tome 11. I

voulu établir ( 1 ) est purement arbitraire et spécieuse ; la ligne de démarcation ne peut jamais être tracée avec précision ; car le maréchal qui commande les armées d'un souverain , le garde du trésor ou le ministre principal préposé à ses domaines , à ses revenus et à ses dépenses , l'ambassadeur qui surveille ses affaires auprès d’une puissance étrangère , sont tout aussi bien les serviteurs ou les auxiliaires personnels du prince que le dernier commis ou officier domestique ; seulement ils le servent ou l'aident sous des rapports différens, et dans des affaires différentes. Ils jouissent d'une considération proportionnée au degré de pouvoir dont ils sont revêtus , ainsi qu'aux

( 1) Pufendorf a essayé de tracer cette ligne de démarcation entre les employés publics et les employés particuliers du prince (ministros publicos et ministros principis privatos) . ïl range parmi les premiers les gouverneurs de provinces , les troupes de terre et de mer , les gardes du trésor ( præfectos ærarii ) , — les receveurs des revenus , les magistrats établis pour rendre et pour exécuter la justice , les ambassadeurs près des puissances étrangères, les conseillers, les secrétaires, etc. De j. n. et g. 1. VII, c. 2 , § 24* Mais pour peu qu’on examine la chose de plus près , l’on verra combien cette distinction est arbitraire et mal fondée. Relativement à des usurpateurs comme Auguste et les empereurs romains , on pouvait à la vérité distinguer entre leurs serviteurs personnels et les fonctionnaires de la ci-devant république ; mais il n’en est pas de même par rapport à un prince naturel.

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talens et aux connaissances qu'exigent leurs fonctions.

En conséquence , les rapports naturels , entre un prince et ses divers employés , ne peuvent être jugés que d'après les règles générales sur les pactes ou contrats de service , c'est-à-dire , d'après la justice universelle , et au besoin d'après les devoirs de bienveillance. Aussi ces rapports ne sont-ils rien moins qu'arbitraires ou despotiques , mais libres , humains et réciproquement utiles. D'abord un souverain ne nomme que ses serviteurs , de même que les seigneurs particuliers et les corporations ne peuvent nommer que les leurs. Il est le maître d'en fixer le nombre selon ses revenus ou ses besoins ; c'est là une affaire de simple prudence ; mais , de droit , un prince peut avoir autant d'employés ou de serviteurs qu'il juge à propos ou qu'il est en état d'en payer. Il est entièrement libre dans le choix des sujets , entre ceux bien entendu qui sollicitent l'emploi ou qui consentent à l'accepter ; la contrainte au service est injuste , et serait plutôt nuisible qu'utile ; car un serviteur forcé ne serait certainement pas un serviteur zélé. Il dépend également du prince de recevoir à son service des étrangers ou des nationaux (i), à moins

(i) Voyez Bœhmer , J. p. n. , p. 492.

qu’un pacte formel ou une promesse contraire ne s’y opposent ( 1 ). Généralement parlant , la préférence accordée aux indigènes est conforme aux règles de l’équité et de la sagesse , mais elle n’est pas un devoir de justice rigoureuse : elle admet par conséquent des exceptions , et il serait même fort impolitique de se lier trop étroitement les mains à cet égard. Que si un souverain prescrit pour le placement et l’avancement de ses employés certaines conditions , par exemple , la profession de telle ou telle religion, un âge déterminé, des études préalables ou d’autres épreuves , un travail antérieur dans la partie dont il s’agit, l’état de mariage ou le célibat , etc. , ce ne sont là que des règles qu’il s’impose à lui-même , des maximes d’équité ou de prudence qu’il adopte pour se rendre le choix plus facile , pour échapper à l’inconvénient de sollicitations fatigantes et trop nombreuses , ou enfin pour s’assurer de la fidélité et de la capacité de ses serviteurs ; règles cependant auxquelles il n’est pas asservi d’une manière tellement rigoureuse qu’il ne puisse y déroger dans des cas extraordinaires. La

(1) Ce qui est le cas en quelques royaumes , par exemple, en Hongrie , et forme un privilège très-essentiel des sujets , mais dont l’histoire montre toujours l’origine et les motifs.

vente ou la vénalité des charges , c’est-à-dire , la condition de payer une certaine somme d'argent pour l'emploi cpie le prince accorde , ce qui après tout revient à une diminution d'appointemens , n'est pas à la vérité tout- à -fait injuste (i) ; mais elle nous paraît inconvenante et indigne d'un grand seigneur. On cherche , il est vrai, à la colorer par divers sophismes, en disant, par exemple , qu'elle ne porte aux places que des hommes d’une certaine aisance et par conséquent mieux élevés (2) ; mais elle n'en repose pas moins sur la grande erreur d'apprécier le mérite des hommes uniquement par la richesse , quoique cet avantage , considéré en lui-même , soit le moins estimable de tous, à cause du grand nombre de moins ignobles ou illicites que l'on met en œuvre pour l'acquérir, et que par cette raison il fournisse la garantie la plus incertaine de la vertu et des talens ; d'ailleurs il offre un trop puissant attrait de rentrer par toutes sortes de voies dans les sommes que l'on a déboursées , de revendre

(1) Voyez à ce sujet Bœhmer , J. p. 11. , p. 497*

(2) Voyez Richelieu , Testam. pol. , chap. I , sect. 1 , ch. 4- Montesquieu aussi a cherché à justifier la vénalité des charges. Le chancelier de l’Hôpital l’introduisit, dit-on, en France , comme un remède contre la faveur de la cour, mais probablement bien plutôt comme une mesure de finances.

soi-même ce qu'on avait acheté (i) ; et enfin, la vénalité des charges entraîne cet abus encore plus funeste , de faire créer une foule de places nouvelles et inutiles dans le seul dessein de les vendre et de se procurer indirectement des sommes d'argent considérables , sauf à en payer de gros intérêts à titre de traitemens. La translation arbitraire des employés d'un lieu dans un autre , lorsqu'elle ne dérive point de la nature même des fonctions , comme , par exemple , dans les charges militaires , ne nous paraît pas tout -à-fait juste, ou du moins pas équitable , si ce n'est à titre de peine ( 2 ) ; car on 11e peut supposer que le même service et le même salaire soient partout également agréables à l'employé. Les places peuvent être données à vie , pour un temps déterminé, ou bien pour la durée du contentement mutuel ( ad benè placitum ) , c'est-à-dire, tant que l'employé convient au service et que le service lui convient. Quant aux appointemens , le souverain peut , dans l'origine , les fixer d'après son bon plaisir , et dans la suite même les augmenter ; mais non pas les réduire de sa seule autorité sans une

(1) Alexander Severus optimè dixit : Ego verô non pâti ar merca tores potestatum : necesse est enim ut qui émit , vendat. Lamprid. c. 49.

(2) Aussi dans les emplois ecclésiastiques une pareille mutation est-elle toujours considérée comme une peine.

juste raison (1), parce qu'à cet égard le consentement du fonctionnaire n'est pas présumable. Si ce dernier remplit ses engagemens , le prince doit tenir les siens ; tout salaire est une dette sacrée , et à moins d'un délit formel , il ne doit être ni suspendu, ni diminué, ni retardé. Pour dire enfin quelques mots des points essentiels du placement, de l'avancement et du renvoi des employés , c'est d’abord une grande faute que commet un prince s'il ne se réserve pas la nomination de tous ses officiers et serviteurs ; et que , soit par indolence , soit par de faux principes , soit sous un prétexte quelconque , il abandonne le droit de conférer les places subalternes , à ses ministres ou aux supérieurs immédiats , au lieu d’avoir simplement égard à leur présentation et à leur recommandation (2). Car en renonçant

(1) En cas de nécessité, de malheurs extraordinaires, etc., ce consentement s’obtiendra sans difficulté pourvu qu’on s’y prenne avec loyauté et bonne foi.

(2) Ainsi, par exemple, dans l’armée , le souverain doit nommer lui-même à toutes les places d’officiers , ou du moins faire expédier le brevet en son nom , et jamais eu celui des capitaines , colonels , ou chefs de régimens. Bodin disait déjà dans son ouvrage de la république , t. I , c. 10 : « Dans les monarchies , les moindres offices d’huissier , » sergens , greffiers , trompettes , crieurs , sontpourvus » par le prince , et jusqu’aux mesureurs , arpehteurs , « longayeurs et autres officiers semblables. «

au droit de nommer aux places , le souverain augmente beaucoup trop la puissance de ses premiers serviteurs et affaiblit au contraire la sienne ; au lieu d'attacher le lien naturel de la dépendance et de l'affection à sa personne, il l'attache à celle d‘un autre , parce que l'employé inférieur ne se croit plus obligé à la reconnaissance qu' envers celui dont il a reçu la charge , et nullement envers le prince ; d'ailleurs le sentiment d'être le serviteur du souverain , et non pas le valet de ses valets , exerce une grande influence sur le point d'honneur de tous les individus , et il est nécessaire , pour l'accomplissement religieux et volontaire de leurs devoirs , que cette idée soit constamment ranimée chez eux. Elle ne porte même aucun préjudice à la véritable subordination qui , après tout, a aussi ses limites, et n'est établie que pour le service du prince et non pas à son détriment. Il serait également impolitique, de la part d'un souverain, d'intervertir, sans des raisons toutes particulières , la promotion naturelle d'après F âge et les années de service , dans une classe de fonctionnaires du même genre , parce qu'une telle défaveur , communément appelée passe-droit , répand le découragement parmi tous les autres employés ; elle est même pour eux une espèce de flétrissure qui refroidit leur zèle et leur attachement au service , chose bien plus nuisible à l'intérêt du souverain que ne le serait quelque retard dans

l'avancement d'un homme plus distingué. O11 objecte , il est vrai , en phrases pompeuses , que l'âge et le travail matériel ne doivent être pris en aucune considération, et que tout avancement doit avoir lieu selon le mérite : mais ce mérite est une qualité invisible qu'011 ne peut , ni mesurer, ni toucher au doigt , que chacun croit posséder , et dans l'appréciation de laquelle on ne se trompe que trop souvent. La faveur des hommes puissans. , la protection d'un parti , les trompettes d'une coterie philosophique , etc. , prêtent aussi du mérite â des amis , créent des réputations factices ; et détruisent celle de leurs adversaires ; de sorte qu'il est certain qif en adoptant la maxime de n'accorder l'avancement qu'au mérite , l'on verrait encore bien plus qu'à présent , l'ineptie arrogante l'emporter sur les lumières modestes , l'adulateur hypocrite sur l'homme de bien , et le faux brillant sur la vé^ rité (1). Néanmoins , selon la stricte justice , un prince ne peut pas être tenu d'observer toujours cet ordre d'avancement d'après l'âge et les années de service ; car , dans la réalité , c'est toujours former un nouveau pacte ; les employés

(1) Voyez à cet égard le morceau spirituel intitulé : Jamais d'avancement d après le mérite , dans les rêves patriotiques ( patriotische Phantasien ) du célèbre Moeser tom. IT , art. 40.

subalternes n'ont point de droit acquis aux places supérieures ; leur promotion est due à V équité ou à la sagesse du souverain ; et dans des circonstances extraordinaires où l'application de la règle commune serait évidemment nuisible , il est d'autant plus en droit d'user de sa pleine liberté , que le bien du service est toujours le principal but , et que l'avancement lui-même n'a lieu que comme un moyen d'y arriver. Pour ce qui concerne enfin le renvoi arbitraire des employés et des serviteurs , droit qui a été si fort contesté de nos jours , il est impossible de le refuser à un souverain , puisque tout particulier l'exerce sans contradiction. Dès que le serviteur peut se dégager d'un pacte qui , par sa nature, n'est formé que pour la durée de l'accord mutuel , pourquoi le maître 11e le pourrait-il pas aussi? Le prince ne serait-il pas dans une position déplorable , disons mieux , dans une sorte d'esclavage , s'il était forcé de garder et de solder malgré lui un serviteur ou indigne ou incapable , ou seulement odieux et suspect par sa conduite ? Les hommes changent et ne demeurent pas toujours tels qu'ils étaient; diverses circonstances peuvent faire que le meilleur devienne mauvais ; le plus zélé , apathique ; le plus capable , inhabile ; et cependant il n'y a pas toujours assez de motifs pour faire à ces employés un procès en forme , qui les exposerait encore à la flétrissure publique. Mais, d'un

autre côté , il faut convenir aussi que l'exercice de ce droit de destitution a ses limites dans l'équité , et que des princes sages ne doivent en user qu’avec beaucoup de précautions et de ménagemens ; car , à dire vrai , il n’en est pas d’une place auprès d’un souverain comme d'une place auprès d’un particulier. La première est plus éminente , plus connue , plus difficile à retrouver ; la perdre , blesse l'honneur d'une manière bien plus sensible. Renvoyer, sans raison majeure d'infidélité ou d’incapacité véritable, un fonctionnaire supérieur qui remplit une charge dont l’acquisition lui a coûté beaucoup d’études , de temps et de travaux , dont la possession fait son honneur et sa fortune , à laquelle il a souvent sacrifié des moyens d’existence et des ressources d'un autre genre : serait une action d'autant plus dure , que ce serviteur ne retrouvera pas aisément un emploi pareil ; que le temps et le travail l'ont peut-être rendu inhabile à d'autres fonctions , et que par conséquent la perte de sa place lui fait un tort irréparable. Le Koran impose au mabométan ce précepte religieux : « Tu n'abandonneras point un vieux serviteur , lorsque l'âge et les maladies 1 empêchent de te servir. >3 Et c'est par un sentiment analogue que dans notre Europe chrétienne on congédie rarement les employés sans procédure et sans jugement , ou sans continuation de salaire ; il est même généralement

d'usage de récompenser des fonctionnaires vieillis dans le service , par des places moins pénibles ou par des bénéfices sans fonctions ; et quelquefois ces sortes de bienfaits s'étendent jusqu'à leurs veuves et à leurs enfans.

On serait au reste bien étonné , si l'on remarquait dans l'histoire combien était originairement petit le nombre de ces emplois dont le fardeau écrase aujourd'hui les peuples et ruine les finances de presque tous les souverains, et combien les titres en étaient modestes. Plusieurs de ces titres sont conservés même dans les États modernes , et peuvent encore prouver la simplicité primitive de toutes choses en ce genre. Nous allons essayer de retracer l'origine et la filiation naturelle de tous les emplois auprès des princes , tels que les circonstances et l'accroissement des besoins les ont successif vement produits. Dans nos livres de statistique, et dans l'histoire qui n'a jamais été considérée sous ce point de vue , on ne trouve à la vérité que peu de renseignemens à ce sujet ; aussi ne prétendons-nous pas d'en faire un exposé complet; car, qui pourrait dénombrer les assistances si prodigieusement variées dont a besoin un seigneur riche , puissant et indépendant, soit pour son existence et sa sûreté, soit pour la bienséance et la commodité , soit enfin pour son agrément ou pour son amour-propre? Mais cette esquisse n'en sera pas moins instruc-

tive; elle fera aisément comprendre ce que nous pourrions avoir omis , et confirmera surtout le principe fondamental , que tous les fonctionnaires appelés publics ne sont que les serviteurs , les officiers et les mandataires du prince, uniquement destinés à l'aider dans ses affaires , quoique la vue trop courte de la plupart des hommes les empêche de saisir d'un seul coupd’œil l’ensemble d'une si grande famille.

Les premiers serviteurs , non pas quant à l'importance de l’objet, mais dans l'ordre du temps et des besoins , sont ceux destinés au service nécessaire , agréable et commode de la personne du prince et de sa famille , ou à l'intendance de la maison qu’il occupe , et qu'on appelle , dans presque toutes les langues , une cour , parce que cette maison est , de même que les maisons de campagne ou les manoirs champêtres , ordinairement entourée d’une cour , d’un enclos , de domaines ; ce qui , pour le dire en passant, fournit une nouvelle preuve que les principautés ellesmêmes ont eu pour berceau ces manoirs champêtres oumaisons seigneuriales . Or ces charges de cour, aujourd’hui si considérées et si recherchées , portaient autrefois le nom de domesticité , et dans l’origine les gentilshommes , c’est-à-dire, les hommes libres et considérés , refusaient de les accepter, jusqu'à ce que, dans la suite, ils y furent forcés par le besoin , ou que , par une extension du système féodal, on eût trouvé l'expédient de

donner à ces charges , la qualité de fiefs , d’en relever ainsi la dignité, de les rendre héréditaires dans certaines familles, et de les changer, pour ainsi dire, en propriétés. Elles ont la ressemblance la plus frappante avec la famille ou la domesticité de toute autre grande maison , sauf cette seule différence que les charges de cour furent de plus en plus rehaussées par les titres , pour les distinguer des services particuliers du même genre. Ainsi les majordomes ou maîtresd’hôtel , qui avaient la surintendance de tous les gens du roi , ont porté dans la suite le nom de ma réchauæ de cour , de maires ou grands-maréchauoc de palais (i). De plus, on trouve dans presque toutes les cours des grands-écuyers , des grands-veneurs , des grands-maîtres des cérémonies , des grands-chambellans avec les chambellans ordinaires , les pages ou gentilshommes de la chambre ; des grands-maîtres de la garde-robe y des grands-échansons , des écuyer s- tranchans , etc. , etc. , dont chacun a de nouveau sous ses ordres une foule de servi-

(i) Dans le moyen âge , ils étaient désignés sous le titre de major , senior , princeps , præpositus , prœfectus , rector , gubernator , moderator domûs regiœ , domûs regalis , aulce , palatii ; voyez l’histoire des majordomes mérovingiens , par M. Pertz. En Pologne , ceux qui dans les grandes maisons particulières sont à la tête de tout le domestique portent encore aujourd’hui le nom de maréchaux.

DE LA SCIENCE POLITIQUE. iy5 leurs subalternes qui , par des degrés infinis , descendent jusqu'aux services les plus communs (i). Il est intéressant de voir combien ces charges de cour étaient originairement peu nombreuses , même dans les monarchies considérables , et combien elles se sont multipliées partout à proportion de l'accroissement des richesses et du goût pour la magnificence (2). Enfin , avec le temps , plusieurs de ces places devinrent de simples titres sans fonctions , et furent recherchées même par de très-grands seigneurs , soit à cause des distinctions qu'elles procuraient , soit à cause des revenus qu'on y avait attachés

(1) Par exemple , sous-écuyers , pages à cheval , palefreniers , cochers , gens d' écurie , gentilshommes de cour et de chasse , piqueurs , valets de chambre , laquais , heyducs , nègres , coureurs , frotteurs , cuisiniers , pourvoyeur s 9 officiers , hommes de b ouchepnar mitons, etc., etc. D’un autre côté, les charges ecclésiastiques , les chapelains et prédicateurs de cour , aumôniers , etc. ; les bibliothécaires , gouverneurs , sous-gouverneurs ; les médecins et chirurgiens ; de plus , les charges presque aussi nombreuses, occupées par les femmes, etc.

(2) Voyez la description de la cour du roi David , I , Chron. XIX , 1 5 et XXVIII. Celle de Salomon I. Rois IV, 33 et IX, 23. Elles ressemblaient beaucoup aux cours modernes ; car les choses essentielles sont partout les mêmes. Quant à l’état de la cour des rois d’aujourd’hui , on le trouve dans tous les almanachs.

Mais l’existence d’un prince n’est pas renfermée dans F enceinte de sa demeure , ni bornée à la jouissance oisive des plaisirs de la vie. Il possède un grand nombre de terres et de revenus plus ou moins éloignés de son séjour habituel; il a des rapports variés et fréquens avec ses employés , avec ses sujets et avec ses égaux , c’est-à-dire , avec d’autres souverains ; et ces relations font naître une foule cC affaires qu’il ne peut ou 11e veut pas gérer lui-même, et qu’il lui serait impossible de terminer de vive voix. Or , pour le soulager dans l’administration de ces affaires, qu’on appelle aujourd’hui le gouvernement , des secrétaires lui deviennent indispensables , puisqu’il faut parler à des absens , et leur faire connaître la volonté ou la décision du prince. Telle est l’origine des fonctionnaires qu’on appelle ministres qui , au fond , ne sont autre chose que les premiers secrétaires du roi (1). Cette place de ministre ou de secrétaire exige déjà un homme plus ou moins versé dans le droit et dans les formes, connaissant les divers rapports , possédant plusieurs langues et sachant s’y exprimer d’une manière convenable. De plus , elle donne nécessairement une grande influence , ce qui augmente encore sa

(1) Us portent encore aujourd’hui ce nom en Angleterre , en France et en d’autres royaumes.

dignité.

dignité. Or , au lieu du grand nombre de ministres que nous voyons aujourd'hui, les souverains n’avaient dans le principe qu’un écrivain , un greffier (1) ou greffiier de cour ; son bureau s’appelait la chancellerie , et c’est pourquoi on le nommait aussi chancelier de cour ; et plus tard, par une expression un peu plus relevée , ou servant à désigner les rapports avec les puissances étrangères , chancelier d? état . Ce chancelier mettait sous les yeux du roi toutes les affaires importantes, soit que ce fussent des requêtes de particuliers , des rapports ou des demandes d’instructions de la part des divers fonctionnaires , des lettres de souverains étrangers , ou enfin des propositions et des préavis du chancelier lui-même. Il recevait à cet égard les décisions du roi , prenait ses ordres, en soignait l’expédition , et gardait le sceau du souverain (2). Pendant plusieurs siècles, les princes n’eurent pas d’autres ministres que ces chanceliers (3) ,

(1) Gaspard Schlick (comte) , écrivain ou greffier du roi Sigismond ; même les référendaires de l’empire d’Allemagne portaient ce nom , comme à la cour des empereurs grecs, eiÔTÔ'ypciïpaç , Ircoy^uç. Voyez Muller, Histoire de Suisse, tom. III , pag. /±i6,

(2) Ce qui fait que la charge de garde des sceaux est souvent réunie à celle de chancelier.

(3) En France le chancelier ou le référendaire d’état était anciennement le principal homme d’affaires du roi;