TOME n

] j8 KESTAURÀTION

ainsi que cela existait encore de nos jours dans la plupart des petites principautés , notamment dans celles d^ Allemagne (i). Souvent il se rencontrait parmi eux des génies du premier ordre qui 9 par un attachement sincère i leur maître j par une connaissance profonde des affaires , et |iar un coup-d^œil vaste sur leur ensemble et leur liaison ^ présidaient avec distinction aux destinées des plus grands empires. Mais du moment que ces affaires se multijdiaient trop y ou que le chancelier devenait vieux et infirme > ou enfin qu^il était trop grand seigneur et pas assec laborieux » il fallut lui adjoindre des sous^secré' taires ou des substituts que naguère encore on appelait en France tout simplement commis ou premiers commis j tandis que chez la nation allemande 9 si avide de titres 9 ils portaient le nom de conseillers de cour , probablement parce qu^on les assemblait souvent dans un conseil j où chacun devait présenter son travail au chan-

! souYeram*

des secrétaires travaillaîeo) sous ses ordres, et des notaires faisaient les expéditions. Voyesde Mailer , Allg. Weltgesch. tom. II, pag. 534*

(i) Depuis la réYolation française an contraire le pins petit prince veut avoir une foule de ministres , et nos philosophes prétendent même prouver par des principes qu'il en faut pour le moins une demi-douxaine , en convenant toutefois que chacun d'eux peut réunir plusieurs porte-feuilles^ c*est-à-dire , se rendre avec plus d'un porte-feuille ches le

celier , pour qu'il en fût délibéré en commun. Bientôt ces sous^ecrétaires visèrent aussi k se rendre le travail moins pénible j ou bien ils devinrent en effet insuffisans. Us demandèrent donc de nouveaux aides, et sous divers prétextes, auxquels on ne peut pas toujours résister , les princes se virent forcés d'augmenter sans cesse le nombre des employés et des commis , nombre incroyable dans les empires modernes, et. qui produit en grande partie cette marcbe lente et machinale qui n'existait pas autrefois , et à laquelle on n'aurait jamais dû s'attendre dans une monarchie.

Toutefois, un tel chancelier avec ses commis plus ou moins nombreux n'aurait jamais formé ^qu'une seule chancellerie. Mais lorsque le territoiredu souverain s'agrandissait, surtout par la réunion de pays dans lesquels on parlait une auti*e langue, ou bien lorsque les affaires s'augmentèrent par rétendue des rapports et par l'accroissement des besoins , la charge devint trop pesante pour être supportée par un seul chancelier, quand même il n'aurait eu qu'à recevoir et à signer les expéditions. D'ailleurs il eût été difficile de trouver toujours des hommes capables de suffire à des travaux si nombreux et dénature souvent si diverse. On créa donc plusieurs chanceliers , plusieurs chancelleries , tantôt d'après les provinces , ce qui est en effet la division la plus naturelle , celle qui existe encore aujourd'hui en Autriche ; tantôt

l8o RESTAURATION

diaprés les objets ou les brandhes , méthode moderne qui est sujette à de nombreux inconvéniens , parce c{ue chaque afiaire a des points de contact avec les autres branches d^administration et rentre à la fois dans les attributions de plusieurs ministères. Il s'^en faut de beaucoup que les affaires soient aussi distinctes en realité qu'elles le paraissent dans la théorie ; et leur classification arbitraire n'a ordinairement d^autre résultat que d^empécher ce coup-d'*œil général qui en saisit Fensemble et la liaison , de forcer à ne les envisager que d^une manière imparfaite et sous un seul point de vue , ou bien d'entraver leur marche et de nuire h leur succès y en nécessitant de nombreuses conférences, et souvent même des débats et des oppositions funestes entre les diverses chancelleries. De ces nouveaux chanceliers sortirent les ministres de la guerre y qui étaient superflus avant qu'il y eût des armées permanentes ; les ministres des finances , h la place desquels on avait jadis pour recevoir les comptes des divers domaines , pour tenir la caisse centrale et pour régler les dépenses y un régis* seury recei^eur on trésorier général qvkiy pour Fordinaire y était dans le cas de recommander Téconomie , et devait s^occuper plutôt de la réduction des dépenses que de Paugmentation des recettes ; de plus y Ton créa des ministres pour les ajffaires étrangères qui étaient autrefois peu nombreuses , et pouvaient aisément être terminées

DE LÀ SCI£1VC£ POLFriQUË. l8f

par le prince et son chancelier ; des ministres de la justice j autre institution inutile , puisque Ton croyait jadis que la justice était la chose essentielle dans toutes les affaires , et que le petit nombre d^objets , concernant la justice civile j qui sont de nature h être rapportes au souverain , pouvaient sans difficulté être expédiés par un tribunal supérieur ou par la chancellerie ordinaire ; des ministres de la police que Ton ne connaissait pas encore , il y a un demi^ siècle 9 parce que ce système d'espionnage universel n'a aucun but dans les temps de calme et de confiance mutuelle y et que d'ailleurs chaque ministre dans son département , chaque administration provinciale ou communale faisait la police dans son district, y, maintenait le bon ordre j et veillait à la sûreté publique. Enfin , gr&ce à l'influence des nouveaux principes révolutionnaires j d'après lesquels on croyait ne plus gouverner les affaires du prince , mais celles de tous les particuliers , nous avons vu de nos jours jusqu'à des ministres de t agriculture et du commerce ; des ministres du progrès des lumières , des arts et des sciences et jusqu'^à des ministres des cultes , etc., quoique dans la réalité les premiers de ces ministres ne s'occupassent nullement ni de l'agriculture ni du commerce , mais uniquement des routes , des ponts , des ports , des canaux , des péages , etc. j appartenant au souverain ; et les seconds , tout

î-82 RESTAURATION

au pins des écoles et autres établisscmens d'ins-» tniction que le prince avait fondes. Quant aux ministres des cultes , outre que leur institution repose sur une grande erreur , celle qui regarde la religion et Téglise comme un établissement politique : ils sont absolument inutiles dans les pays catholiques , et Ton pourrait s^en passer 9 même dans les pays protestans, parce qiie rien n^empéche que le petit nombre d'^affaires ecclésiastiques qui exigent Tintervention du souverain , ne lui soient présentées par un consistoire suprême , ou par un conseil ecclésiastique qui reçoive et transmette ensuite ses ordres à ce sujet.

Tous ces nouveaux chanceliers ou ministres une fois établis eurent h leur tour besoin de conseillers ou d^aides pour les soulager dans leur travail ; de là naquirent des conseillers de guerre y des conseillers de chambre ou de finances , des conseillers intimes , des conseillers de justice et de police , des conseillers de contmerce , des conseillers ecclésiastiques et d* instruction publique , avec une foule de sous-secrétaires , de rédacteurs , d'^expéditionnaires , d^archiuistesy etc. Cependant, comme le souverain ne décidait pas toujours de suite , mais se réservait le temps de réfléchir 9 et que d'^ailleurs la force des choses ramène toujours à une sorte d^unité, il fallut nécessairement placer au dessus de tous ces ministères et de toutes ces chancelleries

DE LÀ SCIENCE POLITIQUE. i85

une inspection générale , ou une nouvelle chancellerie résidante auprès du prince , afin d^expédier ses résolutions finales ou ses or^^ dres immédiats. Elle fut appelée le cabinet 9 probablement parce que , dans le principe , le souverain écrivait luinnéme dans son ca«?. binet; et le chef porta le nom de chancelier suprême , de ministre du ctfbinet ou de pre^ nder ministre ^ lequel avait de nouveau sous ses ordres des conseillers de cabinet et des secrétaires de cabinet ^ avec tout le cortège de sous -secrétaires et autres employés. Ainsi s'^éleva , dHme origine simple et modeste , cet^ foule innombrable d'^officiers de cour , de ministres ou de chanceliers , de fonctionnaires de tout genre , qui , avec leurs familles et les gens à leur service ^ forment dans toutes les capitales une trèsngrande partie de 1;^ popula** tion^ qui coûtent des sommes immenses en trai" temens , en fournitures , en mobiliers et autres frais 9 et dont enfin les bureaux et les archives exigent des bâtimens si nombreux et si vastes , qu^ils suffiraient à eux seuls pour faire une ville considérable.

Cependant, nous n^avons encore parlé que des employés dans la résidence du prince , et il s^en faut même de beaucoup que notre énumération soit complète. Dans les terres 9 c'est*à-<lire , dans les divers domaines et seigneuries que le souverain possède 9 qu^il ne peut pas habiter toutes

et à Tensemble desquelles on donna plus tard le nom ambitieux de provinces , il lui faut nécessairement de nouveaux secrétaires ou des sous-employés, non point, comme on le prétend aujourd'hui , pour gouverner les hommes , mais pour régir ses propres affaires , pour administrer les domaines du prince, percevoir ses revenus , acquitter les dépenses , recevoir les comptes , et accorder d'ailleurs aux sujets une assistance impartiale dans leurs intérêts contestés ou non contestés , c'est-4-dire , pour leur rendre la justice et faire respecter le bon droit de chacun. De tels agens étaient jadis appelés des régisseurs j des intendans , des recet^eurs , ou lorsqu'ils joignaient à ces charges une espèce de juridiction , ils portaient les noms de prévôts , de baillis , de grands-baillis , de châtelains , etc. , et ne différaient aucunement de ceux qui occupent des places pareilles auprès des grands seigneurs particuliers. On leur adjoignait ensuite un officier ou huissier pour exécuter leurs ordres , et surtout un secrétaire^aillival qui suffisait seul quand il n'avait à expédier que les affaires du prince ou de son bailli , mais qui eut besoin d'aides ou de commis du moment qu'il devint le notaire public ou privilégié des sujets dans leurs affaires particulières , et qu'il tira de ces fonctions accessoires la principale partie de %es revenus. Pendant long-temps, ces sortes de baillis fîirent presque les seuls employés dans

DE LÀ SCIENCE POLITIQUE. l85

les domaines des princes , et nous avons vu cette heureuse simplicité subsister encore de nos jours dans plusieurs pays , notamment dans Tan** cienne Suisse (i) , et dans quelques contrées de r Allemagne. Lorsque le nombre des seigneuries du souverain augmenta, et que les relations se multiplièrent j au point que la correspondance directe devint un fardeau trop pénible pour les chancelleries de cour ; ou bien , lorsque ces terres formaient ensemble un pays assez considérable qui , précédemment peut-être j avait eu son propre souverain; on imagina de placer h la tête d'un certain nombre de ces bailliages une autorité supérieure j et telle fut Torigine des gouyernemens proi^inciaux qui correspondaient seuls avec les ministères et terminaient eux-mêmes les choses de moindre importance. Or ces gouvememens de provinces exigeaient de nouveau un gouverneur ou président , avec plusieurs conseil*- 1ers qui, selon Tanalogie des fonctions attribuées aux baillis , se partageaient en conseillers éC administration ou cT économie , et en conseillers de justice ( Landraethe und Justizraethe ) , ayant eux-mêmes sous leurs ordres une foule de sous-employés , de commis et de serviteurs ,

(i) Dans la DoayeUe Suisse , depuis 17989 les choses ont aussi changé à cet égard , et même les prétendues restaurations de i8oà et 18 x 4 ont, en grande partie, conseryc Tëchafaudage des institutions révolutionnaires.

quoiquUls n^administrassent au fond que les intérêts du prince, et qnUls représentassent sa personne dans Texercice de la juridiction. Bientôt, le grand nombre des affaires fit désirera ces gouvememens provinciaux d'hêtre aussi séparés en chambres ; et de plus , Ton vit s^accréditer le système moderne de la division des pouvoirs , système de morcellement diaprés lequel aucun employé ne peut plus faire deux choses , ni à la fois , ni successivement , et c^est ce qui a donné naissance aux tribunaux éT appel , distingués des gouvememens provinciaux , entre lesquels s^élèvèrent alors de fréquens conflits d*^ autorité , puisqu'il était souvent assez malaisé de déterminer si une dilfficulté quelconque est du ressort de la justice ou de celui de Tadministration ; que presque toujours elle tient à Tune et à Tautre sous ses difier^tis rapports , et que la séparation en devient rigoureusement impossible , à moins qu'on ne veuille avoir des procès sur tout , ou restreindre la justice aux causes purement civiles , c'est-i-dire , aux seules contestations privées. Quoi qu'il en soit , du moment qu'on appelait d'un de ces tribunaux à la personne du prince, il semblait peu convenable de charger , comme auparavant , les membres de la chancellerie du rapport de cette affaire ; il fallut donc introduire auprès du souverain la même séparation que dans les provinces , et par conséquent établir au dessus de tous les tribunaux d'appel des cours suprêmes

de justice , cours qui n^existai«nt point anciennement , et qui j comme nous le ferons voir au chapitre de la juridiction , sont toutes d^une origine moderne. De plus , nous avons vu crëer encore de nos jours des tribunaux de cassation et des ministres de la justice , dont les premiers sont évidemment un produit des principes révolutionnaires sur la division et Tindépendance des pouvoirs, en vertu desquels le roi ou ses premiers officiers ne devaient à la vérité , ni juger eux-mêmes , ni corriger les arrêts des tribunaux inférieurs , mais pouvaient en revanche les casser en cas de contravention manifeste aux lois ou aux formes , et renvoyer le procès à un autre tribunal ; opération qui rend mi assez mauvais service aux plaideurs, puisqu'elle recule indéfiniment le terme de leur contestation , et qu^après tout il se trouve toujours à la fin un tribunal inférieur qui décide le cas d'après Tavis de la cour de cassation , de sorte que c'est à peu près comme si celleKsi eût jugé elle-même. Ainsi les rouages de la machine politique se multiplient à Tinfini , sans que les affaires marchent ni mieux , ni plus vite ; chaque jour on crée de nouvelles places , la plupart superflues , rarement on en supprime , ou pour mieux dire jamais ; et les appointemens de cette foule e£Brayante d'employés absorbent , dans presque tous les Etats, les revenus naturels des domaines et des droits régaliens qui, sans impôts et sans subsides, suffisaient

jadis abondamment à toutes les dépenses des souverains.

Que si à tout cela viennent se joindre encore des impôts et des troupes réglées , Tesprit se perd à la vue du nombre immense de nouveaux fonctionnaires que ces établissemens nécessitent ; on ne comprend plus comment il est possible quW seul homme ait une telle foule de serviteurs 9 et que dans de grandes monarchies , nonseulement plusieurs cent mille , mais peutrétre plusieurs millions d^hommes soient aux gages d^un individu , dépendent de sa puissance et le rendent, à leur tour, puissant par leurs services. Et cependant, celas^explique sans difficulté quand on considère que les progrès du petit au grand sont infinis , et que la nature n^a point fixé de bornes absolues h. la fortune humaine. Il en est des ramifications sociales comme de celles d^un grand arbre; des millions de branches, de rameaux et de feuilles y tirent leur nourriture d^un tronc unique. Plus les forces et les facultés d^un homme sont grandes et variées , plus aussi il est à même de pourvoir aux besoins de ses semblables (i). Or , comme un souverain n^est pas réduit aux revenus de ses terres et de ses capitaux ; de nouvelles ressources font naître de nouveaux besoins et lui permettentd^offrir de nouveaux

( t) Muiti coiunt persouam potentis , et amici sunt dona tribuentis. Proferb. XIX , 6.

DE LA SCIENCE POLITIQUE. l8g

avantages. Quelle multitude d'agens ne faut-il pas pour Tadministration et la perception des droits régaliens , qu'ion ne peut pas même compter parmi les impôts? Qui pourrait faire Fénumération de tous les employés des péages et des postes^ de ceux pour la fabrication des monnaies ^ pour V exploitation des mines ^ pour le commerce du sel et autres grandes entreprises pareilles ; enfin de ceux qui régissent les forêts, quoiqu'à la rigueur ils appartiennent plutôt à Tadministration des domaines? Et quand, outre ces droits régaliens, il existe encore de véritables impôts , originairement accordés au souverain par forme de subsides , ou qu^il a introduits de sa propre autorité et qui ont été tacitement acceptés par les contribuables , comme par exemple , des douanes qui couvrent de vastes frontières d'un grand nombre d'inspecteurs et de bureaux d^entrée et de sortie; des contributions foncières pour lesquelles il faut mesurer, évaluer et cadas* trer chaque propriété rurale ; des contributions sur les maisons , les portes et les fenêtres , qui exigent des opérations toutes pareilles ; des /mpôts sur tous les genres d'industrie j sur les successions héréditaires j sur les mutations , etc.; enfin la foule des impôts indirects sur les objets de consommation , etc. ; le nombre des fonctionnaires et des agens fiscaux requis pour ce nouveau genre de revenus devient incalculable. Quelle légion de receveurs et de collecteurs ,

IQO RESTAURATION

de caissiers , de contrôleurs , de rei^iseurs de comptes j avec tout leur cortège de commis et de buralistes ^ ne voyous-nous pas s'élever à la suite de ces diverses taxes (i) ! Quant aux armées permanentes ou aux troupes réglées qui , vers le commencement du dix-huitième siècle , étaient encore si peu considérables , que le nombre des soldats n'égalait pas celui des officiers d^aujourd'^hui ; les gens de guerre , proprement dits ou les serviteurs armés de tout genre , les véritables combattans depuis le généralissime ou le maréchal jusqu'au simple soldat , en sont à peine la plus grande partie, quoique dans plusieurs monarchies ils s^élèvent à trois ou quatre cent mille hommes. La suite des employés indispensables pour Tadministration économique d^une si immense famille qu'il faut loger , nourrir , habiller , armer , soigner en état de santé et de maladie , solder, instruire et pourvoir de tout, comme des enfans en bas âge, forme un nombre presque aussi considérable de nouveaux fonctionnaires dont on pouvait jadis se passer entièrement» Que Ton réfléchisse à la

(i) Daus rancienne France , M. Necker faisait monter en 1 784 le nombre de tous les agens du fisc , depuis le premier chef jusqu*au plus petit buraliste ou collecteur, à :i5o,ooo hommes. Voyez des finances de la France , 1. 1 , pag. igS. Dans la nouTelle Fraoce» depuis la rérolution , ce nombre est certainement doublé.

D£ LA SCIENCE POLITIQUE. igi

multitude de commis ou d'écrivains attachés aux compagnies , aux bataillons , aux rëgimens ^ aux divisions 9 aux commandemens généraux et aux états-majors ^ seulement pour Fexpédition des ordres et des rapports journaliers; cpe Ton pense aux employés pour le recrutement et la conscription ; à ceux pour la remonte des chevaux , plus nombreux encore lorsquHl existe des haras royaux ; que Ton se représente la foule de commis-saires et de sous-commissaires de guerre pour tout ce qui concerne Tinspection , la solde et les caisses , la direction des subsistances et des logemens ; pour Tachât , la manipulation et la répartition des vivres y des fourrages , des effets de chauffage et d'éclairage , lesquels , pour être mis en dépôt , demandent des centaines de magasins principaux et secondaires ; la partie des habillemens et de tant d^autres besoins accessoires des troupes , tels que le haniachemeKit , les lits militaires , les effets de casernement et de campement ; le personnel si nombreux des arsenaujc avec tous les ouvriers pour la fabrication de Fartillerie , des armes à feu , des armes blanches y de la poudre et du salpêtre ; tadministration des pontons et des transports , con^ vois et équipages militaires ; le département médical dans toute son étendue , cette hiérarchie d^officiers de santé j de médecins en chef de Tarmée , de médecins et de chirurgiensmajors , la multitude non moins nombreuse de

iQa RESTAURATION

ceux établis dans les garnisons , les régimens et les bataillons ; les pharmaciens de tout genre , les employés de la régie des médicamens , des maisons des im^alides; les garde-malades dans les hôpitaux , etc. ; puis les établissemens d'iris^ traction militaire ; les individus chargés de renseignement) de Tadministration et du service dans les écoles militaires , dans celles d'artillerie, du génie et d'^équitation; le clergé^ chargé , du moins dans les armées chrétiennes, de Finstruo* tion religieuse et du cul te extérieur, et qui forme, à son tour, toute une hiérarchie d'évêques de Tarmée, d^aumôniers, de chapelains ou de curés; enfin les auditeurs ou ojfficiers de justice , soit pour la poursuite et la punition des délits militaires , soit pour le jugement des contestations privées , soit enfin pour la liquidation et Fadministration des successions ; que Ton songe à tout cela , et Ton pourra se faire une faible idée du nombre immense d'employés dans une armée , ainsi que des frais énormes qu^elle exige ; mais , d'un autre cAté , Ton comprendra comment elle pro* cure aussi des ressources à une infinité de personnes , et peut même en enrichir un grand nombre. Enfin il est clair que si , outre ses forces de terre , un souverain possède des forces de mer , par cela seul le nombre de ses serviteurs armés et non armés sera peut-être doublé.

Nous ne parlerons pas de la haute police générale , nouvelle branche d'administration

autrefois

DE LA SCIENCE POLITIQUE. igS

autrefois inconnue qui demande des agens nom» breux et dispendieux , et qui , en tant qu'^elle a pour but d'hêtre informée de tous les discours et de toutes les actions des particuliers , est évi-^ demment calculée bien plus pour la sûreté du prince que pour celle des sujets; police dont on pourrait peut-être se passer sous ces deux rapports , et qui n'a dû son origine qu'à la défiance produite par les révolutions mtodemes» Nous n'ajouterons rien non plus sur les ambassadeurs près des puissances étrangères avec toute leur suite de conseillers de légation ^ de secrétaires et de commis 9 ou ce qu'on appelle le per'^ sonnel diplomatique , qui n'existait point avant les légations permanentes ^ et dont le nombre a été successivement augmenté y moins par un besoin réel que par la vanité des souverains , quoique plusieurs s*en passent encore aujour-' d'bui, D^ailleurs nous avons déjà prouvé que ces ambassadeurs n'ont au fond d'autre mission que de veiller aux droits et aux intérêts du prince qui les envoie , bien que ^ par accessoire , ils puissent aussi rendre des services à ses sujets. Pour ce qui regarde enfin les fonctionnaires employés dans r éducation ou F instruction publique 9 on ne peut à la vérité ranger dans cette classe que les professeurs et chefs des écoles , académies et universités fondées et payées par le souverain ; puisque ceux des établissemens particuliers ne sont que les employés des