MONARCHIE CONSTITUTIONNELLE DE

COMPTABILITÉ

Les événements de 1 830 , qui ont affecté temporairement cette prospérité financière, n'ont changé ni la nature ni les formes du gouvernement antérieur; mais ils ont provoqué d'importantes modifications aux institutions constitution-

(1) Voir la note , pages 313 et 314.

iielles (1J, fortilié Taction du pays sur la marche de Fadministration , et étendu les garanties demandées à la comptabilité publique.

Ainsi la spécialité des crédits législatifs a été appliquée à chaque chapitre de budget ministériel par la loi du 29 janvier 1 831 , et la publicité du rapport annuel de la cour des comptes a été ordonnée par celle du 21 avril 1 832.

Ces deux nouveaux moyens de contrôle ont fait pénétrer plus profondément la surveillance de la législature dans tous les actes de l'autorité royale , avant et après leur accomplissement. Le premier a conféré aux Chambres le droit de circonscrire l'ordonnateur dans la plus étroite limite, par un vote qui commande à l'avance les détails de chaque service, et qui ne laisse à sa prévoyance que le choix et le succès des procédés d'exécution. Le second a complété le concours que doit prêter aux trois branches du pouvoir le corps judiciaire chargé de vérifier, sur pièces jus-

(1) L'annulation de Tarticle 14 de la Charte, l'abaissement du cens électoral, l'abolition de l'hérédité de la pairie, la suppression des majorais et des substitutions , l'attribution au jury des délits de la presse , l'initiative des lois accordée aux Chambres , le choix des conseillers des communes et des départements par leurs concitoyens, etc.

tificatives , dans la gestion des comptables, la légalité et la régularité de la recette et de l'emploi des deniers du Trésor. Cette institution , dont le travail suit toujours , sans la troubler, la marche des difféi-ents services, a pu dès lors mettre en évidence pour tous les yeux les faits consommés dont elle a recueilli les preuves, et ne doit plus en réserver aucun pour les regards seuls du souverain.

Cependant l'entière suppression , au milieu des circonstances difficiles, de la faculté accordée aux Ministres par la loi du 25 mars 1817, de répartir leurs besoins dans toute l'étendue d'un crédit général ouvert en masse à leurs divers services , latitude qui n'avait été restreinte qu'à un petit nombre de grandes sections par l'ordonnance du I**" septembre 1817, a conduit ces administrateurs à se dégager trop souvent des liens nombreux de cette rigoureuse spécialité. Pour opposer de nouveaux obstacles à l'accroissement de ces excédants de dépense, la loi du 24 avril 1833 a exigé qu'ils fussent présentés , sans aucun délai , à la sanction des Chambres; l'article 11 de celle du 23 mai 1834 a même arrêté une nomenclature détaillée des dépenses qui sont seules considérées comme susceptibles de donner lieu à des crédits supplé-

mentaires, et l'article 12 a statué que la faculté réservée au Roi, par la loi du 25 mars 1 817, d'ouvrir des crédits provisoii'es pour les cas extraordinaires et ui^gents, s'appliquerait exclusivement aux services dont le budget n'avait pu ni prévoir ni fixer préalablement l'allocation. Enfin la loi du 18 juillet 1836 a disposé qu'à l'avenir toute demande de crédit, faite en dehors du budget annuel , indiquerait les voies et moyens applicables au paiement de ces besoins imprévus.

En même temps que ces précautions multipliées défendaient , sur le service courant , la spécialité de chaque chapitre , des formes plus sévères s'appliquaient à l'apurement des anciens budgets. Les articles 8 , 9 et 1 0 de la loi déjà citée , du 23 mai 1 834 , ont consacré les dispositions d'une ordonnance royale du 1 2 octobre 1 833 , qui ouvrent un chapitre spécial , dans le budget courant , aux dépenses payées par rappel sur les exercices clos , et qui prescrivent à tous les administrateurs de rendre un compte public distinct et séparé des restes à recevoir et à payer sur ces budgets fermés. Ces résultats doivent être développés par des tableaux particuliers, jusqu'au terme de la prescription quinquennale des créances , et être présentés de manière à permettre de vérifier si les

allocations des Chambres ont été interverties ou dépassées. En outre , les droits qui n'auraient pas pu être reconnus ni compris dans les crédits restés disponibles, au moment de leur clôture, ne devront plus être acquittés qu'en vertu d'un vote nouveau de la législature.

A ces divers moyens d'une surveillance plus active sur les ordonnateurs, sont venues successivement s'ajouter des demandes de documents particuliers et de tableaux statistiques sur les propriétés immobilières appartenant à l'État, sur l'emploi détaillé des fonds destinés à l'encouragement des sciences et des lettres, sur les clauses et conditions des marchés au-dessus de 50,000 fr. , sur les logements concédés dans les bâtiments publics, sur les noms des élèves de la Légiond'Honneur, sur le casernement, sur les impositions et emprunts des départements et des communes , et sur la colonie d'Alger. L'article 1 0 de la loi du 24 avril 1 833 ordonne enfin la publication des comptes de matières appartenant à la guerre et à la marine.

La réforme du régime exceptionnel des fonds spéciaux a été presque achevée, conformément aux articles 3 et 1 7 de l'ordonnance du 1 4 septembre 1822, par la rentrée au budget général.

des fonds de la caisse du sceau des titres , des pensions des élèves des écoles militaires , des produits des passe-ports à l'étranger, de la rente de l'Inde , de l'hôtel royal des Invalides de la guerre , de la taxe des brevets d'invention; des revenus de l'Université, des écoles spéciales, et des produits des haras , des bergeries royales , des établissements thermaux, des écoles vétérinaires et de celles des arts et métiers.

Les lois des 21 mars 1831 et 22 juin 1832 ont apporté de notables changements à l'organisation des conseils des départements et des communes , en accordant au suffrage des populations locales l'élection des membres qui les composent et le choix des officiers municipaux. Cette m.esure politique a conduit l'administration à appliquer au service départemental les règles de la spécialité des dépenses , par chapitre de budget pour le service ordinaire et par article pour les dépenses facultatives.

Cette série de mesures législatives prises pour fortifier les contrôles exercés sur l'administration des dépenses , se termine par l'article 11 de la loi du 9 juillet 1 836 , qui impose aux Ministres l'obligation de publier les comptes de l'exercice clos deux mois après son expiration , et de présenter la situation provisoire du budget de l'année expirée,

avec tous les documents qui doivent l'accompagner, dans les trois premiers mois de Tannée suivante. L'exécution de cette loi a été préparée d'avance par une ordonnance du 11 juillet 1833, qui rapproche au 31 octobre l'époque de la clôture du paiement des dépenses.

Les autres dispositions qui ont été prises en même temps que ces décisions importantes, sont la conséquence des principes consacrés par le régime précédent ou le fruit de l'expérience des administrateurs.

Une règle d'ordre déjà annoncée par un rapport officiel du Ministre des finances , du 1 5 mars 1 830 (1 ) , a été consacrée par la loi du 29 janvier 1831 , et a fixé à cinq années, après le règlement de l'exercice , l'époque de déchéance des créances non soldées par suite de la négligence des parties : ce délai de rigueur est prolongé d'une année pour les créanciers résidant hors du territoire européen. Le Trésor se trouve ainsi préservé du retour d'un nouvel arriéré; sa situation est désormais dégagée de tout embarras et de toute incertitude. Cette sage précaution a été complétée par des prescriptions spéciales à chacune des liquidations qui étaient encore ouvertes pour les dettes du

(1) Voir pag, 330 et 331 du tome II , Pièces justificatives.

passé, et leur application a déjà libéré Tavenir de toutes les charges antérieures à 1830. Enfin, une ordonnance du 1Q février 1838 vient de prescrire toutes les formalités nécessaires pour garantir la régularité des dépenses imputables sur les restes à payer des exercices clos , et pour en soumettre le contrôle à la cour des comptes.

Plusieurs améliorations préparées depuis quelques années par le ministère des finances se sont aussi réalisées à la suite de la révolution de 1 830. Les fonctionnaires politiques qui avaient été placés à la tète des directions générales des revenus publics ont été remplacés par des chefs choisis parmi les agents les plus instruits et les plus exercés de la hiérarchie administrative, qui ont désormais une situation et des devoirs analogues à ceux des autres directeurs du même département. Cette importante modification de l'organisation précédente a replacé le service et tous les préposés dans les mains les mieux accoutumées à les conduire vers les résultats les plus utiles pour le pays, et, en ramenant à de plus égales proportions les diverses parties de l'administration centrale des finances, a contribué à mettre plus d'harmonie dans ses mouvements et plus d'unité dans son but.

Une révision générale faite en 1829 pour toutes

les branches de cette grande administration , et qui a été accompagnée , le 15 mars 1830 (1), d'un exposé public de leurs progrès, de leur situation présente et de l'examen des diverses questions à résoudre sur les impots et le crédit public, a conduit à restreindre les dépenses d» personnel et du matériel , intérieur et extérieur, dans de nouveaux cadres fixés par des ordonnances rendues à la fin de cette même année , et dont l'exécution a été suivie plus tard avec un esprit d'économie qui a souvent dépassé la limite des réductions projetées.

C'est également après les événements de cette époque, et au milieu des embarras inévitables de cette commotion politique, qu'une soustraction de fonds considérable, commise par l'ancien caissier du Trésor, a donné lieu de faire cesser, à l'égard de ce grand comptable, l'imprudente exception qui l'avait affranchi de quelques-uns des contrôles imposés à tous les autres préposés des finances. Des règlements particuliers préparés en 1832, à la suite d'une enquête approfondie, ont soumis toutes les entrées et toutes les sorties

(1) Rapport au Roi sur l'administration des finances, du 15 mars 1830, page 71 du tome ÏI, Pièces justificatives.

de fonds de cette caisse importante à l'action immédiate et continue d'un contrôleur local; les mêmes précautions ont été prises pour saisir, par un enregistrement contradictoire , tous les mouvements des comptoirs du payeur central du Trésor, ainsi que pour entourer de plus fortes garanties la création et l'annulation des valeurs de la dette inscrite. De nouveaux arrêtés ont fixé d'une manière précise les devoirs de surveillance à exercer sur le maniement des deniers , par le chef du contrôle et par les directeurs du mouvement général des fonds , du contentieux et de la comptabilité générale des finances ; l'un de ces règlements détermine enfin leurs obligations respectives pour l'établissement et la poursuite d^s débets (1).

Afin de prévenir le retour d'une semblable malversation , la loi du 24 avril 1 833 , appliquée par l'ordonnance du 12 mai suivant, a rendu obligatoire, pour la libération de tous Jes comptables, la délivrance d'un récépissé à talon, dûment visé , ou d'une quittance détachée d'un livre à souche , en échange des versements faits , à quel-

(1) Voir le Rapport au Roi, page 342 du tome II , Pièces justijicati\>es.

que titre que ce soit, dans les caisses publiques.

Une ordonnance royale du 8 décembre 1 832 , destinée à fortifier encore ces moyens de surveillance, a décidé en principe que tout receveur des finances est virtuellement responsable et doit être chargé dans ses comptes du montant des rôles ou états de produits, au moment même où le recouvrement lui en est confié, et elle trace en même temps les formalités qu'il doit remplir pour assurer l'apurement final de tous les droits à percevoir, ainsi que son entière libération.

Ces modifications successives introduites depuis 1 830 dans le système politique , l'administration des finances et la comptabilité publique, ont commencé à s'accomplir aussitôt que le nouveau gouvernement est parvenu à reprendre une marche régulière.

Mais l'acte le plus remarquable qui ait été exécuté dans cette période financière pour l'ordre et l'économie, est l'ordonnance du 31 mai 1838 (1). Ce règlement général depuis longtemps sollicité par la cour des comptes a réuni dans un ordre mé-

(1) Voir le Rapport au Roi sur le règlement de la comptabilité publique, pages 386 à 407 du lomc II , Pièces justificatives.

thodique toutes les dispositions législatives et administratives qui ont été rendues pendant vingtcinq ans pour adapter la comptabilité publique aux autres institutions constitutionnelles de la France. Laissons parler, sur le but et les conséquences de ce précieux recueil, le corps de magistrature qui devait le mieux le comprendre et l'expliquer.

(Rapport au Roi sur les comptes de 1837, page 13.)

« Ce travail important qui a coordonné, pour « toutes les parties du service public, les prin- « cipes , les procédés et les formes à suivre , a rem- « pli les lacunes que présentait encore une orga- « nisation graduellement perfectionnée par des « décisions isolées et successives , a formé les liens « qui devaient unir les éléments jusqu'alors dis- « perses d'une matière spéciale, et a constitué « pour la première fois le plus bel ensemble de « garanties qui ait jamais protégé la fortune de « l'État , affermi la sécurité des pouvoirs et mérité « la confiante des peuples. Ce nouveau code est le (( complément de ceux qui ont fixé nos droits ci- « vils et politiques ; il a rassemblé comme en un « faisceau tous les moyens d'examen et d'appré- « ciation qui avaient été dès longtemps préparés

(( par la sagesse du Gouvernement pour fortifier (( Faction du pays sur l'exécution des lois , pour (( éclairer son jugement sur tous les actes des man- « dataires de l'autorité royale, et pour maintenir « constamment les ordonnateurs et les comptables « dans les voies de l'ordre et de l'économie.

a Nous possédons aujourd'hui , par ce résumé (( de la législation spéciale dont nous sommes « chargés de vérifier l'application, la série non « interrompue des règles qui président au vote des « recettes et des dépenses publiques , à la percep- (c tion et à l'emploi des deniers du Trésor, aux (( rapports du Gouvernement avec les contribua- (( blés et les créanciers de l'État, à la marche lé- (( gale de tous les délégués ministériels, au méca- (c nisme des écritures administratives , à la gestion « et à la responsabilité des comptables , à l'action « du contrôle judiciaire de la cour des comptes , {( enfin au règlement définitif du budget par la lé- (( gislature. Les mêmes principes et les mêmes « formes ont été appliqués par cette ordonnance (( aux services des départements, des communes , « des établissements de bienfaisance , de la caisse te des dépôts , de la Légion-d'Honneur , de la caisse (( des Invalides de la marine, des colonies et des u collèges royaux. L'administration de la fortune

« publique est donc soumise tout entière a l'em- « pire de cet ordre général , qui embrasse dans (( l'unité de son système les mouvements journa- « liers des deniers publics, qui parle à tous le « même langage , et offre les mêmes moyens de « surveillance à l'administrateur , au magistrat et i< à l'homme public , chargés de délibérer sur les « intérêts généraux ou spéciaux de la France , « dans les conseils de la Couronne, dans les as- (( semblées législatives ou dans les institutions (( locales et particulières du pays.

« Nous n'avons plus à réclamer aujourd'hui , « pour obtenir les utiles conséquences de cette « œuvre de bien public, que la promulgation des « règlements particuliers qui doivent, ainsi que « l'annonce l'exposé des motifs de l'ordonnance « du 31 mai 1838, faire pénétrer profondément « et avec le même esprit tous les principes génépi raux de la comptabilité publique dans les di- (( verses branches de l'administration des finances (( et des ministères ordonnateurs, »

Ce dernier vœu de la cour des comptes est près de se réaliser; déjà les instructions spéciales de la guerre, de la justice, des affaires étrangères, de rintérieur et de la marine ont été notifiées aux

administrateurs et aux comptables; celles des autres départements ministériels vont être également promulguées en 1841. Nous serons donc parvenus, avec le concours de toutes les autorités, à appliquer uniformément dans les nombreux services de l'Etat et dans les divers degrés de leur exécution, des principes, des règles et des procédés identiques, et à les faire profiter tous en même temps de l'amélioration des méthodes et du perfectionnement des contrôles. L'analyse aussi détaillée qu'approfondie qui a été tracée pour les différentes opérations de chaque branche administrative, la clarté et la précision de la marche prescrite k chacun des fonctionnaires, la rigueur des justifications exigées à l'appui des faits consommés auront enfin soumis à la plus complète évidence et à la régularité la plus exacte tous les mouvements des ressorts du grand mécanisme des dépenses publiques. Aucun désordre ne pourra plus échapper à l'action facile et prompte de la surveillance , à moins de se cacher sous la déception coupable du crime de faux.

Mais nous devons protester, à cette occasion , contre la prétention qui s'est récemment élevée de rendre les nomenclatures des pièces justificatives de la dépense , après qu'elles ont été arrêtées par

EXAMEN DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. 4l5

les Ministres , la loi invariable et absolue des vérifications de la cour des comptes. Dans le véritable intérêt de l'administration , qui est toujours la manifestation libre et franche de la vérité, nous ne voulons pas que Ton puisse la soupçonner d'imposer elle-même une limite arbitraire aux investigations de cette magistrature et lui dicter indirectement les termes de ses arrêts , de ses déclarations publiques et de son rapport au Roi ; nous trouvons ses observations sur ce point trop justes ^ et trop sagement exprimées par son travail sur les comptes de 1 838 , pages 38 à 43 , pour ne pas les reproduire ici dans toute leur étendue. ^

(( Les formes de la comptabilité publique sont (( toujours adaptées à celles du Gouvernement; (( ses garanties se restreignent ou s'étendent suite vant les principes et le but des institutions pote litiques. L'ordre constitutionnel fondé en 1814, (( sur le vote et le règlement législatif des recettes {( et dépenses de l'Etat, devait conduire à les (( mettre en évidence dans les budgets et dans les (( comptes annuels , et à procurer, par la clarté et « la vérification facile de leurs résultats, toute la « sécurité nécessaire sur la régularité de la perte ception et de l'emploi des deniers du Trésor. « Cette grande réforme du régime administratif

« était la conséquence de celle qui venait de s'opé- « rer dans l'organisation de Fempire. La loi du « 1 6 septembre 1 807 (1 ) , qui a réglé l'action de « la cour des comptes, avait conformé le rôle « qu'elle devait remplir à l'esprit général des « institutions de cette époque, en donnant aux « observations de son rapport annuel le caractère « d'une communication confidentielle réservée (c aux regards du souverain , et surtout en inter- « disant à ce corps de magistrature la faculté « d'exiger de ses justiciables d'autres pièces que « celles que les ordonnateurs auraient prescrit de

(1) Art. 18. « La cour ne pourra, en aucun cas, s'attri- « buer de juridiction sur les ordonnateurs , ni refuser aux u payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur les or- M donnances revêtues des formalités prescrites , et accompau gnées des acquits des parties prenantes et des pièces que M Tordonnateur aura prescrit d'y joindre. »

Art. 22. « Au mois de janvier de chaque année, le prince « archi-trésorier proposera à l'Empereur le choix de quatre « commissaires , qui formeront , avec le premier président , « un comité particulier, chargé d'examiner les observations «< faites pendant le cours de l'année précédente par les réfé- « rendaires. Ce comité discute ces observations , écarte celles « qu'il ne juge pas fondées et forme des autres l'objet d'un « rapport qui est remis par le président au prince archi-tré- "t sorier, lequel le porte à la connaissance de l'Empereur.»

« joindre à leurs mandats sur les caisses des « payeurs.

« Une semblable combinaison ne laissait sub- « sister aucune des garanties qui doivent protéger «la fortune publique; mais ces garanties de- « va ient renaître aussitôt que la représentation du « pays serait reconstituée par l'indépendance des « pouvoirs politiques. Il n'était plus possible alors « de contester a la cour l'action libre et complète «de son contrôle sur le maniement de toutes les (( ressources de l'État, et de conserver aux admi- « nistrateurs qui disposent des deniers publics « le droit exclusif d'accorder ou de refuser à nos « vérifications les justifications de leurs dépenses. « Ce double pouvoir, réuni dans la même main , « d'ordonnancer les crédits du budget et de fixer « arbitrairement les preuves de leur bon emploi, « était trop destructif de toute sécurité pour « n'avoir pas provoqué, dès l'origine des débats « parlementaires , de vives réclamations aux- « quelles il importait de satisfaire sans retard et (( sans réserve.

« Aussi l'administration, répondant au voeu des

M Chambres, exprimé par la loi du 27 juin 1819,

« s'est-elle empressée , dès 1 822 , de renoncer ,

(( d'elle-même, et par une simple ordonnance,

w ainsi qu'elle en avait le droit, à la faculté exor- (( bitante que l'article 18 de la loi du 16 sep- (( tembre 1807 laissait aux ordonnateurs (1). Elle (( a prescrit aux comptables de n'acquitter que (( des dépenses appuyées des titres et documents « propres à démontrer la réalité et la légalité de ({ la dette de l'État , et les a obligés à les sou- (( mettre à notre jugement. C'est après avoir été « mis ainsi en possession des moyens d'assurer et (( de constater la libération du Trésor, que nous « avons pu recevoir, de l'ordonnance du 9 juillet « 1826, l'importante mission de prononcer une « déclaration publique pour attester , chaque an- (( née, l'exactitude et la régularité de toutes les « opérations comprises dans les comptes de nos « justiciables , et dans ceux qui sont rendus par les (( Ministres de tous les départements.

w II est, dès lors, devenu évident, pour tous « les esprits, que l'administration ne se recon-

(1) Ordonnance du 14 septembre 1822, art. 10. <« Toute <« ordonnance de paiement et tout mandat résultant d'une « ordonnance de délégation doivent , lorsqu'ils sont présen- « tés à l'une des caisses de notre Trésor, être accompagnés »< des pièces qui constatent que leur efFet est d'acquitter, en « tout ou en partie , une dette de l'État régulièrement jus- « tifiée. »

EXAMEN DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE. 4l9

(( naissait plus comme exclusivement appelée à (( régler elle-même les titres et documents qui « doivent éclairer la libre vérification de ses actes, (( et qu'elle a voulu que la dette de TÉtat fût tou- (( jours démontrée par des preuves suffisantes pour « être admises par la responsabilité du payeur « chargé de son acquittement, et par la con- « science du juge qui doit prononcer sur son (( exactitude et sa légalité. L'ordonnance du 1 4 sep- « tembre 1822 a indiqué les bases des justifica- « tions à produire ; et des nomenclatures métho- « diques de ces pièces , concertées entre les or- « donnateurs et le Ministre des finances, ont « bientôt dirigé la gestion des payeurs et secondé « nos propres vérifications. Mais c'est pour faci- (( liter et non pour restreindre l'exercice des at- « tributions respectives qu'elles ont été préparées; « et, en effet, quoique se prêtant moins à l'arbi- « traire que la fixation spéciale , par l'ordonna- « teur, des pièces à produire sur chaque mandat, « la détermination absolue, par l'administration « elle même, des justifications de ses propres actes « offrirait quelque chose d'incompatible avec sa (( position , et affaiblirait la confiance dont elle a « tant d'intérêt à les entourer. Utiles aux ordon- « nateurs, aux comptables et à la cour, les no-

« menclatures n'affranchissent aucune autorité (( des devoirs qu'elles ont à remplir dans les cas où (( elles sont muettes ou seulement incomplètes. (( L'ordonnance du 31 mai , dont l'objet a été de « rassembler et de coordonner les dispositions (( antérieures plutôt que d'en introduire de nouer velles, n'a rien changé, sous ce rapport, aux « principes établis par l'ordonnance du 14 sep- « tembre 1 822 et consacrés par une pratique non (( interrompue et non contestée de près de vingt (f ans. C'est seulement dans un sens indicatif et (( non limitatif que doit être entendu l'article 65 « de la première de ces ordonnances. Il en est de « même de l'article 380, qui a eu précisément « pour but de mettre les termes de l'article 1 8 de « la loi du 1 6 septembre 1 807 d'accord avec les « dispositions nouvelles de comptabilité , réguliè- « rement prescrites, en conséquence des change- (( ments intervenus dans les institutions. Si quelque « doute pouvait exister encore sur le sens que nous (( donnons aux articles 65 et 380 de l'ordonnance (( du 31 mai 1838, il serait levé par les articles « 64 et 320 de la même ordonnance (1), dont le

(1) Art. 64. « Tout extrait d'ordonnance de paiement et « tout mandat résultant d'une ordonnance de délégation

« dernier prévoit le cas du rejet , de la part de (c la cour y de paiements faits sur des pièces qui « ne constatent pas une dette de VËtat; il serait « levé surtout par cette considération, qu'ad- « mettre une autre interprétation, qu'attribuer (( aux nomenclatures une autorité qui ne permît (( de rien exiger au delà ou en dehors de leurs « prescriptions, ce serait obliger les comptables

« doivent , pour être payés à l'une des caisses du Trésor pu- « blic , être appuyés des pièces qui constatent que leur effet « est d'acquitter, en tout ou en partie , une dette de l'Etat « régulièrement justifiée. »

Art. 65. « Les pièces justificatives mentionnées aux arti- « clés 62 et 64 sont déterminées , par nature de service, dans u les nomenclatures arrêtées de concert entre le ministère « des finances et les ministères ordonnateurs. »

Art. 320. « En cas de rejet , de la part de la cour des « comptes , des paiements faits sur des pièces qui ne consta- « tent pas régulièrement une dette de l'Etat , l'administra- «t tion statue sur le recours à exercer contre la partie prenante « ou le signataire du mandat, et sur les mesures à prendre « à l'égard du comptable. »

Art. 380. « La cour ne peut, en aucun cas , s'attribuer de u juridiction sur les ordonnateurs , ni refuser aux payeurs u l'allocation des paiements par eux faits sur des ordon- •« nances revêtues des formalités prescrites et accompagnées « des pièces déterminées par les lois et règlements. >»

« a. eifectuer et condamner la cour à allouer des (( paiements qui n'opéreraient pas la libération du u Trésor; ce serait nous enlever la plus impor- « tante et la plus essentielle de nos attributions , « celle de garantir au Gouvernement et au pays « la régularité de l'emploi des revenus publics; ce M serait, enfin, ôter à l'administration la force i< qu'elle puise dans la sévérité de nos contrôles et « dans l'impartialité éclairée de notre témoi- (( gnage.

« Nous devons d'autant plus insister sur ce (( point , que nous sommes convaincus qu'afin de « conserver et de développer les améliorations in- « troduites dans la comptabilité publique, afin de (( maintenir et de fortifier la confiance, il est in- « dispensable de laisser aux autorités qui contri- « buent à ces résultats toute l'indépendance qui (( peut seule garantir l'efficacité de leur action. (( De même qu'il serait contraire à l'exercice des (( droits de l'administration et aux principes de sa (( responsabilité d'enchaîner son libre arbitre et « d'arrêter son action par des exigences exorbi- « tantes, de même il serait impossible de res- (c treindre absolument aux formules ministérielles « les vérifications d'un corps de magistrature , et (( de le contraindre à prononcer sur des faits sans

« preuves suffisantes pour déterminer ses convic- « tions.

« Ce double danger menacerait de troubler la « marche des services et d'anéantir les garanties « de la comptabilité publique, si, par une pré- « voyance dont il importe de respecter les pré- « cautions salutaires, l'ordonnance du 14 sep- « tembre 1822 n'avait pas autorisé les adminis- « trateurs à s'affranchir, en cas d'urgence, de « toute justification préalable au paiement de leur « mandat, par une simple réquisition présentée « au payeur, sous leur responsabilité personnelle, (( et si la conscience du juge n'avait pas aussi la « faculté de requérir, en cas d'absence ou même (( d'insuffisance de preuves, les documents qui (( doivent d'abord éclairer ses arrêts, et plus tard « ses déclarations publiques. La première condi- « tion que nous venons de rappeler est confirmée (( dans l'article 69 du règlementgénéraldu31 mai « 1 838 (1 ) , et la seconde se trouve consacrée dans

(1) Art. 69. « Le paiement d'une ordonnance ou d'un « mandat ne peut être suspendu par un payeur, que lorsqu'il «* reconnaît qu'il y a omission ou irrégularité matérielle dans « les pièces justificatives qui seraient produites.

« Il y a irrégularité matérielle toutes les fois que la somme »< portée dans l'ordonnance ou le mandat n'est pas d'accord

424 LIVBE IV.

(( Jes articles du même règlement dont nous ve- (( nons de citer et d'expliquer les dispositions.

« C'est en acceptant avec franchise cette situa - « tion réciproque, que l'action administrative et « que le contrôle judiciaire pourront atteindre « sans entraves, et en se prêtant un mutuel se- « cours , le but qui leur a été respectivement mar- (( que par les lois.

(( Aucune dissidence d'opinion ne semblait dece voir ébranler ces principes , qui , nous devons (( le répéter, ont servi, depuis près de vingt an-

« avec celle qui résulte des pièces justificatives annexées à « Tordonnance ou mandat , ou lorsque ces pièces ne sont pas « conformes aux instructions.

«t En cas de refus de paiement , le payeur est tenu de re- « mettre immédiatement la déclaration écrite et motivée de « son refus au porteur de l'ordonnance ou du mandat , et il «en adresse copie, sous la même date, au ministère des H finances.

« Si , malgré cette déclaration , le Ministre ou l'ordonna- <t leur secondaire qui a délivré l'ordonnance ou le mandat, « requiert , par écrit ou sous sa responsabilité , qu'il soit u passé outre au paiement , le payeur y procède sans autre « délai, et il annexe à l'ordonnance, avec une copie de sa « déclaration , l'original de l'acte de réquisition qu'il a reçu. « Il en rend compte immédiatement au Ministre des ti~ V nances. n

« nées, de base à la nouvelle comptabilité des dé- (( penses et à la jurisprudence de la cour des « comptes, lorsqu'un désaccord , récemment sur- « venu pour l'application de la loi du 7 juillet « 1 833 , les a fait mettre en doute par le ministère « des travaux publics , qui a refusé aux payeurs , « sans réquisition préalable, les pièces que nous (( avions cru devoir demander afin de mettre à (< couvert les droits des tiers, et de prémunir « l'État contre tout recours pour les expropria- (( tions d'utilité publique.

« Cette précaution , qui nous était commandée « par les titres II et III de ladite loi et par une (( vigilante sollicitude pour les intérêts du Trésor, « a été explicitement approuvée dans la corresu pondance du ministère des finances avec la « cour et expliquée par notre dernier rapport, « page 45.

{( Toutefois, dans la crainte d'entraver l'exé- (( cution des opérations des ponts et chaussées, « nous avons cru pouvoir considérer comme une (( sorte de réquisition , faite sous la responsabilité « directe du Ministre , les ordres ultérieurs trans- (c mis, en son nom, aux comptables qui avaient « acquitté ces dépenses, et prononcer leur dé- (( charge en exprimant, dans notre déclaration

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(( générale , le refus fait à la cour, par radrniiiis- (( tration , des pièces justificatives prescrites par « la loi.

« Si notre détermination sur ce point a été dic- « tée par un sentiment d'équité pour les comp- (c tables, elle ne saurait porter aucune atteinte (( aux droits qui nous ont été conférés, depuis « 1822, dans l'intérêt général, et qui ne per- « mettent plus d'invoquer des dispositions vir- « tuellement abrogées ou détournées de leur sens « véritable, contre l'indépendance de nos arrêts (( et de nos déclarations générales. Ces graves con- (( sidérations suffiront pour démontrer la néces- « site de ne jamais enfreindre , et de consolider , « autant que possible, les limites respectives qui (( séparent les attributions des ordonnateurs et « celles des magistrats chargés de juger l'exacti- « tude et la légalité des dépenses publiques.

(( Nous sommes d'autant plus encouragés à préce senter ces observations générales , que nous ap- « précions chaque jour davantage toutes les con- « séquences des perfectionnements qui s'intro- « duisent dans la comptabilité des finances par une (( louable émulation des diverses branches de l'ad- (( ministration, et qu'il nous appartient spécialece ment de veiller, pour l'avenir, au développement

« des nombreuses améliorations déjà obtenues et « à la conservation de tous les gages donnés par « nos contrôles à la confiance générale et au crédit (( public. >)

Cette grave question est ici trop nettement posée pour qu'elle ne soit pas promptement résolue de manière à préserver pour toujours la cour des comptes de l'état d'impuissance et presque d'interdiction auquel l'avait réduit si longtemps l'article 1 8 de la loi du 1 6 septembre 1 807^ et dont l'ordonnance du 14 septembre 1822 avait voulu la relever. Une solution aussi nécessaire est la conséquence naturelle des notables progrès qui ont été faits dans les voies de l'ordre , et qui sont dus surtout aux efforts et aux lumières des hommes les plus exercés à la pratique des divers services de l'État (1). Le dévouement à l'intérêt général et l'amour du bien public sont ordinairement beaucoup mieux inspirés par les études laborieuses de la carrière administrative que par le zèle inconsidéré des esprits spéculatifs qui opposent trop souvent des théories pré-

(1) Voir le tome II , Pièces justificatives, page 386 , note hidiquanl les membres de la commission des règlements de comptabilité.

somptueuses aux opinions lentement acquises et aux institutions sagement perfectionnées. Sans nous livrer à cet égard à la discussion des rares critiques qui n'ont ébranlé aucune conviction sur le mérite de notre système de comptabilité j ou à la controverse de quelques idées rétrogrades qui n'ont égaré que leurs auteurs, nous nous rassurons contre les dangers de la censure ou des innovations, par la certitude qu'il serait impossible aujourd'hui de faire écouter des reproches ou des combinaisons nouvelles, sans les soumettre au jugement de tous les esprits éclairés qui ont si puissamment concouru , soit dans l'administration, soit à la cour des comptes, soit au sein des Chambres législatives, à élever le plus beau monument de comptabilité publique qui ait jamais protégé la fortune d'un peuple.

Il est nécessaire de constater ici , comme pour les régimes précédents , les résultats financiers qui ont été obtenus malgré la difficulté des temps, ainsi que la situation à laquelle le Trésor est parvenu à l'époque du 31 décembre 1839.

Des sacrifices extraordinaires ont été imposés à la France en 1 830 pour affermir sa puissance

au dedans et au dehors , et pour ranimer le mouvement du travail ; ces voies et moyens spéciaux , créés pendant les quatre premières années de ce nouveau gouvernement , se sont élevés à plus de 726 millions , et ont été fournis par des centimes additionnels aux contributions directes pour 46,400,000 fr. ; par l'excédant de recettes du budget de l'exercice 1829, pour 11,700,000 fr.; par des bénéfices de la caisse des dépôts, pour 8 millions; par des ventes de bois, pour 1 14,800,000 f.; par des créations de rentes montant en capital à 545,800,000 francs.

Tous les revenus ordinaires du budget ont été ensuite soumis à une discussion , dont les éléments se trouvaient déjà préparés par l'analyse des anciens tarifs et par les renseignements présentés à l'examen des Chambres, dans le rapport du Ministre des finances du 15 mars 1830 (1). Cette révision nouvelle des divers tributs demandés à la propriété et aux objets de consommation a conduit à augmenter les charges qui pèsent sur la première , et à diminuer celles qui s'appliquent aux seconds. Ainsi, d'une part, les contingents de la contribution personnelle et mo-

(1) Voir le tome II , Pièces justijicatwes, p. 73 à 269.

bilière et des portes et fenêtres, que l'on avait d'abord élevés de plus de 30 millions en leur donnant la forme des taxes mobiles de quotité, ont conservé près de 20 millions d'augmentation en reprenant leur précédente nature d'impôt de répartition ; les droits d'enregistrement ont été portés à un taux supérieur sur les mutations de biens en ligne collatérale et entre personnes non parentes, et ont procuré au Trésor un supplément annuel de près de 6 millions. D'un autre côté, l'abaissement du tarif des boissons a privé le budget de 30 a 40 millions de produits ; les changements faits à la législation des douanes et de la navigation ont occasionné une perte de 9 millions , et la suppression des jeux et de la loterie lui ont enlevé encore 15 millions de recette. Mais tandis que ces notables changements réduisaient en définitive de 20 à 30 millions le total des ressources antérieures, le maintien de la paix, la reprise du travail et le développement naturel d'une société industrieuse accroissaient les impôts indirects de toute nature dans une proportion encore plus considérable , et rétablissaient peu à peu l'équilibre des receltes et des dépenses publiques. Pour se convaincre de ce dernier résultat, il suffira de jeter les yeux sur l'ensemble

de la situation des finances à la fin de 1839, et l'on reconnaîtra que la dette inscrite a été à peu près ramenée , par les rachats de l'amortissement, aux 162 millions de rentes qui existaient au 31 décembre 1830, et que la portion de la dette flottante qui ne repose sur aucun gage ne présente plus aujourd'hui qu'un accroissement de 89 millions.

Mais, ainsi que nous l'avons précédemment annoncé, ce n'est pas à la position accidentelle et transitoire du Trésor qu'il convient d'arrêter sa pensée pour apprécier la véritable situation financière du pays ; il faut d'abord la compléter par les 180 millions de charges imprévues que les dernières lois de crédits extraordinaires lui ont imposées au delà des ressources espérées pour les exercices 1840, 1841 et 1842, et y ajouter ensuite l'incalculable fardeau des agitations intérieures et de la guerre générale auxquelles de ruineux préparatifs semblent exposer, depuis plusieurs mois, tout l'avenir de la France.