I. — Principes généraux du droit public français
. Les principes du droit public ont beaucoup moins varié qu'on ne le croira à première vue. Avant même la formation de la nationalité, les peuples réunis sur le territoire actuel de la France se gouvernaient selon des principes qui sont restés formulés dans cet axiome du moyen âge : Lex fit consensu populi et constilutione régis. Il fallait alors entendre, par le peuple, les assemblées de la noblesse et du clergé. Quand les droits civils et militaires conquis par l'industrie, ainsi que les nécessités financières, curent fait admettre dans la nation les représentants des communes ou des balliages ruraux, qu'on désignait sous le nom de tiers état, la nation entière se trouva représentée par ordres dans les états généraux. D'un autre côté, les villes et les provinces avaient, sous les noms de
bourgeoisie, d'échevinage, de conseils ou d'états provinciaux, leur représentation particulière. Rien ne ressemble plus à une constitution moderne que les lois politiques votées par les états de 1335 à Paris : on y rencontre jusqu'aux commissions de permanence de nos assemblées actuelles. Aux états généraux de 1584, la doctrine de la souveraineté du peuple, jusque-là renfermée dans les écrits des théologiens ou dans renseignement des universités, fut formulée par un député de la noblesse. La France possédait donc, au commencement de la Renaissance, la plupart des éléments qui constituent le gouvernement parlementaire; mais ces éléments, au lieu de se développer comme dans d'autres pays, de manière à réunir peu à peu dans la représentation nationale toute l'activité politique, furent étouffés par le développement de la monarchie administrative qui, pendant les 16°, 17^ et 18'^ siècles, parut, dans la plupart des États du continent, l'instrument nécessaire de la civilisation. Les derniers états généraux furent convoqués en 1614 et, pendant le siècle et demi qui suivit, l'autorité royale ne fut contrôlée que par un corps judiciaire, le parlement de Paris qui, depuis la Renaissance, avait transformé en droit de remontrances l'usage qui s'était établi au 14'' siècle, d'enregistrer les édits royaux; cette opposition politique, dont les rois contestèrent toujours la légalité, tombait d'ailleurs devant l'ordre, donné par le roi, en lit de justice, d'enregistrer l'édit. On sait dans quelles circonstances, et sous l'empire de quelles nécessités linancières. grâce aussi à un long travail de l'opinion publique que favorisaient l'exemple de TAngleterre et les études des publicistes sur les théories de gouvernement, les états généraux furent de nouveau convoqués en 1789, après 175 ans d'interruption. Le mandat de donner une constitution à la France, qui résultait implicitement de plusieurs cahiers composés par leurs électeurs, fui revendiqué par les états, réunis en Assemblée nationale. L'opinion qu'on se faisait alors en France, et par toute l'Europe, de l'influence d'une constitution politique sur toutes les parties du corps social, ne peut plus être aujourd'hui que faiblement représentée ou comprise. Les travaux de l'Assemblée constituante, qui aboutirent à une constitution, furent suivis d'autres constitutions, de plus en plus fréquentes à mesure qu'on se rapproche du mouvement initial de 1789. Nous allons les passer en revue.
L La Constitution de 1791 est la réunion en un seul corps de tous les «lécrets constitutionnels rendus par l'Assemblée constituante, depuis le 20 juin 1789jusqu'au 3 septembre 1791. A l'exemple de la Constitution alors récente des États-Unis d'Amérique, qui eux-mêmes avaient reçu cette tradition du Parlement anglais de 1688, auteur du BiLl of rights, la Constitution française est précédée d'une déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui se résument ainsi : Les hommes sont égaux
devant la loi et admissibles, selon leurs facultés, à tous les emplois. Les droits naturels et imprescriptibles sont : la liberté, la propriété, la sécurité personnelle, la résistance à l'oppression, La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, et la loi ne peut défendre que les actes nuisibles à la société. Nul ne doit être inquiété pour ses opinions religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public. La libre communication des idées et des opinions est un des droits naturels; en conséquence, tout citoyen peut parler, écrire et imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. Les citoyens ont également la liberté de s'assembler paisiblement et sans armes en satisfaisant aux lois de police. Nul ne peut être privé de sa propriété si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. Nul homme ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu'elle a prescrites. Le principe de la souveraineté réside dans la nation. La loi est l'expression de la volonté générale, et tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Tout agent public est responsable à la société de son administration.
Telles sont les déclarations de droits qu'on a désignées plus tard sous le nom de pi^incipes de 1789 et que toutes les constitutions ont rappelées soit en général, soit en totalité, soit en partie. (Voy. notre Dictionnaire général de la Politique. Paris, Lorenz.)
La constitution politique de 1791 reposait sur les bases suivantes : La nation possède virtuellement tous les pouvoirs, mais elle ne les exerce que par délégation. Les représentants sont le corps législatif et le roi. L'Assemblée nationale, appelée aussi lé Corps législatif, est permanente et n'est composée que d'une Chambre. Elle est formée, tous les deux ans, par de nouvelles élections. Les sept cents quarante-cinq députés sont élus dans les quatre-vingt-trois départements, selon les trois proportions du territoire, de la population et de la contribution directe. L'élection est à deux degrés. Les citoyens actifs se réunissent, tous les deux ans, en assemblées primaires. Pour être citoyen actif, il faut être né ou naturalisé français, âgé de vingt-cinq ans, et payer une contribution directe égale au moins à la valeur de trois journées de travail. Les assemblées primaires nomment un électeur à raison de cent citoyens actifs. Pour être électeur, il faut être citoyen actif, et de plus propriétaire ou usufruitier d'un bien dont la valeur est fixée suivant la population du lieu oti l'électeur a son domicile. Tous les citoyens actifs sont éligibles, mais les ministres et autres agents du pouvoir exécutif doivent opter entre leurs fonctions et le mandat de représen-
tant. Les représentants sont inviolables et ne peuvent être poursuivis qu'après que le Corps législatif a décidé qu'il y avait lieu de les mettre en accusation ; cette disposition a été reproduite dans toutes les constitutions subséquentes.
Le Corps législatif propose et vote les lois, fixe les dépenses publiques, établit les contributions, surveille l'emploi de tous les deniers publics, statue annuellement, après la proposition du roi, sur le nombre d'hommes et de vaisseaux dont les armées sont composées, poursuit devant la haute cour la responsabilité des ministres et les attentats contre la sûreté de l'État. La guerre ne peut être décidée que sur un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition du roi et sanctionné par lui. Les décrets de l'Assemblée sont soumis à la sanction royale; mais le veto du roi n'est que suspensif et ne s'étend pas au delà de deux législatures. Les ministres du roi ont entrée dans l'assemblée et sont entendus quand ils le demandent.
Le roi est le chef du pouvoir exécutif, de l'administration et des armées. Il promulgue les lois; il nomme et révoque les ministres. Aucun ordre du roi ne peut être exécuté s'il n'est signé par lui et contre-signe par un ministre; les ministres sont seuls responsables. La couronne est héréditaire selon la loi salique.
La gestion des intérêts locaux est confiée dans les déparlements et les districts à une administration collective, élue par le peuple et contrôlée par le pouvoir exécuîif.
La justice est rendue par des juges élus à temps par le peuple. Nul ne peut être jugé que sur une accusation reçue par des jurés ou décrétée par le Corps législatif. Après l'accusation, le fait est reconnu par un second jury; l'application de la loi est faite par les juges. Tout homme saisi doit être interrogé sur-le-champ et mis en liberté s'il n'y a aucun sujet d'inculpation contre lui.
H. Tous les principes contenus dans la Constitution de 1791 reparaissent dans la Constitution de 1793 (loi du 24 juin); les différences sont les suivantes : le pouvoir législatif s'exerce directement par le peuple; l'Assemblée législative n'a que la proposition et la discussion des lois et le vote des décrets. Les lois comprennent la législation civile et criminelle et l'administration générale ; les décrets, les mesures de sûreté et tous les actes qui nécessitent une décision immédiate Tout Français âgé de 21 ans est citoyen. Le peuple, composé de l'universalité des citoyens, doit nommer directement ses députés, mais il délègue à des électeurs le choix des administrateurs et des juges; il délibère sur les lois. Pour l'exercice de la souveraineté législative, il est distribué en assemblées primaires composées de deux cents citoyens au moins et de six cents au plus appelés à voter. Les
assemblées primaires nomment un député à raison de 40,000 électeurs. Les projets de loi arrêtés par le Corps législatif sont envoyés à toutes les communes; et quarante jours après cet envoi, si, dans la moitié des départements, le dixième des assemblées primaires n'a pas réclamé, le projet devient loi. En cas de réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires. Le pouvoir exécutif est composé de vingt-quatre membres, choisis par les électeurs nommés eux-mêmes par les assemblées primaires. L'assemblée électorale de chaque déparlement propose un candidat, et le Corps législatif choisit, sur la liste générale, les vingt- quatre membres du conseil exécutif. Ce conseil choisit hors de son sein tous les agents; il est responsable.
La Constitution de 1793 n'a jamais été exécutée; la Convention, qui l'avait volée, continua d'exercer tous les pouvoirs, en déléguant le pouvoir exécutif à des comités pris dans son sein, et elle vota, en se séparant, la Constitution du 5 fructidor an III (-2-2 août 1793).
IIL La Constitution de l'an III partage le pouvoir législatif en deux assemblées : un conseil des Cinq-Cents, dont les membres, âgés de trente ans au moins, proposent les lois ; un conseil des Anciens, dont les membres, âgés de quarante ans au moins, mariés ou veufs, approuvent ou rejettent les résolutions du premier conseil. Ces deux conseils forment le Corps législatif. Les résolutions des Cinq-Cents, adoptées par les Anciens, deviennent des lois. Les deux conseils étaient renouvelables tous les ans par tiers.
Le pouvoir exécutif est délégué à un directoire de cinq membres nommés par le Corps législatif et se renouvelant tous les ans par cinquième. Le Directoire dispose de la force armée, sans qu'aucun de ses membres puisse la commander. Il négocie les traités qui doivent être soumis à la ratification du pouvoir législatif.
L'élection du pouvoir législatif est à deux degrés, le droit électoral du premier degré étant subordonné au paiement d'une contribution directe, le droit électoral du second degré, à l'âge de vingt-cinq ans et à la propriété ou à l'usufruit d'un bien d'une valeur proportionnelle à la population du domicile électoral. La justice est rendue gratuitement par des juges électifs.
IV. La constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) changea radicalement l'origine des pouvoirs et compliqua leur forme. L'élection fut transformée en composition de trois listes de notabilité sur lesquelles les gouvernants alors existants choisirent eux-mêmes les membres des pouvoirs législatif et exécutif et les agents de tout ordre.
Tout Français âgé de 21 ans est citoyen après une année de résidence. Les citoyens de chaque arrondissement désignent un nombre d'éliis
égal au dixième d'entre eux sur lesquels sont pris les fonctionnaires de l'arrondissement. Les citoyens portés sur cette liste désignent aussi un dixième d'entre eux sur lesquels sont pris les fonctionnaires du département. Les citoyens portés sur la liste départementale, par une semblable désignation d'un dixième, forment la liste des citoyens qui peuvent être nommés aux fonctions nationales. Ces fonctions sont, outre les divers emplois de l'administration, réparties entre le Consulat, le Sénat conservateur, le Conseil d'État, le Corps législatif et le Tribunat.
Le Sénat conservateur a pour mission de maintenir ou d'annuler les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels. Il est composé de quatre-vingts membres inamovibles, âgés de plus de quarante ans. La nomination d'un sénateur se fait par le Sénat, qui choisit entre trois candidats présentés, le premier par le Corps législatif, >e second par ie tribunat, et le troisième par le premier consul. Le Sénat choisit dans la liste nationale les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation et les commissaires à la comptabilité. Les deux consuls sortants, nommés sénateurs, réunis au second et au troisième consuls, choisissent la majorité absolue du Sénat, qui désigne le reste des membres, et le Sénat ainsi composé désigne les autres corps de l'État. Le pouvoir législatif s'exerce par le concours du gouvernement, du Tribunat, et du Corps législatif. Le gouvernement propose les lois. Le Tribunat, composé de cent membres, discute les projets de loi et en vote l'adoption ou le rejet. Il envoie trois orateurs pris dans son sein au Corps législatif, pour exposer et défendre son projet. Le Corps législatif, composé de trois cents membres, fait la loi en votant, sans discussion de la part de ses membres, les projets de loi débattus devant lui par les orateurs du Tribunat et du gouvernement.
Le pouvoir exécutif est composé de trois consuls, dont le premier l'exerce dans toute sa plénitude; les deux autres n'ont que voix consultative. Les traités doivent être soumis au Corps législatif. Le grand ressort du gouvernement est le Conseil d'État, composé de vingt-cinq membres, qui prépare les lois et les défend devant le Corps législatif.
Une révolution profonde fut opérée dans l'administration départementale; c'est celle qui remplaça les administrateurs collectifs et électifs, par des agents du pouvoir central, nommés et révocables par lui, assistés d'un conseil de préfecture ayant juridiction administrative, le vote et la répartition des impositions locales restant dévolus à des conseils élus. Les attributions de ces conseils ont été depuis lors étendues; mais l'institution du magistrat unique — du préfet — et de la juridiction administrative qui l'assiste, s'est maintenue.
La constitution de l'an YIII resta la base du droit public français
pendant quinze ans. Mais des actes constilutionnels successifs lui apportèrent des modifications qui ne s'éloignaient pas de son esprit.
Le sénatus-consulte organique du 16 thermidor an X (4 août 1802) établit le consulat à vie, remplaça les listes de notabilité par des collèges de canton, d'arrondissement et de département qui proposaient deux citoyens pour chaque place vacante dans les pouvoirs publics, législatifs ou administratifs; donna au Sénat le pouvoir d'interpréter la constitution, de suspendre les jurés, de déclarer les départements hors de la constitution, de dissoudre le Corps législatif et le Tribunal, d'annuler les jugements attentatoires à la sûreté de l'État; institua un conseil privé des consuls qui donnait son avis sur les sénatus -consultes et sur les questions de paix et de guerre ; donna au premier consul le droit de désigner son successeur.
Le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII (18 mai 1804) rétabli sous le nom d'empire, l'hérédité monarchique, institua les dignités de grand électeur, d'archichancelier d'empire, d'archichancelier d'État, d'architrésorier, de connétable et de grand amiral ; ajouta aux attributions du Sénat le soin de veiller à la liberté individuelle et à la liberté de la presse. Ces deux attributions furent dévolues à deux commissions sénatoriales, on sait comment elles les exercèrent.
Un sénatus-consulte du lO août 1807 supprima le Tribunal et en confia les fonctions à une commission du Corps législatif.
Le sénatus-consulte du 5 février 1813 organisa la régence de l'empire.
V. La cinquième série des constitutions de la France se compose de la constitution du 6 avril 1814, faite par le Sénat, de la déclaration de Louis XVIII à Saint-Ouen, de la charte octroyée par le monarque en 1814 et modifiée en 1830, de l'acte additionnel aux constitutions de l'empire du 22 avril 1815.
Le trait commun de ces constitutions est le partage du pouvoir législatif (qui depuis l'an VIII était confié à une seule chambre, et depuis l'an III n'admettait pas la sanction du pouvoir exécutif), entre deux chambres et le pouvoir exécutif, qui se trouvait par là conserver un tiers du pouvoir législatif.
La constitution sénatoriale du 6 avril 1814 rétablissait la royauté héréditaire, l'inviolabilité royale et la responsabilité ministérielle. Elle admettait le Sénat au partage du pouvoir exécutif. La déclaration de Saint-Ouen, du 2 mai 1814, convoquait le Sénat et le Corps législatif pour leur soumettre une constitution rédigée par le roi. Il ne fut pas plus donné suite à ce projet de consultation qu'à la constitution du G avril, elle roi octroya la charte constitutionnelle du 14 juin 1814.
La charte reconnaissait comme formant les droits publics des Fran-
flO CHAPITRE 111. — ADMLMSTRATION.
çais, l'égalité devant la loi, la répartition équitable des charges publiques, l'admissibilité à tous les emplois, la liberté individuelle et la liberté des cultes. La religion catholique était déclarée la religion de l'État. Le roi était chargé de la puissance executive et investi du droit] de sanctionner les lois. Il était inviolable et ses ministres responsables.! Un article de la charte lui conférait aussi le droit de faire les ordon-j nances nécessaires à l'exécution des lois et à la sûreté de l'État, préro-l gative qui fut étendue par les ministres en 1830 au droit de modifier] les lois électorales et dont l'exercice fut considéré par la Chambre des] députés comme une violation de la charte elle-même.
La puissance législative s'exerçait collectivement par le roi et les^ deux chambres. Le roi proposait la loi à l'une ou à l'autre chambre,; mais la loi de l'impôt devait être d'abord adressée à la Chambre des] députés. L'initiative parlementaire était limitée à la faculté de supplier! le roi de présenter un projet de loi sur un objet quelconque ; cettej demande devait réunir l'assentiment des deux chambres. Aucun amendement ne pouvait être fait à une loi, s'il n'avait été consenti ou proposé par le roi. Les ministres pouvaient être pris dans les deux chambres, et, en fait, les ministères comprenaient des pairs et des députés. I
Les pairs étaient nommés par le roi, à vie ou héréditaires. La chambre des pairs connaissait des crimes de haute trahison et avait le privilège de juger ses membres en matière criminelle.
Les députés étaient élus pour cinq ans par les collèges électoraux,] composés des citoyens payant 300 francs d'impôts directs. La Chambre des députés se renouvelait tous les ans par cinquième.
La responsabilité des ministres avait deux sortes de sanctions : la mise en accusation proposée par la Chambre des députés devant la chambre des pairs, et leur retraite devant un vote de l'Assemblée. Ce dernier cas, qui est considéré comme l'essence du gouvernement parlementaire, n'était pas inscrit dans la charte ; mais il est le mode le plus ordinaire de la responsabilité ministérielle et il a pour contre-poids le droit de dissolution de la Chambre des députés par le roi.
Le même mécanisme des pouvoirs publics se retrouve dans l'acte additionnel aux constitutions de l'empire, du 22 avril 1815. La Cham-J bre des pairs et la Chambre des repréeenlants y partageaient le pouvoir législatif, l'empereur exerçant les droits que le roi s'était réservé^ par la charte.
La charte de 1814 fut remise en vigueur en 1813 et modifiée en 1830. Les modifications consistaient : dans la suppression du préambule relatif à la souveraineté royale ; dans la suppression du titre de religion d'État donné à la religion catholique, qui était désignée comme religion delà majorité des Français; dans l'addition à l'article 14 relatif aux
ordonnances royales d'une disposition ainsi conçue : sans pouvoir famais suspendre les lois elles-mêmes ni dispenser de leur exécution; dans l'initiative parlementaire accordée aux deux chambres ; dans l'abolition du renouvellement partiel de la Chambre des députés ; dans l'abolition des tribunaux extraordinaires et de l'hérédité de la pairie. Les délits de presse durent être déférés au jury. Le sens électoral fut abaissé à ^00 francs, pour être éligible, il fallait payer SOO francs d'impôts.
"VL Le rétablissement du suffrage universel, plus formellement proclamé même qu'il ne l'avait été dans la période révolutionnaire, est la caractéristique des deux constitutions qui suivirent ; elles ont encore ce trait commun' de confier le pouvoir législatif à une seule assemblée; mais, pour tout le reste, elles diffèrent.
La Constitution du 4 novembre 1848 établit le suffrage direct et universel. Tous les Français âgés de 21 ans sont électeurs; et ceux de 25 ans, éligibles. Tous les pouvoirs émanent du peuple, mais ils ne peuvent être exercés que par délégation. Les juges continuent d'être inamovibles. La peine de mort est abolie en matière politique. Le pouvoir législatif est confié à une assemblée nationale, élue pour trois ans, et permanente. Chaque représentant a le droit d'initiative.
Le pouvoir exécutif est délégué par le suffrage universel à un citoyen qui prend le titre de Président de la République ; il est élu pour quatre ans et n'est rééligible qu'après un intervalle de quatre années. Le Président a le droit de présenter des projets de loi par l'intermédiaire des ministres. Il dispose de l'armée, mais sans pouvoir la commander. Il ne peut ni dissoudre ni proroger l'Assemblée. Il négocie et ratifie les traités, mais avec l'approbation de l'Assemblée. Il promulgue les lois sans les sanctionner ; mais il peut, par un message motivé, demander une nouvelle délibération, dont le résultat est définitif.
Un rôle politique est donné au conseil d'État dont les membres sont élus par l'Assemblée et sont consultés sur tous les projets de loi. Le conseil prépare les règlements d'administration publique et fait seul ceux de ces règlements pour lesquels l'Assemblée lui a donné une délégation spéciale.
VIL La constitution de 18o'2 (14 janvier) organise les pouvoirs publics dans l'ordre suivant : le Président de la République, les ministres, le Conseil d'État, le Sénat et le Corps législatif. Non-seulement toute la puissance executive appartient au Président, mais aussi l'initiative et la sanction des lois. Il est revêtu des prérogatives conférées à l'Empereur par les constitutions postérieures à l'an XII, il y ajoute même le droit de faire les traités sans la ratification du Corps législatif. Il est déclaré responsable ; mais celte responsabilité ne peut s'exercer que de sa propre initiative et par voie d'appel au peuple. Les ministres sont
aussi responsables, mais devant lui, et non devant les chambres : ils ne forment point un cabinet solidaire; ils ne sont point choisis dans le Corps législatif. Le Conseil d'État, dont les membres sont nommés par le Président, prépare les projets de loi et en soutient la discussion devant le Sénat et le Corps législatif. Le Corps législatif, privé du droit d'initiative et d'amendement, vote ou rejette les lois; ses séances ne sont pas publiques. Le Sénat ne participe à la puissance législative que pour examiner si les projets de loi sont conformes à la constitution et aux principes de 1789. De nombreux sénatus-consultes sont venus modifier la constitution de 1832. Ceux qui sont antérieurs à 1860 la modifient en augmentant les prérogatives du pouvoir exécutif; après cette année, ils étendent les attributions des assemblées. Le sénatusconsulte du 23 décembre 1832 propose au peuple le rétablissement oe la dignité impériale héréditaire et reconnaît à l'Empereur, par voie interprétative de la constitution, le droit de faire les traités, môme ceux qui édictent des tarifs; il lui confère le droit d'ordonner les travaux d'utilité publique. Le sénatus-consulte du 23 décembre 1836 organise la régence.
Le décret du 24 novembre 1860 donne au Sénat et au Corps législatif le droit de voter des adresses en réponse aux discours de la couronne, droit que possédaient les chambres sous l'empire de la charte ; la politique du gouvernement est représentée devant les deux assemblées par des ministres sans portefeuille; le droit d'amendement est rétabli. Le sénatus-consulte du 2 décembre 1861 substitue au vote du budget par ministère le vote par sections ; il conserve au gouvernement le droit de virement entre les divers chapitres d'un ministère, mais il lui enlève la faculté d'ouvrir, par décret, des crédits supplémentaires ou extraordinaires.
Le décret du 19 janvier 1867 supprima le droit d'adresse et le remplaça par le droit d'interpellation ; les chefs des départements ministériels eurent accès dans les deux chambres. Le message du 12 juin 1869, confirmé par le sénatus-consulte du 8 septembre suivant, rendit au Corps législatif la nomination de son bureau et aux députés l'initiative parlementaire. Le sénatus-consulte du 20 avril 1870, adopté par un plébiscite le 8 mai suivant, apporta un changement plus considérable dans la constitution et qui la rapprochait des chartes de 1813 et 1830: il consistait dans la participation du Sénat au pouvoir législatif par la proposition des lois et le droit d'amendement.
La constitution impériale fut renversée le 4 septembre 1870, et depuis lors on n'a encore voté que les actes suivants : le décret du 6 janvier 1871 qui a adopté la loi de 1849 pour l'élection d'une Assemblée nationale, la délibération de cet Assemblée nationale, en date du 9 février
1871 par laquelle elle a élu l'un de ses membres Chef du pouvoir exécutif, la loi du 31 août 1871 donnant au Chef du pouvoir exécutif le nom de Président de la République; la loi du 24 mai 1872 portant institution du conseil d'État (sur les bases adoptées en 1848).
On peut voir, à ne considérer même que les institutions qui ont fonctionné, qu'elles se rangent toutes dans trois systèmes : le système des deux chambres législatives (an III, 1814, 1815, 1830, 1870) ; le système d'une assemblée unique (1791, 1848); le système de deux assemblées, l'une exclusivement législative, l'autre chargée de maintenir la constitution et les principes du droit public (an VIII, 1852). L'action du pouvoir exécutif est plus forte dans ce dernier système ; il a pour ressort principal une participation plus étendue du Conseil d'État à la confection des lois. Une différence;, assez secondaire d'ailleurs, sépare de toutes les autres constitutions les chartes royales de 1814 et 1830 ; c'est le caractère de cour de justice donné à la chambre haute, tandis qu'aux autres époques, les crimes d'État sont déférés à une cour de justice spéciale (haute cour ou cour nationale). L'inamovibilité de la magistrature sépare aussi ces constitutions en deux groupes bien tranchés : le groupe antérieur à l'an VIII ne l'admet pas ; depuis cette époque au contraire l'inamovibilité des juges a été considérée à l'égal de l'un des principes du droit public.
Si l'on recherche ce qu'il y a de permanent dans ces nombreuses constitutions, on remarquera que les principes suivants ont toujours été mis au-dessus de toute discussion ; le premier est la division des pouvoirs, à laquelle nous consacrons un article spécial ; le second est le caractère représentatif du pouvoir législatif ou au moins de l'une des Assemblées qui en est investie : que le suffrage soit universel ou restreint, direct ou indirect, il est admis, depuis 1789, que la nation doit être représentée dans le vote de l'impôt et la délibération des lois. Les autres sont : l'égalité civile, la liberté individuelle, la liberté des cultes, la liberté deTindustrie, l'indépendance et l'inviolabilité du territoire, la liberté de la presse, le droit de réunion, le droit de pétition, la non-rétroactivité des lois pénales, l'administration gratuite de la juslice, par des magistrats inamovibles, nommés ou institués par l'autorité, le droit pour tout citoyen d'être jugé par ses juges naturels, et de ne pas être condamné sans avoir été mis à même de se défendre, l'institution d'une force publique essentiellement obéissante, l'inviolabilité de la propriété, dont le sacrifice ne peut être exigé qu'en vue d'une nécessité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité.
Dépenses de l'Assemblée nationale. — D'après le budget impérial de 1871 voté avant la guerre, la dotation du Sénat était de 5,100,000 et ses frais d'administration de 1,580,000 fr. Les dépenses du Corps législatif,
indemnité des députés comprises, s'élevait à 5,002,020 fr. En 1873 le budget spécial de l'Assemblée nationale est de 8,624,000 fr., dont 6,642,000 en indemnités aux députés ; de plus indemnité du président, 72,000 fr. ; indemnité des questeurs, 27,000 fr. ; impression, -^dO,000; bibliotbèque, 17,000 fr. Nous ne citons que les articles de quelque intérêt.
Le traitement du président de la République est de 600,000 fr., et les frais de maison qui lui sont alloués, de 162,400 fr.
Élections. — La loi électorale a bien souvent changé en France, plus souvent encore peut-être que les constitutions ; nous nous bornons à dire qu'elle a connu le cens et le suffrage universel, la circonscription électorale et le scrutin de liste par département. (Voy. noti'e Dictionnaù^e général de la politique.) La loi électorale en vigueur est celle du suffrage universel. Tout Français âgé de 21 ans et jouissant de ses droits civils est électeur. Le nombre des électeurs politiques est, en 1872, de 9,992,329 et celui des électeurs municipaux de 9,835,703, il faut une année de séjour pour être électeur municipal, pour les élections politiques, six mois suffisent; il est question de modlQer la loi sur ce point. Le département de la Seine compte 437,786 électeurs politiques et 430,620 électeurs municipaux.
Electeurs
Inscrits. Votants.
10 décembre 1848, élection de la présidence 9,977,452 7,449,471
20 décembre 1851, vote sur le plébiscite du 2 décembre. 9,833,576 8,116,776
21-22 novembre 1852, proclamation de l'Empire 9,333,576 8,140,060
1852, élections législatives 9,836,043 6,222,983
1857, élections législatives 9,495,955 6,136,664
1863, élections législatives 10,004,028 7,290,170
1869, élections législatives 10,416,668 8,047,309
1870, plébiscite 10,939,384 9,044,703
1871, élections il la Constituante 10,622,781 «
Lu Conseil d'État. — Le Conseil d'État est composé du ministre de la justice, président, d'un vice-précident, de 22 conseillers en service ordinaire, de 15 conseillers en service extraordinaire, de 24 maîtres des requêtes, de 20 auditeurs de V^ classe et 10 auditeurs de 2" classe, et enfin d'un secrétaire général ayant rang de maîtres des requêtes ; un secrétaire spécial est attaché au contentieux.
Les conseillers d'État en service extraordinaire sont nommés par le Président de la République parmi les chefs de service ou directeurs des ministères; aussi perdent-ils leur titre de conseillers d'État dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active. Les maîtres des requêtes, le secrétaire général et le secrétaire spécial du contentieux sont nommés par le Président de la République. Ils ne peuvent être
révoqués que par un décret individuel. Les auditeurs sont nommés au concours.
Les conseillers d^État en service ordinaire sont élus par l'Assemblée nationale, en séance publique, au scrutin de liste, et à la majorité absolue. Les membres du Conseil d'État ne peuvent être choisis parmi les membres de l'Assemblée. Ces conseillers d'État en service ordinaire peuvent être suspendus pour un temps qui ne peut excéder deux mois, par décret du Président de la République. A l'expiration du délai, l'Assemblée nationale maintient ou révoque la suspension. Les conseillers d'État sont renouvelés par tiers tous les trois ans; les membres sortants sont désignés par le sort et indéfiniment rééligibles(Loi de 1872).
Le Conseil d'État donne son avis :
1° Sur les projets d'initiative parlementaire. que l'Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer; 2° sur les projets de loi préparés par le gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'État ; 3" sur les projets de décret et en général sur toutes les questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres.
Il statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formés contre les actes des autorités administratives.
Il est nécessairement appelé à donner son avis sur les règlements d'administration publique et sur les décrets en forme de règlements d'administration publique.
Des conseillers d'État peuvent être chargés de soutenir devant l'Assemblée les projets de loi qui ont été renvoyés à l'examen du Conseil.
On voit par l'énumération qui précède des attributions du Conseil d'État, que cette assemblée concourt non-seulement à la préparation des lois, mais a encore le double caractère de conseil administratif et judiciaire.
Les délibérations du Conseil d'État sont prises en assemblée générale, à la majorité des voix, sur le rapport fait par des conseillers d'État pour les projets de loi et les affaires les plus importantes, et par les maîtres des requêtes pour les autres affaires.
Les ministres ont rang et séance à l'Assemblée générale du Conseil d'État. Chacun d'eux a voix délibérative, en matière non contentieuse, pour les affaires qui dépendent de son ministère. Le garde des sceaux a voix délibérative toutes les fdis qu'il préside, soit l'Assemblée générale, soit les sections.
Les conseillers en service extraordinaire ont voix délibérative soit à l'Assemblée générale, soit à la section, dans les affaires qui dépendent du département ministériel auquel ils appartiennent. Ils n'ont que voix
consultative dans les autres affaires. Les maîtres des requêtes ont voix délibérative, soit à l'Assemblée générale, soit à la section, dans les affaires dont le rapport leur a été confié, et voix consultative dans les autres. Les auditeurs ont voix délibérative à leur section, et voix consultative à l'assemblée générale, seulement dans les affaires dont ils sont rapporteurs.
Pour les affaires contenlieuses, le rapport est fait au nom de la section, lu en séance publique de l'asuemblée du Conseil d'État jugeant au contentieux: cette assemblée se compose: 1° des membres de la section du contentieux ; 2° de six conseillers d'État en service ordinaire, désignés par le vice-président du conseil et pris en nombre égal dans chacune des trois autres sections (Loi du 24 mai 1872).
Le Conseil d'État est divisé en quatre sections, savoir: section du contentieux; section de l'intérieur de la justice, de l'instruction publique, des cultes et des beaux-arts ; section des travaux publics, de l'agriculture, du commerce et des affaires étrangères; section des finances de la guerre, de la marine, de l'Algérie et des colonies (1).
Le vice-président a un traitement de 2?>,O0O, les présidents de sections de 18,000, les conseillers de 16,000, les maîtres des requêtes de 8,000, les auditeurs de 1'® classe de 4,000 francs : les auditeurs de 2*= classe n'ont pas de traitement. Les traitements avaient été plus élevés de 1852 à 1870.
(l)Des comptes rendus des travaux du Conseil d'État ont été publiés sous l'Empire, en 1802, pour les années 1852 à 1860, période de y ans, et en 1868, pour les années 18G1 à 1865, période de 5 ans ; nous empruntons à ces in-folios les renseignements qui suivent.
L'une des principales attributions du Conseil d'État consistait à préparer les projets de loi. Il a discuté, dans la première période, 338 lois d'intérêt général, et 1,4G6 lois d'intérêt local, soit plus de 37 des unes et 163 des autres par an. Dans la deuxième période, 2il et 1,109 lois, soit 48 lois d'intérêt général, et 222 d'intérêt local par an.
Une autre de ses attributions était de préparer des décrets en matières administratives. Le nombre total en a été de 7,057 dans la période 1862-1860 et do 4,740 dans la période 1861-65. Sont compris, dans ces affaires, les règlements d'administration publique et autres ; puis 155 et 105 autorisations de plaider ; 513 et 532 demandes en changements et addition de nom ; des naturalisations (V. le chap. Justice), etc. Ne sont pas compris dans ces chiffres les 465 uvis de 1S52-60, ni les 226 de 1861-65.
Les affaires contenlieuses forment une autre attribution importante du Conseil d'Etat français. — 8,4l2 décisions ont été prises de 1852 à 1860, et 5,786 de 1861 à 1865, non compris 203 et 98 conflits. Ces 8,412 et 5,786 affaires contentieuses comprennent 7,228 et 4,800 pourvois contre des décisions des conseils de préfecture. Sur les 7,228 de la période 1852-00, 3,787 ont été infirmées et 3,347 confirmées (les autres ont été retirées); sur les 4,800 de 1 SCI -65, 2,421 ont été infirmées et 2,379 confirmées. Sont compris encore, parmi les 8,412 et 5,786 affaires, 252 et 300 pourvois contre des arrêtés de préfets, sous-préfets et maires, soit 552 en 14 années, dont 264 ont été infirmées et 288 confirmées.
Un décret de 1852 avait chargé des pétitions une commission du Conseil d'État. Le nombre des pétitions a été de 47,000 en 1853 ; il oscille de 1854 à 1860 entre 19,613 et 27,465, descend en 1861 à 10,723, et peu à peu à 2,489 en 1809; les pétitions s'adressent alors de préférence au Sénat.
Division des pouvoirs. — Depuis 1789, le pouvoir législatif a toujours été séparé (du moins en théorie) du pouvoir exécutif. Ce dernier se divise en deux branches distinctes et indépendantes: l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Cette séparation des pouvoirs constitue une des bases fondamentales de notre droit public, et l'une des garanties les plus solides de la liberté nationale. « Il n'y a pas de liberté, dit en effet Montesquieu, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et du pouvoir exécutif. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur; si la puissance déjuger était jointe au pouvoir exécutif, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur.» {Esprit des Lois, liv. XI, ch. vi.) L'autorité administrative et l'autorité judiciaire diffèrent d'ailleurs essentiellement l'une de l'autre par leur nature, leur puissance, leur objet et leur mode de procéder : par leur nature, car l'autorité judiciaire est déléguée à des magistrats inamovibles, tandis que l'autorité administrative est confiée à des fonctionnaires révocables; parleur puissance, car l'administration jouit d'un droit d'initiative assez étendu ; elle agit quand elle le croit utile, sans attendre qu'elle soit provoquée : elle prescrit des mesures obligatoires pour les citoyens. La justice, au contraire, doit presque toujours être saisie ; elle ne décide ni ne prescrit rien ; elle juge, mais ses jugements sont souverains. Elles diffèrent encore par leur objet: l'adminis! ration est chargée des intérêts généraux, tandis que la justice a pour mission la solution des difficultés qui s'élèvent entre les intérêts privés. Cette distinction se remarque encore lorsque l'adminislration paraît s'occuper d'intérêts privés et la justice d'intéi^êts publics : dans le premier cas, le particulier se trouve en rapport ou en collision avec l'intérêt public, et il faut lui appliquer des prescriptions législatives, obligatoires pour tous les citoyens; dans le second, l'État représente une puissance civile défendant ses intérêts privés. Elles diffèrent enfin, par leur mode de procéder, qui est solennel et en général d'une lenteur calculée, pour la justice, simple et habituellement rapide pour l'administration (1).
La sphère d'action de l'administration est très-vaste: elle embrasse tous les besoins et les intérêts généraux de la société, intérêts matériels, comprenant les subsistances, le commerce, l'agriculture, l'indus- Irie, les travaux publics; intérêts moraux, comprenant l'instruction publique et les cultes. Elle est chargée de la sécurité individuelle des citoyens etde la sécurité intérieure et extérieure de l'État; c'est elle qui perçoit les recettes, qui exploite les monopoles de l'État, qui effectue
(1) Voy. notre Dictionnaire de C Administration f'rançaiae, v» Administration. Paris et Nancy, Berger-Levrault et G"^.
les dépenses. Mais l'administration a, en outre, dans certains cas, une véritable autorité judiciaire. Elle statue judiciairement dans toutes les affaires oii, le droit d'un particulier se trouvant froissé par une loi ou un acte administratif, l'intérêt privé se trouve en présence de l'intérêt général. Les débals de ce genre forment le contentieux administratif, dont il sera question plus loin.
