COMPTABILITÉ DES DÉPENSES

Les événements de 1830, qui ont affecté temporairement cette prospérité financière, n'ont changé ni la nature ni les formes du gouvernement antérieur ; mais ils ont provoqué d'importantes modifications aux institutions constitutionnelles ', fortifié l'action du pays sur ta marche de l'administration, et étendu les garanties demandées à la comptabilité publique.

Ainsi la spécialité des crédits législatifs a été appliquée

1 L'annulation de l'article 14 delà charte, l'abaissement du cens électoral, l'abolition de l'hérédité de la pairie, la suppression des majorais et des substitutions, l'attribution au jury des délits de la presse, l'initiative des lois accordée aux !chambres, le choix des conseillers des communes et des départements par leurs concitoyens, etc.

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à chaque chapitre du budget ministériel par la loi du 29 janvier 1831 , et la publicité du rapport annuel de la " cour des comptes a été ordonnée par celle du 21 avril

Ces deux nouveaux moyens de contrôle ont fait pénétrer plus profondément la surveillance de la législature dans tous les actes de l'autorité royale, avant et après leur accomplissement. Le premier a conféré aux chambres le droit de circonscrire l'ordonnateur dans la plus étroite limite, par un vote qui commande à l'avance les détails de chaque service, et qui ne laisse à sa prévoyance que le choix et l'emploi des procédés d'exécution. Le second a complété le concours que doit prêter, aux trois branches du pouvoir, le corps judiciaire chargé de vérifier, sur pièces justificatives, dans la gestion des comptables, la légalité et la régularité de la recette et de l'emploi- des deniers du Trésor. Cette institution, dont te travail suit toujours, sans la troubler, la marche des différents services, a pu dès lors mettre en évidence, pour tous les yeux, les faits consommés dont elle a recueilli les preuves, et ne doit plus en réserver aucun pour les regards seuls, du souverain .

Cependant l'entière suppression de la faculté accordée aux ministres par la loi du 25 mars 1817, de répartir leurs besoins dans toute l'étendue d'un crédit général ouvert en masse à leurs divers services, latitude qui n'avait été restreinte qu'à un petit nombre de grandes sections par l'ordonnance du 1" septembre . 1817, a conduit ces administrateurs à se dégager souvent des liens trop nombreux de cette rigoureuse spécialité. Pour opposer de nouveaux obstacles à l'accroissement des excédants de dépenses, la loi du 24 avril

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1833 a exigé qu'ils fussent présentes, sans aucun-délai, à la sanction des chambres ; l'article 1 1 de, celle- du 23 mai 1834 a même arrêté une nomenclature détaillée des dépenses qui sont seules considérées comme susceptibles de donner lieu à des crédits supplémentaires, et l'article 12 a statué que la faculté réservée au. roi, par la loi du 25 mars 1817, d'ouvrir des crédits provisoires pour les cas extraordinaires et urgents, s'appliquerait exclusivement aux services dont le budget n'avait pu ni prévoir ni fixer préalablement l'allocation. Enfin la loi du 18 juillet 1836 a disposé qu'à l'avenir toute demande de crédit, faite en dehors du budget annuel, indiquerait les voieset moyens applicables au payement de -ces besoins imprévus.

En même temps que ces précautions multipliées défendaient, sur le service courant, la spécialité de chaque chapitre, des formes plus sévères s'appliquaient à l'apurement des anciens exercices. Les articles 8,-9 et 10 de la loi déjà citée, du 23 mai 1834, ont consacré les dispositions d'une ordonnance royale du 12 octobre 1833, qui ouvrent un chapitre spécial, dans le budget courant, aux dépenses payées par rappel sur les exercices clos, et qui prescrivent à tous les administrateurs de rendreua compte public distinct et séparé des restes à recevoir et à payer sur ces budgets fermés. Ces résultats doivent être développés par des tableau* particuliers, jusqu'au terme de la prescription quinquennale des créances, et être présentés de manière à permettre de vérifier si les allocations des ehambres entêté interverties ou, dépassées. En outre, les droits qui n'auraient pas pu être reconnus ni compris dans les crédits restés disponibles, au mènent de leur clôture, ne doivent plus être acquittés

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qu'en vertu d'un vote nouveau de la législature.

Le chapitre de la solde est le plus important des crédits du département de la guerre, par l'élévation de sa dépense et par les développements de sa comptabilité spéciale. La liquidation d'un service dont les droits sont aussi divers et les créanciers aussi nombreux, a toujours présenté de graves difficultés aux administrateurs chargés d'établir et d'assurer l'exactitude de ses résultats. L'urgence des payements individuels qui assurent l'existence du soldat, ne permet pas de faire précéder la remise des fonds de toutes les formalités nécessaires pour démontrer au payeur la dette de l'Etat. Des bordereaux provisoires d'à-bon-comptes, n'offrant que l'aperçu des besoins journaliers des corps, sont tes seules justifications qui opèrent, la décharge des comptables du Trésor, et ont été, jusqu'en 1833, les seuls éléments de contrôle de la cour des comptes. L'insuffisance de ces moyens de vérification avait entretenu jusqu'alors des doutes sur la régularité d'un emploi annuel de deniers .publics de près de 100 millions. Une situation aussi grave devait exciter la sollicitude des chambres législatives, en même temps que les efforts de la comptabilité administrative et judiciaire, pour triompher des embarras d'exécution et des incertitudes qui. suspendaient, sur ce seul point, la sécurité déjà éprouvée pour tous les autres.

Ce complément de preuves a été obtenu, en 1837, de la vigilance de la cour des comptes et du zèle éclairé de l'administration militaire, eh ramenant, à une parfaite identité de forme, tes états de journées et les revues trimestrielles.

Dès ce moment, le rapprochement des tarifs réglementaires de la solde et des droits individuels dûment

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constatés est devenu prompt et facile pour toutes les autorités; les titres journaliers se sont transformés, dans chaque corps, en titres trimestriels ; la vérification n'a plus été contrainte de descendre à chaque fait isolé, et cette nouvelle méthode récapitulative des liquidations personnelles, après les avoir rangées par catégorie, les a réunies dans un petit nombre d'articles, sur quatre bordereaux de trimestre justificatifs de toutes les liquidations de l'année. Ces documents généraux, ont suffi pour asseoir les calculs de la vérification locale des corps, pour éclairer la révision centrale du ministre et pour compléter les contrôles de la cour des comptes. Le travail a été réduit dans tous ses degrés, et l'exactitude des résultats a été complètement assurée.

Les ordonnances des 25 décembre 1837 et 22 juin 1847, suivies de deux autres décrets du 1" et du. 19 octobre 1851, ont régularisé les tarifs de la solde de la guerre et de la marine, et facilité l'exercice du contrôle exercé désormais par toutes les autorités administratives et judiciaires sur la solde des armées de terre et de mer.

L'article 7 de la loi du 4 juillet 1845 dispose que les marchés de gré à gré passés au nom de l'État pour l'exploitation des manufactures d'armes et pour la fabrication d'armes neuves, n'auront d'effet qu'après que les chambres auront voté le premier crédit destiné à en assurer l'exécution.

La loi du 25 juin 1841 institue, par son article 37, la réserve de l'amortissement et la compose de la portion de ses ressources, qui a été affectée', mais qui est devenue inapplicable au rachat des effets publics dépassant le pair; enfin, eHe attribue ces

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fonds libres à l'extinction des découvertes des budgets.

L'article 37 de la même loi supprime le budget extraordinaire des travaux publics créé le 17 mai 1837, et l'article 8 de la loi du 8 août 1 847 retire ensuite la faculté de reporter, d'exercice en exercice, les crédits restés disponibles sur ces travaux à l'expiration de l'année.

La loi du 24 juillet 1843 (art. 7) prescrit de régler l'organisation centrale de chaque ministère par une ordonnance royale insérée au Bulletin des lois et qui ne pourrait être modifiée que dans la même forme et avec la même publicité.

Une ordonnance du 7 juillet 1844 statue que toutes les dépenses du matériel de l'administration centrale qui ne concernent pas l'entretien, la conservation ou l'accroissement du mobilier de chaque ministère sont à la charge personnelle des ministres.

A ces divers moyens d'une surveillance plus active sur les ordonnateurs, sont venues successivement s'ajouter des demandes de documents particuliers et de tableaux statistiques sur les propriétés immobilières appartenant à l'État, sur l'emploi détaillé des fonds destinés à l'encouragement des sciences et des lettres, sur les clauseset conditions des marchés au-dessus de 50,000 fr„ sur les logements concédés dans les bâtiments publics , sur les noms des élèves de la Légion d'honneur, sur le casernement, sur les impositions et emprunt des départements et des communes, et sur la colonie d'Alger.

L'article 10 de la loi du 24 avril 1833 ordonne la publication des comptes de matières appartenant à la guerre età la marine.

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Les articles 7 et 8 de la loi du 10 août 4839 développent les renseignements publiés en vertu de celle du 31 janvier 1833 sur l'emploi des crédits affectés aux sciences, aux arts et aux lettres.

L'article 5 de la loi du 30 juin. 1840 prescrit de-pu'blier les situations périodiques de la banque dé France.

L'article 3 de la loi du 25 mars 1841 veut que les comptes des comptoirs , d'escompte soient annexés à ceux de la banque de France.

L'article 7 de la loi du 16 juillet 1840 ordonne1 la distribution annuelle aux chambres de l'État d'emploi des fonds affectes à l'amélioration et à l'entretien des forêts, ainsi que du tableau des adjudications de bois de la Corse.

L'article 11 de la loi du 26 juillet 1839 exige la présentation annuelle du compte spécial des opérations relatives à l'emprunt grec.

La loi. du 25 juin 1841 prescrit au ministre de la guerre de rendre compte des fonds affectés aux travaux civils et militaires de l'Algérie.

L'article 19 de la loi du 11 juin. 1842 ordonne la publication du compte spécial des chemins de fer.

L'article 18 de la loi du 4 août 1844 réclame l'insertion au Moniteur de l'État de distribution du fonds commun des dépenses ordinaires des départements, avant l'ouverture des conseils généraux.

Cette disposition est confirmée par la loi du 8 août

La loi du 5 juillet 1844 prescrit la publication de la liste des brevets d'invention.

L'article 10 de la loi du 19 juillet 1845 veut que le rapport sur les encouragements accordés aux collèges

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communaux soit joint au compte annuel du ministre de l'instruction publique.

L'article 1 1 de la même loi ordonne au ministre de la marine de rendre le compte spécial de la situation des équipages de ligne de l'inscription maritime, de l'état des bâtiments de la flotte, des approvisionnements des arsenaux et des constructions navales.

La loi du 30 juin 1845 demande lasituation annuelle des travaux d'achèvement des routes.

La loi du 8 août 1847 prescrit la publication, tous les cinq ans, de l'état de tous les traitements civils et* militaires.

: La réforme du régime exceptionnel des fonds spéciaux a été presque achevée, conformément aux articles 3 et 17 de l'ordonnance du 14 septembre 1822, par la rentrée au budget général, des fonds de la caisse du sceau des titres, des pensions des élèves des écoles militaires, des produits des passe-ports à l'étranger, de la rente de l'Inde, de l'hôtel royal des Invalides de là guerre, de la taxe des brevets d'invention, des revenus de l'université, des écoles spéciales, et des produits des haras, des bergeries royales, des établissements thermaux, des écoles vétérinaires et de celles des arts et métiers,'etc., *i

Cette série de mesures législatives et réglementaires prises pour fortifier les contrôles exercés sur l'administration des dépenses, se complète par l'article 11 dé la loi du 9 juillet 1836, qui impose aux ministres l'obligation de publier les comptes de l'exercice clos deux mois après son expiration, et de présenter la situation provi-

1 Voir Y État annexé aux documents justificatifs.

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soire du budget de l'année expirée, avec tous les documents qui doivent l'accompagner, dans les trois premiers mois de l'année suivante. L'exécution de cette loi a été préparée d'avance par une ordonnance du 11 juillet 1833, qui rapproche au 31 octobre l'époque de la clôture du payement des dépenses.

Les autres dispositions qui ont été prises en même temps que ces décisions importantes, sont la conséquence des principes consacrés par le régime précédent ou le fruit de l'expérience des administrateurs.

Une règle d'ordre déjà annoncée par un rapport officiel du ministre des finances, du 15 mars 1830 % a été consacrée parla loi du 29 janvier 1831, et a fixé à cinq années, après le règlement de l'exercice, l'époque de déchéance des créances non soldées par suite de la négligence des parties : ce délai de rigueur est prolongé d'une année pour les créanciers résidant hors du territoire européen. Le Trésor se trouve ainsi préservé du retour d'un nouvel arriéré ; sa situation est désormais dégagée de tout embarras et de toute incertitude. Cette sage précaution a été complétée par des prescriptions spéciales à chacune des liquidations qui étaient encore ouvertes pour les dettes du passé, et leur application a déjà libéré l'avenir de toutes les charges antérieures à 1830. Enfin, une ordonnance du 10 février 1838 confirmée par la loi du 10 mai de la même année, a prescrit toutes les formalités nécessaires pour garantir la régularité des dépenses imputables sur les restes à payer des exercices clos, et pour en soumettre le contrôle à la cour des comptes ; celle du 3 mai 1 842 exige l'ouverture d'un

1 Voir tome 11 , Rapport au rot sur l'administration des finances.

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crédit législatif spécial pour le payement des créances des exercices périmés.

Comptabilité des finances.

Plusieurs améliorations préparées depuis quelques années par le ministère des finances se sont aussi réalisées à la suite de la révolution de 1 830. Les fonctionnaires politiques qui avaient élé placés à la tête des directions générales des revenus publics ont été remplacés par des chefs choisis parmi les agents les plus instruits et les plus exercés de la hiérarchie administrative , qui ont désormais une situation et des devoirs analogues à ceux des autres directeurs du même département. Cette importante modification de l'organisation précédente a replacé le service et tous les préposés dans les mains les mieux accoutumées à les conduire vers les résultats les plus utiles pour le pays, et, en ramenant à de plus égales proportions les diverses parties de l'administration centrale des finances, a contribué à mettre plus d'harmonie dans ses mouvements et plus d'unité dans son but.

Une révision générale faite en 1829 pour toutes les branches de cette grande administration, et qui a été accompagnée, le 15 mars 1830*, d'un exposé public de leurs progrès, de leur situation présente à l'examen des diverses questions à résoudre sur les impôts et le crédit public, a conduit à restreindre les dépenses du personnel et du matériel, intérieur et extérieur, dans de nouveaux cadres fixés par des ordonnances rendues à la fin de

1 Rapport au roi sur l'administration des finances, du 15 mars 1830, tome II.

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cette année, et dont l'exécution a été suivie plus tard avec un esprit d'économie qui a souvent dépassé ' la limite des réductions projetées.

C'est également après les événements de cette époque, et au milieu des embarras inévitables de celte commotion politique, qu'une soustraction de fonds considérablé, commise par l'ancien caissier du Trésor, a donné lieu de faire cesser, à l'égard de ce grand comptable, l'imprudente exception qui l'avait affranchi dé quelquesuns des contrôles imposés à tous les autres préposés des finances. Des règlements particuliers préparés en 1832, à la suite d'une enquêle approfondie, ont soumis toutes les sorties de fonds dé cette caisse importante à l'action immédiate et continue d'un contrôleur local ; les mêmes précautions ont été prises pour saisir, par un enregistrement contradictoire, tous les mouvements des comptoirs du payeur central du Trésor, ainsi que pour entourer de plus fortes garanties la création et l'annulation des valeurs de la dette inscrite. -De nouveaux arrêtés ont fixé d'une manière précise les devoirs de surveillance à exercer sur le maniement des deniers, par le chef du contrôle et par les directeurs du mouvement général des fonds, du contentieux et de la comptabilité générale des finances; l'un de ces règlements détermine enfin leurs' obligations respectives pour t'établisse ment et ta poursuite des débets*.

' Afin de prévenir le retour d'une semblable malversation, la loi du 24 avril 1 833, appliquée par l'ordonnance du 12 mai suivant, a rendu obligatoire, pour la libération de tous les comptables, le délivrance d'un récépissé

1 Voir le Rapport au roi, tome 11, Pièces justificatives.

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à talon, dûment visé, ou d'une quittance détachée d'un livre à souche, en échange des versements faits, à quelque titre que ce soit, dans les caisses publiques.

Une ordonnance royale du 8 décembre 1 832, destinée à fortifier encore ces moyens de surveillance, a décidé en principe que tout receveur des finances est virtuellemant responsable et doit être chargé dans ses comptés du montant des rôles ou états de produits, au moment même où le- recouvrement lui en est confié, et elle trace en même temps les formalités qu'il doit remplir pour assurer l'apurement final de tous les droits à percevoir; ainsi que son entière libération.

Ces modifications successives introduites depuis 1830 dans le système politique, l'administration des finances et la comptabilité publique, ont commeneé à s'accomplir aussitôt que le gouvernement est parvenu à reprendre une marche régulière.

Comptabilités spéciales.

Les lois des 21 mars 1831 et 22 juin 1832 ont apporté de notables changements à l'organisation des conseils des départements et des communes, en accordant au suffrage des populations locales l'élection des membres qui les composent et le choix des officiers municipaux. Cette mesure politique a conduit l'administration à appliquer au service départemental les règles de la spécialité des dépenses, par chapitre de budget pour le service ordinaire , et par article pour les dépenses facultatives.

Une disposition réglementaire du 24 janvier 1843,' a rapproché au 3 1 mars de la seconde année de l'exercice, le terme de clôture de la comptabilité des communes et

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' des établissements de bienfaisance ; une autre ordonnance, du 4 juin suivant, applique la même mesure, au 31 mai pour l'ordonnancement, et au 30 juin pour le payement des dépenses départementales. Cette double abréviation des délais antérieurs accélère, pour l'avenir, le règlement des comptes par les conseils locaux, ainsi que l'apurement de la gestion des comptables par les autorités compétentes.

L'article 18 de la loi du 6 juin 1843 prescrit en outre, dans la vue de l'ordre et de la facilité du service, de réunir, aux produits divers du budget de l'État, les fonds de subvention, fournis par les départements et par les communes , pour concourir, avec ceux du Trésor, à l'exécution des travaux publics et d'ouvrir, en même temps, des crédits supplémentaires, pour une somme égale, au ministre ordonnateur de ces dépenses d'intérêt commun.

La loi du 15 février 1847 appelle la cour des comptes à statuer chaque année, par ses déclarations générales, sur la conformité des résultats de ses arrêts avec ceux qui sont soumis au contrôle législatif pour le règlement définitif des services spéciaux de la Légion d'honneur, de l'imprimerie royale, des chancelleries consulaires, de la caisse des Invalides de la marine, et de la fabrication des monnaies et médailles. Cette loi complète ainsi l'assimilation prononcée par celle du 9 juillet 1836, pour adapter, à ces comptabilités spéciales, toutes les formes des autres services publics.

La comptabilité des colonies n'a pas encore été assez étroitement rattachée au système d'écritures, de justifications et de contrôles, suivi par la métropole. Cependant, l'ordonnance du 31 mai 1838 a rendu tous les

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principes et toutes les règles de l'ordre général établi pour les ordonnateurs et pour les comptables de France, applicables aux opérations des divers agents coloniaux. La toi du 25 juin 1 841 a même fait rentrer dans le budget de l'État les recettes et les dépenses de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guiane française. Celle disposition salutaire, dont l'exécution a été préparée par un règlement du 22 novembre 1841, semblait devoir soumettre immédiatement ces possessions d'outre-mer à toutes les garanties de notre comptabilité publique.

Mais l'isolement de leur administration spéciale, continuellement détachée des liens de la comptabilité centrale du ministère de la marine, l'instabilité de leur situation politique et même de leur état social a trop longtemps condamné ces départements lointains aux embarras du provisoire et aux restrictions d'une direction exceptionnelle, pour qu'il ait été possible de les faire profiter entièrement de la régularité introduite dans toutes les autres parties de la comptabilité française. Nous attendrons cette amélioration nécessaire de la réforme que uous avons sollicitée pour cet important service dans notre Examen des revenus publics.

Les règlements des 21 août 1839, 10 janvier et 16 décembre 1843, 4 août 1844, 17 janvier 1845, 2 janvier 1846, ainsi que ceux qui en ont été la suite et le commentaire, ont fait éprouver de fréquentes variations à l'administration et à la comptabilité de l'Algérie ; tantôt son régime a été confié exclusivement à l'autorité militaire, tantôt ses opérations ont été partagées entre les ministères de la guerre et des finances, tantôt la direction des services a été répartie entre tous les ministères.

Les formes et les contrôles sont devenus ainsi d'une application plus difficile et plus incertaine. Nous devons espérer que les succès de nos armes pourront bientôt consolider assez la tranquillité intérieure et la puissance de notre gouvernement, pour que cette grande colonie soit entièrement soumise aux règles générales de la comptabilité publique. ■

Après avoir tracé les règles applicables à la comptabilité des deniers publics, il reste encore à assurer l'emploi réel de la portion des fonds du budget qui est affectée à l'achat des matières destinées au service de l'Étal.

Nous avons présenté, dès 1837, les considérations suivantes pour obtenir ce nouveau progrès de la comptabilité française.

Il est nécessaire de surveiller la conservation de cet important matériel, d'en constater les transformations multipliées, et d'en suivre tous les mouvements jusqu'à sa consommation définitive. Chaque ministère doit instituer, à cet effet, des dépositaires spéciaux de ces nombreuses valeurs, les charger en même temps d'en constater les entrées, les sorties, les modifications successives et le solde final, et leur en faire présenter les résultats chaque année, sous leur responsabilité personnelle, à la vérification et au jugement de la cour des comptes.

Le ministère des finances a depuis longtemps appliqué ce régime d'ordre à toutes les matières employées par son administration : les tabacs, les poudres, les car-

EXAMEN DE Là COMPTABILITÉ PUBLIQUE. 463

tes, les lingots d'or et d'argent des ateliers monétaires, les papiers blancs ou imprimés, les registres, les instruments et ustensiles à l'usage des préposés, et enfin tous les objets matériels de ce département sont placés sous le triple contrôle de l'administration, de la cour des comptes et des chambres législatives.

Les mêmes avantages ont été obtenus pour les poudres et salpêtres ; mais dans les autres parties du service de la guerre et pour le matériel de la marine, on s'est borné jusqu'en 1843 à soumettre les gardes-magasins des'subsistances, de l'habillement, du génie et de l'artillerie, à des écritures approximatives dont les résultats étaient, il est vrai, recueillis par l'administration centrale et publiés sommairement dans les comptes ministériels, mais n'étaient point livrés à la juridiction de la cour des comptes. 11 était urgent de leur assurer ce dernier avantage, qui est le complément et la garantie de tous les autres, et d'en étendre l'effet à tous les ministères.

Voici en quels termes s'exprimaient sur ce point les réclamations constamment renouvelées par la cour des comptes:

Rapport sur les comptes de i831, page 55.

« L'expérience que nous avons acquise par la vérification des comptes de matières dont nous sommes déjà saisis, nous a appris que le travail relatif à l'examen de cette] comptabilité spéciale était plus simple et plus promptfque celui qu'exige la discussion des comptes en deniers et des documents qui les appuient ; que la recette et la dépense des matières se prouvaient par des justifi-

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cations très-concises et peu nombreuses, où les Faits se trouvent résumés en masse et à différentes époques, au lieu de se présenter isolément et pour chaque jour ; que l'entrée en magasin se contrôlait en opposant la dépense du payeur à la recette du garde-magasin pour les matières provenant de nouveaux achats, et en rapprochant la décharge d'un préposé de la charge d'un autre pour les virements entre les différents magasins ; que la sortie se constatait par des procès-verbaux authentiques, et qu'enfin des inventaires officiels certifiaient l'existence des valeurs à la fin de chaque année.

« En effet, dans la comptabilité des matières, il n'y a jamais que deux faits très-simples à vérifier, le déplacement des objets et leur existence. On n'est pas obligé, comme pour les opérations du Trésor, de reconnaître les droits liquidés au profit et à la charge de l'Etat, et de contrôler la Légalité des actes variés de l'ordonnateur et du comptable. Une attestation générale et périodique des agents chargés de la surveillance locale de la manutention des matières compose toute la justification de ces opérations, qui se renferment exclusivement dans la sphère intérieure d'un magasin. À peine les matières ont-elles franchi son enceinte qu'elles entrent en consommation, et que notre juridiction s'arrête après avoir dégagé la responsabilité du dépositaire.

« Telles seraient l'étendue et la limite de notre contrôle ; son application serait à la fois rapide et facile. »

Rapport sur les comptes de 1836, page 69.

a II est impossible, après avoir exposé les inconvé-

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nients d'un pareil emprunt', fart par la comptabilité du budget à celle des magasins de l'État, de ne pas reproduire les considérations que nous avons plusieurs fois présentées sur la .nécessité de soumettre les entrées et les sorties de ce second trésor aux mêmes contrôles que le mouvement-des deniers publics.

a Nous devons insister avec d'autant plus de confiance dans les moyens préparés par l'administration pour atteindre ce but, qu'elle est déjà parvenue à établir un système d'écritures dont l'exécution est confiée à des agents spéciaux chargés du dépôt et de la manutention des matières, et qui adressent périodiquement aux ministères de la guerre et de la marine des comptes élémentaires, dressés d'après leurs registres et leurs pièces justificatives, pour servir de base aux publications ordonnées par la loi du 24 avril 1833. Ces gardes-magasins pourraient dès à présent devenir justiciables de la cour, qui exercerait sur eux une juridiction renfermée dans les mêmes limites que celle qui s'applique aux préposés des finances.

« II serait facile de triompher de la multiplicité et de la diversité des valeurs qui surchargent de détails cette comptabilité spéciale, en les ramenant à un dénominateur commun et en convertissant, par évaluation , leurs nombreuses espèces à l'unité monétaire. Le ministère de l'intérieur .a déjà prescrit cette méthode.par une circulaire du 30 novembre 1 836 adressée aux hôpitaux, et elle a été également adoptée dans la rédaction des comptes généraux du matériel de la guerre et de la marine. Si l'organisation actuelle du personnel des comp-

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tables exigeait, en outre, quelques légères modifications, l'utilité de la mesure que nous sollicitons, dans l'intérêt de l'ordre et du bon emploi de cette partie de la fortune publique, ne permettrait pas de les considérer comme un obstacle Bérieuxà l'accomplissement de cette importante amélioration. Les liens qui unissent la comptabilité des deniers du Trésor à celle des matières en magasin sont trop nombreux et trop étroits pour qu'il soit possible d'obtenir une entière sécurité sur la régularité de la première, sans trouver le contrôle et la preuve de ses résultats dans la vérification de la seconde. »

Rapport sur les comptes de 1837, page 98.

« Le compte de l'exercice 1836 rendu pour le matériel du ministère de la marine, et le rapport officiel qui a été publié le 10 mars 1838 sur cette partie spéciale de son service, n'ont pas affaibli notre conviction sur la possibilité de-constater par des écritures exactes et de justifier par des pièces régulières tous les résultats de l'entrée et de la sortie des matières existant dans les magasins des ports maritimes, et, enfin, d'en confier la gestion à des comptables assujettis aux règles d'une responsabilité pécuniaire, au dépôt d'un cautionnement et à la juridiction de la cour.

« Nous avons reconnu que la mesure prise, le 17 décembre 1838, pour substituer des magasins particuliers, par nature d'objets, au magasin général qui les réunissait autrefois tous ensemble, devait favoriser l'organisation d'un système de description et de contrôlé aussi simple que facile. Les devoirs prescrits à chacun des préposés gardiens de ces dépôts partiels se trouvent au-

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jourd'hui restreints dans de justes limites ; les détails de leur manutention sont également bornés à un certain nombre d'espèces qui ne dépasse point la mesure de la vigilance d'un préposé unique ; l'enregistrement journalier du mouvement des valeurs mobilières sur des livres est, pour ces gardes-magasins, une condition d'ordre aussi nécessaire que praticable; la justification des opérations consommées, par certificats, procès-verbaux et récépissés, est déjà consacrée dans les ports par un long usage ; enfin, la surveillance des administrateurs ne serait point inconciliable, ainsi qu'on le suppose, avec l'accomplissement des obligations des dépositaires responsables des matières, si les règles qui déterminent l'action réciproque des uns et des autres étaient nettement tracées, et si les charges imposées aux comptables se trouvaient judicieusement proportionnées à la nature des risques à courir, et aux précautions ménagées pour les en préserver.

a Les tableaux, imprimés en 1837 par l'administration, pour exposer la situation générale du service du matériel de la marine, nous démontrent déjà l'existence de livres élémentaires dont les tributs ont servi à former les états mis sous les yeux des chambres, et nous pensons que ces comptabilités locales pourraient être assez promptement améliorées pour hâter l'exécution du régime de contrôle dont nous réclamons depuis longtemps l'adoption, afin de compléter la sécurité que la cour doit procurer au pays sur tous les résultats qui intéressent la fortune publique. »

Rapport sur les comptes de 1838, page 82.

« Nous ajouterons aux observations dont cette cession

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irrégulière ' a été l'objet, que nous avons trouvé, dans les décomptes de liquidation des vivres et fourrages, des compensations analogues, qui ont fréquemment modifié les droits des fournisseurs, et dénaturé, par des éléments étrangers à nos contrôles, les calculs définitifs sur lesquels s'appliquent nos vérifications. Cet enchaînement habituel et nécessaire des résultats de la double comptabilité des caisses et des magasins de l'État, nous conduit à réclamer chaque année la vérification de cette seconde partie du service, qui est le complément et la garantie de la première. Notre surveillance des dépenses de la guerre restera incomplète aussi longtemps que l'administration militaire pourra puiser ses ressources dans le trésor des deniers publics et dans celui de ses réserves matérielles, et suppléer à l'insuffisance des unes par des prélèvements et des échanges inaperçus sur les autres. La consommation simultanée de ces deux richesses, l'application facultative de ces doubles valeurs, dérangent toutes les combinaisons d'un contrôle qui ne s'exerce qu'à moitié et sur des opérations partielles dont le chiffre s'élève ou s'abaisse, au gré de l'ordonnateur, suivant la situation des crédits ou des magasins qui lui sont ouverts.

« Nous croyons donc devoir insister auprès d'une administration qui montre un empressement toujours si favorable aux vœux de la cour, pour qu'elle soumette le plus tôt possible à notre juridiction l'examen de toutes les entrées et de toutes les sorties des matières applicables à ses divers services. Cette importante amélioration se réaliserait aujourd'hui sans aucune

1 Cession de bronze* de l'artillerie.

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difficulté sérieuse, puisqu'il suffirait, pour en recueillir tous les avantages, de déclarer que les dépositaires actuels qui comptent déjà avec beaucoup d'ordre des matières en magasins, seront justiciables de la cour des comptes. Cette décision est, en effet, la seule mesure qui reste à prendre pour nous saisir d'une gestion financière où la prévoyance du ministre responsable a déjà introduit toutes les formes de la comptabilité publique, et où il ne manque plus que notre contrôle. »

Aussitôt que ces vœux seront exaucés, disions-nous alors, que cette importante amélioration d'une comptabilité complète et régulière de la richesse matérielle de l'État aura été accomplie, la cour des comptes pourra vérifier, sans aucune exemption, toutes les conversions de valeurs monétaires du Trésor en valeurs mobilières des magasins publics, suivre l'enchaînement de ces opérations connexes et les contrôler les unes après les autres. Elle sera en mesure aussi de constater et de certifier par ses déclarations annuelles les entrées, les sorties et les soldes actifs des gardiens des matières, comme elle atteste déjà tes virements de fonds et les encaisses des préposés des finances. Elle pourra trouver en outre dans l'examen de la gestion de ces nouveaux comptables d'utiles observations pour son rapport public sur la marche administrative des services, et compléter, sous ces divers points de vue, les travaux préparatoires qui secondent si puissamment les investigations de la législature.

Mais pour conserver tous les avantages qui doivent résulter d'un semblable progrès dans les voies de l'ordre, il est indispensable de ne point enchevêtrer par d'abs-

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traites combinaisons, les résultats spéciaux de ces deux comptabilités parallèles des deniers. et des matières. Quelle que soit la méthode que l'on apporte à rassembler dans les mêmes tableaux ces éléments hétérogènes de deux services entièrement distincts, cette agglomération complexe produirait toujours dans les budgets et dans les comptes une confusion inévitable. Par cette manière d'élucider un point en faisant converger sur lut tous les rayons, on ne parviendrait qu'à substituer la lumière qui éblouit à celle qui éclaire. Une telle méprise serait d'autant plus dangereuse qu'elle séduit trop souvent les esprits les plus exercés et qu'elle aveuglerait bientôt tous les yeux qui ont appris à tire avec facilité les formes simples et longtemps éprouvées de notre comptabilité publique.

Il importe aussi de ne jamais appeler une délibération ni une décision législative sur les faits qui ne concernent que la gestion ou la situation des manutenteursde cette double comptabilité des caisses et des magasins de l'État, et de n'appliquer la sanction des lois qu'aux seuls actes qui engagent directement ou indirectement la responsabilité des ministres. C'est à la cour descomptes qu'il appartient de vérifier et de fixer par son témoignage irrécusable les résultats de la première catégorie ; les chambres ne doivent avoir à prononcer que sur les opérations de la seconde. Les oscillations locales et instantanées des fonds de la recette et de la dépense du budget qui constituent le service intermédiaire de trésorerie ne sont pas saisissables par la prévoyance, ni par la révision du pouvoir législatif, si ce n'est en ce qui concerne les frais de cette circulation de valeurs et le maximum des emprunts administratifs de la dette flottante. Il en est de

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même du mouvement des magasins qui est un second service de trésorerie fait avec des valeurs mobilières d'une autre nature, dont l'application est déjà autorisée par les crédits accordés aux achats nécessaires et ne saurait comporter une seconde appréciation aussi variable et aussi fugitive que le mouvement de la consommation courante et journalière. Une détermination de la législature ne peut intervenir utilement sur ces deux manutentions importantes que dans les cas très-rares où la cour des comptes aurait mis en évidence, par ses vérifications sur pièces, des malversations ou des abus graves. Toute autre manière d'envisager ce double service et d'y faire intervenir les évaluationsel les fixations définitives des lois de finances, accroîtrait sans aucun avantage et compliquerait d'inextricables difficultés les délibérations des chambres et les travaux de l'administration.

Depuis longtemps , ainsi que nous venons de le démontrer, la législature, les commissions de finances et la cour des comptes avaient reconnu la nécessité de soumettre une partie aussi importante de la richesse nationale que celle du matériel de l'Etat à une vérification indépendante et approfondie. Les graves abus qui ont trop souvent alarmé l'opinion publique sur l'emploi des matières de nos ports et de nos arsenaux ont fait réclamer avec instance et obtenir enfin la loi du 6 juin 1843 qui prescrit les dispositions suivantes :

Art. 14. — Les comptes-matières seront soumis au contrôle de la cour des comptes. Une ordonnance royale , rendue dans la forme des règlements d'administration publique, déterminera la nature et le mode de ce contrôle, et réglera la forme de la comptabilité des matières appartenant à l'État, dans toutes les parties

du service public. Cetie ordonnance sera exécutoire à partir du

I» janvier 1845.

Une ordonnance du 26 août 1844 a déterminé les principes qui doivent régir le nouvel ordre à introduire dans tous les services, et des règlements spéciaux publiés par les ministres de la guerre et de la marine ont approprié les formes et les procédés de cette comptabilité aux opérations respectives de ces deux départements.

Les bases de celte réorganisation ont été posées comme il suit :

1° Chaque dépôt est géré par un préposé comptable et responsable ;

2° Tout mouvement de matières est constaté par des écritures journalières et justifié par des pièces ;

3° Les dépositaires adressent leurs comptes au ministre, qui les envoie à la cour des comptes ;

4" La cour doit statuer ensuite sur les comptes individuels par voie de déclaration ;

6* Chaque déclaration est adressée au ministre ordonnateur pour être communiquée au comptable ;

6° Sur les réponses de ces préposés, le ministre statue, arrête définitivement leurs comptes et informe la cour de la suite donnée à ses observations ;

7" Enfin , la cour est chargée de prononcer chaque année, par une déclaration générale, sur la conformité des résultats compris dans les comptes individuels avec ceux des comptes généraux qui ont été présentés à la législature par les ministres des départements consommateurs.

Telles sont les règles principales qui ont été adoptées et qui ont apporté, au contrôle de la cour des comptes,

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des restrictions sûr lesquelles il importe d'arrêter l'attention.

L'ordonnance du 26 août 1844, en substituant par son article 10 de simples déclarations aux arrêts d'une cour, a introduit une grave exception au caractère de ses travaux et à la portée de ses décisions ; elle est ainsi réduite à prononcer par des avis dépourvus de la forme et de l'autorité judiciaires, sur des documents administratifs qui ne sont couverts de la responsabilité d'aucun justiciable.

Cependant les obligations imposées aux comptables envers cette cour ne semblent pas incompatibles avec les situations diverses que les manutenteurs et les gardes-magasins préposés à la conservation et à l'emploi des matières occupent dans les armées de terre et de mer.

On peut donc considérer l'exception introduite par l'article 10 de l'ordonnance du 26 août 1844 comme n'établissant qu'un régime temporaire et transitoire que l'administration elle-même est intéressée à modifier le plus tôt possible dans un sens favorable à sa propre sécurité et à l'action du contrôle extérieur.

Cette réforme est d'autant plus praticable que le ministère des finances n'a jamais réclamé cette exception pour ses anciens ni pour ses nouveaux comptables de matières, et que te ministère de la guerre ne l'a pas appliquée à son service des poudres et salpêtres.

Nous devons ajouter que la loi du 6 juin 1843 n'avait imposé aucune limite aux vérifications de la cour des comptes ; elle exprimait seulement ce principe général que tous les comptes de matières seraient soumis annuellement à son contrôle. Les dispositions réglemen-

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tairas qui ont tracé le mode d'exécution de ce nouveau système de comptabilité ont apporté d'importantes restrictions au vœu de cette toi fondamentale.

Les valeurs mobilières et permanentes, celles qui se trouvent en service dans les ports, celles qui sont employées par les armées actives sorties des divisions territoriales de l'intérieur ont été laissées en dehors de l'examen de la cour et réservées a la surveillance administrative.

Il est ensuite établi en principe , dans les règlements de la guerre et de la marine des 27 janvier et 13 décembre 1845, que l'application du matériel aux travaux de toute nature ne doit donner lieu qu'à des comptes purement administratifs.

Cependant il est juste de reconnaître , en fait, que les transformations ne sont pas complètement soustraites à la surveillance de la cour, et que ces deux départements ministériels fournissent, chacun dans un système différent, certains éléments de contrôle.

Ainsi , dans les comptes de la guerre , les entrées et les sorties des matières soumises à des transformations sont considérées comme des mouvements intérieurs dont les résultats se balancent et né doivent affecter l'actit réel que pour la différence provenant de la mise en œuvre. On parvient, à la faveur de celle. combinaison, à faciliter des rapprochements sur certains articles qui permettent quelquefois de reconnaître le rapport de la matière consommée avec le produit obtenu. La conséquence naturelle d'une semblable méthode est de ne pas établir une solution de continuité entre les matières contenues dans les magasins et celles qui sont en cours de transformation, et de maintenir toujours celle der-

nière partie du matériel parmi les objets existant dans les inventaires de fin d'année sous la garantie des gar-

Dans les comptes de la marine , au contraire , toute sortie de matériel destiné à la transformation est une opération complète qui décharge immédiatement le garde-magasin. Une ligne de démarcation absolue sépare la conservation de l'emploi aux travaux ; mais la comptabilité administrative, qui saisit sans interruption tous les faits de la transformation des matières, en public ultérieurement les résultats généraux.

Une instruction du 15 juin 1846 trace les règles de cette méthode de description , et comprend une série de mesures d'ordre qui établissent, à tous les degrés, une responsabilité et un contrôle. Aucun travail ne doit s'effectuer sans autorisation préalable; aucune délivrance de matières ne peut s'opérer sans engager celui qui les reçoit. Tout emploi de matériel dûment vérifié est compris dans un compte qui constate successivement les diverses transformations jusqu'à leur terme final , et dont les résultats sont ensuite résumés dans chaque port , par mois , par trimestre et par année, sous la surveillance et la direction des autorités locales, pour servir de base aux écritures centrales et aux comptes généraux du ministère de la marine. Ces documents officiels doivent offrir à la cour des moyens de vérification et lui fournir des indications positives non-seulement pour rapprocher les déclarations de l'administration de celles des gardes-magasins, mais aussi pour comparer les énonciations de la comptabilité purement administrative des transformations avec les résultats publiés annuellement sur la main-d'œuvre et sur l'emploi des matières.

Tels sont tes deux systèmes différents adoptés par la guerre et par la marine. L'expérience seule permettra d'en apprécier les conséquences. Nous nous bornons à indiquer aujourd'hui les moyens et l'étendue du contrôle qui a été préparé par l'une et par l'autre administration sur les matières soumises à des transformations dans les ateliers militaires. Il appartient au gouvernement de perfectionner et de fortifier l'organisation de cette partie de la comptabilité du matériel, de manière à favoriser la vigilance et l'économie dans le travail de ses ateliers, et à éclairer, autant que possible, la législature pour la prévision et le règlement des dépenses.

En terminant ces observations sur les premiers essais de. la comptabilité des matières, fondée par la loi du 6 juin 1843, nous devons déclarer avec l'administration elle-même que la condition indispensable de l'intelligence et de la discussion de ces comptes spéciaux, que la nécessité d'en rapprocher les résultats avec ceux des comptes en deniers , exigent la conversion des unités diverses du matériel de l'Etat en un dénominateur commun, c'est-à-dire l'évaluation en argent- de tous les faits exprimés en quantités techniques. Cette traduction dans un langage vulgaire à la portée de tous les esprits, des désignations multiples qui ne sont bien comprises que par des hommes spéciaux, peut seule faire pénétrer une surveillance efficace dans la gestion de la richesse mobilière de l'Etal. Depuis longtemps les tarifs destinés à traduire en numéraire les opérations exprimées dans les termes du matériel ont été établis et appliqués aux résultats publiés par les ministères. Il importerait de perfectionner ces anciennes bases d'appréciation, et de

les appliquer aux différents degrés des opérations à décrire, à justifier et à livrer à l'action des contrôles. Cette amélioration permettra enfin de centraliser et de présenter dans un tableau complet l'ensemble de la situation du matériel appartenant à tous les ministères.

Nous croyons utjle de citer, à la suite de ces explications , afin de faire mieux connaître la situation de cette nouvelle branche delà comptabilité publique, l'opinion exprimée par la cour des comptes sur les documents qui lui ont été soumis pour les opérations de l'année 1847.

« Les résultats de nos derniers contrôles sur les comptes-matières de 1847 sont venus confirmer les observations de nos précédents rapports. Plus nous pénétrons dans les détails de cette comptabilité nouvelle, et , plus nous sommes fondés à la considérer comme une garantie nécessaire de la fortune matérielle de l'Etat ajoutée aux mesures protectrices de la fortune publique, Sous l'influence des principes établis par l'ordonnance de 1844 et par les règlements spéciaux qui l'ont suivie, les utiles conséquences delà loi de 1843 commencent à se manifester. Les départements de la guerre et de la marine ont vu disparaître, en peu de temps, une grande partie des imperfections de leur ancien système de comptabilité. Une puissante centralisation, calculée de manière à concilier les intérêts du contrôle et la sécurité du gouvernement avec les justes exigences de l'action administrative et militaire, fortifiera les garanties de l'ordre et substituera l'uniformité de la règle à la diversité des habitudes locales. Une responsabilité plus étroite a été imposée aux comptables. L'envoi des comptes est devenu plus prompt et plus régulier ; ces comptes indi-

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viduels eux-mêmes présentent plus d'exactitude et de clarté; l'administration supérieure, chargée d'en résumer les résultats dans ses comptes généraux, peut désormais établir sur des bases beaucoup plus certaines les documents annuels qu'elle dressait autrefois d'après des états incomplets et des données approximatives.

« Telssont les avantages déjà réalisés. Cette comptabilité, sans doute, n'a pas atteint, de prime abord, le degré de perfection auquel l'expérience pourra la conduire ; elle ne nous parait pas irréprochable dans toutes ses parties, et nous devons maintenir les réserves spéciales que nous avons déjà exprimées sur certaines dispositions de l'ordonnance et des règlements. Nous pensons néanmoins que le système adopté constitue un progrès réel, et nous n'entendons rien réclamer qui ne soit la conséquence naturelle des principes posés par l'administration ellemême.

« Les comptes-matières, tels qu'ils sont présentés aujourd'hui, nous donnent les moyens de constater et d'apprécier les mouvements opérés dans les magasins de l'Etat. A l'aide des pièces qui nous sont produites, nous voyons si les entrées sont régulières, si les versements des fournisseurs ont passé par l'examen des commissions de recette, si les réintégrations d'effets prêtés on mis en service sont accompagnées de certificats constatant, lorsqu'il y a lieu, les détériorations, les déficit et les remboursements exigés; nous voyons si les sorties sont dûment autorisées, si elles ont un caractère légal ou extraréglementai re^ si les cas de force majeure sont suffisamment justiGés. Pour chacune de ces opérations, nous avons sous les yeus, dans la généralité des cas, les attestations de plusieurs agents destinés à se contrôler mil-

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tuellement, chaque fait nous apparaît avec trois responsabilités distinctes, celle de l'administrateur qui a ordonné, celle du contrôleur local qui a vérifié, et celle du comptable lui-même engagée par tout acte de recette et de dépense. Telles sont les garanties que nous offre la nouvelle comptabilité-matières, non pas dans la totalité des services, mais dans le plus grand nombre. Beaucoup d'améliorations sont encore à désirer dans les détails et dans l'ensemble; nous cherchons à les obtenir par la voie de notre correspondance avec l'administration.

«Déjà plusieurs mesures importantes sont été prises à la suite de nos référés.

« Ainsi, dans le département de la guerre, une décision de 1849, applicable aux comptes des hôpitaux et de l'artillerie, en rattachant à la première catégorie un grand nombre d'unités précédemment classées dans la seconde, a fait rentrer dans la sphère des vérifications de la cour un matériel considérable rangé jusqu'alors parmi les valeurs mobilières et permanentes. D'autres mesures, telles que la suppression des comptes trimestriels, un meilleur ordre apporté dans le classement des pièces et la prescription faite aux comptables de fournir certaines justifications non indiquées par les nomenclatures, sont venues donner une nouvelle preuve du désir qui anime l'administration de réaliser successivement, et dans des délais convenables , toutes les réformes qu'elle juge compatibles avec les besoins du service.

« La révolution de 18+8 pouvait retarder le développement du système dont le principe était à peine consacré, et en troubler l'application par des désordres matériels; mais, comme on le verra plus tard, les faits les

plus répréhensibles , suite inévitable des violences de l'époque, se sont passes en dehors de la responsabilité des comptables. L'ordre n'a pas cessé de régner dans l'administration intérieure des magasins ; le progrès dû à l'application desnouvelles méthodes nés' est point ralenti, ] es contrôles locaux ont fidèlement rempli leur mission, et un examen scrupuleux des faits nous permet de déclarer que, sauf un petit nombre d'exceptions, la comptabilité matières, comme la comptabilité-deniers , a prouvé l'heureuse influence des règles administratives -dans les temps de crise et le secours tutélaire des formes de la comptabilité contre le désordre.

« Parmi les points sur lesquels nous appelons particulièrement la sollicitude de l'administration, nous indiquerons, avant tout, le défaut d'inventaires effectifs dans la plupart des comptes de la marine. Les inventaires sont le point de départ de nos contrôles. Leur établissement présente, sans aucun doute, de grandes difficultés d'exécution dans certains services; mais nous espérons que le département de la marine parviendra peu à peu à surmonter les obstacles qu'il rencontre, et à restreindre de plus en plus te cercle des exceptions légales qui l'autorisent à produire de simples certificats de recensement partiel, ou relevés d'écritures, au lieu d'inventaires complets et détaillés. Nous devons aussi insister sur la nécessité d'établir la corrélation des comptes-deniers avec les comptes-matières. Il importe également que les comptables soient mis en mesure de produire devant la cour la preuve du remboursement des sorties à charge de payement et de la restitution des prêts.

Une question grave n'a pas cessé de préoccuper nos esprits ; c'est de savoir si les transformations des matières

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dans les ateliers de l'Etat peuvent être l'objet d'un contrôle efficace. Nous avons déjà dit que la guerre et la marine ont adopté à Cet égard deux systèmes différents de justifications : dans les comptes de la guerre, chaque mouvement de transformation est appuyé d'une pièce qui met en rapport les quantités employées avec le produit obtenu; à la marine, on nous remet des feuilles d'ouvrages qui résument, par mois, les quantités appliquées auxtravauxde chaque atelier. L'un et l'autre de ces deux systèmes se prêtent certainement à des vérifications utiles, et l'on doit reconnaître que l'administration a sincèrement essayé de seconder, sur ce point, les efforts de notre contrôle ; mais, il faut le dire, la nature même des choses présente ici des obstacles qu'on ne saurait méconnaître. Si le contrôle peut s'exercer sur des ouvrages peu compliqués, sur des confections simples et rapides, sur des transformations élémentaires, il n'en est pas de même dès que l'opération se complique ou se prolonge ; les rapprochements entre les matières livrées et les produits obtenus deviennent de plus en plus difficiles. A la marine, par exemple, les feuilles d'ouvrages, faciles à suivre et à vérifier quand il s'agit d'opérations qui commencent et s'achèvent dans le cours d'un mois, et dans un même atelier, opposent à l'examen de graves difficultés, lorsqu'il s'agit d'ouvrages confectionnés simultanément par plusieurs ateliers et dont l'achèvement exige plusieurs mois ou même plusieurs années.

«Les transformations successiveraentopéréesetla comparaison rigoureuse entre les valeurs livrées aux travaux et les résultats obtenus seront donc toujours très-difficiles à vérifier; il faudra chercher dans des justifications complémentaires le moyen de contrôler sérieusement

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cette partie des comptes-matières, qu'on peut appeler la comptabilité industrielle de l'Etat. Une réflexion, du reste, doit inspirer à cet égard quelque confiance : c'est que l'administration a besoin pour elle-même de ce contrôle efficace que nous voudrions pouvoir exercer sur l'emploi des matières aux travaux ; elle en a besoin pour se rendre un compte exact du prix de revient de ses confections. Elle sera donc amenée naturellement à perfectionner ses méthodes pour arriver à son but ; et, quand elle aura pleinement résolu le problème pour elle-même, notre contrôle ne tardera pas' à profiter de la solution.

a Nous avons déjà fait observer, dans notre Rapport sur les comptes de 1846, que la condition indispensable de L'intelligence et de la discussion des comptes-matières, et que la nécessité de rapprocher leurs résultats avec ceux des comptes en deniers exigeaient la conversion des unités multiples du matériel de l'Etat en un dénominateur commun, c'est-à-dire l'évaluation en argent de tous les faits exprimés en quantités techniques.

« En résumé, le contrôle de la cour sur la comptabilité des magasins ne saurait être complet ; si la transformation des matières ne peut encore se suivre jusqu'à leur application définitive, les efforts de l'administration apporteront, sans aucun doute, à celte partie du service toutes les améliorations désirables.

« Un grand principe d'ordre a été consacré par les pouvoirs publics ; il a dû rencontrer d'abord dans son exécution des obstacles et des résistances. L'expérience, le secours du temps et la persévérance dans le bien permettront de les surmonter et de faire produire à ce

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principe les utiles conséquences que le pays doit en attendre. »

Nous ne saurions mieux exprimer notre opinion personnelle sur la comptabilité des matières que par la citation que nous venons d'emprunter à la cour des comptes. Nous voyons, chaqueannée, se réaliser de nouveaux perfectionnements dans les formes descriptives, dans la justification des résultats et dans le contrôle exercé sur les mouvements et sur la situation du maté* riel de l'armée et de la flotte. L'action vigilante de ce contrôle judiciaire étaiten effet indispensable pour obtenir, pour développer et pour conserver les bienfaits de cette précieuse conquête de l'ordre, qui éclaire l'administration dans sa marche, qui ménage habilement ses ressources et qui fortifie à la fois la confiance publique et la puissance du gouvernement.

Règlement général sur la comptabilité publique.

Mais l'acte le plus remarquable qui ait été exécuté dans cette période financière de 1830 à 18£8 pour l'ordre et l'économie, est l'ordonnance du 31 mai 1838 '. Ce règlement général depuis longtemps sollicité par la cour des comptes a réuni, dans un ordre méthodique, toutes les dispositions législatives et administratives qui ont été rendues, pendant vingt-cinq ans, pour adapter la comptabilité publique aux autres institutions constitutionnelles de la France. Laissons parler, sur le but et les conséquences de ce précieux recueil, le corps de magistrature qui devait le mieux le comprendre et l'expliquer.

1 Voir le Rapport au mi sur h règlement de la comptabilité publique, tome Y.

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Rapport tw les comptes de 1837, page 13.

« Ce travail important qui a coordonné, pour toutes les parties du service public , les principes, les procédés et les formes à suivre, a rempli les lacunes que présentait encore une organisation graduellement perfectionnée par des décisions isolées et successives, a formé les liens qui devaient unir les éléments jusqu'alors dispersés d'une matière spéciale, et a constitué pour la première fois le plus bel ensemble de garanties qui ait jamais protégé la fortune de l'État, affermi la sécurité des pouvoirs et mérité la confiance des peuples. Ce nouveau code est lecomplément de ceux qui ont fixé nos droits civils et politiques; il a rassemblé comme en un faisceau tous les moyens d'examen et d'appréciation qui avaient été dès longtemps préparés par la sagesse du gouvernement pour fortifier l'action du pays sur l'exécution des lois, pour éclairer son jugement sur tous les actes des mandataires de l'autorité royale, et pour maintenir constamment les ordonnateurs et tes comptables dans les voies de l'ordre et de l'économie.

« Nous possédons aujourd'hui, par ce résumé de la législation spéciale dont nous sommes chargés de vérifier l'application, la série non interrompue des règles qui président au vote des recettes et des dépenses publiques, a la perception et à l'emploi des deniers du Trésor, aux rapports du gouvernement avec les contribuables et les créanciers de l'État, à la marche légale de tous les délégués ministériels , au mécanisme des écritures administratives, à la gestion et à la responsabilité des comptables, à l'action du contrôle judiciaire de la

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cour des comptes, enfin au règlement définitif du budget par la législature. Les mêmes principes et les mêmes formes ont été appliqués par cette ordonnance aux services des départements, des communes, des établissements de bienfaisance, de la caisse des dépôts, de la Légion d'honneur, de la caisse des Invalides de la marine, des colonies et des collèges royaux. L'administration de la fortune publique est donc soumise tout entière à l'empire de cet ordre généra), qui embrasse dans l'unité de son système les mouvements journaliers des deniers publics, qui parle à tous le même langage, et offre les mêmes moyens de surveillance à l'administrateur, au magistrat et à l'homme public, chargés de délibérer sur les intérêts généraux ou spéciaux de la France, dans les conseils de la couronne, dans les assemblées législatives ou dans les institutions locales et particulières du pays.

■ Nous n'avons plus à réclamer aujourd'hui, pour obtenir les utiles conséquences de cette ceuvre de bien public, que la promulgation des règlements particuliers qui doivent, ainsi que l'annonce l'exposé des motifs de l'ordonnance du 31 mai 1838, faire pénétrer profondément et avec le même esprit tous les principes généraux de la comptabilité publique dans les diverses branches de l'administration des finances et des ministères ordonnateurs. »

Ce dernier vœu delà cour des comptes a été réalisé : des règlements spéciaux accompagnés de nomenclatures méthodiques de pièces justificatives, ont été notifiés aux administrateurs et aux comptables. Nous sommes donc parvenus, avec le concours de toutes les autorités, à appliquer uniformément dans les nombreux services de l'Etat et dans les divers degrés de leur exécution, des

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principes, des règles etdes procédés identiques, et aies faire profiler tous en même temps de l'amélioration des méthodes et du perfectionnement des contrôles: L'analyse aussi détaillée qu'approfondie qui a été tracée pour les différentes opérations de chaque branche administrative, la clarté et la précision de la marche prescrite à chacun des fonctionnaires, la rigueur des justifications exigées à l'appui des faits consommés auront enfin soumis à la plus complète évidence et à la régularité la plus exacte tous les mouvements des ressorts du grand mécanisme des dépenses publiques. Aucun désordre ne pourra plus échapper à l'action facile et prompte de la surveillance, à moins de se cacher sous la déception coupable du crime de faux.

Mais nous devons protester contre la prétention qui s'est un moment élevée de rendre les nomenclatures des pièces justificatives de ladépense, après qu'elles ont été arrêtées par les ministres, la loi invariable et absolue des vérifications de la cour des comptes. Dans le véritable intérêt de l'administration, qui est toujours la manifestation libre et franche de la vérité, nous ne voulons pas que Ton puisse la soupçonner d'imposer elle-même une limite arbitraire aux investigations de celte magistrature et lui dicter indirectement les termes de ses arrêts, de ses déclarations publiques et de son rapport au roi ; nous trouvons ses observations sur ce point trop justes et trop sagement exprimées par son travail sur les comptes de 1838, pages 38 à 43, pour ne pas les reproduire ici dans toule leur étendue.

« Les formes de la comptabilité publique sont toujours adaptées à celtesdu gouvernement ; ses garanties se restreignent ou s'étendent suivant les principes et le but

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des institutions politiques. L'ordre constitutionnel fondé en 1814, sur le vole etle règlement législatif des recettes et des dépenses de l'Etat, devait conduire à les mettre en évidence dans les budgets et dans les comptes annuels, et à procurer, par la clarté et la vérification facile de leurs résultats, toute la sécurité nécessaire sur la régularité de la perception et de l'emploi des deniers du Trésor.

« Cette grande réforme du régime administratif était la conséquence de celle qui venait de s'opérer dans l'organisation de l'empire. La loi du 16 septembre 1807 ', qui a réglé l'action de la cour des comptes, avait conformé le rôle qu'elle devait remplir à l'esprit général des institutions de cette époque, en donnant aux observations de son rapport annuel le caractère d'une communication confidentielle réservée aux regards du souverain, et surtout en interdisant à ce corps de magistrature la faculté d'exiger de ses justiciables d'autres pièces que celles que les ordonnateurs auraient prescrit de joindre à leurs mandats sur les caisses des payeurs.

« Une semblable combinaison ne laissait subsister au-

' Art. 16. <■ La cour ne pourra, en aucun cas. s'attribuer de juridic- « tion sur les ordonna leurs, ni rediser aui payeurs l'allocation des o payements par eux faits sur les ordonnances revêtues des formalités « prescrites, et accompagnées des acquits des parties prenantes et des « pièces que l'ord on naleur aura prescrit d'v joindre. »

Art 22. n Au mois de janvier de chaque année, le prince archi- « trésorier proposera à l'empereur le choix de quatre commissaires, « qui formeront, avec le premier président, uu comité particulier, u chargé d'examiner les observations failes pendant le cours de l'an- ■ née précédente par les référendaires. Ce comité discute ces obsera valions, écarte celles qu'il ne juge pas fondées et forme des autres

* l'objet d'un rapport qui est remis par le président au prince archi-

• trésorier, lequel le porte à la connaissance de l'empereur. »

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488 système financier. — livrk iv.

cune des garanties qui doivent protéger la fortune publique ; mais ces garanties devaient renaître aussitôt que la représentation du pays serait reconstituée par l'indépendance des pouvoirs politiques. Il n'était plus possible alors de contester à la cour l'action libre et complète de sou contrôle sur le maniement de toutes les ressources de l'État, et de conserver aux administrateurs qui disposent des deniers publics le droit exclusif d'accorder ou de refuser à nos vérifications les justifications de leurs dépenses. Ce double pouvoir, réuni dans la même main, d'ordonnancer les crédits du budget et de fixer arbitrairement les preuvesde leur bon emploi, était trop destructif de toute sécurité pour n'avoir pas provoqué, dès l'origine des débats parlementaires, de vives réclamations auxquelles il importait de satisfaire sans retard et sans réserve.

«Aussi l'administration, répondant au vœu des chambres, exprimé par la loi du 27 juin 1819, s'est-elle empressée, dès 1822, de renoncer, d'elle-même, et par une simple ordonnance, ainsi qu'elle en avait le droit, à la faculté exorbitante que l'article 1 8 de la loi du 1 6 septembre 1 807 laissait aux ordonnateurs '. Elle a prescrit aux comptables de n'acquitter que des dépenses appuyées des titres et documents propres à démontrer la réalité et la légalité de la dette de l'État, et les a obligés à les soumettre à notre jugement. C'est après avoir

1 Ordonnance du 1+ septembre 1822, art. 10. « Toute ordonnance * de payement et tout mandat résultant d'une ordonnance de déliiga- ■ tion doivent, lorsqu'ils sont présentés à l'une des caisses de noire « Trésor, être accompagnés des pièces qui constatent que leur effet « est d'acquitter, en tout ou partie, une dette de l'État régulièrement « justifiée. »

été mis ainsi en possession des moyens d'assurer et de constater la libération du Trésor, que nous avons pu recevoir, del'ordonnance du 9 juillet 1826, l'importante mission de prononcer une déclaration publique pour attester, chaque année, l'exactitude et la régularité de toutes les opérations comprises dans les comptes de nos justiciables, et dans ceux qui sont rendus par les ministres de tous les départements.

«Il est, dès lors, devenu évident, pour tous les esprits, que l'administration ne se reconnaissait plus comme exclusivement appelée à régler elle-même les titres et documents qui doivent éclairer la libre vérification de ses actes, et qu'elle a voulu que la dette de l'État fût toujours démontrée par des preuves suffisantes pour être admises par la responsabilité du payeur chargé de son acquittement, et par la conscience du juge qui doit prononcer sur son exactitude et sa légalité. L'ordonnance du 14 septembre 1822 a indiqué les bases des justifications à produire j et des nomenclatures méthodiques de ces pièces, concertées entre les ordonnateurs et le ministre des finances, ont bientôt dirigé la gestion des payeurs et secondé nos propres vérifications. Mais c'est pour faciliter et non pour restreindre l'exercice des attributions respectives qu'elles ont été préparées ; et, en effet, quoique se prêtant moins à l'arbitraire que la fixation spéciale, par l'ordonnateur, des pièces à produire sur chaque mandat, la détermination absolue, par l'administration elle-même, des justifications de ses propres actes offrirait quelque chose d'incompatible avec sa position, et affaiblirait la confiance dont elle a tant d'intérêt à les entourer. Utiles aux ordonnateurs, aux comptables et à la cour, les nomenclatures n'affranchis-

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sent aucune autorité des devoirs qu'elles ont à remplir

dans les cas où elles sont muettes ou. seulement incomplètes. L'ordonnance du 3( mai, .dont l'objet a été de rassembler et de coordonner les dispositions antérieures plutôt que d'en introduire de nouvelles, n'ariea changé, sous ce rapport, aux principes établis par l'ordonnance du 14 septembre 1822 et consacrés par une pratique non interrompue et non contestée de près de vingt ans. C'est seulement dans un sens indicatif et non limitatif que doit être entendu l'article 65 de la première de ces ordonnances. Il en est de même de l'article 380, qui a eu précisément pour but de mettre les termes de l'article 18 de la loi du 16 septembre 1867 d'accord avec les dispositions nouvelles de comptabilité, régulièrement prescrites, en conséquence des changements intervenus dans les institutions. Si quelque doute pouvait exister encore sur le sens que nous donnons aux articles 65 et 380 de l'ordonnance du 31 mai 1838, il serait levé par les articles 64 et 320 de la même ordonnance *, dont

1 Art. 64. « Tout «trait d'ordonnance de pavement et tout mandat « résultant d'une ordonnance de délégation doivent, pour être payes « à l'une des caisses du Trésor public, être appuyés dos pièces qui h constatent que leur effet est d'acquitter, en tout ou en partie, une u deltede l'État régulièrement justifiée.

Art. 65. a Les pièces justificatives mentionnées aux articles 62 et « 64 sont déterminées, par nature de service, dans les nomenclatures « arrêtées de concert entre le ministère des finances et les ministère» > ordonnateurs. >

Art, 320. ■ En cas de rejet, de la part de la cour des comptes, des « payements faits sur des pièces qui ne constatent pas régulièrement * une dette de l'Etat, l'administration statue sur le recours à exercer ■ contre la partie prenante ou le signataire du mandat, et sur les me- « sures à prendre à l'égard du comptable. »

Art. 380. tt La cour ne peut, en aucun cas, s'attribuer de juridic- « tion sur les ordonnateurs, ni refuser aux payeurs l'allocation des

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le dernier prévoit le cas du rejet, de la part de la cour, de payements faits sur des pièces qui ne constatent pas une dette de l'État ; il serait 1ère surtout par cette considération, qu'admettre une autre interprétation, qu'attribuer aux nomenclatures une autorité qui ne permit de rien exiger au delà ou en dehors de leurs prescriptions, ce serait obliger les comptables à effectuer, et condamner la cour à allouer des payements qui n'opéreraient pas la libération du Trésor ; ce serait nous enlever là plus importante et la plus essentielle de nos attributions, celle de garantir au gouvernement et au pays la régularité de l'emploi des revenus publics ; ce serait, enfin, 61er à F administration la force qu'elle puise dans la sévérité de nos contrôles et dans l'impartialité éclairée de noire témoignage.

« Nous devons d'autant plus insister sur ce point, que nous sommes convaincu qu'afïn de conserver et de développer les améliorations introduites dans la comptabilité publique , afin de maintenir et de fortifier la confiance , il est indispensable de laisser aux autorités qui contribuent à ces résultats toute l'indépendance qui peut seule garantir l'efficacité de leur action. De même qu'il serait contraire à l'exercice des droits de l'administration et aux principes de sa responsabilité d'enchaîner son libre arbitre et d'arrêter son action par des exigences exorbitantes, de même il serait impossible de restreindre absolument aux formules ministérielles les vérifications d'un corps de magistrature , et de le contraindre à prononcer sur

a payements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités ■ prescrites et accompagnées des pièces déterminées par les lois et « règlements. ■

492 SYSTÈME FINANCIER. — i- UVBB IV.

des faits sans preuves suffisantes pour déterminer ses convictions.

« Ce double danger menacerait de troubler la marche des services et d'anéantir les garanties de la comptabilité publique, si , par une prévoyance , dont il importe de respecter les précautions salutaires, l'ordonnance du 14 septembre 1822 n'avait pas autorisé les administrateurs à s'affranchir, en cas d'urgence, de toute justification préalable au payement de leur mandat , par une simple réquisition présentée au payeur, sous leur responsabilité personnelle, et si la conscience du juge n'avait pas aussi la faculté de requérir, en cas d'absence ou même d'insuffisance de preuves , les documents qui doivent d'abord éclairer ses arrêts, et plus tard ses déclarations publiques. La première condition que nous venons de rappeler est confirmée dans l'article 69 du règlement général du 31 mai 1838', etla seconde se trouve consacrée dans les articles du même

'Art. 69. a Le payement d'une ordonnance ou d'un mandat ne peu I a être suspendu par un payeur, que lorsqu'il reconnaît qu'il y a « omission ou irrégularité matérielle dans les pièces justificatives qui « seraient produites.

« 11 y a irrégularité matérielle toutes les fois que la somme portée « dans l'ordonnance ou le mandat n'est pas d'accord avec celle qui * résulte des pièces justificatives annexées à l'ordonnance ou mandat, a ou lorsque ces pièces ne sont pas conformes aux instructions.

a En cas de refus de payement, le payeur est tenu de remettre imx médiateinent la déclaration écrite et motivée de son refus au por- « leur de l'ordonnance ou du mandat, et il en adresse copie, sous la « même date, au ministère des finances.

« Si, malgré cette déclaration, le ministre ou l'ordonnateur secon- « daire qui a délivré l'ordonnance ou le mandat, requiert, par écrit on a sous sa responsabilité, qu'il soit passé outre au payement, le payeur « y procède sans autre délai, et il annexe à l'ordonnance, avec une « copie de sa déclaration, l'original de l'acte de réquisition qu'il a ■ reçu. Il en rend compte immédiatement au ministre des finances.*

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règlement dont nous venons de citer et d'expliquer les dispositions..

a C'est en acceptant avec franchise cette situation réciproque, que l'action administrative et que le contrôle judiciaire pourront atteindre sans entraves, et en se prêtant un mutuel secours , le but qui leur a été respectivement marqué par les lois.

« Nous sommes d'autant plus encouragé à présenter ces observations générales, que nous apprécions chaque jour davantage toutes les conséquences des perfectionnements qui s'introduisent dans la comptabilité des finances par une louable émulation des diverses branches de l'administration, et qu'il nous appartient spécialement de veiller, pour l'avenir, au développement des nombreuses améliorations déjà obtenues et à la conservation de tous les gages donnés par nos contrôles à la confiance générale et au crédit public. »

Cette grave question est ici trop nettement posée pour qu'elle ne soit pas déjà péremptoirement résolue de manière à préserver, pour toujours, la cour des comptes de l'état d'impuissance et presque d'interdiction auquel l'avait réduite si longtemps l'article 1 8 de la loi du 1 6 septembre 1 807, et dont l'ordonnance du 1 4 septembre i 822 a voulu la relever. Une solution aussi incontestable est la conséquence naturelle des notables progrès qui ont été faits dans les voies de l'ordre, et qui sont dus surtout aux efforts et aux lumières des hommes les plus exercés à la pratique des divers services de l'État.

Le dévouement à l'intérêt générale t l'amour du bien public sont ordinairement beaucoup mieux inspires par les études laborieuses de la carrière administrative que par te zèle inconsidéré des esprits spéculatifs qui oppo-

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sent trop souvent des théories présomptueuses aux opinions lentement acquises et aux institutions sagement perfectionnées. Sans nous livrer à cet égard à la discussion des rares critiques qui n'ont ébranlé aucune conviction sur le mérite de notre système de comptabilité, ou à la controverse de quelques idées rétrogrades qui n'ont égaré que leurs auteurs, nous nous rassurons contre les dangers de la censure ou des innovations , par la certitude qu'il serait impossible aujourd'hui de faire écouter des reproches où des combinaisons nouvelles, sans les soumettre au jugement.de tous les esprits éclairés qui ont si puissamment concouru , soit dans l'administration , soit à la cour des comptes , soit au sein des chambres législatives, à élever le plus beau monument de comptabilité publique qui ait jamais protégé la fortune d'un peuple.

Il est nécessaire de constater ici, comme pour les régimes précédents, les résultats financiers qui ont été obtenus malgré la difficulté des temps , ainsi que la situation à laquelle le Trésor était parvenu à l'époque de la révolution de 1848.

Des sacrifices extraordinaires ont été imposés à la France en 1830 pour affermir sa puissance au dedans et au dehors, et pour ranimer Je mouvement du travail ; ces voies et moyens spéciaux, créés pendant les quatre premières années de ce nouveau gouvernement , se sont élevés à plus de 900 millions , et ont été fournis par des centimes additionnels aux contributions directes pour 46,400,000 fr. ; par l'excédant de recettes du budget de

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l'exercice 1829, pour 11,700,000 fr. ; par des bénéfices de la caisse des dépôts , pour 8 millions ; par des ventes de bois, pour 114,800,000 fr. ; par des créations de rentes montant en capital à 545,800,000 francs, et par la dette flottante du Trésor.

Tous les revenus ordinaires du budget ont été ensuite soumise une discussion , dont les éléments se trouvaient déjà préparés par l'analyse des anciens tarifs et par les renseignements présentés à l'examen des chambres, dans le rapport du ministre des finances du 15 mars 1830'. Cette révision nouvelle des divers tributs demandés à la propriété et aux objets de consommation a conduit à augmenter les charges qui pèsent sur la première, et à diminuer celles qui s'appliquent aux seconds. Ainsi, d'une pari, les contingents de la contribution personnelle et mobilière et des portes et fenêtres , que l'on avait d'abord élevés de plus de 30 millions en leur donnant la forme des taxes mobiles de quotité, ont conservé près de 20 millions d'augmentation en reprenant leur précédente nature d'impôt de répartition ; les droits d'enregistrement ont été portés à un taux supérieur sur les mutations de biens en ligne collatérale et entre personnes non parentes , et ont procuré au Trésor un supplément annuel de près de 6 millions. D'un autre côté, l'abaissement du tarif des boissons a privé le budget de 30 à 40 millions de produits; les changements faits à la législation des douanes et de la navigation ont occasionné une perte de 9 millions, et la suppression des jeux et de la loterie lui ont enlevé encore 15 mitlions de recette. Mais tandis que ces notables change-

1 Voir le tome II.

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raents réduisaient en définitive de 20 à 30 millions le total des ressources antérieures , le maintien de la paix, la reprise du travail et le développement naturel d'une société industrieuse accroissaient les impôts indirects de toute nature dans une proportion encore plus considérable, et rétablissaient peu à peu l'équilibre des recettes et des dépenses publiques. Pour se convaincre de ce dernier résultat , il suffira de jeter les yeux sur l'ensemble de la situation des finances à la fin de 1839, et l'on reconnaîtra que la dette inscrite a été à peu près ramenée, par les rachats de l'amortissement, aux 1 63 millions de rentes qui existaient au 31 décembre 1830, enfin, que la portion de la dette flottante qui ne reposait plus sur aucun gage ne présentait alors qu'un accroissement de 89 millions.

Mais, ainsi que nous l'avons précédemment annoncé, ce n'est pas à la position accidentelle et transitoire du Trésor qu'il convient d'arrêter sa pensée pour apprécier la véritable situation financière du pays ; il faut la compléter, non-seulement par les charges imprévues que les lois de crédits extraordinaires lui ont imposées au delà des ressources espérées pour les exercices suivants, mais encore y ajouter le déplorable fardeau des agitations intérieures et de la guerre générale auxquelles de ruineux préparatifs ont exposé , en quelques mois de l'année 1840, tout l'avenir de la France.

Nous ne saurions mieux, au surplus, expliquer la situation des finances à la chute du gouvernement de 1830 et à I'avénement de l'anarchie de 1848, qu'en citant l'exposé que nous en avons fait le 30 juillet 1847 à la chambre des pairs, comme rapporteur du budget de l'exercice 1848.

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différents services, n'ont plus rencontré d'obstacle, ni dans la mesure des revenus annuels , ni dans la puissance limitée du crédit public, aussitôt que la loi du 11 juin 1842 a fait ouvrir, par son article 18, les caisses du Trésor à toutes les demandes extraordinaires de fonds des ministres, sans leur assigner d'autres ressources que les prêts temporaires de la dette flottante, et sans leur assurer d'autres garanties que les réserves éventuelles et déjà très-engagées de l'amortissement des rentes soutenues au-dessus du pair.

« Cette facilité dangereuse qui n'avait été concédée , dans l'origine, qu'à la construction des chemins de fer, s'est abusivement appliquée à toutes les extensions de dépenses qui ont surpassé les ressources du budget par des crédits spéciaux ou extraordinaires. C'est sous l'influence des illusions que ce nouveau système d'anticipations a fait naître, non-seulement dans les esprits étrangers aux procédés et au langage des finances, mais aussi dans l'intelligence exercée des administrateurs eux-mêmes , que nous avons vu se former, sans interruption , huit déficits qui ont absorbé successivement 437 millions d'accroissement naturel du revenu public, et 469 millions de réserves d'amortissement, pendant que la dette inscrite s'augmentait de 10 millions de rentes, et que la dette flottante du Trésor, déjà chargée d'une ancienne avance de 256 millions, s'aggravait au fur et à mesure de l'exécution des grands travaux publics, par des dépenses extraordinaires qui l'ont élevée, dès 1847, au capital de 700 millions.

«Ainsi le crédit spécial de l'administration des finances s'est trouvé soumis à l'épreuve la plus difficile qu'il ait jamais eue à supporter, puisque le maximum de

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ses voies et moyens ne semblait pas devoir excéder cet W dette de 700 millions.

o En admettant même comme l'hypothèse la plus favorable que la balance des ressources et des besoins de i 848 put se rétablir par l'application entière de la réserve de son amortissement , nous sommes amenés à recon* naître que les 64,230,000 fr. sollicités pour les tra* vaux extraordinaires, retomberaient encore de tout leur poids sur la dette flottante du Trésor, et lui impo* seraient un fardeau de 800 millions très-difficile à souv tenir.

« Nous devons ajouter qu'une aussi grave conjoncture ne doit pas toute seule éveiller notre sollicitude , mais qu'elle est encore non moins sérieusement appelée sur la nécessité de modérer l'excès des dépenses publiques, par le tableau des nombreux engagements pris, en vertu des lois des 25 juin 1841 , et 11 juin 1842, pour l'accomplissement de vastes entreprises concurremment autorisées, et qui ont déjà mis à la charge de l'Etat l'obligation , évidemment trop téméraire, de pourvoir sans interruption à des travaux sollicités par l'impatience jalouse de tous les départements de la France, pour la somme de 948,600,761 fr.

«d'est encore sur la dette flottante et sur les réserves de l'amortissement accumulées pendant plus de dix années de tranquillité générale , d'équilibre du budget et d'une prospérité inaltérable, que nous faisions reposer ce frêle édifice d'anticipations de l'avenir, déjà rei»*versé par les déceptions des huit derniers exercices.

«En laissant s'égarer aussi loin dans cette carrière de présomptions la destinée de la fortune publique, nonsf avons entraîné sur nos pas, avec les mêmes incertitudes^

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les capitaux de l'industrie particulière, par la concession simultanée de 1,659 millions de chemins de fer dont l'exploitation se prépare et s'exécute en même temps sur tous les points du territoire. Voilà comment s'explique la nécessité de négocier un emprunt de 350 millions en rentes sur l'État, avant d'avoir régularisé la situation du marché de nos fonds publics, et rendu l'essor à notre crédit par le remboursement ou la conversion à plus bas intérêt des valeurs parvenues audessus du pair.

u Telle est, en définitive , la position à laquelle nous sommes arrivés en épuisant avec précipitation les bienfaits et les promesses encore incertaines d'une paix féconde de dix-sept années. Il semblait que la Providence fut trop prodigue de ses dons pour qu'il fût permis de s'en montrer économe. »

En résumé, la dette flottante qui n'était pas parvenue à 200 millionsen 1830, a été portée au 1" janvier 1848 à 700 millions, pendant que la dette inscrite s'élevait aussi de 163 millions à 186 millions de rentes et que l'équilibre du budget annuel manquait encore à la sécurité du gouvernement.