CONTRÔLE JUDICIAIRE DE LA COMPTABILITE PUBLIQUE
La cour des comptes devait aussi se préparer a remplir là nouvelle mission qui lui était donnée par le ré-
* Celte ordonnance est contre -signée par H. le comte de Villèle.
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giuie constitution oel fondé en 1814. Cette institution, donU'origine remonte aux premiers temps de la monarchie , a été constamment adaptée aux diverses organisations ftolitiques qui ont modifié les principes et les ■formes du gouvernement : à toutes les. époques et sons les différents systèmes d'administration, la fortune publique a été confiée à la surveillance de cette magistrature spéciale.
Ensuivant les modifications successives apportées à l'organisation de ce tribunal pendant toute la carrière qu'il a parcourue, il est facile de comprendre la nouvelle position qu'il vient d'obtenir après une lutte sans cesse renaissante contre des difficultés dont lasolution résistait toujours à ses efforts, parce qu'elles avaient leur source, ■non. pas dans la marche de son propre travail, mais dans tes formes administratives et politiques des divers gouvernements qui ont réclamé constamment le secours de son contrôle, sans lui en avoir jamais assuré le libre et entier exercice.
En effet, les développements qui précèdent ont prouvé que la juridiction de cette cour, qui a été un sujet continuel de controversé entre les chambres des comptes, les 'parlements et la couronne, ne pouvait réellement s'exercer, sous l'ancienne monarchie, que sur quelques parties dés finances royales. Les' remontrances de ces magistrats étaient ordinairement sans autorité auprès du monarque, qui y trouvait plutôt des observations générales sans base positive, que des avertissements utiles résultant de la vérification des faits.
Lesloisdesl7septembrél79i,24juini793, 16 février et 22 août 1795, qui ont remplacé cette magistrature par une comptabilité nationale chargée de dénon-
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cer aux corps politiques les abus et les désordres commis daus le maniement des fonds de l'État, avaient paralysé d'avance ses mouvements en la privant de toute relation régulière avec l'administration des finances, et en divisant son action centrale, qui s'est bientôt arrêtée dans la confusion de tous les rouages du gouvernement de la république.
On doit seulement remarquer que la haute mission de cette institution nouvelle a paru avoir assez d'importance, à l'origine du gouvernement constitutionnel, pour être exercée par la législature elle-même ; il a fallu que l'impossibilité de son action directe fût démontrée, pour que la comptabilité nationale reprit le contrôle public des finances.
La loi du 16 septembre 1807, qui a fondé la cour des comptes, s'est également bornée à lui conférer des attributions importantes, et à lui prescrire des devoirs difficiles, sans lui procurer les moyens de les remplir complètement.
Le souverain qui réunissait alors dans ses mains tous les pouvoirs fit décider par un séuatus- consulte du 18 mai 1804, et par les articles 20 et 22 de la loi que nous venons de rappeler, que ce corps porterait chaque année à sa seule connaissance , par l'entremise d'un grand fonctionnaire de l'empire, les observations générales et les vues d'améliorations résultant des vérifications de ses magistrats, après qu'elles auraient été débattues et rédigées par un comité spéciale
Mais il ne prit aucune mesure pour éclairer un contrôle dont il voulait que la lumière ne pût jamais blesser ses regards.
C'est seulement après les douze premières années du
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gouvernement représentatif, que la cour des comptes est parvenue à réunir les éléments du contrôle qui lui est confié, et qu'elle s'est mise en mesure de présenter le tribut de ses travaux annuels à la sollicitude royale et aux vœux des chambres législatives.
Cette institution avait à lutter contre d'anciens obstacles et à surmonter de graves embarras pour atteindre entièrement le but qui lui avait été marqué par la loi du 27 juin 1819.
La liquidation des finances de l'ancienne monarchie et de la république n'était pas encore arrivée à son terme, la comptabilité nationale n'était point parvenue à achever la vérification de ces longs désordres dont elle avait cherché vainement à atteindre les auteurs en dressant elle-même leurs comptes, en recherchant les pièces incomplètes de leurs opérations , et en poursuivant les traces confuses de leurs dilapidations cochées dans les formes compliquées et insuffisantes de l'administration de cette époque.
Néanmoins la latitude accordée aux magistrats , par des lois exceptionnelles, pour prononcer définitivement sur ces gestions obscures et sur ces documents incertains, leur a enfin permis de suppléer, par les décisions d'une sage équité, aux principes et aux règles sévères de la justice, et de dégager à la fois, par des arrêts définitifs, la fortune de l'État et celle d'un grand nombre de familles , des embarras et des dommages que prolongeaient les lenteurs d'un si pénible apurement.
Dès l'année 1815 , aucune de ces tardives liquidations n'avait échappé à la diligence de la cour des comptes; elle avait réussi à s'affranchir de ces entraves, et à rendre sa marche plus libre et plus prompte dans la
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438 SYSTEMS FIIUNCIEH. — LITRE IV.
nouvelle carrière que venait de lui ouvrir le gouvernement représentatif.
L'inévitable arriéré des comptes d'exercices du consulat et de l'empire réclamait encore toute l'activité du zèle de la cour des comptes; mais les difficultés inhérentes à ce vicieux système auraient fait échouer la persévérance de ses efforts, si l'administration ne l'avait pas secondée par la réforme des comptables d'ordre, et par l'établissement des comptes de gestion rendus par chacun des receveurs et des payeurs du royaume , pour la totalité de leurs recettes, et de leurs dépenses.
A. partir de cette nouvelle ère de la comptabilité des finances, une ligne de démarcation fut nettement tracée entre le précédent et le nouveau régime, et permit d'arrêter et de circonscrire, dans un cercle déterminé , l'espace sans limite que les comptes d'exercices étendaient toujours devant eux* Quoique la tâche de la cour des comptes se trouvât ainsi renfermée , pour cet arriéré, dans des bornes précises, les liquidations qu'il a traînées à sa suite ont fait peser sur elle, pendant plusieurs années, des travaux difficiles et embarrassants, au moment même ou le nombre de ses justiciables prenait un accroissement considérable, et où les opérations qui lui étaient soumises s'augmentaient de plusieurs milliards. En effet, nonobstant les simplifications obtenues par le progrès des méthodes , jamais- les membres de cette cour n'ont été appelés à une: mission aussi laborieuse que celle qui leur était désormais imposée par une juridiction qui embrassait directement toutes les gestions des deniers publics, et qui soumettait a son jugement six mille comptes, au lieu de treize cents, et plus de cinq milliards de faits à vérifier, au lieu d'opé-
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rations qui ne s'élevaient fias auparavant à un milliard:' . Ainsi , saas considérer les développements donnés 4 la partie la plus importante de «es attributions, sans exa* miner l'extension qu'a dû recevoir sa haute surveillance sur les services, par suite de ses nouveaux: rapports avec les trois branches du gouvernement,, on voit que ses travaux ordinaires' ont été 'plus que doublés après la chute de l'empire et 'malgré la réduction du territoire. Cependant elle est parvenue, par un emploi plus actif et mieux ménagé des forces qui lui ont été conservées, à satisfaire à toutes le» exigences du passé, et à accomplir en même temps chacune de ses i obligations nouvelles. Aucun préposé du Trésor n'attend plus le bienfait de sa justice, elle devance constamment les nouveaux appels des comptables, en les dégageant de la responsabilité d'une année avant le retour des comptes de celle qui suit. ■ ■ ■
Cette accélération dans l'exécution de sesdevoirs habituels préparait et facilitait chaque jour davantage l'exercice de ses contrôles généraux, en lui offrant les moyens de présenter des observations plus éclairées sur les divers services, et d'établir des rapprochements plus exacts entre les comptes de ses justiciables et ceux des ordonnateurs.
Les résumés fournis par le ministère des finances pour rassembler chaque année sous les yeux de la cour des comptes, par exercice et par ordre de matières, tous les faits exécutés par chaque classe de comptables, la faisaient approcher très-près du but que la législature et l'administration elle-même voulaient également qu'elle pût atteindre. Toutefois ce corps judiciaire rencontrait toujours des différences inexplicables et reconnaissait
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des lacunes évidentes dans les éléments de l'ensemble de chacun des services qu'elle tentait de recomposer, pour en vérifier, selon le vœu des lois, l'exactitude et la régularité.
Les causes de cette insuffisance de renseignements se révélèrent tout à fait à ses recherches aussitôt que plusieurs de ses magistrats furent appelés chaque année, par l'ordonnance du 10 décembre 1823, à arrêter les livres officiels des finances, et à suivre, dans les écritures centrales des ministères, la description fidèle de tous les actes des administrateurs et des comptables ; c'est alors seulement que la cour put réclamer le résumé des virements de comptes et obtenir ce complément de résultats et de justifications qui devait assurer le libre et entier exercice de ses plus utiles attributions.
L'ordonnance du 9 juillet 1826* a enfin couronné l'édifice de cette comptabilité publique qui s'élevait, depuis 1814, par les efforts réunis des chambres, de l'administration et de la cour des comptes. Le dernier anneau de celte longue chaîne des opérations de finances a été rattaché à tous ceux qui avaient été précédemment rassemblés dans la main de cette magistrature, dès qu'elle a vu se présenter devant elle, avec un compte spécial et des justifications précises, un délégué du ministre des finances chargé de rédiger le journal et de tenir le grand-livre de sa comptabilité générale, pour soumettre à des juges, et sans aucune réticence, tous les changements qu'il fait subir aux résultats déclarés
1 Les ordonnances des 14 septembre 1822, 10,21 et 29 décembre 1823, 4 novembre 1824,9 juillet et 19 novembre 1826, qui ont complété l'ordre et le contrôle public des finances, sont contre-signe es par M. le comte de Villèle.
par les comptables, les diverses compensations qu'il a opérées dans les écritures centrales, les rectifications qu'il a apportées aux imputations primitives des recettes et des dépenses, et enfin les liquidations de droits par lesquelles il a modifié les créances actives et passives du trésor, en augmentant ou en diminuant les recouvrements et les payements applicables aux budgets.
Ce résumé'des virements des comptes, établi dans le sein de l'administration par un nouvel effort de sa méthode et de son esprit d'analyse, a révélé, pour la première fois, l'interprétation qu'elle donne aux dispositions des lois et ordonnances, et la place définitive qu'elle assigne à chacun des actes des administrateurs et des comptables, dans le tableau général de notre situation financière.
La cour des comptes, en recevant du gouvernement ce document complémentaire qui servait de lien à tous les autres éléments de son travail, et qui lui permettait d'établir une cohésion jusqu'alors impossible entre les diverses comptabilités dont elle venait d'être remise en possession, se vit enfin placée au rang élevé que lui assignaient la loi de son institution et surtout notre organisation constitutionnelle, et dont avait paru la faire descendre l'insuffisance antérieure d'un régi me financier qui lui avait enlevé arbitrairement ses justiciables réels, qui ne lui avait livré qu'une partie de leurs opérations, et qui l'avait dépouillée des titres justificatifs indispensables à l'exercice de sa surveillance.
A. dater seulement de l'année 1827 elle a pu renouer la série des faits qui composent chaque service, les vérifier dans leurs détails, les considérer dans leur ensemble, en comparer les résultats avec ceux qui sont publiés
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442 SYSTÈME FINANCIER. LIVRE Vf.
par les différents ministères, et procéder sans obstacle à l'exécution de ces contrôles généraux si longtemps attendus et souvent réclamés par la législature et par le gouvernement. Aussi l'ordonnance du 9 juillet 1826 chargea -t-elle cette cour de reconnaître et de certifier, par des déclarations solennelles et publiques, la conformité des faits soumis à ses vérifications, avec ceux qui sont- annoncés dans les comptes présentés aux deux chambres, pour chaque année et pour chaque exercice, par les dépositaires du pouvoir '. ■■ -■
Entourée désormais de tous les titres et documents qui pouvaient l'éclairer sur la marche des différents services et sur l'exécution des lois de finances,, elle s'est avancée dans la voie plus large où la conduisait cette ordonnance, avec l'esprit de sagesse et de- réserve que lui commandaient la. gravité et l'importance du mandat qu'elle allait accomplir auprès, des trois branches du gouvernement, et elle n'a voulu répondre d'abord à ce nouvel appel que sur les seuls points pour lesquels l'autorité de son contrôle public avait été explicitement invoquée. En conséquence, les deux premières déclarations qu'elle a Tendues n'ont eu pour objet que de confirmer l'exactitude numérique des résultats applicables aux exercices 1824 et 1825; première et importante garantie qui a été le point de départ et la base principale de la confiance accordée aux comptes ministériels. Mais, dès la seconde année, elle crut mieux' répondre au vœu de la loi du 27 juin 1810, en embrassant, dans ses comparaisons générales avec les recettes et les
1 Voir le Rapport au rot du 9 juillet 1826, contenant fexposê des motifs de cette ordonnance, tome III , documenta justificatifs.
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dépenses des budgets, les opérations non moins importantes delà trésorerie,
Une troisième épreuve L'a conduite à prononcer encore sur la légalité, en ' même temps que sur - la conformité des recouvrements et des payements fixés par ses arrêts, et constatés dans les comptes rendus. Une 'dernière- et quatrième expérience lui a permis d'ajouter à ces ga-1 ranties progressives celles de la vérification du bilan' du Trésor, de la publication des infractions à la spécialité des crédits, enfin la mention spéciale, dans ses déclarations, de toutes les irrégularités qui altèrent l'exactitude des comptes des ministres.
Chaque année a donc vu se développer cette utile m> terven tion de la cour des comptes dans la reconnaissance et le débat public des faits soumis au jugement des chambres;, l'administration a été successivement fortifiée par l'appui d'une contradiction éclairée et indépendante; enfin, la cour a prêté le secours d'un examen approfondi et consciencieux aux investigationsnécessairement rapides et incomplètes de la législature. On est. ainsi parvenu à réaliser un contrôle judiciaire desfinanecs de l'État, qui n'avait jamais existé sous l'ancienne Monarchie, sous la république, sous le consulat, sous l'empire, et qui n'a commencé, pour le gouvernement représentatif, que depuis l'ordonnance du 9 juillet 1826.
La cour est aujourd'hui saisie de tous les faits relatifs; à la recette et à l'emploi des revenus publics ; elle en reconnaît la réalité dans les comptes individuels de tous les préposés du Trésor devenus ses justiciables; elle en discuté la régularité sur des pièces justificatives qui prouvent, tantêtles droits de l'État, et tantôt ceux des autres parties intéressées ; elle suit les deniers du Trésor
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depuis le moment où ils sortent de la main du contribuable jusqu'à celui où ils entrent dans la main d'un véritable créancier; elle maintient l'entière exécution des lois et des règlements, en exigeant des comptables l'exact accomplissement de ces formalités salutaires qui n'assurent leur libération qu'après avoir démontré la légalité des actes des administrateurs ; enfin, elle est devenue l'auxiliaire indispensable de la surveillance des chambres et du gouvernement, depuis qu'elle vérifie l'ensemble des services, qu'elle recompose elle-même la situation financière de l'État, qu'elle peut attester publiquement tous les résultats des comptes des finances, en expliquer les diverses parties, administrer les preuves de chacune des opérations consommées, et éclairer par ses observations et ses recherches l'examen et le jugement des trois branches du pouvoir.
C'est désormais dans ses déclarations générales que la législature peut puiser cette confiance qui lui est nécessaire pour arrêter le règlement de chaque budget , et pour donner la sanction définitive à des résultats dont elle n'aurait jamais ni le temps ni les moyens de reconnaître elle-même l'exactitude et la régularité. C'est également par le concours de cette autorité judiciaire que l'administration doit triompher des embarras et des incertitudes que provoquait sans cesse la discussion de ses propres déclarations sur les faits qui engagent sa
Celte institution , protectrice pour tous les intérêts, garantit à l'avenir la conservation et le développement des avantages de l'ordre , dans toutes les branches du service de l'Etat ; elle est dès à présent assez fortement organisée pour s'opposer à l'invasion des abus , ou au
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retour des méthodes vicieuses et incomplètes de la comptabilité précédente. La violence ou la mauvaise foi s'efforcerait en vain de rétablir ces anciens errements devant un tribunal qui exposerait lui-même et sans aucune participation étrangère tous les actes irréguliers ou coupables que l'on tenterait de soustraire du jugement des deux chambres. Cette cour présente à toutes les recherches les archives perpétuelles des finances du royaume ; elle conserve aussi dans son sein le dépôt des bonnes règles et des saines doctrines ; enfin , elle maintient et elle perfectionne sans cesse leur application à tous les services de l'État.
En même temps que la comptabilité publique et toutes les garanties qui y sont attachées suivaient le progrès des institutions politiques fondées en 1814, les quinze années suivantes , favorisées par le retour de la paix et par le rétablissement de l'ordre , ont vu renaître et se développer les germes les plus féconds de la prospérité publique.
Le commerce et l'industrie , secondés dans leur essor par la sécurité du présent et par une égale confiance dans l'avenir, ont agrandi la carrière de leurs entreprises , ont perfectionné leurs procédés ingénieux. , ont imprimé une activité constante à de nombreux ateliers, et ont accru les produits et les salaires du travail , de manière à créer des revenus et des capitaux toujours plus fertiles, qui ont répandu l'aisance dans toutes les classes de la société et multiplié les jouissances des riches au
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profit des plus pauvres. C'est alors que se sont élevées , par une progression non interrompue, et sans qu'on puisse l'attribuer à l'augmentation des tarifs , toutes les taxes indirectes qui démontraien l'accroissement de la valeur des des échanges et des relations o dance des consommations de t< alors enfin que ces précieux tri!
raie ont doté le budget d'une plus-value annuelle de 212 millions ', prélevée sans contrainte sur les bénéfices qui amélioraient le sort de tous les redevables avant de refluer au Trésor.
L'agriculture s'est également enrichie par un écoulement plus facile de ses récoltes, par une vente plus sûre et plus avantageuse des matières premières des manufactures, et enfin par 92 millions de dégrèvements successifs sur l'impôt direct, qui se sont ajoutés à la fois aux revenus de la propriété foncière et à la valeur capitale de ses immeubles.
Les bienfaits de l'ordre et d'une sage économie se sont réalisés sans secousses , dans les services publics, sous l'influence du nouveau système de comptabilité, qui mettait tout en lumière, et présentait incessamment les nombreuses opérations de la recette et de la dépense au contrôle de l'administration , de la cour des comptes et des chambres législatives.
Nonobstant la reconnaissance et la rémunération des anciens services rendus sous tous les gouvernements antérieurs à 1814, la portion viagère de nos précédents engagements s'est atténuée de plusieurs millions par des extinctions progressives.
Le crédit de l'État, fondé par la puissance de la
bonne foi , après avoir supporté toutes les charges extraordinaires de l'arriéré et des invasions étrangères , a fait servir le développement même de la dette inscrite à l'accroissement et à l'activité des capitaux circulants , et a fait profiter aussi la propriété foncière d'une valeur nouvelle de plusieurs milliards, qui a été la conséquence naturelle de l'élévation des effets publics. Les 5 p. 100, portés seulement au grand-livre pour 63 millions au i™ avril 1 81 4 , n'avaient pu se négocier à cette époque qu'au prix de 53 p. 100; mais depuis cette renaissance de. notre crédit , malgré les 130 millions dç.rentes dont s'est accrue cette dette primitive pour solder les créanciers de nos victoires et de nos revers , leur cours vénal s'est graduellement élevé jusqu'à 110 francs, et ne s'est arrêté, dans cette progression croissante, que sur la menace d'un remboursement du capital ou d'une réduction de l'intérêt.
Cependant le marché de nos fonds consolidés recevait à cette époque de nouvelles émissions de rentes créées en &<l/3>- * et 3 p. 100, dont le cours, plus libre que celw des & p- 100, exprimait encore mieux la véritable situation du crédit, puisque le dernier emprunt fait, le . 12 janvier 1830, en 4 p. 100, a été adjugé pour 102 francs ■ 7 centimes 1/2. Enfin, 'pour résumer en une seule expression les'résultats définitifs de cette période financière, il suffira de rappeler qu'elle n'a laissé au gouvernement qui lui. a succédé que 162 millions de rentes à éteindre, sur les 193 millions qu'elle avait eu à supporter, et que l'action progressive, d'un amortissement prélevé sur les excédants des revenus ordinaires, et dont le capital accumulé présentait à l'avenir une réserve annuelle de près de 80 millions, avait réduit les charges
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du passé de plus de 31 millions d'intérêts, ou de 630 millions en capital.
La situation du Trésor, qui a été établie au 31 décembre 1830 avec une rigoureuse exactitude par le gouvernement, et qui a été ensuite contrôlée sur pièces dans sou ensemble et dans tous ses détails par la cour des comptes, n'a laissé aucune incertitude sur le point de départ de la nouvelle administration, et se soldait par une créance, à la charge de la dette flottante, de 174 millions, sur laquelle 87 millions représentaient un déficit antérieur à 1814, et le surplus, de 87 millions, une créance relative à la guerre d'Espagne, dont le montant restait à rembourser à la France.
