Résumé de répétitions écrites sur le droit administratif

J'ai mis cette édition au courant de la législation et j'ai cru devoir ajouter, à la fin du volume, un Supplément contenant l'analyse des lois récentes.

En m'inspirant des cours professés dans les Facultés de droit, j'ai cru devoir modifier un peu le plan que j'avais suivi dans les premières éditions de cet ouvrage et j'ai particulièrement donné quelques développements sur le domaine public et le domaine privé de l'État et sur le contentieux administratif, afin que ce résumé puisse être utile non seulement aux étudiants de deuxième année, mais encore aux étudiants de doctorat et à tous ceux qui, par intérêt scientifique ou par devoir professionnel, voudront étudier le droit administratif.

Cette étude est intéressante, mais difficile par suite de la multiplicité et de la variété des matières qui en sont l'objet. 11 est peut-être regrettable que cette branche importante du droit ne soit pas divisée en deux parties et ne fasse pas,

ij PRÉFACE.

pour la Licence, l'objet d'un cours obligatoire pendant deux

années.

— J'engage MM. les étudiants, à qui ce Résumé est principalement destiné, à compléter par des notes les tableaux synoptiques que j'ai complètement remaniés et que j'ai insérés à la fin du volume. Ils les consulteront, avec fruit, la veille de leur examen; j'ai renvoyé, dans ces tableaux, aux pages du volume, pour les matières les plus importantes.

Paris, le 1er novembre 1903.

INTRODUCTION

D'après les rapports qu'il régit, le droit se distingue en droit privé et droit public.

Le droit privé règle les rapports des particuliers entre eux, soit entre les membres d'une même nation (droit national privé) , soit entre les membres de nations différentes (droit international privé).

Le droit public règle les rapports des particuliers avec l'Etat et les rapports des Etats entre eux. Dans le premier cas, il s'appelle droit public interne , dans le second cas, droit public externe ou international.

Le droit public interne reçoit différentes dénominations, suivant les points de vue auxquels on l'envisage. Il comprend spécialement :

1° Le droit constitutionnel qui pose les grands principes de l'organisation sociale et politique, fixe la constitution de l'Etat, la forme de son gouvernement, les conditions d'exercice de la souveraineté et organise les grands pouvoirs publics qui président à la marche de la société;

2° Le droit administratif qui, réglementant et développant les principes du droit constitutionnel, fixe les rapports des particuliers avec les diverses autorités administratives, qui relèvent du pouvoir exécutif, et détermine les sacrifices que l'intérêt public réclame de l'intérêt privé pour la satisfaction des besoins généraux (1).

Ces deux branches du droit public interne sont intimement liées l'une à l'autre. Aussi, de même que le célèbre Rossi , dans son Cours de droit constitutionnel, déclare que c'est dans le droit public que se trouvent les têtes de chapitres du droit privé, de même peut-on dire, en rendant également

(1) Le droit public interne comprend aussi le droit pénal, qui détermine les cas dans lesquels la société a le droit d'infliger une peine publique pour la violation de certaines lois intéressant directement l'ordre social. Le droit pénal est un droit sanctionnateur qui s'applique à toutes les branches du droit.

INTRODUCTION

la pensée qu'il exprime un peu plus loin, que c'est dans le droit constitutionnel que se trouvent les têtes de chapitres du droit administratif.

Le premier pose, en effet , les principes du gouvernement; le second en déduit les conséquences et en fait l'application. Le premier se préoccupe surtout des droits garantis aux citoyens et qu'il place sous la sauvegarde des pouvoirs publics ; le second a principalement pour but de déterminer les devoirs des citoyens, c'est-à-dire d'indiquer les restrictions, les limitations que l'intérêt social exige dans l'exercice des droits reconnus par les principes de notre droit public et constitutionnel.

On peut dire que le droit constitutionnel consacre les droits do l'homme et du citoyen , en proclamant sa liberté dans les différentes manifestations de sa vie sociale; et que le droit administratif consacre les droits de la société en établissant Yordre, qui n'est que le moyen d'assurer la liberté de tous par la conciliation du droit individuel avec l'intérêt collectif.

L'autorité, en effet, n'est établie, dans une société , que pour assurer à chacun de ses membres le libre développement de ses facultés (1).

— Le droit administratif se rattachant intimement au droit constitutionnel, nous croyons devoir donner quelques notions sommaires sur notre droit constitutionnel, principalement sur l'organisation des grands pouvoirs publics.

Notions sommaires de droit constitutionnel.

L'étude du droit constitutionnel a pour objet : 1° Les grands principes de droit public proclamés par l'Assemblée constituante de 1789 et destinés à garantir l'exercice des droits de l'homme et du citoyen;

2° l'organisation des grands pouvoirs publics, ainsi que leurs attributions et leurs rapports respectifs.

§ L — Principes de droit public destinés à garantir les droits des citoyens.

Les principes de droit public destinés à garantir les droits de l'homme et du citoyen ont été proclamés par l'Assemblée

(1) Liberté, ordre public : telle était la devise du gouvernement de 4830. Les lois de cette époque sont, comme nous le verrons, celles qui ont le mieux réalisé la conciliation du principe de liberté avec le principe d'autorité. •

INTRODUCTION

constituante et formulés spécialement dans la Constitution du 3 septembre 179J .

Ces principes, consacrés quelquefois dans nos Constitutions postérieures et notamment dans la Constitution de 1852, sont toujours la base de notre droit public et tous les partis se font un honneur d'en réclamer l'observation et d'en revendiquer l'application.

L'énumération de ces principes peut se faire en quelques mots :

Dans l'ordre naturel ou civil :

Liberté individuelle;

Liberté du travail, du commerce et de l'industrie:

Liberté de la presse ;

Droit de réunion et d'association;

Egalité civile ;

Inviolabilité de la propriété;

Dans l'ordre religieux :

Liberté de conscience et des cultes ;

Dans l'ordre politique : Souveraineté nationale; Séparation des pouvoirs ;

Vote annuel des dépenses et de l'impôt par les représentants de la nation; Droit de pétition.

On peut ajouter à cette énumération, à titre de droits sanctionnateurs :

L'indépendance et la gratuité de la justice;

L'institution d'une force publique, essentiellement obéissante.

Nous n'entreprendrons pas l'étude de ces principes qui constituent, comme le dit M. F. Laferrière, la grande charte de la civilisation moderne.

— Les lois organiques, dont la plupart font partie du droit administratif, ont soumis l'application de ces principes à des restrictions nombreuses : tantôt préventives, tantôt répressives.

§ IL — Organisation des grands pouvoirs publics.

Après la guerre de 1870-1871, l'Assemblée nationale„issue du suffrage populaire et cumulant alors tous les pouvoirs, avait d'abord nommé M. Thiers Chef du pouvoir exécutif de la République française (17 février 1871).

INTRODUCTION

Une loi du 31 août 1871, connue sous le nom de Constitution Rivet, conférait au Chef du pouvoir exécutif le titre de Président de la République; mais l'Assemblée nationale se réservait toujours dans son intégrité le pouvoir constituant et n'entendait pas engager l'avenir sur la forme définitive du gouvernement.

Une loi du 13 mars 1873 vint fixer les attributions du Président de la République et ses rapports avec l'Assemblée.

Après la démission de M. Thiers et la nomination du maréchal de Mac-Manon, en qualité de Président de la République (24 mai 1873), une loi du 20 novembre 1873 vint conférer au nouveau Président le pouvoir exécutif pour sept ans.

Enfin, l'Assemblée nationale, exerçant le pouvoir constituant qu'elle s'était constamment reconnu, a voté successivement, les 24, 25 février et 16 juillet 1875, les trois lois constilutionnelles suivantes :

1° La loi relative à l'organisation du Sénat (24 février 1875);

2° La loi relative à l'organisation des pouvoirs publics (25 février 1875);

3° La loi sur les rapports des pouvoirs publics (16 juillet

Il y a grand intérêt à distinguer ces trois lois constitutionnelles des lois organiques ou autres; en effet, ces trois lois ne peuvent être révisées que par la Chambre des députés et le Sénat, réunis en Assemblée nationale.

Ces lois constitutionnelles organisent : le pouvoir législatif, chargé de faire la loi, et le pouvoir exécutif, chargé d'en assurer l'exécution.

Le pouvoir législatif est exercé par la Chambre des députés et par le Sénat; le pouvoir exécutif est confié au Président de la République.

— Nous verrons que ces trois grandes autorités de l'ordre constitutionnel et politique sont une émanation plus nu moins directe de la souveraineté du peuple;

La Chambre des députés est nommée par le suffrage universel et direct;

Le Sénat, depuis la loi du 9 décembre 1884, se recrute

(1) Ces trois lois, révisées par la loi du 22 juillet 1879 et surtout par la loi du 14 août 1384, ont été complétées par des lois organiques sur l'élection des sénateurs et des députés.

INTRODUCTION

exclusivement par la voie de l'élection. Les membres en sont tous élus par certains électeurs désignés par la loi ou délégués par les Conseils municipaux.

Le Président de la République est élu par la Chambre des députés et le Sénat, réunis en Assemblée nationale.

l\ esta remarquer que plus les fonctions sont élevées, plus on s'éloigne du suffrage universel et direct.

Pouvoir législatif.

Le pouvoir législatif est exercé, comme nous l'avons dit, par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat (art. 1 L. 25 février 1875).

L'initiative de la loi , c'est-à-dire la faculté de présenter un projet ou une proposition de loi (1), appartient concurremment au Président de la République et aux membres des deux Chambres (art. 3 L. 25 février 1875 et art. 8 L. U février 1875) ; mais la discussion et le vote, avec faculté d'amendement, sont réservés aux deux Chambres.

Le projet ou proposition de loi peut être discuté et voté, en premier lieu , par l'une ou l'autre Chambre; par exception, les lois de finances doivent être votées d'abord par la Chambre des députés (art. 8 L. 24- février 1875).

En tout cas , la loi n'est parfaite que lorsqu'elle a été votée par les deux Chambres; de telle sorte que si elle est amendée par l'une, soit par voie d'addition, soit par voie de retranchement, l'autre doit être appelée à voter les amendements, la loi ne devenant définitive que lorsque toutes ses dispositions ont été adoptées par l'une et l'autre Chambre.

Lorsque la loi a été votée par les deux Chambres , elle est parfaite et nous verrons que le Président de la République ■doit la promulguer, dans le mois qm suit la transmission au

(1) On qualifie spécialement de projets de loi ceux qui émanent de l'initiative du Président de la République et de propositions , ceux qui émanent de l'initiative des membres de l'une ou l'autre Chambre.

A la différence des projets de loi proprement dite , les propositions de loi sont soumises à l'examen préalable d'une commission d'initiative parlementaire, chargée de statuer sur la prise en considération.

En outre , quand un projet de loi a été voté par une Chambre, c'est le gouvernement qui le transmet à l'autre Chambre pour qu'il y soit discuté et voté. Au contraire , quand une proposition de loi a été votée par une des Chambres, c'est son Président qui la transmet au Président de l'autre Chambre pour qu'elle soit soumise à la discussion et au vote de celle-ci.

vilj

INTRODUCTION

gouvernement, ou dans les trois jours, si elle a été déclarée urgente par les deux Chambres (1).

Toutefois, dans le délai fixé pour la promulgation, le Président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée (art. 7 L. 16 juillet 1875). C'est une sorte de veto suspensif; mais le Président de la République n'a pas le droit de sanction que reconnaissaient au Chef de l'Etat quelques Constitutions antérieures et qui était un complément et une partie intégrante de la loi, un élément nécessaire à sa formation.

— Nous indiquons sommairement l'organisation de la Chambre des députés et du Sénat.

Chambre des députés. — La Chambre des députés est nommée par le suffrage universel dans les conditions déterminées par la loi électorale (art. 1 L. 25 février 1875).

Les députés sont nommés par les électeurs inscrits sur la liste électorale de la commune, composée ainsi qu'il est dit plus loin (p. 180) (2).

(1) La loi devrait prendre la date du dernier vote législatif qui la rend parfaite, et non celle de la promulgation qui est un acte du pouvoir exécutif destiné à la constater et à la rendre exécutoire : c'est cependant la date de la promulgation qui est adoptée en pratique.

(2) Avant la loi du 5 avril 1884, l'électorat politique était accordé à ceux qui avaient six mois de résidence, mais non l'électorat municipal; de là, deux listes électorales distinctes. Depuis la loi du 5 avril 1884, l'électorat municipal, ayant été accordé à ceux qui ont six mois de résidence, se confond désormais avec l'électorat politique et il n'y a plus qu'une liste électorale unique.

La confection des listes électorales est confiée à une Commission composée du maire, d'un délégué de l'administration désigné par le

{>réfet et d'un délégué choisi parle Conseil municipal (art. 1 L. 7 juilet 1874).

Chaque année il est procédé à la révision des listes électorales.

Le tableau est publié le 15 janvier; les demandes en inscription ou radiation doivent être formées dans les vingt jours qui suivent; elles sont soumises à la Commission municipale dont nous avons parlé et à laquelle sont adjoints deux autres délégués du Conseil municipal.

L'appel des décisions de la Commission est porté devant le juge de paix dans les cinq jours de la notification des décisions rendues. Un pourvoi en cassation peut être formé contre le jugement rendu, en appel, par le juge de paix; le délai de ce pourvoi est de dix jours, à partir de la notification du jugement du juge de paix; le pourvoi est porté directement devant la chambre civile.

La liste électorale est close le 31 mars. Après la clôture, on ne peut inscrire que les électeurs qui seraient porteurs d'une décision du juge de paix ou de la Cour de cassation rendue postérieurement au 31 mars (art. 15-25 D. org. 2 février 1852 et art. 1-4 L. 7 juillet 1874).

INTRODUCTION

D'après la loi organique du 30 novembre 1875, les députés étaient élus au scrutin individuel par arrondissement. Une loi du 16 juin 1885 avait rétabli le scrutin de liste par département, qui avait été appliqué en 1871. Mais la loi du 13 février 1889 en est revenue au système du scrutin individuel par arrondissement.

Les députés sont élus pour quatre ans, après lesquels la Chambre se renouvelle intégralement (art. 15 id.)

En cas de vacance par décès, démission ou autrement, il est procédé à une nouvelle élection dans le délai de trois mois, à partir du jour où la vacance s'est produite. En cas d'option, il est pourvu à la vacance dans le délai d'un mois (art. 16 L. 30 novembre 1875).

— Sont éligibles sans condition de cens, les électeurs âgés de 25 ans (art. 6 L. 30 novembre 1875), pourvu qu'ils ne soient pas dans un des cas d'incapacité ou d'incompatibilité prévus par la loi (art. 7-12 L. 30 novembre 1875).

D'après une loi du 17 juillet 1889, nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription, et tout candidat doit faire connaître, par une déclaration reçue à la Préfecture, la circonscription dans laquelle il se présente; cette loi s'applique d'ailleurs aux élections sénatoriales comme aux élections à la Chambre des députés.

Sénat. — Le Sénat, composé de 300 membres, comprenait autrefois deux éléments : »

1° 75 sénateurs inamovibles, nommés la première fois par l'Assemblée nationale et remplacés ensuite, au fur et à mesure des extinctions, par le Sénat lui-même;

2° 225 sénateurs élus par les départements et les colonies (art. 1 à 7 L. 24 février 1875).

Mais à la suite de la loi de révision du 14 août 1S84, qui avait enlevé leur caractère constitutionnel aux sept premiers articles de la loi sur l'organisation du Sénat, une loi organique du 9 décembre 1884 a décidé que désormais les sénateurs seraient tous élus par les départements et les colonies (1).

D'après cette dernière loi, les sénateurs sont élus au

(1) Les sénateurs inamovibles qui existaient au moment de la promulgation de la loi du 9 décembre 1884 conservent leur titre pendant toute leur vie; mais, à leur mort, leur siège laissé vacant est attribué par le sort à l'un des départements entre lesquels ont été répartis les 75 sièges de sénateurs inamovibles.

INTRODUCTION

scrutin de liste, quand il y a lieu, par un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie et composé : 1° D'électeurs de droit comprenant :

Les députés; Les conseillers généraux ; Les conseillers d'arrondissement.

2° D'électeurs élus, en qualité de délégués, par chaque conseil municipal, parmi les électeurs de la commune et dont le nombre varie avec celui des conseillers municipaux.

— Les membres du Sénat sont élus pour neuf ans, et renouvelables par tiers tous les trois ans, suivant un ordre de séries entre les départements et les colonies.

— Nul ne peut être sénateur, s'il n'est Français, âgé de 40 ans au moins et s'il ne jouit de ses droits civils et politiques.

Règles communes aux deux Chambres. — Les deux Chambres se réunissent, chaque année, le second mardi de janvier, à moins d'une convocation antérieure faite par le Président de la République.

Elles doivent être réunies en session, cinq mois au moins, chaque année; la session de l'une commence et finit en même temps que celle de l'autre (art. i L. 16 juillet 1875).

Le Président de la République peut les convoquer extraordinairement et les ajourner; il prononce également la clôture de leur session (art. 2 id.).

Les séances des deux Chambres sont publiques; mais chacune d'elles peut se former en comité secret sur la demande d'un certain nombre de ses membres fixé par le règlement (art. 5).

Chaque Chambre nomme, chaque année, son bureau, fait son règlement et vérifie les pouvoirs de ses membres (art. 10 et 11).

Les membres de l'une et l'autre Chambre reçoivent la même indemnité (L. 30 novembre 1875, art. 17, et°L. 2 août 1875, art. 26).

Pour les uns et les autres tout mandat impératif est nul et de nul effet (L. 30 novembre 1875, art. 13).

Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à l'une et l'autre Chambre (L. 9 décembre 1884 et 16 juin 1885).

Depuis une loi du 26 décembre 1887, les incompatibilités parlementaires sont communes aux deux Chambres.

INTRODUCTION

Les députés et sénateurs jouissent de la même immunité pour leurs opinions et leurs votes émis dans l'exercice de leurs fonctions (art. 13 L. 16 juillet 1875).

En outre, aucun membre de l'une ou l'autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi ou arrêté, en matière criminelle ou correctionnelle, sans l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit (art. 14 L. 16 juillet 1875).

— Le Président de la République communique avec les Chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre. Les ministres ont leur entrée dans l'une et l'autre Chambre (art. 6 L. 16 juillet 1875).

Les deux Chambres ont le droit, par délibérations séparées prises, dans chacune, à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles, cas auquel elles se réunissent en Assemblée nationale, pour procéder à la révision (art. 8 L. 25 février 1875).

— Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement deleursactes personnels (art. 6 L. 25 février 1875). Bien que le texte paraisse mettre sur le même pied les deux Chambres, on a soutenu qu'un vote de blâme émané du Sénat n'obligeait pas le ministère à démissionner (Cf. Esmein, Droit constitutionnel, p. 624 et s.).

Règles spéciales au Sénat. — En dehors des règles propres au Sénat relativement à sa composition et au mode de recrutement et de remplacement de ses membres, on peut signaler les règles spéciales suivantes :

1° Le Sénat ne peut être dissous;

2° C'est sur son avis conforme que le Président de la République peut, au contraire, dissoudre la Chambre des députés (art. 5 L. 25 février 1875);

3° Quand les deux Chambres se réunissent en Assemblée nationale (pour la révision des lois constitutionnelles, ou la nomination d'un Président de la République), c'est le bureau du Sénat qui sert à composer le bureau de l'Assemblée nationale (art. 11 L. 16 juillet 1875);

4° Le Sénat peut seul être constitué en cour de justice pour juger : soit le Président de la République, soit les ministres et pour connaître des attentats commis contre la

INTRODUCTION

sûreté de l'Etat (art. 9 L. U février 1875, et art. 12 L. 16 juillet 4875);

5° Dans deux cas, le Sénat peut siéger, sans que la Chambre des députés soit en session : 1° dans le cas où la Chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la Présidence de la République serait vacante, cas auquel les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le Sénat se réunirait de plein droit (art. 3L. 16 . juillet 1875); 2° dans lecas oùle Sénat estréunicommecourdejustice(art. 4id.)(l).

Règles spéciales à la Chambre des députés. — La Chambre des députés a quelques attributions ou prérogatives particulières :

1° Les lois de finances doivent d'abord lui être présentées et elles sont votées par elle avant d'être soumises au Sénat (art. 8 L. 24 février 1875) (2);

2° La Chambre des députés a seule le droit de mettre en accusation le Président de la République et les ministres (art. 12 L. 16 juillet 1875).

On peut observer, en outre, que le nombre des députés étant plus considérable que celui des sénateurs, la Chambre des députés se trouve avoir un rôle prépondérant dans les délibérations des deux Chambres réunies en Assemblée nationale pour la nomination du Président de la République ou la révision des lois constitutionnelles (art. 2 et 8 L. 25 février 1875).

(1) Une loi du 10 avril 1889 a réglé la procédure à suivre devant le Sénat pour juger toute personne inculpée d'attentat contre ut sûreté de l'Etat.

Cette Cour de justice constitue un tribunal d'ordre politique; sou organisation et son fonctionnement relèvent du droit constitutionnel. Nous dirons seulement que c'est un décret du Président de la République, rendu en Conseil des ministres, qui constitue le Sénat eu Cour de justice pour juger toute personne prévenue d'attentat contre la sûreté de l'Etat. — Le Sénat nomme, chaque année, une commission île neuf membres, chargée de l'instruction et de la mise en accusation s'il y a lieu. — Le Sénat statue à la suite de débats publics, et après avoir délibéré en Chambre du conseil, rend, en audience publique, un arrêt motivé et définitif sur la question de culpabilité et l'application de la peine.

(2) Celte disposition a donné lieu à une difficulté célèbre : signifie-telle seulement que les lois de finances doivent d'abord être présentées à la Chambre des députés et votées par elle avant d'être portées au Sénat, qui pourrait librement les amender, même en augmentant les crédits ou en créant de nouveaux impôts? ou bien le Sénat ne pourrait-il que voter nu refuser les crédits, sans jamais en introduis de nouveaux (Cf. Esmeiu, Droit constitutionnel, p. 765 et s.)

INTRODUCTION

Pouvoir exécutif.

Le pouvoir exécutif est confié au Président de la République, qui l'exerce par lui-même ou par les diverses autorités qui relèvent de lui (art. 3 L. 25 février 1875).

On reconnaît généralement que les attributs du pouvoir exécutif ont pour objet le gouvernement , Y administration et la justice; dès lors, on distingue dans le pouvoir exécutif, trois autorités : l'autorité gouvernementale, l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

— L'autorité gouvernementale , qui relève plus spécialement du droit constitutionnel, est chargée de la direction générale des affaires du pays, particulièrement des affaires dites politiques. Elle se concentre dans la personne du Président de la République et de ses ministres.

Elle s'exerce principalement dans les rapports des pouvoirs publics entre eux et dans les relations de l'Etat avec les nations étrangères.

— L'autorité administrative est chargée de l'exécution des lois d'intérêt général, dans leur application aux rapports de l'Etat avec les citoyens.

Le gouvernement communique à l'administration l'esprit qui doit la diriger dans l'application des lois d'intérêt général. Le gouvernement, dit Macarel, est la tête, et l'administration, le bras de la société.

C'est en ce sens que le décret-loi du 25 mars 1852 sur la décentralisation motivait ses dispositions dans les termes suivants : « Considérant qu'on peut gouverner de loin, mais « qu'on n'administre bien que de près; qu'en conséquence, « autant il importe de centraliser l'action gouvernementale « de l'Etat, autant il est nécessaire de décentraliser l'action « purement administrative. »

Bien que l'autorité gouvernementale et l'autorité administrative soient confiées toutes les deux au Chef du pouvoir exécutif, nous verrons, en étudiant les attributions du Président de la République, qu'il y a grand intérêt à les distinguer, car les actes de l'autorité gouvernementale constituent des actes de souveraineté qui peuvent bien être contrôlés parles Chambres, mais ne donnent pas lieu à un recours contentieux devant le Conseil d'Etat.

— L'autorité judiciaire est chargée de statuer sur les contestations qui peuvent s'élever à l'occasion de l'application

INTRODUCTION

de la loi, en levant l'obstacle qui s'oppose à son exécution. On conçoit, en se plaçant à un point de vue général, qu'elie ait à exercer sa mission aussi bien pour l'application des lois d'intérêt général et d'ordre administratif que pour l'application des lois d'intérêt privé, de l'ordre" civil ou pénal, touchant à la fortune ou à l'honneur des citoyens, et qu'il doit y avoir une justice administrative, aussi bien qu'une justice civile et pénale. Mais nous devons observer que, dans l'usage et par suite de traditions historiques, on réserve le nom d'autorité judiciaire à l'ensemble des tribunaux chargés de l'application des lois de l'ordre civil ou pénal , et que l'autorité judiciaire , ainsi entendue, a même été considérée par un grand nombre d'auteurs, s'appuyant sur l'autorité de Montesquieu, comme un troisième pouvoir distinct du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, et non comme une dépendance du pouvoir exécutif lui-même.

Quoi qu'il en soit, nous verrons, en étudiant le principe de la séparation des pouvoirs, que, depuis l'Assemblée constituante, les fonctions judiciaires, restreintes à l'application des lois d'ordre privé ou d'ordre pénal, sont distinctes des fonctions administratives et que divers textes législatifs ont assuré l'indépendance de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire.

— Le Président de la République étant le chef suprême de l'administration, en sa qualité de Chef du pouvoir exécutif, nous étudierons ses attributions, en nous occupant des autorités administratives.

I. Objet du droit administratif. — Ainsi que nous l'avons dit dans notre introduction, le droit administratif est cette partie du droit public interne qui régit les rapports des particuliers avec l'autorité administrative.

Il a pour objet les lois d'intérêt général qui , s'inspirant, en les développant, des principes du droit constitutionnel, déterminent les sacrifices que l'intérêt public peut exiger de l'intérêt privé.

Comme le dit M. Ducrocq, « le droit administratif est « l'ensemble des principes et des règles qui résultent des « lois d'intérêt général et de celles qui président au fonctionce nement de tous les organes, non judiciaires, du pouvoir « exécutif, chargés de leur application. »

C'est la même idée qu'exprime M. Aucoc, sous une autre forme. D'après cet auteur : « le droit administratif déter- « mine : 1° la constitution et les rapports des organes de « la société chargés du soin des intérêts collectifs qui font « l'objet de l'administration publique, c'est-à-dire des diffé- « rentes personnifications de la société dont l'Etat est la plus « importante; 4° les rapports des autorités administratives « avec les citoyens ».

Le droit administratif ne se confond pas avec l'administration. Le droit administratif règle les rapports juridiques des citoyens avec l'autorité administrative et détermine leurs droits et leurs obligations réciproques. L'administration a pour objet de pourvoir aux intérêts collectifs. On désigne, sous ce nom, soit l'ensemble des autorités qui composent l'administration française et particulièrement l'administration active, soit le fait ou l'acte même par lequel ces autorités exercent leurs droits et remplissent leur mission.

II. Division du droit administratif . — En prenant pour point de départ les diverses définitions que nous avons

DROIT ADMINISTB.

données du droit administratif dont la dernière paraît assez complète, on arrive à reconnaître que l'étude de ce droit comprend :

Les personnes administratives, c'est-à-dire l'Etat, le département, la commune et les établissements publics, qui personnifient, à des degrés divers, les intérêts généraux ou collectifs;

Les autorités administratives , représentant ces personnes morales et qui sont chargées d'appliquer les lois d'intérêt général et d'assurer le fonctionnement des divers services publics;

Les lois administratives proprement dites, qui réglementent les diverses matières d'intérêt général, à l'occasion desquelles les particuliers peuvent se trouver en rapport avec les autorités administratives.

— Les personnes administratives, représentées par les autorités administratives, sont les sujets du droit. — Les lois administratives qui réglementent les rapports des particuliers avec les autorités administratives en sont Yobjet.

On peut ainsi diviser le droit administratif en deux grandes parties, savoir :

1° L'organisation administrative c'est-à-dire, les autorités administratives, représentant les diverses personnes administratives dont elles exercent les droits;

2° Les matières administratives qui sont l'objet des lois d'intérêt général, et à l'occasion desquelles l'intérêt privé peut se trouver en conflit avec l'intérêt public.

Autorités administratives. — Les autorités administratives, chargées de procurer l'application des lois d'intérêt général et d'assurer le fonctionnement des divers services publics, relèvent toutes, plus ou moins directement, du pouvoir exécutif. Elles se divisent à deux points de vue :

1° Au point de vue de la nature de leurs fonctions et de la mission qu'elles ont à remplir;

2° Au point de vue de l'étendue des besoins et des intérêts qu'elles ont à satisfaire;

— Au point de vue de la nature de leurs fonctions et de la mission qu'elles ont à remplir, on distingue, les agents, les conseils, et les juges, c'est-à-dire :

L'Administration active;

L'Administration consultative ou délibérative;

L'Administration contentieuse.

DIVISION DU DROIT ADMINISTRATIF

L'administration" active est chargée de l'acLion administrative, soit en prenant l'initiative de certaines mesures, soit en exécutant les décisions d'une autre autorité. Elle se met en contact avec les citoyens pour exiger d'eux l'accomplissement des obligations que leur impose la loi.

Les agents qui la composent organisent et dirigent les services publics; ils font les actes de gestion qu'exigent les intérêts qui leur sont confiés; ils recueillent les recettes, font les dépenses, et prennent enfin les mesures de police et de surveillance nécessaires au maintien de l'ordre dans l'étendue du territoire confiée à leur autorité.

Parmi ces agents, les uns sont des agents directs qui procurent directement l'exécution de la loi par voie d'autorité. Ils sont dépositaires d'une partie de la puissance publique et sont investis du droit de commander et de donner des ordres obligatoires. D'autres sont des agents auxiliaires, chargés soit de préparer les décisions des agents directs, soit de les mettre à exécution; ce sont des employés ou des agents d'exécution.

L'administration active se manifeste ainsi :

1° Par des actes généraux et réglementaires, déterminant les détails d'exécution de la loi et qui, comme la loi dont ils sont le complément, imposent des règles obligatoires à la généralité des citoyens dans les limites du territoire soumis à son autorité. Ils émanent du Président de la République pourl'Etattoutentier,du préfet pour le département, du maire pour la commune; ce n'est qu'exceptionnellement que le pouvoir réglementaire appartient aux ministres (voir p. 29). ' 2° Par des actes administratifs proprement dits, actes d'autorité et de commandement, actes de la puissance publique, comme les règlements, mais qui, au lieu d'être généraux, sont des actes spéciaux et individuels; ils émanent du Président, des ministres, des préfets et des maires.

3° Par des actes de gestion ou actes contractuels intéressant le patrimoine des personnes morales de droit administratif et dans lesquels l'administration intervient comme partie contractante, non comme puissance publique; ils sont accomplis par les ministres (non par le Président), par les préfets et les maires (1).

(1) Nous verrons que c'est surtout au point de vue des voies des recours qu'il y a grand intérêt à distinguer ces trois sortes d'actes émanés de l'administration active.

L'administration consultative ou dèlibérative est destinée, soit à éclairer l'administration active par ses avis ou ses vœux, soit à la contrôler et à la diriger. Elle procède ainsi tantôt par voie d'avis et de conseil (administration consultative), tantôt par voie de décision ou délibération ayant un certain caractère d'autorité (administration dèlibérative).

L'administration contentieuse a la mission de statuer sur les difficultés auxquelles peut donner lieu l'application des actes de l'autorité administrative. Elle prononce, en sa qualité de juge, par des sentences exécutoires, sur les réclamations des particuliers qui prétendent que leur droit a été violé, et même elle annule, dans un intérêt public, tous les actes ou délibérations entachés d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

— Au point de vue de leur compétence territoriale et de l'étendue des besoins et des intérêts collectifs qu'elles sont destinées à satisfaire, on distingue les autorités centrales, les autorités départementales et les autorités communales, suivant qu'elles ont à pourvoir aux intérêts généraux ou locaux et qu'elles exercent leurs attributions sur l'ensemble du territoire de l'Etat ou sur une fraction de ce territoire formant le département ou la commune. Ces diverses autorités composent ainsi :

L'administration centrale; * L'administration départementale;

L'administration communale.

L'Etat, le département et la commune, sont, en effet, les trois unités administratives qui personnifient, à des degrés divers, les intérêts collectifs et auxquelles se rattachent les différentes autorités qui sont les organes de l'administration active, dèlibérative ou contentieuse.

Nous verrons, du reste, qu'à côté de ces trois grandes personnalités ayant une administration propre, il y a d'autres personnes morales de droit administratif d'un ordre secondaire, chargées de certains services publics ou de certains intérêts collectifs d'utilité publique et que l'on appelle spécialement les établissements publics et les établissements d'utilité publique.

Matières administratives. — Les matières qui sont l'objet du droit administratif ne sont pas codifiées. La multiplicité des lois ou autres actes législatifs (ordonnances, décrets, règlements) qui leur régissent, leur extrême variété, aussi

DIVISION DU DROIT ADMINISTRATIF

bien que leur mobilité et leur diversité d'origine, seront pour longtemps encore un obstacle à leur codification complète. On peut les grouper en se plaçant à différents points de vue.

D'une part, les lois administratives ayant pour objet l'intérêt général ou collectif, on peut classer les matières qu'elles régissent, en tenant compte des divers besoins ou intérêts sociaux qu'il faut satisfaire et des moyens ou services publics à organiser à cet effet.

Les besoins ou intérêts sociaux à satisfaire se résument dans le bien-êlre matériel et le bien-être moral et intellectuel dont la société doit favoriser le développement, en venant en aide à l'initiative individuelle.

La satisfaction de ces besoins suppose des ressources et exige de la sécurité; elle réclame, en outre, pour corriger, en certains cas, les résultats obtenus et suppléer à l'impuissance individuelle et àla misère, l'organisation de l'assistance publique. On peut, dès lors, grouper les lois ou les matières administratives, suivant qu'elles ont pour objet :

Le bien-être matériel (travaux publics, expropriation, voirie, etc.);

Le bien-être moral et intellectuel (instruction publique, cultes, propriété littéraire, industrielle et artistique, etc.);

La bienfaisance publique (institutions de prévoyance et d'assistance);

La sécurité intérieure et extérieure (police, armée, etc.); La fortune publique (domaine national, départemental, communal, impôts directs ou indirects, etc.) (1);

(1) Cette classification des matières administratives est adoptée, avec plus ou moins d'étendue, par plusieurs auteurs (Laferrière, Simonet, Aucoc). M. Aucoc groupe les matières administratives d'après le rôle de l'autorité administrative, suivant qu'elle fait des actes de gestion ou des actes de police et de prévoyance.

Un premier ordre d'actes de gestion, dit cet auteur, consiste à créer les ressources en hommes et en argent nécessaires à l'existence de la société — ces actes concernent ainsi la sécurité intérieure ou extérieure et la fortune publique. Une seconde série d'actes de gestion consiste dans l'emploi des ressources pour la satisfaction des besoins collectifs des citoyens, soit intellectuels et moraux, soit d'ordre économique ou matériel et dans lesquels sont compris les services publics organisés pour soulager les misères de toutes sortes qui affligent l'humanité.

Les actes de police, de prévoyance et de suiveillance s'appliquent à une foule d'objets divers relatifs aux cultes, au domaine public, à la liberté du travail, du commerce et de l'industrie, au maintien du bon ordre dans les lieux publics, etc.

D'autre part, en considérant le droit administratif comme

le développement et la réglementation du droit public ou constitutionnel, on peut rattacher les matières qui en sont l'objet aux grands principes de ce droit :

Soit dans l'ordre politique (souveraineté nationale — vote annuel des dépenses et de l'impôt par les représentants de la nation — obligation nationale au service militaire — droit de pétition — séparation de l'autorité administrative et judiciaire);

Soit dans l'ordre religieux (liberté de conscience et des cultes — sécularisation de l'état des personnes — droit de police de l'Etat sur l'exercice public des cultes — droit de l'Etat d'intervenir dans l'organisation des cultes par lui reconnus) ;

Soit dans l'ordre naturel et civil (liberté individuelle — égalité civile — droit de réunion et d'association — liberté de la presse — liberté du travail, du commerce et de l'industrie — inviolabilité de la propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique).

Les lois administratives sont ainsi présentées comme ayant pour objet les limitations, les restrictions imposées aux droits des citoyens et déterminant, par conséquent, l'étendue des sacrifices que l'intérêt public peut exiger de ''intérêt privé.

C'est le point de vue auquel s'est placé M. Ducrocq dans son cours de droit administratif.

III. Méthodes diverses suivies dans l'étude du droit administratif. — Pour l'étude du droit administratif dont l'objet est si vaste, on peut recourir à des méthodes et à des divisions diverses.

M. Ducrocq, dans son savant ouvrage et dans le programme de son cours à la Faculté de droit de Paris, divise le droit administratif en trois parties :

La première est consacrée à l'organisation et aux attributions des agents, des conseils et des tribunaux administratifs. Les agents et les conseils sont étudiés successivement dans l'administration centrale, l'administration départementale et l'administration communale. Les tribunaux administratifs sont l'objet d'un chapitre distinct.

La deuxième a pour objet la réglementation des principes du droit public dans l'ordre politique, dans l'ordre religieux, dans l'ordre naturel ou civil.

DIVISION DU DROIT ADMINISTRATIF

La troisième partie s'occupe des personnes morales de droit administratif (Etat, département, commune, établissements publics et d'utilité publique).

D'autres auteurs s'inspirant des divisions adoptées dans noire Code civil, ont cru devoir, par une analogie un peu forcée, étudier le droit administratif en passant en revue : les personnes administratives et les autorités chargées de les représenter — les biens composant le patrimoine de ces personnes — les modes d'acquérir, au nombre desquels figurent l'expropriation, les travaux publics, les impôts — les actions ou recours devant les juridictions administratives pour faire valoir les droits contestés et qui correspondent à noire Code de procédure civile (en ce sens : Balbie et Hauriou).

Dans ce Résumé, nous étudierons successivement : 1° Les autorités administratives;

2° Les personnes morales de droit administratif et leurs biens;

3° Les matières spéciales de droit administratif qui présentent le plus d'importance;

A0 Le contentieux administratif et les juridictions ou tribunaux administratifs, à l'occasion desquels nous donnerons des notions générales se rattachant au principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire et à la séparation des autorités civiles el religieuses.