'ancien droit, est d'ailleurs encore aujourd'hui malaisée à dissiper, et si l'on ne s'arrête qu'à l'analogie que présentent les rôles remplis par nos deux catégories d'établissements qui, dans notre système admini Iratif, exercent une action pour ainsi dire parallèle, il paraît assez difficile de les définir l'un et l'autre avec exactitude. >' On ne saurait trop se mettre en garde, dit M. Ducrocq [Cours de dr. adm., t. 2, n. 1333), contre le danger d'admettre en pareille matière des définitions dont la formule, tout en paraissant préciser davantage, se compose de propositions erronées w. Aussi M. Ducrocq ëvite-t-il soigneusement Técueil qu'il vient de signaler el, sans chercher à enfermer la définiiion de chacune des deux expressions dans le cadre étroit d'une formule, se cootente-t-il d'ajouter ; « Les établissements d'utilité publique peuvent être définis, des établissements dont l'existence présente un caractère d'utilité générale et publique qui a été reconnu dans les conditions déterminées par la loi. Mais cette définition bonne pour les établissements d'utilité publique ne l'est pas pour les établissements publics. Ceux-ci font en outre partie intégrante de l'organisation administrative de la France ou se rattachent à certaines parties de cette organisation de la façon -la plus intime. »

13. — Ce dernier caractère, spécial aax^établtsiieaftQtB publics, constitue la base de la [^|^l^f^^%^d|re|I@i@04^ d'é-

ÉTABLISSEMENTS PUBLICS OU D'UTILITÉ PUBLIQUE. - Chap. 1.

tablissements et permet, croyoas-Dous, de Formuler la définition de l'aoe et de Taulre. En effet, notre adtniaistration générale comprend un ensemble de senriees dont l'Etat doit assurer la ■larcbe, maie sur lesquels son action ue peut s'exercer an même titre. Sur certains, nette action se manifeste d*ane Façon directe et immédiate, w oont les senioes publics. Sur d'autres, prAsentaot cependant un caractère d'utifité non m<HDS grand et tout aussi IçénëraJ, mus □« constituant pas des rouages officiels de notre système administratif, l'action du gouTernement ne se Tait sentir qu'indirectement, & la fois à titre de protection, de surreillaooa ou de cootrdle. Ces derniers services sont le plus sourent \ëft auxiliaires et le complément nécessaire des- premiers ; leur mission consiste à protéger des intérêts parfois identiques, mais ils ne sont pas publics parcb quils ne sont ni organisés ni gérés par l'Etat, qui a encourt & leur égard aucune responsabilité. Cette différence fondamentale d'organisation constitue le seul trait qui les sépare des services publics; mais leur mission, nous le répétons, est la même, elle s'exerce le plus souvent sur des objets identiques parallèlement à l'action directe de l'Etat et on peut les appeler des services d'uti|ité publique.

14. — Cette qu^ifleatioQ n'est, il est vrai, écrite dans aucun texte, mus elle nous semble justifiée par la distinction que nous Tenons de faire à propos de la foçon dont se maniféste l'acUon administmtive sur la gestion des services généraux, distinction qui ne sanrut elle-mémeâtre contestée, puisque le législateur l'a tovjonrs consacrée en admettant, en encourageant même l'aetioD des particufiers à s'exercer en vue de certains objets à c6të de I action administrative proprement dite. Les établissements sont donc publics ou d'utilité publique suivant çja'ils sont ehai^éi de gérer l'une ou l'autre de oes deux catégories de services, et leur définition doit ressortir naturellement non pas seulement de l'objet de leur mission, mais surtout de leur organisation.

15. — L'établissement public peut en conséquence être défini : une personne civile créée par l'Etat, pour gérer, sous son contrôle et sa surveillance un service public. Quant a l'établissement d'utilité publique, il n'est autre chose qu'une réunion de particuliers investis dans des formes spéciales oie la personnalité civile en vue d'assurer un service d'utilité générale, non organisé comme service public, c'est-à-dire en dehors de toute ingérence du gouvememenL

16. — Appelés à administrer des intérêts souTent identigues les établissements pubUcs et les établissements d'utilité publique présentent par leur nature même de nombreux caractè res commons. D'après la définition que nous en avons donnée, on a déjà vu que par le seul ^t de leur création ou de leur reconnaissance les uns et les antres sont investis de la personnalité eÏTile qui leur assure une individualité morale et les rend aptes & tous les actes de la vie civile.

17. — En outre, aucun établissement soit public soit d'utilité

Snblique ne peut exister qu'en vertu d'un acte spécial émanant a pouvoir législatif ou exécutif suivant lâ. nature de l'établissement.

<fc 18. — Les établissements des deux catégories sont soumis & la taxe des biens de mainmorte (LL. 46 janv. '1849 et 30 mars 4872).

19. — Ni les uns ni les autres ne peuvent, sans une autorisation expresse, acquérir à titre gratuit par donation eotre-virs ou par testament (CL civ., art. 910 et 037). — V. raprd, v« Don$ tft legtf n. 340 et 8.

20. — Le décret réglementaire du 30 juill. 4863 impose aux notaires les mêmes formalités pour les dons et legs faits aux établissements de l'une ou de l'autre catégorie.

21. — Les établissement publies comme les établissements d'utilité publique sont soumis au droit commun en ce qui concerne la prescription (C. civ., art. 2227).

22. — Il en est de même des règles de la péremption d'instance (C. proc. civ., art 398).

23. — Les établissements publics aussi bien que les établissements d'utilité publique sont soumis à la règle de l'art. 649, G. civ., qui limite à 30 ans la durée de l'usuTruit qui n'est pas aceordé à des particuliers.

24. — Les principes du droit civil en matière de gestion d'affaires ne s'appliquent ni aux uns ni aux autres. — Casa., 48}nill. 1860, Fabrique de Cellieu, [S. 61.1.430, P. 61.470, D.60. 1.309]

2S^ — Enfin les établissements des deux catégories ont les RiraHTOBB. — Tome XXI.

uns et les autres, en [H'incipe, une durée indéfinie, un acte de la même nature ôae «lui qai les a créés pouvant seul mettre fin à leur existence. Nous verrons, en examinant cette dernière hfpotbèse que les art 530 et 713, C. elv., sur la déshérenee, sont applicables aux uns comme aux autres.

26. — Les ressemblances que nous venons de signaler entre les deux catégories d'ëtablissemenls sont une conséquence du rdte qu'ils sont appelés à remotir. Plus nombreuses sont les différences qui les séparent D'une façon générale elles dérivent toutes de ce principe que les établissements publics font partie de notre organisation administrative officielle, tandis que les établissements d'utilité publique sont au contraire administrés par de simples particuliers. Le foaclionnement de ces divers établissements peut donc varier d'une façon presque infinie sur une foule de délaits dans lesquels nous n'avons pas àentrer; nous signalerons seulement parmi les différences qui les séparent les uns des autres celles qui sont une conséquence naturelle de la nature même de chacune des deux catégories.

27. — Les établissements publics ont droit dans des- cas déterminés à des subventions de l'Etat, du département ou de la communo, et ce droit n'appartient pas aux établissements d'utilité publique.

28. — Les travaux qu'exécutent les établissements publics empruntent le caractère de leurs auteurs et comme eux sont des travaux publics. Les établissements publies peuvent donc, sous des conditions déterminées, user du droit d'expropriation (V. tn^rd, v» Expropriation pjur utilité pubiique). La même faculté ne saurait au contraire appartenir à aucun titre aux établissements d'utilité publique. La loi du 24 juin (865 a, il est rrai, dans son art. 18, accordé le droit d'expropriation aux associations syndicales dont la nature est assez mal définie et qui, dans un système, ne constituent que de simples établissements d'utilité publique (V. suprà. v** A$Sociations syndicales, n. 90 et s., et infrà, n. 72). Mais quel que soit le parti qu'on adopte dans cette controverse, il est évident que la loi de 1865 est tout exceptionnelle et que sa disposition ne saurait être généralisée.

29. — Les sommes d'argent qui entrent dans le budget des établissements publics, destinées à assurer les dépenses d'un service public, sont des deniers publics. L'art. 2121, C. civ., s'applique donc aux agents de ces établissements que vise en outre expressément ledwret sur la cAmptabilité publique du 31 mai 1862 dont l'art. S9 porte ■ « La lof oonFère une hypothèque légale à l'Etat, aux communes et aux établùsemmiê publies sur les biens des comptables pour la conservation des droits et créances à exercer contre eux «. Les dépenses des établisse ments d'utilité publique n'ayant pas le même caractère il n'y avait aucune raison pour soumettre leurs agents aux mêmes règles.

30. — Le caractère des dépenses des établissements publics explique le contrôle financier qu'exerce l'Etat sur leur comptabilité et qui ne s'étend pas aux établissements d'utilité publique.

31. — D'une façon générale, tous les actes de la vie civile des établissements publics sont soumis au régime des autorisations. Ces établissements n'étant que des dépendances de l'administration générale se trouvent naturellement placés sous la tutelle de l'Etat qui les couvre de sa responsabilité. La vie civile des établissements d'utilité publique est au contraire plus indépendante; elle est exclusivement réglée par les statuts de chacun d'eux sauf en ce qui concerne l'application de l'art. 910, C. civ. C'est ainsi que l'art. 2045, C. civ., qui vise les transactions passées pour les établissements publics, et l'art 1032, C. proc. civ., qui interdit i ces mêmes étaUissements d'ester en justice sans se conformer aux lois administratives, c'est-à-dire qui leur impose l'obligation de se munir d'une autorisation préalable, ne R appliquent pas aux établissements ^d'utilité publique. — V. suprd, v° Autoris(Uion de plaider, a. 58.

32. — A cdté de ces différences générales on peut en citer d'autres plus spéciales dérivant également de la nature des deux catégories d'établissements et qui résultent notamment : des art. 940, C. civ., sur la transcription des donations, et 4712 du même Code sur les baux des biens des établissements puUics (V. suprà, v" Bail administratif). Ces articles ne s'appliquent pas aux établissements d'utilité publique.

33. — ... De l'art. 49, C. proc. civ., qui dispense du préliminaire de conciliation les seuls établissements publics. — V. suprà, V* Conciliation, n. 173.