II. — Organisation de Tadministration française

L'administration, sous l'autorité supérieure du chef de l'État, remplit sa mission au moyen d'une triple série d'organes, savoir: des agents directs, disposés dans une subordination hiérarchique; des conseils administratifs, placés près des agents chargés de l'autorité active; enfin, des tribunaux dont la compétence est fixée par la loi. Elle se divise, quant à sa forme et eu égard à la diversité des instruments qui la composent, en administration active, consultative et contentieuse'; quant à son application, et eu égard à la division politique du territoire, en administration centrale, départementale et communale. A chacun des degrés de la hiérarcbie administrative, au centre, au département, à la commune, et même à la division intermédiaire entre le département et la commune, à l'arrondissement, on trouve des agents exécutifs et des conseils consultatifs.

Nous allons nous occuper successivement de l'administration centrale, départementale et communale, en montrant quelles sont les alitributions des différents agents ou fonctionnaires administratifs et des principaux conseils dont ils sont assistés : nous traiterons ensuite séparément du contentieux administratif; mais, avant d'entrer dans le détail de l'organisation administrative, nous croyons devoir donner d'abord quelques indications générales, applicables à tous les agents ou fonctionnaires publics.

En principe, tous les Français sont également admissibles aux emplois civils et militaires ; mais ce principe, qui constitue une des bases fondamentales de notre droit public, ne fait pas obtacle à ce que des conditions d'âge ou d'aptitude particulières soient exigées pour l'admission à certaines fonctions ; ces conditions, qui ne portent pas atteinte au principe de l'égalité civile entre les citoyens, ont un but manifeste d'ordre et d'intérêt publics, et sont destinées à empêcher que les emplois ne soient occupés par des personnes incapables de les remplir; il serait môme à désirer que ce principe fût encore étendu. L'exclusion des fonctions publiques peut en outre résulter de diverses causes, telles que l'indignité personnelle, les liens de parenté, l'incompatibilité.

Le chef de l'Étal nomme à tous les emplois, soit directement, soit par

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délégation ; il révoque également tous les fonctionnaires; cependant, les juges et quelques autres fonctionnaires sont inamovibles. Les fonctionnaires nommés par l'autorité compétente ont dû, à diverses époques, avant de prendre possession de leurs fonctions, prêter un serment politique ou d'allégeance; pour quelques-uns on exige, en tout cas, un serment professionnel dont la formule varie suivant la nature des fonctions. Quelques fonctionnaires ou agents sont tenus, de plus, avant d'entrer en fonctions, de faire enregistrer et viser leurs commissions et de déposer un cautionnement pour garantie de la gestion qui leur est confiée.

Des costumes sont assignés à diverses fonctions, pour les rehausser par l'éclat des insignes, pour distinguer entre eux les services et les degrés hiérarchiques et pour faciliter l'action des fonctionnaires en avertissant le public de l'autorité dont ils sont revêtus. La loi pénale range parmi les crimes et délits l'usurpation d'un uniforme ou d'un costume. (Gode pénal, art. 258, 259 et autres.)

Certaines fonctions publiques sont rétribuées soit sur les fonds de l'État, soit sur les fonds départementaux ou communaux, ou au moyen de redevances payées par les particuliers. D'autres fonctions s'exercent gratuitement, par exemple, celles de maire, d'adjoint, déjuge au tribunal de commerce, de membre d'un conseil général, d'arrondissement, municipal; démembre d'une chambre de commerce, etc. En général, il est interdit de cumuler plusieurs fonctions et plusieurs traitements; cependant cette règle subit un certain nombre d'exceptions. Lorsque le cumul est autorisé, souvent la loi limite le chiffre auquel la réunion des deux traitements peut s'élever.

On a longtemps considéré comme une disposition indispensable à la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an YIII, aux termes duquel les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du conseil d'État. Pour avoir la qualité d'agent du gouvernement et jouir de la garantie établie par l'article 75, il fallait être dépositaire d'une partie de l'autorité du gouvernement, agir en son nom ou sous sa direction médiate ou immédiate et faire partie de la puissance publique. (Arrêt de cass. du 3 mai 1838.) Aussi cet article a-t-il été* maintenu par la jurisprudence sous tous les régimes politiques qui ont succédé à la constitution dont il faisait partie; il n'a été aboli que par un décret du gouvernement de la Défense nationale en date du 19 septembre 1870. Les faits ont prouvé que cet article était inutile, sinon nuisible. 11 existe une statistique officielle des autorisations et refus de poursuite, d'après laquelle, pendant 9 ans (1852-60), sur 355 demandes en autorisation de

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poursuite présentées par des particuliers, 136 ont été accordées et 219 refusées. Il résulte d'un travail fait par M. Laferrière (voy. le Temps du 20 février 1868) que, pendant les douze années, de 1852 à 1864, sur 264 demandes en autorisation de poursuite, 225 ont été rejelées. 264 demandes en 12 ans font 22 demandes par an. (Il eût été intéressant de savoir combien de poursuites ont abouti devant les tribunaux.)

Après la cessation de l'activité, il est accordé une pension au fonctionnaire ou à la veuve et aux enfants du fonctionnaire qui a servi pendant un temps et dans des conditions déterminées, ou que certaines circonstances ont empêché d'accomplir le temps fixé. Une loi, en date du 9 juin 1853, a ramené à des bases uniformes la liquidation de toutes les pensions ci* i.'es, soumises précédemment à des règles trèsdiverses ; la même loi a généralisé l'application du système des pensions de l'État à tous les fonctionnaires et employés, centralisé au trésor les recettes et les dépenses relatives aux pensions, et supprimé les caisses spéciales qui existaient auparavant (!),

Mentionnons ici le rapport et le projet de loi sur l'état des employés, inséré au Journal officiel des 8 et 9 novembre 1873 (annexe n" 1925).

Les fonctionnaires peuvent recevoir, en récompense de leurs services, des distinctions honoriliques, parmi lesquelles la plus importante est l'admission dans l'ordre de la Légion d'honneur. Cet ordre, institué par le premier consul, se recrute également dans les functions civiles et dans les rangs de Tarmée, il est aussi conféré à des particuliers non fonctionnaires qui ont accompli des actes de courage et de dévouement ou qui se sont distingués dans les divers ordres d'activité. Le chef de l'État est le grand maître de l'ordre, qui se compose de chevaliers, d'officiers, de commandeurs, de grands officiers et de grand-croix (voy. le chapitre Armée).