COMPTABILITÉ LEGISLATIVE

La France, qui avait supporté tour à tour les troubles de l'anarchie et les exigences du despotisme, chercha l'ordre^ la paix et la véritable liberté dans un système politique qui eût pour base une autorité royale soumise au joug des lois, livrée au contrôle de la presse, et appuyée sur une Chambre des Députés élue par le pays, et sur une Chambre des Pairs émanée du trône, toutes les deux ouvertes à la discussion des intérêts publics , et chargées en même temps de concourir à la sanction des dispositions législatives, de prononcer le vote annuel de l'impôt et de juger les actes d'un ministère responsable. La Charte constitutionnelle de 4814 rétablit ainsi les trois pouvoirs de l'Etat, reconnut et garantit tous les droits antérieurs , et conserva -les formes d'une administration et les statuts d'un code civil qui répondaient à nos besoins et qui étaient entrés dans nos mœurs.

La cour des comptes, dont la surveillance avait été si souvent paralysée par les embarras financiers et par les ombrages politiques des régimes précé-

dents, se trouvait appelée désormais, par cette nouvelle distribution des pouvoirs , à remplir une plus haute mission auprès des trois branches du Gouvernement, celle de vérifier l'exécution des lois qu'elles avaient rendues, d'éclairer leur examen sur la marche et la situation de tous les services , et de protéger la fortune de l'Etat contre les malversations des comptables, ou contre les abus des administrateurs. On se hâta donc de confirmer par l'institution royale, à chacun des membres de ce corps judiciaire, le caractère d'inamovibilité qui était devenu plus que jamais indispensable à l'entier accomplissement de leurs devoirs. Il fallut entrer dans des voies nouvelles avant même qu'elles eussent été entièrement tracées ; le budget de 1814, présenté dès le mois de juillet, fut accompagné, pour la première fois, d'un exposé sommaire de la situation financière, dont les résultats approximatifs avaient été demandés aux souvenirs et à la sincérité des administrateurs les mieux instruits, plutôt que recueillis dans les livres officiels des ministères , ou dans les documents vérifiés à la cour des comptes. Néanmoins l'évaluation des ressources et des besoins devint plus franche : elle comprit tous les revenus et toutes les dépenses de l'État, en y rattachant

même les fonds spéciaux précédemment distraits de ces prévisions générales.

La loi du 23 septembre 1814, qui a consacré ce premier retour à l'ordre et à la publicité, a posé en même temps la base de notre crédit futur, en acceptant toutes les dettes légitimes et toutes les créances antérieures à 1814, comme dérivant de contrats réglés par la bonne foi publique (1).

Mais les utiles développements de ce régime représentatif furent tout à coup interrompus par rinvasion de 1815, qui lit subir une seconde fois à la France les désordres et les pertes inséparables d'une occupation de son territoire par des troupes étrangères, et qui lui imposa des tributs accablants. Ses revenus ordinaires, soumis à une révision générale , et accrus par des impôts de guerre qui atteignaient les dernières limites des facultés des contribuables , auraient été insuffisants pour subvenir à de si ruineuses exigences , si la courageuse volonté du pays de remplir ses engagements n'avait pas donné au crédit public la puissance de faire face aux nécessités du présent et de l'avenir.

La loi du 28 avril 1816, rendue sous l'empire de ces circonstances difficiles, prescrivit tous les

(1) CeUe loi est contre-signée par M. le baron Louis.

sacrifices que pouvait supporter encore le dévouement de la population , et fit ouvrir les pages du grand-livre de la dette publique à la confiance des prêteurs. Elle fonda aussi une véritable caisse d'amortissement convenablement dotée , et la substitua à l'ancien établissement de ce nom , qui n'avait été autrefois qu'une succursale du Trésor et son comptoir intermédiaire, pour faciliter le dépôt et souvent même la confiscation des deniers des communes et des départements , pour diriger la perception et l'emploi de certains fonds spéciaux , et pour opérer la mobilisation de la partie du domaine public appliquée au paiement des dépenses générales des budgets. Enfin, la législature de cette époque chercha vainement à fixer les résultats de la liquidation des anciens services , et fut réduite à exiger, pour la prochaine session , les comptes de 1 81 4 et de 1 81 5 , où elle espérait retrouver la trace incertaine , et mesurer l'étendue des besoins du passé.

Cette obligation , qui fut en effet remplie l'année suivante par les Ministres de tous les départements , ne répondit que très-incomplétement au but que l'on s'était proposé. Ces premiers essais, tentés pour soumettre les finances à la publicité , mirent aussitôt en évidence l'insuffisance des mé~

320 LIVKE IV.

thodes suivies jusqu'alors, et l'imperfection des documents qui devaient éclairer le Gouvernement, servir au jugement des Chambres et préparer le contrôle de la cour des comptes.

On comprit donc qu'il était d'un intérêt grave et pressant de tracer des règles plus précises et des formes -plus exactes pour la rédaction des comptes ministériels. Le titre XII de la loi du 25 mars 1817 posa les bases d'un nouveau système de comptabilité dont le développement et l'application furent confiés au zèle éclairé de tous les administrateurs. Cette loi statua que les Ministres présenteraient, à chaque session, les comptes de leurs opérations pendant l'année précédente; que ceux des ordonnateurs comprendraient les crédits ouverts , les dépenses arrêtées ou les services faits , et les ordonnances délivrées; que ceux du ministère des finances exposeraient le produit brut des impôts, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets , le tableau de la dette inscrite et la situation générale du Trésor.

C'était embrasser, par des dispositions complètes et dans un même plan de travail , les nombreuses opérations qui composent toute l'administration des deniers publics. C'était saisir chacune d'elles au premier degré de son exécution , et les

suivre sans interruption jusqu'à leur dernier terme. Ainsi devaient se révéler tous les droits acquis à l'Etat , ceux qu'il avait réalisés sur les redevables des diverses contributions , et tous les frais inhérents à leur assiette et à leur perception ; ainsi se produiraient également au grand jour les droits reconnus et liquidés au profit des créanciers de tous les services et les dispositions faites sur les payeurs pour y satisfaire dans Ifs limites du budget ; ainsi se montreraient à tous les yeux ces mouvements de fonds intermédiaires, ces négociations de valeurs et ces importantes opérations de banque et de crédit, qui maintiennent dans un équilibre constant les ressources et les besoins de chaque jour et de chaque localité ; ainsi s'obtiendrait enfin un état au vrai de tous les exercices et de toutes les caisses du Trésor, à l'expiration de chaque année.

Les comptes rendus pour l'année 1816 prouvèrent que l'administration avait bien compris la tâche qui venait de lui être imposée , et qu'elle parviendrait un jour à accomplir entièrement les vœux et les prescriptions de la législature (1).

(1) Voir les Extraits des comptes rendus par le Ministre des finances, pour l'année 1816 , tome II, Pièces justificatif^es, pages 1 à 23.

Cette épreuve rassurante, engagea les Chambres ^ dès le 15 mai 1818, à faire un pas de plus dans la voie de l'ordre, en décidant que le règlement de chaque exercice serait l'objet d'une loi spéciale, accompagnée des comptes exigés par le titre XII de la loi du 25 mars 1817. Cette importante disposition, qui a si puissamment contribué à simplifier et a éclairer l'examen et la dHçussion des propositions annuelles du Gouvernement sur les finances, a été accompagnée d'une mesure non moins salutaire, qui a complété le régime de franchise et d'exactitude de la comptabilité publique , et qui a fait rentrer dans le budget général de l'État une recette et une dépense de 150 millions, soustraites l'une et l'autre au vote législatif et à l'ordonnancement ministériel, par une compensation occulte entre les frais de perception et les produits bruts des impots.

Après avoir successivement tracé toutes les obligations que la comptabilité ministérielle avait à remplir pour justifier ses propositions et faire approuver ses résultats, la législature sentit la nécessité de s'appuyer sur les travaux de la cour des comptes , et de réclamer son concours pour juger avec sécurité des opérations qu'elle vérifiait sur pièces justificatives, et dont la régularité et l'exac-

titude ne pouvaient être garanties que par un contrôle aussi approfondi et aussi indépendant. Tel fut le motif qui inspira l'article 20 de la loi du 27 juin 1819, portant qu « Va<^enir le compte annuel des finances sera accompagné de Vétat des travaux de ce corps judiciaire.

A aucune époque notre législation financière n'avait présenté un ensemble de dispositions mieux conçues , et qui offrissent des garanties aussi complètes pour le bon ordre et pour la surveillance de la fortune publique. Mais l'entière exécution de ce nouveau système de justification et de contrôle de tous les actes du pouvoir devait rencontrer des difficultés que le zèle et la persévérance de l'administration n'auraient jamais pu surmonter, sans l'appui des institutions et sans l'influence des principes du gouvernement représentatif.

COMPTABILITÉ DE l' ADMINISTRATION DU TRESOR.

Le ministère du Trésor, qui avait fait depuis plusieurs années une heureuse expérience des écritures en parties doubles, conunençà le premier cette honorable entreprise, en écartant peu à peu tous les voiles qui cachaient les mouvements de son mécanisme aux vérifications de la cour des

comptes et au jugement des Chambres. Sa réunion avec l'ancien ministère des finances favorisa également l'introduction de ses méthodes plus exactes dans les différentes branches de l'administration des revenus publics , et lui donna aussi les moyens de seconder les efforts des autres ministères pour obtenir les mêmes perfectionnements. En effet, vers la fin de l'année 1814 il avait déjà remplacé les engagements à longs termes des receveurs généraux , par un compte courant qui les rendait débiteurs de toutes leurs recettes , dix jours après leur réalisation ^ et qui ne les déchargeait qu'au fur et à mesure de leur libération effective, constatée par un récépissé ou par un acquit.

Les obligations y les bons à vue de ces comptables et les rescriptions du Trésor cessèrent aussitôt d'embarrasser les rapports de toutes les caisses, et d'obscurcir leurs écritures comme celles de l'administration elle-même , par des échanges multipliés de pièces et de valeurs fictives, qui dénaturaient à la fois la gestion des préposés et la situation du Trésor (1).

(1) Ces mesures ont été consacrées par des arrêtés des 7 novembre et 9 décembre 1814, rendus par M. le baron Louis.

Cette simplification mit plus de régularité dans les comptes , et rendit la surveillance assez clairvoyante pour qu'elle ne laissât plus échapper à la plus prompte réforme aucune jouissance de fonds abusive, ni aucun bénéfice exagéré. Mais il restait encore à répandre au dehors la lumière qui venait de pénétrer dans l'intérieur de ce ministère, pour qu'elle pût éclairer les regards de tous les juges extérieurs légalement institués. Ce dernier but a été atteint par les ordonnances des 18 novembre 1 81 7 (1 ) ^^ 8 juin \ 821 (2) , 27 et 29 décembre 1823 (3), qui ont enfin supprimé l'ancienne caisse générale et les anciens payeurs généraux , et qui ont rendu à la cour des comptes ses justiciables naturels , en traduisant sans intermédiaire à son tribunal le véritable caissier du Trésor, les receveurs généraux des finances et tous les payeurs du royaume , pour la totalité de leurs recettes et de leurs dépenses de chaque année.

Nous n'exatoinerons pas ici le mérite d'une réforme qui a été indiquée dès le 22 juillet 1818, préparée dans tous ses détails d'exécution le 9 avril

(1) Contre-signée par M. le comte Corvetto.

(2) Contre-signce par M. le comte Roy.

(3) Contre-signées par M. le comte de Villèle.

1820, représentée le 2 janvier 1830 dans un référé de la cour des comptes, discutée le 9 décembre 1836 par une commission spéciale, et qui proposait de supprimer la caisse des payeurs extérieurs , en les réduisant comme le payeur central du Trésor et celui du département de la Corse à n'exercer dans le chef-lieu , ainsi que cela se pratique déjà dans tous les autres arrondissements , que les fonctions de contrôleur comptable des paiements effectués par les receveurs des finances. Nous attendrons que cette question si souvent controversée, et qui est devenue aujourd'hui sans importance sous le rapport de l'économie, soit résolue par l'administration dans le sens qui lui paraîtra le plus conforme à la bonne exécution du service, au soin de sa responsabilité et au contrôle des dépenses publiques.

La série non interrompue des faits exécutés pendant le cours de la gestion annuelle des divers préposés du Trésor fut bientôt exposée sans retard aux vérifications de ce corps judiciaire, qui parvint à juger chacun d'eux pour ses actes personnels , sans que leur libération se trouvât, comme autrefois, subordonnée aux embarras et aux lenteurs d'un compte d'ordre, présenté par un agent administratif qui les rendait tous dépendants et

solidaires des irrégularités d'un seul d'entre eux, jusqu'à la régularisation complète des résultats de chaque exercice.

L'ancien arriéré de cette partie de la comptabilité des finances fut bientôt mis a jour ; le contrôle suivit immédiatement l'exécution des services, et la responsabilité des comptables fut promptement dégagée ; enfin , toutes les opérations de trésorerie , dont la marche rapide et les formes variées semblaient ne pouvoir être saisies que par des écritures commerciales, furent démontrées et justifiées à la cour par des pièces comptables régulières.

Pour compléter cette exposition de tous les services exécutés par les agents du Trésor, l'administration a établi et adressé à la cour des comptes deux résumés généraux (1 ) par comptable , par ordre de matières, par exercice, par chapitre et par article du budget , des résultats compris dans les comptes individuels des receveurs généraux et des payeurs. C'est à l'aide de ces deux résumés que la cour put suivre d'un coup d'oeil l'enchaîne-

(1) Ordonnances du 18 novembre 1817 et du 29 décembre 1823, contre-signées pur M. le comte Corvetto et M. le comte de Villèle.

ment des faits appartenant à chaque service, et se reporter avec facilité au tableau spécial de la gestion de chacun de ces préposés. C'est ainsi qu'elle reconnaît aujourd'hui , sur leur propre déclaration et sur les pièces qui la justifient, l'exactitude et la régularité de tous les actes partiels qui composent l'ensemble de leurs recettes et de leurs dépenses. Ces récapitulations administratives réunissent en deux documents sommaires et sous des expressions identiques tous les comptes présentés par ces deux classes de comptables.

Depuis l'adoption de ces utiles procédés , la comptabilité du Trésor et celle des caisses subordonnées ont été entièrement dégagées de toute entrave et de toute obscurité. Les résultats journaliers des opérations réelles sont venus s'inscrire avec facilité sur un journal général et sur un grand-livre, qui présente, à toutes les époques, la situation des services et des agents qui les ont exécutés, par une simple totalisation des pages de ce registre officiel. Ce mécanisme d'écritures , qui renferme en lui-même un contrôle certain de la fidélité de ses descriptions, a fourni les moyens de produire sans retard à l'examen des Chambres les actes ministériels qui devaient leur être déférés, et de les livrer en même temps à la vérifica-

tion contradictoire des juges de tous les comptables.

COMPTABILITÉ DE l' ADMINISTRATION DES REVENUS PUBLICS.

Les procédés suivis par les différentes régies financières chargées de l'administration des revenus publics exigeaient encore une réforme plus considérable et plus prompte que celle qui venait de s'opérer dans les rouages du Trésor.

Ces parties importantes du service général , dont la direction avait été confiée exclusivement au Ministre des finances depuis qu'elle n'était plus exercée par le chef du Gouvernement, se trouvaient plus que jamais isolées et indépendantes de toute autorité supérieure et de toute surveillance. Il était donc devenu indispensable de les replacer sous la main qui devait les conduire , et de soumettre leurs résultats aux contrôles établis par les lois. Une première décision , du 1 0 novembre 1816 (1), fit succéder un mode régulier et uniforme d'écritures aux méthodes insuffisantes et variables qui étaient autrefois suivies par chaque

(1) Arrêté ministériel du 10 novembre 1816, rendu par M. le comte Corvelto.

330 LIVRK IV.

régie financière et par leurs nombreux préposés.

Cette mesure découvrit et fît aussitôt supprimer des réserves et des mouvements de fonds commandés par un intérêt spécial, dont les combinaisons partielles et mal éclairées retardaient toujours la réalisation au Trésor des ressources de l'impôt et contrariaient ses dispositions générales. En même temps que le Ministre recouvrait ainsi le droit d'imprimer seul le mouvement aux deniers publics , il étendait aussi les facilités de son service, en appelant le concours des nombreux percepteurs qui recueillent les produits, pour leur application locale et immédiate à tous les besoins.

Néanmoins , afin de mieux assurer les bons effets de ces principes d'ordre, on se détermina à rattacher toutes ces comptabilités élémentaires à celle du ministère des finances , et à suivre, pour la reddition annuelle des comptes, le système déjà si avantageusement éprouvé par les caisses du Trésor.

A cet effet, les comptables réels furent remis sous la juridiction directe de la cour des comptes; elle fut débarrassée de l'intervention tardive et illusoire des administrateurs pour la présentation des comptes d'ordre, et on lui fît adresser, pour l'entier exercice de sa surveillance, des résumés

généraux des opérations de l'enregistrement, des douanes, des contributions indirectes, des loteries, des postes et des monnaies, établis par branche de service et par classe de préposés, et rédigés dans la même forme que ceux qui lui étaient déjà envoyés pour les payeurs et les receveurs généraux des finances. On a précédemment expliqué la contexture, l'objet et l'utile application de ces récapitulations administratives des divers services exécutés par les comptables.

L'ordonnance du 8 novembre 1820 (1), qui a consacré ce nouvel ordre de travail, a resserré plus étroitement les liens qui devaient réunir désormais au ministère des finances les branches de son administration trop longtemps séparées, a étendu les bienfaits de ses méthodes perfectionnées à toutes les gestions de deniers publics placées dans sa dépendance , a complété sur son journal et sur son grand-livre la description et l'enchaînement de tous les faits dont le Ministre était responsable , et l'a mis à même d'en présenter l'ensemble et les développements aux contrôles judiciaires et législatifs.

Une seconde ordonnance , du 4 novembre

(1) Cette ordonnance est contre-signée par M. le comte Roy.

332 LiviiE IV.

1824 (1), a recueilli les plus heureuses conséquences de ces nouveaux progrès , en faisant rassembler dans un même local les directions générales et les anciennes divisions des finances ; elle a eu pour effet de supprimer les caisses particulières établies dans les anciens hôtels , d'en confier les opérations au payeur central et au caissier du Trésor; de remettre au secrétariat général tout le matériel intérieur des bureaux de Paris, la liquidation des retraites des employés des différentes parties , et l'ordonnancement direct des dépenses de toute nature; de rendre à l'agence judiciaire du Trésor la poursuite des débets de tous les comptables, à la dette inscrite la suite de leurs cautionnements, et à la comptabilité générale des finances la direction exclusive des écritures centrales et extérieures de tous les services et de leurs agents comptables.

Toute nouvelle tentative de séparation de l'administration des revenus , de celle de la trésorerie , briserait un mécanisme de service dont l'action rapide et universelle assure en tous lieux et avec une admirable ponctualité la facile applica-

(1) Celte ordonnance est contre-signée par M. le comte de Villèle.

tion des rentrées successives aux besoins exigibles, menacerait de recréer des doubles emplois dispendieux dans les réserves et les mouvements de fonds, de rétablir des comptabilités spéciales luttant toujours pour leur ancienne indépendance et secouant le joug de l'uniformité des méthodes et des justifications, enfin de constituer un nouveau département ministériel avec toutes ses onéreuses prérogatives et ses dépendances politiques à la charge du budget.

Nous ne pouvons que nous référer à ce sujet aux propositions que nous avons faites p. 41 à 46 de cet écrit, pour simplifier et réduire encore les cadres de la régie des impôts, plutôt que d'en énerver et d'en compliquer l'action par l'agrandissement de leur sphère administrative et l'élévation de leurs dépenses de personnel et de matériel.

On comprend d'ailleurs qu'il est de la plus haute importance de laisser dans la pensée et dans la main de celui qui doit pourvoir à tous les besoins, la création et le choix des ressources de l'impôt et du crédit, ainsi que la disposition immédiate et exclusive de tous les agents qui les recueillent et qui les distribuent sur tous les points du territoire. Le bon ordre, l'économie et la confiance des créanciers du Trésor réclament impérieusement le

maintien de cette puissance centrale dans le seul ministère des finances , et elle y restera tout entière , nous l'espérons , si l'on ne veut pas sacrifier ces grands intérêts du pays aux vues étroites et aux prétentions personnelles qui président trop souvent à la formation des cabinets.

On doit reconnaître que les salutaires dispositions des ordonnances qui viennent d'être analysées avaient ramené la régularité et procuré d'abondantes épargnes dans les diverses branches de services réunies sous les ordres du Ministre des finances; qu'elles lui avaient donné les moyens de suivre la gestion de tous les préposés, de constater, dans ses écritures centrales, les résultats . successifs et la situation complète de l'administration du Trésor et des revenus publics , et enfin qu'elles lui avaient permis de les exposer avec exactitude, et sans aucun retard, aux vérifications de la cour des comptes et à l'examen des Chambres. La résistance des habitudes, l'opposition des amours-propres et des intérêts froissés ont dû céder, en efFet , à la persévérance d'un administrateur suprême , commandant toujours à des subordonnés , et soutenu dans ses efforts par l'intérêt pressant de son service et de sa responsabilité personnelle»

COMPTABILITÉ DE l' ADMINISTRATION DES DEPENSES PUBLIQUES.

Mais il fallait l'autorité de la loi, Finfluence de l'opinion publique et les secours de la plus habile expérience, pour soumettre à des principes fixes, à des règles étroites, à des méthodes uniformes et à des tributs périodiques d'écritures , non plus des manutenteurs de deniers publics placés dans la main d'un seul chef, mais les premiers mandataires de la Couronne, les ordonnateurs des nombreux services de l'Etat, chargés d'exercer la puissance royale dans tous les degrés de son application , et dès longtemps accoutumés à ne reconnaître d'autre limite et d'autre contrôle que la volonté et les regards du souverain.

Les premières publications faites par les différentes branches de l'administration des dépenses éveillèrent l'attention des Chambres et la sollicitude du Gouvernement sur la nécessité d'entrer plus franchement dans les voies nouvelles qui avaient été ouvertes par la loi du 25 mars 1817, et qui devaient conduire les administrateurs à un but clairement indiqué, mais qu'il était impossible d'atteindre jusqu'à ce que les anciens errements eussent été rectifiés par une révision gêné-

raie. Les réclamations de la cour des comptes sm^ r insuffisance des documents mis à sa disposition pour l'exercice de la surveillance que la loi lui attribue sur l'emploi des deniers publics , provoquaient sans relâche l'accomplissement de cette indispensable réforme.

L'administration des finances , éclairée par ces observations, et secondée par le concours des hommes les plus instruits sur ces matières, est parvenue à résoudre les difficultés de cet important problème par une ordonnance du 14 septembre 1 822 , qui a préparé les moyens d'exécution du nouveau système de la comptabilité des dépenses publiques (1).

Ce règlement trace à chaque administrateur la route qu'il doit suivre, depuis le premier degré jusqu'au dernier terme de son travail. Il renferme, pour la première fois, l'exercice dans une durée précise, et ne lui fait embrasser que le service fait pendant une année; il détermine ainsi la mesure juste et commune de toutes les demandes de crédit, il restreint le développement jusqu'alors illimité des exigences de chaque ministère dans

(1) Celle ordonnance est contre-signée par M. le comte de Vîllèle.

une période de douze mois, et il assure enfin une base fixe et positive aux prévisions de la législature.

Par cette importante décision , on a réellement substitué la comptabilité annuelle au régime antérieur de l'exercice. Le vote de la loi de finances et celui du règlement définitif du budget reposent ainsi sur des données certaines qui fixent les devoirs de l'administration , et qui éclairent en même temps la prévoyance et le jugement final des Chambres. La proposition qui fut alors discutée de restreindre le cadre du budget à l'évaluation des entrées et des sorties de fonds du Trésor et à la seule préparation de l'aperçu annuel des ressources et des besoins matériels de ses receveurs et de ses payeurs, n'a pas pu résister à un examen sérieux. Ce n'est pas, en effet, de cet étroit point de vue que l'on devait considérer les opérations du Gouvernement et l'action supérieure des pouvoirs de l'Etat. La prévision législative et l'exécution des services par les Ministres ne pouvaient pas se confondre avec la balance des caisses publiques ni s'absorber dans la gestion des comptables : c'est à la cour des comptes qu'est confiée la mission de vérifier le mouvement des fonds et d'arrêter les soldes ac- I. 22

tifs et passifs des préposés du Trésor ; la prérogative des Chambres est de tracer la carrière et de suivre la marche des administrateurs des revenus et des ordonnateurs des crédits.

On ne s'est pas d'ailleurs arrêté à l'objection principale des défenseurs de cette fausse combinaison qui accuse le nouveau système annuel d'exercice , de mettre à la disposition du Ministre des finances des recettes qui se réalisent plus vite que les paiements auxquels elles doivent pourvoir, et qui lui procurent ainsi des ressources anticipées d'autant plus mal à propos demandées aux contribuables qu'elles s'accroissent encore de tous les fonds que le crédit de la Trésorerie obtient de la confiance de ses correspondants et des porteurs de ses effets à payer. Il était en effet très-facile de dissiper une semblable appréhension en considérant que ces réserves temporaires suffisent à peine pour couvrir le capital mobilier de valeurs de caisse et de portefeuille qui doit continuellement exister dans les coffres de l'Etat, les avances et les créances dont son actif est ordinairement grevé, les découverts ou déficit que les lois de finances ont laissés à la charge du Trésor, et enfin l'excédant habituel des crédits supplémentaires et extraordinaires sur les progrès du revenu public •

On a donc reconnu que cet insuffisant budget de trésorerie ne pouvait pas même invoquer en sa faveur le prétexte spécieux d'un soulagement accidentel des charges de l'impôt.

Cette ordonnance du 1 4 septembre 1 822 veut que désormais aucune disposition ne soit faite sur le Trésor avant que la répartition royale n'ait assigné la portion du budget qui doit appartenir à chaque article de dépense ; il défend tout accroissement des crédits légalement ouverts, par des ressources qui leur seraient étrangères, et saisit, en conséquence , les préposés du domaine public du produit de la v^nte des objets hors de service, et ceux du Trésor, des restitutions accidentelles opérées par les parties prenantes sur d'anciens exercices , de manière à ne laisser à l'ordonnateur que les fonds dont l'emploi est déterminé d'avance par un vote spécial. Cette règle sévère a été rendue plus rigoureuse par une ordonnance du 1 ^' septembre 1 827 (1 ) , qui a soumis à l'allocation des Chambres les ressources nécessaires à chaque section de dépense.

Après avoir ainsi fixé le point de départ et res-

{1) Cette ordonnance est contre-signée par M. le comte dcViUèle. *

serré dans de sages limites la carrière de chaque administrateur, l'ordonnance du 14 septembre 1822 lui indique les formes qu'il doit observer dans la délivrance de ses mandats , pour leur imprimer un caractère de l'égularité qui leur fasse ouvrir les caisses du Trésor : elle exige d'abord la signature du Ministre responsable ou celle de son délégué, avec l'indication de l'exercice et du chapitre qui doit supporter l'imputation légale de la dépense ; elle prescrit ensuite la production au payeur de toutes les pièces nécessaires, pour lui démontrer qu'il acquitte une dette de l'État dans la main d'un créancier réel. Cette justification essentielle, qui est devenue la condition première du paiement, a rendu à la cour des comptes l'exercice de son contrôle général sur les services. A l'aide de cette ingénieuse combinaison, on assure à la fois l'entière vérification des actes des comptables et l'examen des opérations de chaque ordonnateur, sans appeler l'administration à la barre d'un tribunal dont la juridiction se maintient dans la sphère qui lui est tracée , mais seulement en fortifiant une surveillance indépendante qui éclaire l'action du Gouvernement sans entraver sa marche , et qui présente une garantie indispensable à la sécurité de»K]hambres.

En même temps que fut adoptée cette habile solution d'un problème de comptabilité vainement étudié jusqu'à cette époque , plusieurs autres modes furent discutés et rejetés après un mûr examen.

On n'a pas adopté la pensée de rendre les administrateurs, délégués par les Ministres, justiciables d'une autre autorité que de celle dont ils ont reçu leur mandat et qui ne doit avoir elle-même d'autres juges que les Chambres législatives. Indépendamment des difficultés d'exécution presque insolubles qu'aurait présenté un pareil système s'il se fût appliqué, ainsi que cela paraît inévitable, aux faits de la dépense qui précèdent le paiement et qui ne sont pas encore appuyés sur un corps de preuves suffisant pour saisir une juridiction aussi sérieuse que celle de la cour des comptes , il eût placé au-dessus du Gouvernement une surveillance incompétente et inconstitutionnelle qui aurait entravé sa marche par une contradiction continuelle, plus fatale encore à l'ordre et au libre exercice du pouvoir que la faculté , si imprudemment réclamée par l'inexpérience et si sagement refusée par la raison publique , de livrer à l'action des tribunaux ordinaires les fonctionnaires subordonnés, pour leurs actes administratifs, à la pre-

mière réquisition des intérêts ou des amours-propres froissés.

Des esprits moins aventureux ont aussi proposé de confier la révision extraordinaire des dépenses au conseil d'État, ou à une haute commission dont les membres amovibles seraient nommés par le Roi ; d'autres enfin , mal désabusés sur le vicieux régime des anciens trésoriers et payeurs généraux, voulaient encore instituer de grands comptables auprès de chaque département ministériel , pour représenter dans un compte d'ordre le service spécial des divers ordonnateurs. Toutes ces combinaisons ont été écartées comme beaucoup moins heureuses que celle qui consiste à faire rassembler les titres de la dépense par les contrôleurs comptables du Ministre gardien du Trésor et responsable du paiement des ordonnances aux véritables créanciers de l'Etat, à soumettre ces emplois de fonds ainsi justifiés aux juges institués pour garantir le Trésor de toute perte de deniers publics , ainsi que de toute déviation de la loi provenant des payeurs ou des ordonnateurs , en prononçant des arrêts contre les premiers, et en publiant, dans ses déclarations générales, des renseignements qui servent à éclairer, pour les seconds, le jugement de la législature

sur la conduite de tous les dépositaires du pouvoir exécutif. Les progrès rapides du contrôle régulier et indépendant ainsi restitué k la cour des comptes prouvent évidemment que ce double but a été atteint , et que tout autre mode l'aurait fait manquer en le dépassant. Nous ajouterons que le Ministre éclairé qui lui a donné la préférence , en a fait préparer les dispositions par plusieurs commissions successives, et ne s'est arrêté à sa rédaction définitive qu'après un examen personnel de plus d'une année, sur cinq projets différents.

Des instructions détaillées ont répandu sur tous les points du service les utiles" effets de ces principes d'ordre ; des nomenclatures méthodiques des pièces justificatives de chaque article de dépense ont été notifiées à tous les agents administratifs et comptables par les différents ministères, et sont devenues l'obligation des ordonnateurs et la règle des payeurs du Trésor. D'année en année des preuves plus complètes de la légalité des services et de la réalité des droits des créanciers ont porté au plus haut degré d'évidence chacune des opérations soumises aux investigations de la cour des comptes.

Afin d'entourer l'administration de toutes les précautions nécessaires pour assurer le bon em-

ploi des deniers publics, rordonnance du 14 septembre 1822 déclare que les fonctions d'administrateur sont incompatibles avec celles de comptable ; elle retire, en conséquence, à ces premiers agents du pouvoir jusqu'à la possibilité d'une gestion pécuniaire, et réserve exclusivement pour les préposés des finances justiciables de la cour des comptes le maniement des fonds et la comptabilité de toutes les caisses de l'État. Cette barrière une fois posée entre le Trésor et les ordonnateurs de tous les services , aucune malversation ne pouvait plus se dérober à la surveillance administrative et judiciaire, qui saisit et qui vérifie incessamment tous les actes des receveurs et des payeurs du royaume.

Plusieurs produits accidentels et particuliers, qui avaient échappé aux dispositions de la loi du 23 septembre 1814, sont venus dès lors reprendre la place qui leur appartenait dans le tableau du budget général, et ont été remis ensuite par des crédits réguliers h la disposition des administrateurs qui les employaient précédemment sans autorisation publique et sans contrôle.

Parmi les dispositions de l'ordonnance du 14 septembre 1822 qui sont les plus favorables à l'ordre, on doit remarquer principalement celles

qui délerminent un délai de neuf mois, après la première année de Texercice, pour Faccomplissement de tous les faits de la liquidation et de l'ordonnancement des dépenses, qui arrêtent les paiements au 1^*^ décembre suivant, et qui fixent les résultats des comptes définitifs à la fin du même mois de cette seconde année.

Ces règles précises ont eu pour effet immédiat de fermer toute chance de retour aux désordres de l'arriéré, de hâter la marche des services, d'accélérer la reconnaissance et l'acquittement des droits des créanciers , de faire rentrer au Trésor les fonds restés disponibles sur les crédits , après avoir satisfait aux besoins prévus et exigibles; c'est ainsi qu'on est parvenu à soustraire ces importants reliquats à des dispositions rétroactives qui pouvaient devenir irrégulières en sç prolongeant toujours, à réduire la situation générale des budgets à l'exercice qui achève son cours et à celui qui le commence, à démontrer les opérations consommées par les pièces qui justifient à la fois les actes de l'ordonnateur et ceux du comptable, et enfin à en appuyer les résultats sur le bilan de toutes les caisses publiques et sur les ail^êts de la cour des comptes. Cette dernière démonstration est expressément réclamée par l'article 22 de l'or-

donnance du 14 septembre 1822, qui appelle, pour la seconde fois, ce corps judiciaire à constater et à certifier, à la fin de chaque année, l'exactitude des comptes généraux publiés par le Ministre des finances et par ceux des autres départements.

C'est avec le secours de toutes ces garanties que les Chambres peuvent procéder désormais au règlement final de chaque budget, et s'il existe encore, après l'expiration d'un exercice, quelques recouvrements à faire ou plusieurs créances non soldées, l'ordonnance du 14 septembre 1822 autorise l'application de leur rentrée et de leur acquittement sur les budgets en cours d'exécution.

Après avoir fondé les principes et tracé les règles d'administration qui viennent d'être analysées, ce^méme règlement soumet tous les ordonnateurs au joug d'une seule méthode , et aux procédés uniformes d'une comptabilité descriptive destinée à saisir, au moment même où elles ont pris naissance, toutes les charges du personnel et du matériel, à enchaîner en quelque sorte, par des écritures journalières, les résultats de l'administration , ses ordres de travail , ses commandes de fomniitures , ses décisions sur les devis, sur les marchés , sur les adjudications et sur tous les actes qui engagent le Trésor.

Des registres officiels et des formules régulières ont été prescrits aux nombreux délégués de chaque ministère, pour leur faire constater sur tous les points de la France l'avancement successif des différents services et tous les progrès de la dépense arrêtée, liquidée, ordonnancée et payée sur les divers articles du budget. Chacun de ces délégués extérieurs a été tenu d'adresser, tous les mois, le bordereau des opérations qu'il avait constatées luimême, à la comptabilité centrale nouvellement établie dans le sein de chaque ministère, pour recueillir les résultats, et les classer, par branche de services, sur un journal général et sur un grandlivre, dont la balance présente incessamment aux yeux de tous, le compte à jour et la situation complète des créanciers , des ordonnateurs et des crédits ouverts sur les deux exercices courants.

Ces écritures administratives, qui servent de base aux comptes annuels publiés par les Ministres, se rattachent successivement à celles de la comptabilité générale des finances, par des communications réciproques qui assurent à la fois l'exactitude des déclarations des agents qui ont délivré les mandats et de ceux qui les ont acquittés, et qui permettent de lier entre eux, par une description centrale et non interrompue^

tous les faits qui intéressent la fortune publique, soit qu'ils appartiennent à Fadministration des revenus , à celle des dépenses , ou au service de trésorerie.