CONCLUSION DU LIVRE QUATRIEME

Les développements que nous avons présentés sur les diverses phases de la comptabilité publique depuis 1789 jusqu'à nos jours ont fait aper-

cevoir à toutes les époques les effets des principes et des formes politiques, sur l'ordre des finances, sur les contrôles du pays, sur la marche de l'administration et sur l'état de la richesse nationale.

On a pu apprécier par la seule exposition des faits les conséquences positives des différents systèmes éprouvés pendant un demi-siècle, pour le malheur ou pour la prospérité de la France. Quoiqu'il ne soit pas directement dans le but de cette notice financière de discuter le mérite des divers gouvernements qui se sont succédé à travers une période de temps si fertile en événements instructifs pour les générations nouvelles, nous avons tenté d'éclairer l'opinion des peuples par des chiffres irrécusables, c'est-à-dire par l'expression la plus franche de la vérité.

Nous avons voulu aussi démontrer que désormais tous les actes qui intéressent la fortune de l'État sont exécutés au grand jour de la publicité et sous la garantie des contrôles judiciaires et législatifs ; que la situation générale des finances est soumise à tous les regards et comprise par tous les esprits ; qu'il ne peut plus s'élever un doute réel ni une discussion sérieuse sur les résultats du passé ou sur ceux du présent, et que la prévoyance des Chambres peut même pénétrer dans

l'avenir par Tévaluation préalable des ressources et des besoins des budgets. C'est cette pj:évision salutaire qui a permis, dans la dernière session , à l'un des pouvoirs du Gouvernement, de calculer les probabilités d'un futur découvert de près de 200 millions à la fin de l'exercice 1 841 ; c'est également à la faveur des règles de notre comptabilité qui commandent la publication immédiate des ordonnances royales de crédits supplémentaires et de tous les actes financiers de l'administration , que nous voyons grandir chaque jour ce nouveau déficit, se déprimer le cours de nos rentes , s'arrêter la progression croissante de nos revenus, et se préparer une situation politique qui menace de troubler encore le repos des familles et la prospérité renaissante du commerce, de l'industrie et de la richesse publique.

Les revenus, le crédit, la circulation des valeurs et la comptabilité publique appartiennent essentiellement à une seule et même administration ; on a vu , par l'exposé rapide que nous venons de tracer, que ces quatre parties d'un tout désigné sous le titre de Ministère des finances, composent un ensemble d'attributions dont les éléments homogènes sont indissolublement liés les uns aux autres, et ne pourraient être séparés de leur centre unique d'action sans les plus graves inconvénients pour l'ordre, l'économie, la ponctuelle exécution des services et la bonne gestion de la fortune nationale.

Revenus. Toutefois, nous avons cru nécessaire de seconder le chef de cette grande administration des finances, pour la préparation des tarifs des impots, par l'assistance d'un conseil permanent qui aurait la mission spéciale de proportionner, autant que possible , les taxes de toute nature à la force productive de chacune des branches de la richesse

publique. Nous avons également indiqué des simplifications dans le mécanisme administratif qui imprimeraient plus d'unité, de promptitude et de puissance à l'action supérieme du Ministre sur les contributions directes et indirectes. Nous nous sommes en outre appliqué à démontrer que lés charges de la propriété sont beaucoup plus élevées que celles de la consommation, et que les premières pourraient être facilement allégées sans diminuei* les ressources du Trésor et en favorisant la libération et la disponibilité des capitaux immobiliers de la France. Il nous a semblé indispensable d'appeler ensuite l'attention du Gouvernement sur les fautes qui nous paraissent avoir été commises depuis 1830 dans la législation des boissons et des sucres, et de provoquer des modifications dans le régime de ces droits qui enrichiraient l'Etat en soulageant les redevables.

Un sentiment de prudence nous a conseillé d'accepter, dans son ensemble, le système général de nos contributions publiques, ainsi qu'il a été fondé par les gouvernements antérieurs et consolidé par les habitudes des peuples. Toute innovation dans une matière aussi délicate nous aurait semblé présomptueuse, sans le concours du savoir des administrateurs et des lumières des

hommes d'Etat que* nous appelons à siéger dans le conseil spécial des impôts. D'ailleurs, le régime actuel nous paraît sagement conçu, mais pas toujours aussi habilement appliqué qu'il aurait dû l'être , pour ménager avec mie égale sollicitude le triple intérêt des producteurs, des consommateurs et du Trésor.

La tâche la plus difficile que l'on puisse proposer a des hommes consciencieux et instruits, car. tout est facile à l'ignorance et a la mauvaise foi , est, sans contredit, la modification du système économique des contributions de la France ; il est incontestable, en effet, que les impôts sur les personnes et sur les propriétés ont à peu près atteint la limite des facultés de ceux qui les acquittent, et qu'il devient chaque jour plus urgent d'en adoucir les exigences par une répartition plus équitable. D'un autre côté n'est-il pas évident que les taxes indirectes ne peuvent s'appliquer avec fruit qu'à des objets d'un usage général et pour lesquels nous n'avons pas à redouter la supériorité des autres peuples ; que ce serait retirer à notre industrie la protection indispensable de nos tarifs de douanes, que de reprendre à l'intérieur, sur les marchandises françaises, les droits dont nous frappons les similaires du dehors; et qu'ainsi la plupart des

produits de nos manufactures échappent nécessairement à toute mesure fiscale.

Les seuls articles auxquels nous puissions demander une redevance abondante au profit du Trésor sont quelques productions naturelles du sol d'une consommation générale , et dont l'importation exigerait des frais de transports trop élevés pour ne pas décourager la concurrence étrangère , tels que les vins , les sels et les sucres de notre patrie coloniale. On chercherait en vain à remplacer des sources de produits aussi fécondes, aussi précieuses pour la puissance de l'État, et qui doivent être courageusement défendues contre les attaques incessantes d'un patriotisme sans lumières qui ne comprend pas que le revenu public est l'âme de notre existence nationale. Car n'oublions jamais que nous ne pouvons plus accroître les contributions directes , que nos droits de consommation ne sont déjà que trop affaiblis, et que nous sommes obligés de prélever, chaque année, sur nos revenus ordinaires, 550 millions (1), pour la dette de l'État, les dotations

(1) Savoir : Dette publique et dotations des

institutions politiques 360,000,000

Frais de régie d'exploitation et de perception. 130,000,000 Remboursements et non-valeurs 60,000,000

Ensemble 550,000,000

des institutions politiques, les frais d'exploitation et de perception des recettes, les remboursements et les non-valeurs , avant de commencer l'exécution des services des ministères et d'acquitter la solde de l'armée.

Toutefois nous espérons avoir fait comprendre en discutant la législation actuelle des impôts qu'il était possible , à l'aide de quelques modifications de tarifs conseillées par la justice distributive autant que par l'intérêt général , d'accroître les recettes du budget de chaque exercice de plus de 1 00 millions sur les droits de consommation des vins et des sucres et sur la contribution des patentes : ressource importante et plus que jamais nécessaire dont le Trésor a été appauvri depuis plusieurs années sans aucun soulagement réel pour les peuples.

Nous avons cherché aussi à prouver, d'après les traditions du grand Colbert et de tous les hommes d'Etat qui ont été les émules de ce fondateur des manufactures , de la navigation et de la marine de la France, que notre travail national , nos colonies et tous nos intérêts maritimes doivent être défendus contre l'industrie extérieure par une protection prévoyante et judicieuse de droits différentiels.

Nos explications ont surabondamment prouvé que l'Etat doit conserver, malgré les prétention^ de l'intérêt privé , le monopole productif de plusieurs exploitations financières qui remplissent le double but de satisfaire les besoins de la société par leur bonne exécution et de procurer des revenus considérables au Trésor. Ces tributs, presque insensibles pour la main qui les paye, ne pourraient être remplacés que par des taxes et des formes de perception bien plus onéreuses pour les peuples. Nous ne pouvons donc, à cet égard, qu'engager l'administration des finances à persévérer dans les voies de perfectionnement où elle a fait, depuis un certain nombre d'années, des progrès très-remarquables.

Nous ne saurions également trop répéter que Crédit. les produits annuels des impôts et des bénéfices des exploitations industrielles du Gouvernement, réunis aux revenus que l'État retire encore de ses propriétés nationales, doivent exclusivement composer les voies et moyens du budget ordinaire de chaque exercice; qu'il serait imprévoyant de le grossir encore, pendant la paix, par des contributions additionnelles, ou par la ressource exceptionnelle des emprunts.

Ces subsides extraordinaires n'appartiennent

qu'aux temps difficiles , ou quelquefois à des entreprises d'utilité générale qui fécondent l'avenir sans lui créer des embarras. C'est au Ministre responsable de toute l'administration de la fortune publique qu'il appartient de calculer et de comparer, dans les différentes conjonctures de la politique et des finances, la force de la matière imposable et la puissance du crédit, et de s'adresser à l'une ou à l'autre de ces deux sources du Trésor, dans une proportion que son coup d'oeil général doit mesurer avec assez d'exactitude pour ne jamais les épuiser ni les appauvrir. C'est à lui qu'il importe de choisir ses ressources entre les divers tributs de la richesse nationale, soit qu'il prélève temporairement par l'élévation de ses tarifs une part plus considérable des revenus de la propriété mobilière ou immobilière, soit qu'il sollicite des avances de capitaux remboursables à une échéance déterminée et qui s'ajoutent momentanément à la dette flottante, soit enfin qu'il se serve de la dette inscrite pour contracter des emprunts constitués en rentes. Il lui est réservé, du point culminant où il est placé , d'apercevoir et de fixer la juste relation qui doit exister, suivant les époques, entre les facultés contributives des populations et les moyens du crédit public , entre l'importance

respective des impôts et celle des capitaux particuliers appelés par la confiance générale à s'engager dans la destinée de l'Etat. Les différents anneaux de cette chaîne de rapports des contribuables, des préteurs et du Gouvernement, doivent se réunir dans les mains et dans la pensée d'un seul administrateur, qui les étend ou les resserre d'après l'abondance ou la rareté des différentes ressources du pays et suivant la nature et l'étendue des charges du Trésor, enfin qui procède, selon l'occurrence, tantôt par l'accroissement de la dette inscrite ou flottante, tantôt par l'augmentation des impôts directs ou indirects, tantôt par le remboursement des emprunts à terme ou sans échéance, tantôt par le dégrèvement des taxes des propriétaires ou des consommateurs.

Le ministère des finances peut être comparé sous ce point de vue à toutes les grandes organisations conçues avec une haute intelligence du bien public , et dont chaque partie ne peut être sainement comprise et habilement dirigée que par un esprit assez élevé et assez puissant pour les embrasser d'une seule pensée , et les considérer séparément à la place qu'elles occupent dans le système général de leur ensemble.

Nous nous soinmes surtout attaché à expliquer

la situation nouvelle que Faction rapide et presque illimitée du crédit avait créée, depuis un demisiècle , pour la puissance financière et pour l'influence politique de toutes les nations civilisées. Le droit de se libérer des anciennes rentes inscrites sur le grand-livre ayant été l'objet d'une longue controverse , nous avons tenté de le soumettre à un examen approfondi et de présenter des propositions propres à le faire reconnaître et accepter par la conviction et par l'équité des parties intéressées. Car c'est a la libre concurrence des propriétaires actuels et des nouveaux acquéreurs d'effets publics , c'est à l'infaillible jugement que ce double intérêt privé doit porter sur les résultats amenés par le temps et par la force des choses que nous voudrions remettre la solution de cette question difficile, ainsi que le règlement de tous les droits qu'elle embrasse. En adoptant les principes et les formes de remboursement que nous avons indiqués, d'après les exemples récemment donnés par le peuple le plus éclairé sur l'usage des moyens de crédit, on parviendrait facilement à triompher des obstacles politiques et des résistances personnelles des rentiers par l'unique assistance de la vérité et de la justice, c'est-à-dire par les seuls moyens qui con-

DU SYSTÈME FINAIVCIEll DE LA FRANCE. 443

servent et qui fécondent les secours de la confiance publique.

La tâche du Ministre des finances serait incom- Circulation

,11 11 des valeurs.

plete, comme régulateur du mouvement de la

richesse nationale, s'il n'avait pas à présider à la distribution des valeurs de l'impôt et du crédit que cette double source verse incessamment dans les canaux d'une circulation monétaire d'espèces et de papier, qui les retire et qui les rend tour à tour à la production et à la consommation de chaque partie de la France. L'équilibre local des recettes et des paiements ne saurait se maintenir exclusivement pour le service de l'État , s'il n'était pas en même temps assuré pour tous les intérêts privés par la direction prévoyante imprimée aux deniers publics.

La France est la seule nation qui ait bien compris la connexion intime des opérations de finances avec le mouvement général des transactions particulières, et qui ait conservé l'accord et la régularité des unes et des autres par un mécanisme de banque habilement adapté à l'administration des fonds du Trésor.

Mais pour que ce nivellement continuel des moyens et des exigences journalières de chaque localité ne se dérange pas dans la main qui le règle

444 UÉSUMÉ GÉJNÉUAL

sur tous les points du royaume , il est indispensable de laisser à sa disposition directe et immédiate les nombreux préposés qui créent les produits, qui les perçoivent et qui les font passer, tantôt du contribuable au créancier, tantôt d'une caisse à l'autre , tantôt enfin des comptoirs des recettes générales à ceux du commerce , contre des crédits en comptes courants, ou des valeurs à terme sur Paris et sur d'autres places. Ces conversions d'espèces en effets à recevoir, ces avances réciproques des agents du Trésor et de leurs libres correspondants , qui acceptent et qui rendent les secours qui leur sont donnés , selon les nécessités des transactions locales ou des services de l'État, entretiennent partout les voies et moyens nécessaires à la balance des échanges, assurent l'acquittement ponctuel de tous les engagements et fondent la sécurité des affaires particulières en même temps que le crédit public. Cette belle organisation financière fortifie très-énergiquement l'action du pouvoir par une assistance favorable à tous les intérêts et qui protège l'exécution de ses ordres au milieu même des temps les plus difficiles.

L'exemple des peuples étrangers nous a souvent appris combien il était imprudent d'abandonner

la prérogative d'une semblable influence à des établissements dirigés par un intérêt spécial et pour ainsi dire individuel et qui ne sont pas attachés par des liens assez étroits à l'impulsion directe et universelle du Gouvernement. Cette puissante considération conseille en France de ne jamais étendre la sphère des banques publiques au delà d'une certaine limite qui se trace naturellement et d'elle-même partout où le régime actuel de circulation, déjà si prévoyant, n'aurait pas satisfait aux différents besoins , soit par les 3 milliards de numéraire qui existent dans toutes les mains , soit par les procédés de l'industrie commerciale, soit enfin par la Trésorerie des finances assistée de ses caisses auxiliaires répandues dans toutes les communes.

L'administrateur chargé de créer les ressources Comptabilité

^ publique.

de l'Etat, de les appliquer à toutes leurs destinations d'intérêt général et de pourvoir au paiement exact des charges du budget, est spécialement appelé , par la nature même de ses travaux, à étendre sa haute direction sur la comptabilité publique, parce qu'il est celui des membres du Gouvernement auquel les nécessités impérieuses de sa situation donnent le sentiment le plus énergique et le plus éclairé de la puissance de

4id RÉSUMÉ GÉNÉRAL

l'ordre et des moyens de surveillance les plus propres à prévenir les embarras de sou service et les dangers de sa responsabilité. Aussi, dans tous les temps et sous tous les régimes politiques, on a cru devoir confier le contrôle principal des finances à celui qui garde les clefs du Trésor, parce qu'il est toujours plus vigilant et plus économe des deniers publics que les ordonnateurs des dépenses de l'État.

Nous avons tracé avec des développements trop étendus les règles et les formes de la comptabilité législative, judiciaire et administrative pour que nous croyions nécessaire d'en reproduire ici le tableau: nous espérons avoir déjà suffisamment démontré que les garanties dont elle devait entourer le Gouvernement constitutionnel du pays , sont désormais complètement obtenues.

Tous les faits de la recette et de la dépense, méthodiquement constatés par des écritures journalières et appuyés sur des titres irrécusables, au fur et à mesure de leur exécution , sont soumis à la triple révision des ministères qui les commandent, de la cour des comptes qui les juge, et des Chambres qui les ont autorisés.

Aucune taxe n'est assise ni perçue sans que le liquidateur du droit et le comptable qui le réalise

DU SYSTÈME FIPJAKCIER DE LA^FKANCE. 447

lie prouvent l'un et l'autre la légalité de leurs actes et ne soient tenus d'en suivre la libération, non-seulement auprès de l'autorité supérieure dont ils tiennent leur mandat, mais aussi devant un tribunal indépendant qui publie les résultats de ses arrêts sur ses justiciables et ses observations générales sur les services, pour éclairer la décision définitive du pouvoir législatif. Aucune créance n'est acquittée que lorsque la régularité en a été démontrée au payeur par des justifications matérielles qui sont ensuite soumises aux mêmes vérifications et déclarations judiciaires, avant de recevoir la sanction finale de la loi.

Toutes les opérations d'une année sont apurées dans celle qui la suit, sans qu'il puisse rester aucune incertitude sur un seul des innombrables détails de l'administration et du maniement de la fortune de l'Etat. La situation des budgets et des caisses est tenue constamment à jour et contradictoirement établie et publiée, à la fin de chaque année, par les Ministres et par la cour des comptes.

L'enchaînement des pièces et des écritures des ministères et de leurs délégués, le rapprochement continuel et la centralisation de tous les résultats sur le grand-livre de la comptabilité générale des

finances , la révision des droits du créancier par le payeur du Trésor, le jugement et le contrôle public des faits pour une cour souveraine, enfin la haute surveillance des deux Chambres et même de l'opinion nationale , composent un faisceau de garanties dont on doit redouter d'affaiblir la puissance par d'imprudentes innovations. Toute combinaison qui tendrait à fortifier ou à étendre l'action du ministère des finances ou de la cour des comptes sur les opérations des ordonnateurs des crédits, amènerait une complication inévitable et de dangereux embarras dans les rouages administratifs. Des entreprises de cette nature n'auraient probablement d'autre résultat que d'intervertir la position des diverses autorités , de jeter le désordre dans la marche du Gouvernement et de substituer des contradictions et des résistances personnelles à la surveillance aussi forte que régulière de nos institutions nationales. Il importe d'ailleurs de ne pas trop armer le pouvoir judiciaire contre l'administration et d'écarter avec soin du ministère le plus intéressé à ménager les susceptibilités du crédit, toute entrave et tout retard qui pourraient suspendre ou arrêter l'acquittement des dettes et des créances exigibles.

Une monarchie absolue pouvait peut-être attri-

buer au gardien du Trésor un contrôle général des finances, qui n'a jamais existé que nominalement; mais cette attribution supérieure ne saurait, de notre temps, être le partage exclusif d'un des Ministres, sous un gouvernement qui impose à chacun d'eux une responsabilité directe et personnelle. Ce genre de suprématie ne pourrait réellement s'exercer avec quelque utilité pour le pays , par l'un des conseillers de la Couronne, qu'au sein même du cabinet politique où l'administration tout entière se consulte avant de franchir les crédits ouverts par les lois. Puissionsnous la rencontrer un jour, au moment de cette grave délibération , dans le dévouement et les lumières d'un homme d'État qui aurait assez de courage et de talent pour obtenir le triomphe des véritables intérêts de la France , sur des vues souvent aussi stériles que dispendieuses ou sur des calculs ambitieux qui égarent le pouvoir et l'entraînent quelquefois à de véritables dilapidations. Toutefois, à défaut de cette protection généreuse , nous pouvons recourir au jugement de la législature pour réprimer les désordres et les profusions qui ne peuvent jamais échapper au grand jour de la comptabilité publique.

Nous terminons maintenant la tâche que nous Couclusion. 1. 29

avons entreprise de présenter le tableau fidèle d'une administration dont nous étudions en zélé prosélyte la marche et les progrès depuis plus de trente-cinq années. Cette exposition franche et complète de notre système de finances nous a été inspirée par la ferme persuasion où nous sommes que la meilleure apologie d'une aussi belle organisation administrative se trouve dans l'évidence et l'éclat que la vérité répand sur elle. Nous nous sommes armé de toute la force de notre conviction pour défendre l'intégrité d'un ministère des finances, oeuvre imposante des hommes d'État les plus habiles, contre le morcellement de ses attributions, qui sacrifierait l'intérêt général à des combinaisons étroites ou aux funestes efforts des ambitions personnelles. L'ignorance et la présomption n'osent calomnier et ne parviennent a détruire les institutions grandes et utiles , qji'à la faveur du silence dédaigneux ou timide des hommes expérimentés qui déclinent trop facilement le devoir de proclamer et de défendre leurs opinions. C'est donc pour obéir à la voix de la conscience et à notre dévouement pour Je pays que nous avons publié le système financier de la Fran ce.