TRAITÉS DE PAIX, ALLIANCES ET AUTRES CONVENTIONS, AMBASSADES

I. Ces droits sont fondés sur la liberté universelle. Les conventions des princes entr’eux ne concernent que leurs propres affaires et ne s’étendent point à celles d’autrui.

II. Les ambassadeurs et les ministres ne sont également envoyés que pour les droits et les intérêts personnels des princes , quoique par accessoire , ils puissent rendre des services aux sujets.

III. Le droit de conclure des alliances pour ses propres affaires appartient aussi à d’autres hommes , et ils l’exercent fréquemment. Preuve de cette vérité par la raison et l’expérience.

À peine aurons-nous besoin d’ajouter encore un mot sur les traités de paiæ , les alliances et autres conventions , sur le droit d'envoyer des ambassadeurs , etc. , puisque tout cela repose sur les mêmes principes. Quiconque peut faire la guerre en son propre nom , peut aussi conclure la paix ; et de même qu’un prince ne s’arme que pour ses propres intérêts , de même c’est sur eux seulement qu’il transige ; et voilà ce

qui forme, et la raison et la limite de son pouvoir. Il est tout aussi bien autorisé à céder quelquesuns de ses droits qu’à en acquérir de nouveaux avec le consentement de la partie adverse ; tous les jours de simples particuliers en font autant. Or , il n’est pas plus difficile de prouver que les objets des traités de paix et des transactions sont relatifs seulement aux intérêts et aux droits du prince , qu'il ne l’est de démontrer que la guerre est sa propre cause et non point celle de la nation. Il suffit , pour s’en convaincre , de lire attentivement les traités de paix et autres conventions politiques ; anciennement surtout ils étaient , à cet égard , singulièrement remarquables. En bonne règle , un souverain ne doit donc pas stipuler dans ces sortes de transactions sur les droits dffin tiers qui n’a pas été consulté , du moins jamais à son désavantage , mais seulement en sa faveur , parce que dans ce dernier cas son consentement peut être présumé. Un souverain ne peut pas même, sans injustice, disposer des droits privés de ses sujets , et ce principe aussi était jadis généralement observé dans les traités , en sorte que les droits des particuliers y étaient formellement réservés , ou que , si on ne pouvait plus les protéger efficacement , on en recommandait le maintien au nouveau maître, chose que celui-ci ne refusait presque jamais , et qui , pour l'ordinaire , s’entendait de soi-

même ( 1 ). De nos jours encore , à parler exactement , les souverains ne cèdent pas les droits des particuliers ; car l'impossibilité de les protéger à F avenir ne pçut pas être appelée une cession. Toutefois , il faut avouer que , quand dans les traités de paix modernes , il est question de renoncer à des provinces , on fait trop peu d'attention aux droits des habitans , presque toujours 011 les passe à dessein sous silence , ou du moins les articles qui les concernent sont rédigés en termes vagues , avec trop de légèreté et de précipitation , ce qui rend le changement de maître bien plus pénible qu'il ne l'aurait été sans cela , et qu'il ne devrait l'être d'après les vrais principes. Or ce nouveau malheur qui pèse sur les peuples , n'est pas seulement dû au défaut de charité et à l'égoïsme qui domine chez les grands comme chez les petits , mais surtout aux fausses doctrines politiques , d'après lesquelles on prétend oit que la guerre et la paix ont lieu , non pas entre les souverains , mais entre les

(1) Les anciens traités de paix que M. de Martens a rassemblés avec tant de soin dans son grand Recueil des traités -publics , etc., fournissent à cet égard les exemples les plus frappans. Nous aurons occasion d’en parler plus au long dans le chapitre de l’aliénation et de l’hérédité du pouvoir souverain.

nations ,

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nations , et que par conséquent on est autorisé à stipuler aussi à leur détriment. Que si un prince n'est pas assez fort pour se défendre seul contre un de ses ennemis , ou que , soit pour prévenir , soit pour terminer de graves dissensions , son intérêt exige qu'il se fasse des amis voisins ou éloignés ; tantôt qu'il reçoive du secours et tantôt qu’il en donne ; qu'il renonce à des droits dont il aurait pu faire usage ou s'impose des obligations qu'il n'avait pas auparavant : il peut dans tous ces cas faire des conventions de divers genres , conclure toutes sortes d'alliances passagères ou permanentes, pourvu qu'il s'y renferme dans les limites de ses droits , qu'il ne blesse pas ceux d'autrui , et qu'il n'oblige que lui-même et sa propriété. Nous ne parlerons pas des conventions vulgaires qui ont lieu entre les princes , soit pour terminer une guerre , soit au sein même de la paix , comme sont les démarcations de frontières , les actes d'achats , de ventes , d échanges , de donations , les contrats de mariage , les lestamens , les pactes de succession , etc. ; il est bors de doute que les souverains ont, aussi bien que tous les autres individus , le droit de faire de pareils traités à l’infini , et qu'en leur qualité d'hommes indépendans , pourvu que la justice naturelle y soit observée , on ne peut leur en prescrire ni la forme ni le fond. Ici du moins , il est clair que ces pactes ne concernent que les tome 11. n

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affaires du souverain , autrement il faudrait dire aussi que les peuples se marient, et que le. mariage d’un souverain est un contrat national. Nous défions même les publicistes qui seraient tentés de distinguer entre les pactes particuliers des princes et ce qu’ils appellent des traités publics ou nationaux, de nous montrer la limite où cessent les premiers et où commencent les seconds. Toujours ils échoueront dans cet essai , et finiront par reconnaître que toute cette distinction est sans fondement ; qu’il ne peut même y avoir de pactes nationaux dans une monarchie , parce que la nation considérée comme communauté , comme personne collective , n’existe point , et qu’elle n’est pas une multitude unie ( multitudo imita ) , mais bien une multitude sans union (multitudo soluta). Même les prétendus traités de commerce , qui sont d’ailleurs en petit nombre , et dont , avec des dispositions plus amicales , on pourrait fort bien se passer, ne peuvent être appelés pactes nationaux; car jamais on n’y stipule comment et avec quelles marchandises les sujets respectifs doivent faire le commerce; ces traités ne sont , pour l’ordinaire , que des adoucissemens de certaines mesures prohibitives ; les souverains seuls s’y obligent réciproquement, tantôt à permettre l’entrée sur leur territoire a tels ou tels produits étrangers , tantôt a ne pas défendre l’exportation de quelques autres , ou a ne pas les charger d’impôts et de péages exor-

DE LA SCIENCE POLITIQUE. i3i bitans ; ou enfin à accorder aux négocians certaines facilités , certaines assistances , etc. ; autant de choses qui dépendent de la libre volonté des princes , et qui ne sont point indifférentes à leurs revenus et à leurs propres intérêts , quoique les résultats en puissent tourner aussi , tantôt à l’avantage , tantôt au détriment de leurs sujets.

Pour ce qui concerne enfin le pouvoir d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs : il est clair que ce droit dérive tout simplement de la liberté naturelle et n’appartient point exclusivement à la souveraineté. Les légations permanentes sont un usage assez moderne , et particulier à l'Europe ; les petits Etats ainsi que la plupart des républiques s’en passent même encore aujourd'hui , soit par économie, soit parce que leurs relations ne les rendent pas nécessaires. Quand les princes avaient à traiter entr’eux des points importans et compliqués qu'ils ne pouvaient décider ni en personne ni par correspondance , ils devaient , ainsi que les particuliers , nommer et s'envoyer les uns aux autres des mandataires qui portèrent d'abord le nom modeste de députés ou de procureurs fondés (i). Aussi les

(i) Voyez Droit des gens moderne , par M. de Martens , § 1 85.

divers titres que prennent ces envoyés n'existaient-ils pas dans les temps anciens (i); ils n'ont été introduits que successivement dans les quinzième , seizième et dix-septième siècles , soit pour satisfaire la vanité en se distinguant des particuliers , soit pour jouir du rang et de l'honneur que l'usage y attache ; mais en euxmêmes ces titres 11e sont pas essentiels et ne désignent pas des fonctions différentes (2). Quoique les légations permanentes doivent leur origine , ou à la curiosité des souverains qui désiraient être instruits de tout ce qui se passait d'important dans un État étranger , ou à leur amour-propre , parce qu'ils voulaient être constamment remarqués dans le cercle des personnes libres et puissantes ; elles n'en sont pas moins , de leur nature , un usage excellent et propre à entretenir , à consolider des relations amicales , par la pré-

(1) Ibid. § 191.

(2) Ministres du premier , second et troisième rang ; légats du pape , nonces , ambassadeurs , magni legati ; envoyés extraordinaires , ministres plénipotentiaires , ministres résidens , chargés d’affaires , agens diplomatiques , etc. , etc. Autant d’expressions diverses pour désigner la même chose , et qui sont en partie synonymes. Dans les conférences entre un prince et ses sujets , on appelle les envoyés du premier commissaires ; ceux des seconds députés ; mais ici encore il n’y a point de différence essentielle. Voyez de Martens , ibid.

DE LA SCIENCE POLITIQUE. i33 sence d’intermédiaires agréables ; à appuver de vive voix des vœux et des intérêts réciproques , à lever des difficultés qui naissent si facilement à la suite des correspondances écrites , à terminer enfin des différends , et quelquefois même à prévenir l'éclat d’une guerre. Toutefois ces ambassadeurs sont principalement nommés pour les droits et les intérêts personnels du prince qui les envoie , et c'est ce qui se prouve déjà par la nature seule de leurs fonctions. Car, quoique ces ministres puissent rendre beaucoup de services à ceux des sujets de leur souverain qui sont domiciliés dans le pays étranger , les assister dans des embarras imprévus, accélérer leurs affaires, prendre en main leurs intérêts particuliers , et par là devenir leurs patrons et leurs protecteurs naturels ; tout cela cependant n’est qu'un acte de bienveillance , l’effet d’un lien amical entre compatriotes , et non pas un devoir de justice rigoureuse ; c'est un avantage accessoire de ces missions et non pas le but de leur établissement. Nous ne nous étendrons pas ici sur les lettres de créance et de recommandation ., les pleins-pouvoirs et les instructions , dont ces envoyés doivent être munis ; ni sur les privilèges d’usage ou de convention dont ils jouissent, ni sur les faveurs particulières qu'on leur accorde, tant qu’ils n'en abusent pas au détriment du souverain auprès duquel ils sont

accrédités (i). L'exposition et le développement des formes et des coutumes très-variées à cet égard , et des principes de justice ou d'humanité sur lesquels elles sont fondées , n'entrent pas dans le droit public proprement dit , mais plutôt dans le droit des gens , puisqu'elles ne concernent pas les rapports des princes avec leurs sujets , mais seulement les rapports des princes entr'eux.

Ces réflexions pourront suffire pour établir les droits des souverains dans leurs relations extérieures et pour redresser les erreurs qui régnent à ce sujet. Tout devient clair du moment qu'on ne part point d'une prétendue délégation de pouvoir par le peuple , mais d'une puissance et

(i) Par exemple, le caractère sacré ou V inviolabilité de leur personne ; leur droit dit d'exterritorialité , en vertu duquel ils sont censés n’avoir pas quitté le territoire de leur maître, de manière qu’on ne leur fait point sentir la puissance du souverain qui les reçoit ; leur exemption de la juridiction civile et criminelle ordinaires , exemption en vertu de laquelle on observe du moins envers eux des formes plus douces ; l'immunité de leur maison , le libre exercice de leur religion , ou ce qu’on appelle les sacres privés , etc. , privilèges qui cependant ne sont pas universellement reconnus , encore moins illimités , mais toujours entendus avec la restriction , qu’on n’en abusera pas au détriment du prince ou de ses sujets. Voyez Droit des gens moderne , par M. de Martens , chap. V, VI et VIL

DE LA SCIENCE POLITIQUE. i35 d'une liberté personnelle. Si les princes ne pouvaient pas d'eux-mêmes faire la paix, conclure des traités et des alliances , envoyer ou recevoir des ambassadeurs , ils seraient de pire condition que les plus petits particuliers ; car de même que ceux-ci ont souvent des dissensions et des guerres avec leurs égaux, de même aussi il leur arrive souvent de faire la paix. Qui leur a jamais défendu de réconcilier des ennemis, d'apaiser des différends , de transiger sur leurs droits ou sur des intérêts opposés , tantôt en personne, tantôt par des intermédiaires , auxquels ils donnent telles instructions qu'ils jugent convenables ? Quelquefois même ces traités de paix entre particuliers sont consignés dans des actes ou des documens formels , bien qu'ils ne soient pas , comme ceux des princes , publiés dans toutes les gazettes, ni recueillis dans des collections volumineuses, pour être transmis à la postérité. Tout individu tant soit peu fortuné ne possède-t-il pas ses archives domestiques , sa petite diplomatie , c'est-à-dire , sa collection de titres et de documens de famille , qui constatent les pactes qu'il a conclus , les d roits qu'il s'est acquis , et qui établissent, pour ainsi dire , toutes ses relations extérieures. Quant aux conventions vulgaires de toute espèce , nul doute que les particuliers ne puissent en faire et n'en fassent journellement entr'eux , et quelquefois , si les circonstances l'exigent, avec les souverains eux-mêmes. Dira-t-on

peut-être qu'ils sont privés du droit de former des alliances pour leur propre cause ? Il est vrai que ce droit leur a été quelquefois contesté , non pas en thèse générale , mais à la suite de collisions que ces ligues avaient fait naître, ou en vue des intentions hostiles qu'elles annonçaient. Mais qu'est-ce qu'une alliance , sinon un accord ou une réunion des forces de plusieurs hommes pour atteindre un but commun? Toute communauté de ville ou de campagne , tout corps de métier, tout ordre religieux oupolitique, toute société littéraire et de commerce ; en un mot, tout contrat de société, n'est-il pas une espèce d'alliance pour se fortifier et se soutenir mutuellement ? Le mariage même ne porte-t-il pas le nom d'alliance ? Or personne n'a encore prétendu que de pareilles réunions , inoffensives de leur nature , soient interdites aux sujets. Ah! que deviendraient les hommes, comment pourraient-ils subsister, sans cette multitude d'associations diversifiées à l'infini , qui leur apprennent à connaître le prix de l'amour mutuel , et qui montrent aux faibles quelles forces ils peuvent acquérir par une bienveillance réciproque ? Il y a plus ; même les ligues défensives proprement dites , que l'on désigne communément sous le nom général de ligues ou d'alliances , ne furent jamais prohibées ou contestées d'une manière absolue; on les a toujours regardées au contraire comme une action naturellement licite , pourvu que les droits du souverain ne s'y

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trouvent point compromis , ou qu’ils y soient expressément réservés (i). Puisque des individus ou des communes sujettes pouvaient, comme nous venons de le dire , faire la guerre pour la défense de leurs propres droits : pourquoi n’auraient-ils pu se promettre aussi et se prêter à cet effet un secours mutuel ? L’histoire entière , et en particulier celle d’Allemagne, de Suisse et d’Italie, renferme tant d’exemples de pareilles ligues , qu il serait fatigant et interminable de les citer toutes (2). Et ces alliances ne furent pas seulement formées dans des temps d’anarchie et contre la volonté des princes , mais avec leur assentiment , en vertu d’un droit naturel généralement reconnu; et elles ne nuisirent jamais au respect le plus scrupuleux pour les véritables droits des souverains (3). C’étaient là les beaux jours de cet esprit d’association qui a fait grandir

(1) Voyez Bœhmer Jus. publ. univ. pag. 344 1 345. Martens, Droit des gens moderne, § 4y* Item de Muller, Histoire de Suisse , t. II , pag. 706 — ^ôo ; item t. III, pag. 587 , 588.

(2) L’Histoire des Allemands , par M. Sclimid; celle de l’empire d’Allemagne , par Putter ; celle de Suisse , par Jean de Muller ; celle des républiques d’Italie , par Sismondi , en contiennent à chaque page. II en est de même des histoires des autres pays.

(3) « Les comtes de Savoie permettaient sans difficulté » aux villes du pays de Vaud de former des alliances en-

et prospérer notre Europe ; esprit avec lequel F égoïsme moderne , qui isole tout et rompt tous les rapports , forme le contraste le plus déplorable. Qui a jamais traité d’illégitime la ligue anséatiqueàesenne postérieurement si puissante; V alliance que firent les villes du Rhin en 1 2 35 , pour s’opposer aux guerres particulières , au brigandage sur les routes et aux péages injustes; la confédération pour la paiæ intérieure de V Allemagne en 1527 (Land Friedens Bund ) ? Les ligues grises si nombreuses et si pacifiques, les associations des cercles dé Allemagne , etc. ? Ne furent-elles pas au contraire regardées comme des actions nobles et louables? Même la première ligue suisse de i5i5 , espèce de ligue dont l’Allemagne surtout fournissait beaucoup d’exemples, réserva formellement les droits de tout seigneur légitime , et ne fut dirigée que contre une force étrangère et injuste : aussi fut-elle considérée dans le temps comme une action licite , et reçutelle l’approbation de l’empereur même et de l’empire ; sa légitimité ne commença a être révoquée en doute , qu’à une époque bien postérieure , ou lorsqu’on la vit s’étendre toujours davantage , et embrasser même des villes et des

» tr’elles ou avec d’autres villes, pourvu que les devoirs »> envers le prince j fussent réservés. » De Muller, Histoire de Suisse , tom. 11 , pag. 366, à l’année 1 364*

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communes autrichiennes , ce qui devait nécessairement faire naître des conflits (i) , léser ou menacer les droits personnels du prince , et produire une relation compliquée et délicate qui , surtout dans la disposition mutuellement hostile des esprits, ne pouvait finir que par l'anéantissement de la ligue , ou par son indépendance totale. De pareilles alliances peuvent , il est vrai , non par leur nature , mais par leurs effets , porter préjudice aux droits d'un tiers ; et c’est par cette raison que Henri I.er , roi d^Allemagne , au lieu de dissoudre telle ou telle ligue spéciale et hostile, voulut, en i23i , interdire aux villes de l'empire de faire des alliances. Mais cette prohibition eut le sort de toutes celles qui blessent évidemment la justice naturelle; elle ne fut pas exécutée (2). Au contraire

(1) Ces chocs furent principalement occasione's par l’alliance de la ville de Lucerne avec Uri , Schwitz et Unterwalden en l332 ; par celle de ceux-ci avec Zug et Glaris ; par celle des villes autrichiennes de Feldkirch , Wesen, Gaster et Windeck avec Appenzell , en i4o5 , etc. Il est très-instructif de lire dans l’histoire de Suisse, par Muller, la première cause et le premier motif de ces alliances , et comment , dans l’origine , ceux qui en furent les auteurs n’eurent pas la moindre intention de blesser les droits de la maison d’Autriche.

(2) Voyez Senkenberg , Recès d’empire, t. I , p. i3 ; et Jean de Muller , Histoire de Suisse, t. III, p. 588, note

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le treizième siècle et les deux suivans nous montrent un grand nombre d'alliances particulières , dont personne ne songea à contester la justice , parce qu'en effet leurs résultats furent moins importans que ceux des autres. Le schisme du seizième siècle , communément appelé la réforme , fit naître de nouvelles ligues entre les divers partis religieux ; et quoique , depuis le rétablissement de la tranquillité publique , ces alliances soient devenues moins nécessaires , conséquemment aussi moins fréquentes , elles ne furent cependant pas sans exemple. La paix de Westphalie confirma le droit de les faire dans tous lesEtats de Fempire d'Allemagne, et cela non point comme une prérogative nouvelle , mais comme une faculté ancienne et universellement reconnue (i) ; et le temps n'est peut-être pas éloigné où des associations particulières , mais bien différentes de celles qui ont tout détruit et bouleversé , redeviendront indispensables pour ramener peu à peu dans notre Europe révolutionnée un état social naturel et légitime.

n.° i85. L’auteur de la Bulle d’or, quoique peu disposé pour ces alliances , s’exprime cependant avec plus de circonspection , et ne parle que des alliances illicites , colligationibus illicitis , c’est-à-dire , de conjurations ou d’associations illégales et hostiles.

(i) Instr. Pac. Osnabr. art. VIII, § 2, cap. lmp. art. VI , § 4.

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Ce n’est pas tout ; on rencontre dans l’histoire jusqu’à des alliances défensives contre l'oppression possible de la part du souverain , et comme le droit de former des ligues de ce genre (i) , n'a pas été reconnu, il en est résulté la fausse opinion , que toutes les alliances quelconques étaient interdites aux sujets. Quoiqu’on ne puisse pas regarder dans toutes les circonstances celles dont il s’agit comme absolument injustes , et qu’il soit meme possible de les former sans mauvaise intention : cependant elles sont toujours un signe de méfiance et annoncent des desseins plus ou moins hostiles , qui renferment déjà une espèce d’injure , aliènent les cœurs et deviennent par là même une source de discorde. Or, puisqu’un prince peut s’opposer à des insurrections formelles , il est aussi en droit d’empêcher ou de chercher à dissoudre des ligues préjudiciables à son honneur et à ses intérêts , non point parce qu’elles sont des

(i) Une des plus remarquables est celle des pays de Gessenay et de Château-d’(Ex avec la ville de Berne, en i4o3 , contre les comtes de Gruyères , princes auxquels ces vallons étaient très-attachés et très-fidèles. Il en est de même de l’alliance des Appenzellois , sujets de l’abbaye de St-Gall avec Glaris et Schwitz dans le quatorzième siècle, bien long-temps avant qu’ils songeassent seulement à l’indépendance.

alliances , mais parce qu'elles sont des hostilités réelles ou préparées ; non point parce qu'il peut interdire à ses sujets toute association , mais parce qu'il peut défendre ses propres droits. Ainsi dans de pareilles collisions le faible renonce pour un certain temps , et en faveur de la paix , à l'exercice d'une faculté spéciale. Il en est de ces alliances comme des approvisionnemens d'armes et de vivres , des fortifications privées j etc. ; ce n'est pas à la liberté , mais seulement à son emploi illégitime ; ce n'est pas à la justice , mais à l'injustice que l'on s'oppose : les alliances , ainsi que toutes les autres actions humaines , sont licites quand elles n'offensent personne, et ne le sont plus , dès qu elles préjudicient aux droits d'un tiers.

Enfin , il n'est pas vrai non plus , il est même tout ensemble contraire à la raison et à l'expérience de dire que la faculté d'envoyer des ambassadeurs soit un privilège des souverains ; elle appartient au fond à tous les hommes , mais elle n'est exercée que par ceux qui en ont et le besoin et les moyens. Nul doute d'abord que les particuliers ne s'adressent fréquemment des messagers , des envoyés ou des intermédiaires quand leurs affaires ou leurs négociations l'exigent, et qu'alors ils n'observent en petit à peu près les mêmes règles de droit , les mêmes formes et les mêmes usages que les

princes entr'eux. Mais il y a plus ; l'histoire entière et l'expérience de tous les jours fourmillent d'exemples qui prouvent que de simples particuliers ou des sociétés particulières , accréditent, même auprès des souverains étrangers , des a gens , des députés , des ministres , et qu'ils les munissent à cet effet de lettres de créance , de pleins-pouvoirs et d'instructions. On nous objectera sans doute , qu'ils ne le font que pour leurs propres affaires ; mais n'avonsnous pas déjà démontré qu'il en est de même pour les souverains. Au reste 11e voit-on pas que , dans toutes les discordes civiles , et même toutes les fois que des individus et des corps ont à poursuivre et à soutenir des intérêts communs auprès d'un souverain étranger , ils lui envoient à cet effet des députés particuliers. S'il est dans l'intérêt de ce souverain de favoriser de telles personnes , il reçoit aussi et écoute leurs ministres , souvent même il les demande ; tandis que dans le cas contraire on les refuse , ainsi que cela se pratique quelquefois , même contre les ambassadeurs de princes , qui sont mutuellement dans des dispositions hostiles. Que si donc les particuliers n'entretiennent pas ordinairement des ministres, ou des légations permanentes près des cours étrangères , c'est uniquement parce qu'ils n'en ont pas besoin, ou qu'ils 11'ont pas de quoi en supporter les frais ;

car du reste il n'existe entre les envoyés des princes et les députés des particuliers d'autre différence , sinon que ces derniers sont des personnages moins distingués , et que, par conséquent, les souverains ne leur rendent pas les mêmes honneurs qu'à ceux qui viennent de la part de leurs égaux.