LÉGISLATION ACTUELLE

I. Textes législatifs. — La législation actuelle sur la séparation des pouvoirs administratif et ecclésiastique se trouve dans le concordat du 26 messidor an /X,dans les articles organiques et dans la loi du 48 germinal de Van X.

— Le Concordat de l'an IX est un traité conclu entre le pape Pie VII et le premier consul, Bonaparte. D'après la Constitution française de l'an VIII, ce traité ou concordat devait être soumis au Corps législatif, chargé de le ratifier. Le premier consul, en présence des dispositions peu favorables du Corps législatif, ne présenta le concordat à sa sanction qu'avec l'addition de quelques articles appelés : articles organiques. Ce sont ces articles contre lesquels le clergé proteste encore, parce qu'il les considère comme étrangers au traité du 26 messidor an IX (1). Mais il faut observer que l'article 1er de ce traité ou concordat subordonnait expressément l'exercice public du culte catholique

(1) Dès la fin de Tannée 1803, le cardinal Capraja, légat a latere , avait déjà fait, au nom du pape, des réclamations tendant à l'abrogation des articles organiques,

à l'observation des lois de police que le gouvernement jugerait nécessaires pour la tranquillité publique, et que la détermination précise des cas d'abus prévus par ces articles , et dont nous parlerons bientôt, était un progrès que le clergé avait vainement réclamé jusqu'alors.

Ce concordat et ces articles organiques furent approuvés par la loi du 18 germinal de l'an X (8 avril 1802).

La loi de l'an X contient trois parties : 1° la promulgation du concordat comme loi de l'Etat; 2° les articles organiques du culte catholique; 3° les articles organiques des cultes protestants.

Cette loi est une tentative de conciliation du principe de la liberté des cultes et du droit de police et de surveillance qui appartient au gouvernement.

Le concordat de l'an IX, à l'imitation de celui de 1516, confie la nomination des archevêques et évêques au chef de l'Etat, et leur institution canonique au Pape; il abandonne la nomination des curés (\) aux évêques, sous l'agrément du pouvoir temporel ; il charge le Saint-Siège, de concert avec le gouvernement, de déterminer les circonscriptions des diocèses.

La séparation du pouvoir temporel et du pouvoir spirituel se trouve consacrée dans les articles organiques de la loi de l'an X, qui confirment la Déclaration du clergé de France de 1682.

11. Principes généraux résultant de notre législation enmatière religieuse. — Les principes généraux consacrés par notre législation, en matière religieuse, peuvent être ainsi résumés :

1° Liberté absolue de conscience et admissibilité de tous les Français à l'exercice des droits civils et politiques, sans distinction de croyances religieuses (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789; décret du 27 décembre 1791 qui abroge les incapacités atteignant les Juifs, et les admet, pour l'avenir, à participer au droit commun des Français) ;

(1) Il ne faut pas confondre le curé avec le desservant. Le curé est nommé par Tévèque, avec l'agrément du gouvernement et il est pourvu d'un titre inamovible dont il ne peut être privé que par une sentence régulière de déposition. Le desservant est nommé par l'evèque seul, sans la participation du gouvernement et il est révocable ad nutum, au gré de Tévéque.

APPEL COMME D'ABUS

2° Indépendance civile de l'Etat et sécularisation de l'état des personnes par l'institution d*bfficiers publics chargés pour tous, sans distinction de culte, de constater l'état civil des personnes et de recevoir et conserver les actes de naissance, de mariage et de décès (Constitution du 3 septembre 1791 ; loi du 20 septembre 1792 ; loi organique des cultes du 18 germinal an X, art. 54 et 55 ; G. civ., art. 34-101 ; C. pénal, art. 199 et 200);

3° Droit de police de l'Etat sur l'exercice public des cultes, ou liberté limitée du culte extérieur. La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose, en effet, dans son art. 10 : « Nul ne peut être inquiété « pour ses opinions religieuses, pourvu que leur manifes- « lation ne trouble pas l'ordre public. » L'article premier de la loi de germinal an X fait l'application de ce principe en soumettant l'exercice du culte « à l'observation des règle- « ments de police que le gouvernement jugerait nécessaires « pour la tranquillité publique » (Voir, en outre, art. 201 et 208 et art. 292-294 G. pénal);

4° Droit de l'Etat d'intervenir dans l'organisation des cultes reconnus par lui, en retour des avantages qu'il leur confère (1).

il) Les cultes reconnus sont : la religion catholique, l'église réformée ou calviniste, l'église de la confession d'Augsbourg ou luthérienne, et le culte israélite.

. Il y a intérêt à distinguer les cultes reconnus et les cultes non reconnus sous plusieurs rapports :

1<> Les ministres des cultes reconnus sont seuls salariés par l'Etat ;

2° Les ministres des cultes reconnus jouissent de certains privilèges, et leur qualité entraine certaines incompatibilités. Ainsi, ils étaient autrefois dispensés du service militaire et actuellement, d'après la loi du 15 juillet 1889 (art. 23), les élèves ecclésiastiques admis à continuer leurs études en vue d'exercer leur ministère ne sont soumis en temps de paix qu'à un an de présence sous les drapeaux; — ils sont dispensés de la tutelle hors de leur résidence (art. 427 G. civ.); — ils ne peuvent faire partie du jury en matière criminelle, ni être élus membres du conseil municipal (art. 33 L. 5 avril 1884) ou du conseil général (art. 8 L. 10 août 1871), etc.;

3° Les édifices des cultes reconnus sont, sous certaines conditions et dans les mesures déterminées par des lois spéciales, à la charge de l'Etat et des communes; — ces édifices peuvent seuls faire partie du domaine public national ou communal;

4° Les cultes reconnus sont les seuls auxquels s'applique l'appel comme d'abus ;

5° Pour les cultes reconnus, la liberté de réunion dans les édifices consacrés au culte est complète. — Pour les cultes non reconnus, le

III. Intervention du gouvernement dans la sphère des intérêts religieux. — En vertu de son droit de contrôle et de police, le gouvernement, en Conseil d'Etat, est chargé de donner diverses autorisations :

1° L'autorisation de publier les bulles et autres actes du Saint-Siège, les décrets de synodes étrangers, même ceux des conciles généraux; les décisions doctrinales et dogmatiques, les formulaires ou confessions des cultes protestants (articles organiques des cultes catholique et protestant) (1);

2° L'autorisation de convoquer les conciles nationaux ou métropolitains, les synodes diocésains et toute assemblée délibérante (articles organiques);

3° L'autorisation des congrégations religieuses, à l'effet de leur donner une existence légale et le caractère de personnes civiles (loi du 24 mai 1825).

-4° L'autorisation des fondations pour l'entretien des ministres et l'exercice des cultes ; celle des dons et legs faits aux communautés religieuses légalement reconnues (articles organiques et lois du 2 janvier 1817 et du 24 mai 1825). .

Enfin le gouvernement intervient pour statuer sur les appels comme d'abus, qui sont la sanction du principe de l'indépendance et de la séparation des pouvoirs civil et religieux.

Appel comme d'abus.

L'appel comme d'abus tire son nom des anciennes appellations des juridictions ecclésiastiques aux parlements.

L'institution de l'appel comme d'abus a son origine dans la plainte formée en 1329 par Pierre de Cugnières contre les empiétements des juridictions ecclésiastiques (2).

droit de réunion est soumis aux restrictions du droit commun sur les réunions et associations.

— Autrefois, d'après l'article 15 du décret du 23 prairial an XII, chaque culte reconnu devait avoir un lieu d'inhumation particulier; mais cet article a été abrogé par la loi du 14 novembre 1881.

(1) C'est ainsi que le 11 décembre 1879 une déclaration d'abus a été prononcée contre l'évèque de Grenoble pour avoir contrevenu aux prescriptions de l'article 1 de la loi du 18 germinal an X, par la mise à exécution, sans l'autorisation préalable du gouvernement, d'une décision de la cour de Rome relative à l'église de Notre-Dame de la Salette.

(2) Devant l'assemblée des barons, seigneurs et prélats que présidait, à Vincennes, Philippe de Valois, Pierre de Cugnières, conseiller du roi, commença son discours ainsi : « Jésus-Christ, notre seigneur, a

APPEL COMME D ABUS

L'appel comme d'abus ne fut définitivement consacré que par une ordonnance de 1539, sous François Ier.

Supprimée avec les parlements, en 1789, cette institution ne fut rétablie que par la loi du 18 germinal de l'an X. Le gouvernement en Conseil d'Etat fut substitué aux anciens parlements.

Depuis l'abolition des juridictions ecclésiastiques, l'ancienne expression d'appel comme d'abus n'a plus de raison d'être. L'abus ne donne plus lieu à un appel , mais à un recours pour abus, ainsi que le qualifient les articles ô à 8 de la loi de germinal an X.

Un décret de 1813 avait transporté aux cours impériales la connaissance de ces abus. Ce décret ne fut que transitoire.

Actuellement, le recours pour abus est jugé par le chef de l'Etat, après avis du Conseil d'Etat, donné dans la forme administrative.

Le recours pour abus est un moyen, pour l'autorité civile et pour l'autorité religieuse, de faire respecter leur indépendance mutuelle et de prévenir ou réprimer les empiétements de l'une sur l'autre. L'appel comme d'abus est réciproque, comme disait une vieille maxime.

[. Cas d'abus. — En ce qui concerne le culte catholique, les cas d'abus de la part de Y autorité ecclésiastique sont au nombre de cinq (art. 6 L. 18 germinal an X).

1° L'usurpation et Yexcès de pouvoir. — L'usurpation suppose un. empiétement sur une autre autorité. L'excès de pouvoir existe, par cela seul que l'autorité a dépassé les limites de ses attributions.

Il y aurait usurpation, par exemple, si l'autorité ecclésiastique prononçait la nullité d'un mariage quant à ses effets civils ; il y aurait simple excès de pouvoir, si un évêque manifestait la nomination d'un curé non encore agréé par le gouvernement; si un prêtre faisait, en chaire, la publication de choses étrangères au culte, sans avoir reçu l'autorisation du gouvernement ou si un concile se réunissait sans autorisation (1).

« dit : Rendez à César ce qui est à César, et à Dieu ce qui est à Dieu ; « or, la temporelle puissance appartient au roi, et la spirituelle aux « évêques. »

(1) Comme exemple d'une déclaration d'abus fondée sur l'excès do pouvoir, on peut citer celle prononcée contre l'archevêque d'Aix qui,

2° La contravention aux lois et règlements de l'Etat. — II y aurait contravention à la loi dans le fait d'attaquer une loi dans un mandement ou de procéder à la célébration d'un mariage , sans qu'il ait été représenté un acte de mariage passé devant l'officier de l'état civil.'

La contravention aux règlements résulterait, notamment, du fait de conduire une procession dans les rues, contrairement à un arrêté municipal, ou d'exiger des droits supérieurs au chiffre du tarif arrêté par l'évêque pour l'administration des sacrements.

Une déclaration d'abus a été prononcée le 5 mai 1892 à l'occasion d'une lettre pastorale collective , lue en chaire et publiée au moyen de journaux et brochures, émanée de l'archevêque d'Avignon et de ses suffragants et dans laquelle les fidèles étaient invités à parler, écrire, agir contre leslois de l'Etat.

3° L'infraction aux règles consacrées dans les canons religieux reçus en France. — Nous citerons, à titre d'exemple : la violation des formes prescrites dans les canons de l'Eglise pour prononcer la peine de la déposition contre un titulaire de bénéfice inamovible; c'est ainsi que l'évêque de Moulins ayant exigé , au moment de la nomination des curés, qui sont inamovibles, des démissions écrites qui les transformaient en simples desservants, révocables ad nutum , le Conseil d'Etat, le 6 avril 1857, prononça une déclaration d'abus (1).

4° L'attentat aux libertés de l'Eglise gallicane. — Ces libertés sont d'anciennes maximes particulières à l'Eglise de France et qu'elle s'est traditionnellement transmises ; elles furent recueillies par un jurisconsulte du xvie siècle, Pithou, qui les résuma en quatre-vingt-trois articles. L'autorité de

dans un mandement destiné à êlre lu et publié dans les églises de son diocèse , avait critiqué le projet de loi de M. Ferry, sur la liberté de renseignement (16 mai 1879) — (Voir aussi un décret du 28 avril 1883 contre l'évêque d'Annecy et autres évèques — un décret du 26 avril 1892 contre l'évêque de Monde et un autre décret du 2 juin 1892 contre l'archevêque d'Aix, à l'occasion d'une lettre pastorale adressée au clergé de son diocèse, en vue des élections municipales du 1er mai 1892).

(1) Autrefois, la déposition était prononcée par un concile composé de six évêques. Plus tard, elle le fut par les officialitès (ou tribunaux ecclésiastiques).

Après la suppression des officialitès, le droit de rendre une sentence de déposition revint aux évoques, sauf recours aux archevêques ou

APPEL COMME d'aBUS.

ce livre a été, pour ainsi dire, consacrée dans les quatre articles de la Déclaration du clergé de France en 1682, dont Louis XIV ordonna la publication par un édit de mars de la même année. Un décret du 25 février 1810 déclara cet édit loi générale de l'empire français.

5° Toute entreprise ou tous procédés pouvant compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience ou dégénérer en oppression , injure ou scandale public. — Nous donnerons comme exemples : un refus de sépulture sans motif, pourvu, d'après la jurisprudence du Conseil d'Etat, qu'il soit accompagné d'injure ou de scandale public; le refus éventuel de l'évêque de Châlons, en 1843, d'administrer les sacrements aux élèves de l'Université.

— Les ministres du culte peuvent-ils être poursuivis devant les tribunaux pour faits relatifs à leurs fonctions, sans autorisation du Conseil d'Etat?

Si le fait ne constitue qu'une contravention à la loi, purement répressive par voie disciplinaire, il n'y a pas de difficulté; il y a simple abus et c'est au chef de l'Etat en Conseil d'Etafe à prononcer une déclaration d'abus. Mais que décider si le fait constitue à la fois un abus et un délit de la loi pénale, par exemple : dans le cas où un prêtre a violé la défense à lui faite de procédera la célébration d'un mariage, sans qu'on lui ait justifié d'un acte de mariage passé devant l'officier de l'état civil (art. 199 et 200 C. pénal), ou lorsqu'un prêtre, en chaire ou dans l'exercice d'une fonction ecclésiastique, se rend coupable d'injure ou de diffamation?

11 y a sur ce point trois systèmes :

Dans un premier système, on soutient qu'aucune autorisation n'est nécessaire, puisque l'article 75 de la Constitution de l'an VIII n'était pas applicable aux ecclésiastiques qui ne pouvaient être considérés comme des agents du gouvernement. Ce système, ajoute-t-on, se trouve fortifié au-

métropolitains. Les anciennes formes, disparues avec les officialités, ne peuvent plus être observées par les évéques : c'est ainsi que les trois monitions exigées autrefois ne le sont plus aujourd'hui. Mais les formalités substanlielles de tout jugement doivent être observées.

La sentence de déposition, déclarée abusive, n'est pas mise à néant : elle conserve ses effets au point de vue spirituel; de telle sorte que le curé déposé ne peut reprendre ses fonctions, mais il continue à jouir de son traitement.

Quand il s'agit de< peines spirituelles, comme une pénitence, une retraite, une interdiction de porter le costume ecclésiaslique, il n'y a pas lieu au recours pour abus.

jourd'hui par l'abrogation de l'article 75, prononcée par un décret de 1870 du gouvernement de la Défense nationale. Ce décret, en effet, a voulu supprimer toutes les entraves apportées aux poursuites contre les fonctionnaires publics de tout ordre (en ce sens : M. Ducrocq).

C'est le système que consacre, depuis 1880, le Conseil d'Etat (17 août 1880, 17 mars 1881, 17 janvier 1883, 3 août 1884).

Dans un second système, on exige l'autorisation du Conseil d'Etat, non pas en vertu de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, aujourd'hui abrogé, mais en vertu de l'article 8 de la loi du 18 germinal an X, qui suppose que le Conseil d'Etat peut renvoyer devant les tribunaux.

Cet article 8 dispose, en effet, que sur le rapport du ministre des Cultes, l'affaire sera suivie et définitivement terminée en la forme administrative ou , suivant l'exigence des cas, renvoyée aux autorités compétentes. Or, dit-on, cet article 8 a voulu créer, pour les ecclésiastiques, une garantie analogue à celle que l'article 75 de la Constitution de Tan VIII avait établie pour les agents du gouvernement et dès lors les ecclésiastiques ne peuvent, en raison de faits relatifs à leurs fonctions, être poursuivis sans autorisalion du Conseil d'Etat.

C'est le système qui était adopté jusqu'en 1861 par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

Dans un troisième système, inauguré en 1861 par la Cour de cassation, on fait une distinction entre Yaction publique et l'action civile.

L'action publique intentée par le ministère public ne serait subordonnée à aucune autorisation.

Au contraire, l'action civile que voudrait intenter la partie lésée ne serait recevable qu'après l'autorisation du Conseil d'Etat; celle-ci étant un moyen de protéger les ministres des cultes contre les poursuites téméraires et passionnées que pourraient exercer des particuliers (C.cass., 10 août 1861, 19 avril 1883).

Ce dernier système, qui prévaut devant la Cour de cassation , est vivement critiqué. La distinction qu'il établit ne repose sur aucun texte; elle est plutôt une création législative qu'une interprétation judiciaire (1).

il) Quoi qu'il en soit, il est bien certain que si le fait poursuivi n'est pas relatif à la fonction, il n'est pas nécessaire d'une autorisation du Conseil d'Etat. C'est souvent une question très délicate qu«

APPEL COMME d'àBUS.

Cette difficulté, dit M. Laferrière, paraît devoir être aplanie à l'aide des questions préjudicielles d'abus. Ainsi quand un ecclésiastique, poursuivi pour infraction à un arrêté de police, soutient que cet arrêté est entaché d'abus civil, il y a lieu à une question préjudicielle qui doit être résolue avant tout jugement (C. cass., 25 mars 1880,26 mai 1882, 19 avril 1883). De même, quand dans le cours d'une instance judiciaire engagée à l'occasion d'une diffamation ou d'une voie de fait un recours pour abus est dirigé contre l'acte, le Conseil d'Etat, à la suite d'un jugement de sursis, se reconnaît le droit de juger (Décret en C. d'Etat, 7 et 19 juillet 1886 et 20 janvier 1887).

A son tour, l'autorité judiciaire considère les décrets prononçant l'abus contre un ecclésiastique au cours de poursuites correctionnelles, comme produisant les mêmes effets qu'une autorisation de poursuites (C. cass., 31 mars 1881).

— Les cas d'abus de la part de l'autorité civile sont prévus dans la disposition générale de l'article 7 de la loi de l'an X, d'après laquelle il y aura lieu également à un recours au Conseil d'Etat , pour toute atteinte à V exercice public du culte et à la liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres.

Les cas d'abus de la part de l'autorité civile sont rares. Nous pouvons citer, à titre d'exemple, le recours pour abus formé, en 1894, par le curé de Saint-Denis, contre l'arrêté du maire défendant d'exhiber des emblèmes religieux à l'occasion des enterrements. Un décret en Conseil d'Etat a annulé une partie de cet arrêté.

— En ce qui concerne les cultes protestants, l'article 6 des articles organiques desdits cultes charge également le Conseil d'Etat de connaître de toutes les entreprises des ministres de ces cultes, et de toutes les dissensions qui pourraient s'élever entr'eux.

celle de savoir si le fait est un acte de la fonction ou un acte personnel au ministre du culte. La Cour de cassation a décidé notamment : Que le fait, par un ministre du culte, de lacérer et d'enlever une affiche placardée par l'administration sur les murs d'une église, ne constituait pas un acte se rattachant à l'exercice du culte (25 mars 1880);

Que, de même, le fait par un ecclésiastique conduisant une procession, de sortir des rangs de cette procession, et d'enlever le chapeau d'un individu qui ne se découvrait pas, était une injure simple commise en dehors de l'exercice du culte et qui pouvait être déférée au li-ibunal de simple police, sans que le Conseil d'Etat eût à l'apprécier préalablement comme abus (16 avril 1880;.

DROJT ADMINIST, 32

Et relativement au culte israélite, l'ordon nance du 25 mars 1844-, portant règlement pour l'organisation de ce culte, dispose que toutes entreprises des ministres du culte israélite, toutes discussions qui pourraient s'élever entre ses ministres, de même que toute atteinte à l'exercice du culte et à la liberté garantie à ses ministres , pourront donner lieu à un recours pour abus (art. 55).

Le recours pour abus est donc bien véritablement une voie réciproque de garantie et de protection pour l'autorité civile et pour l'autorité religieuse.

II. Demande, instruction et jugement (art. 8 L. 18 germinal an X). — Le recours pour abus peut être formé par toute personne intéressée. A défaut de plainte particulière, il est exercé d'office par les préfets. Le fonctionnaire public, l'ecclésiastique ou le simple particulier qui veut exercer ce recours droit adresser un mémoire détaillé et signé au ministre des Cultes y lequel est tenu de prendre, dans le plus bref délai, tous les renseignements convenables. Spécialement, dans les cas d'usurpation, d'excès de pouvoir, d'infraction aux lois fondamentales de l'Etat, c'est le ministre des Cultes qui introduit le recours.

Sur le rapport du ministre, l'affaire est suivie au Conseil d'Etat en la forme administrative, c'est-à-dire sans plaidoirie et sans publicité. La section du Conseil d'Etat relative aux cultes est chargée de l'instruction de l'affaire et, sur son rapport, l'assemblée générale du Conseil d'Etat rend la décision ou plutôt délibère sur la rédaction définitive qui sera présentée à la signature du Chef du pouvoir exécutif. Le décret est contresigné par le ministre des Cultes et celui de la Justice.

Le décret en Conseil d'Etat peut décider :

1° Qu'il n'y a pas lieu à statuer au fond , parce que le recours n'est pas recevable; par exemple : s'il a été formé directement au Conseil d'Etat, sans la remise d'un mémoire détaillé au ministre des Cultes;

2° Qu'il y a lieu de statuer au fond sur le mérite du recours. Dans ce cas, le décret en Conseil d'Etat peut, en définitive, contenir une des déclarations suivantes :

Qu'il n'y a pas d'abus;

Qu'il y a abus;

Qu'enfin, il y a même lieu à renvoi devant les tribu» naux.

APPEL COMME D'ABUS

Lorsque le décret en Conseil d'Elat a déclaré l'abus, il peut ordonner également la suppression , s'il y a lieu , de l'acte abusif; mais la déclaration d'abus n'entraîne pas de peine matérielle; elle n'a que le caractère d'une haute censure morale.

Ainsi qu'on le voit, ce n'est pas le Conseil d'Etat statuant au contentieux et jouant le rôle de tribunal qui rend la décision; il ne donne qu'un simple avis au Chef du pouvoir exécutif qui prononce lui-même sur le recours pour abus.

Il en est de même quand il s'agit de statuer définitivement sur la validité des prises maritimes.

Ce sont deux cas dans lesquels on dit que la justice est retenue par le chef de l'Etat et non déléguée. Ce pouvoir de juridiction exercé par le chef de l'Etat s'explique par des raisons d'ordre gouvernemental et politique.