CHAPITRE XII

IMPÔTS AVEC TARIFS DIFFÉRENTIELS SUIVANT i/ORIGINE DES REVENUS. IMPÔT SUR LA RICHESSE MOBILIÈRE EN ITALIE

5 i. — Tarifs différentiels par cédule, ou discrimination.

Les contributions directes italiennes se subdivisent en taxes sur les terres, taxes sur les maisons, plus une troisième qui va nous occuper spécialement, taxe sur les revenus mobiliers.

Voici le tableau de leurs produits pour l'année 1 904-1905 :

Impôt sur les terres 98.271 .000 lires.

Impôt sur les maisons 91 . 760 . 000 —

Impôt sur le revenu des valeurs

mobilières 298 . 407 . 000 — -

Total des contributions directes. 488 . 4 28 . 000 lires .

L'impôt sur le revenu italienne s'applique donc qu'aux valeurs mobilières, les revenus fonciers possédant leurs impôts particur liers. De ce fait ressort déjà une différence avec Yincome-tax anglais dont l'assiette s'étend à tous les revenus sans exception. Cependant, la division des revenus en cédules crée un rappror chement apparent entre les systèmes italien et anglais. Uincometax avait cinq cédules. L'impôt sur la richesse mobilière en a quatre, dénommées A, B, G et D.

La cédule A embrasse les revenus spontanés et permanents des capitaux, c'est-à-dire les rentes consolidées, les intérêts de fonds et placements, les produits de prêts hypothécaires et chirographaires, les dîmes, prestations, etc. La cédule B s'adresse aux revenus mixtes y à la production desquels concourent simultané*

ment le capital et le travail, tels que les profits industriels et commerciaux. La cédule G atteint les revenus temporaires provenant du travail seul, c'est-à-dire provenant de l'exercice d'une profession, d'un art, d'un métier, d'un office, ou d'un ministère. Enfin, la cédule D classe à part les traitements, pensions et allocations diverses servis par l'Etat, les provinces et les communes.

Une cinquième catégorie exceptionnelle concerne exclusivement les revenus des métavcrs(i).

Déjà les intitulés de ces subdivisions, surtout pour les trois premières, font pressentir qu'il ne s'agît plus ici, comme en Angleterre, de différencier seulement les procédés de perception. Le but en Italie est tout autre, en effet. Les cédules y sont créées pour différencier les tarifs suivant l'origine des revenus. Toute analogie avec Yincome-tax disparaît de ce fait.

Reprenons la liste des cédules au point de vue de leur tarification. La cédule À, pour sa partie A 1 consacrée aux arrérages des fonds d'Etat, ou valeurs analogues, comporte le plein du tarif. La partie A*, assise sur les revenus des capitaux mobiliers autres que les précédents (2), commence à jouir d'une certaine atténuation, qui s'accentue en faveur de la cédule B, assise sur les revenus mixtes du capital et du travail. La réduction devient plus forte, au profit des revenus du travail seul, classés à la cédule G. Reste la cédule D, qui frappe les traitements et pensions servis par l'Etat et par les autorités locales, avec des rabais exceptionnels, le Gouvernement tenant à épargner les siens.

Traduites en chiffres, les idées qui dominent la tarification se résument ainsi. Le tarif, fixé à 20 p. 100 de la matière impo-

(1) La taxe sur le revenu des métayers est fixée A5.5o p. 100 du principal de l'impôt foncier payé à TEtat par le colon partiaire. Si le principal d'impôt foncier n'excède pas 5o fr. le revenu du métayer demeure franc de taxe.

Il suffit de mentionner, sans en plus parler désormais» ce mode de taxation exceptionnel, dépourvu de corrélation avec le système général de l'impôt sur la richesse mobilière.

(a) La cédule A 1 comprend les revenus des fonds d'Etat, provinciaux et communaux, les intérêts des obligations des sociétés garanties ou subventionnées par l'Etat, les primes de loterie, etc. La cédule A x comprend tous les revenus d'un capital autres que les précédents, c'est-à-dire les produits des créances hypothécaires et chirographaires, des obligations, lettres de change et autres placements d'ordre privé.

sable, atteint le plein des revenus de la section A 1 . La section A 2 n'offre plus aux coups de ces 20 p. 100 que les 3o quarantièmes des revenus, la cédule B les 20 quarantièmes, la cédule C les 18 quarantièmes, et la cédule D les i5 quarantièmes.

Autrement dit (1), les tarifs effectifs par cédule sont aujourd'hui les suivants (2) :

Cédule A 1 20 p. 100

Pour justifier ce tableau de dépression, des idées très simples en apparence sont invoquées. En effet, les revenus obtenus sans travail, tels que les rentes sur l'Etat, ou sur des particuliers, les intérêts des créances chirographaires ou hypothécaires, les redevances, etc., revenus spontanés et permanents, comme dit le texte de la loi, ne méritent aucune indulgence. Celui qui, suivant l'expression de Bismarck, « n'a qu'à prendre ses ciseaux pour a détacher ses coupons, ou à écrire une quittance pour toucher « l'intérêt de ses créances », ne saurait être épargné. Le tarif, dès lors, fonctionne contre lui dans toute sa rigueur.

Vis-à-vis de l'industriel, la situation commence à se modifier, car il s'agit là, comme dit encore la loi, d un revenu mixte, formé en partie par le produit des capitaux, et en partie par les fruits du travail. En effet, l'usine acquise à beaux deniers comptants, ou reçue par héritage, représente sans doute un capital, mais ce capital ne saurait entrer en activité et devenir productif qu'au prix du travail de l'exploitant. A son égard, la taxation doit donc se modérer quelque peu.

Une faveur plus grande est enfin réservée aux revenus décou-

(1) D'après le texte de la loi, en un mot, les réductions afférentes à chaque cédule ou section de cédule portent sur le revenu imposable. Mais pour être clair, au lieu d'opérer suivant ce mode officiel, il est préférable d'effectuer les déductions sur les tarifs, ce qui revient au même.

|a) Un supplément frappe les revenus taxés en vertu de rôles, pour compenser les dépenses d'assiette de l'impôt. Nous n'en parlons pas icj.

15i SYSTÈMES GÉNÉRAUX D1MP0TS. CHAPITRE XII

lant exclusivement des efforts personnels de l'homme, c'est-à-dire de son seul travail. Le contribuable qui, sans capital, sans richesse préalable, gagne, au jour le jour, au moyen de ses bras, de son intelligence ou de son talent, des salaires, émoluments ou profits, périssables avec lui, même avant lui le plus souvent, mérite un traitement plus favorable que le rentier et l'industriel; la loi italienne lui accorde, en conséquence, une détaxe supérieure aux précédentes.

La dernière catégorie dérive, il est vrai, d'idées moins philosophiques. La tendresse bien légitime que l'Etat éprouve pour ses propres employés, et qu'il étend aux employés communaux et provinciaux, l'engage à les traiter avec une indulgence toute paternelle, intéressée, d'ailleurs, puisque ses dépenses de personnel en sont allégées.

Cette adaptation d'un tarif distinct à chaque catégorie de revenus, suivant leur origine, prend le nom générique de discrimination, ainsi définissable : « La discrimination consiste à distin- « guer les revenus d'après leurs sources, afin de pouvoir appli- « quer à chaque classe un traitement fiscal différentiel. »

§2. — Valeur scientifique et pratique de la discrimination.

Le système de la discrimination paraît à divers auteurs le dernier mot du progrès. « C'est un des plus grands efforts vers la a justice, que nous présente l'histoire de la fiscalité au dix-neu- « vième siècle, » dit, en parlant du système italien, M.Denis, dans son livre sur Y Impôt. M. Yves Guyot s'exprime de même dans son rapport déjà cité de 1887 : « Cette loi italienne sur la richesse « mobilière est la loi la plus complète qui ait été faite dans « aucun Etat. Produit des expériences, des tâtonnements qui ont « eu lieu pendant plus de dix ans, dernière expression de rema- « niements nombreux, elle forme un ensemble, comme les grandes « lois fiscales de la Révolution, comme Yincome-tax anglais. »

Evidemment l'Italie, en inaugurant, au milieu du dix-neuvième siècle, un système fiscal sorti tout armé (i)dcs délibérations de son

(1) Le mot tout armé n'est pas absolument exact, car le Parlement italien s'y

jeune parlement, profita très heureusement de l'expérience acquise et des lumières de la science contemporaine. Elle fut amenée, par la poussée des idées ambiantes, à rechercher les moyens d'alléger la part du travail dans la répartition du fardeau des impôts et de surcharger corrélativement la part afférente au capital.

Mais c'est un bien délicat problème que celui qui consiste à préciser par des chiffres, c'est-à-dire autrement qu'en conversation, les justes relations du capital et du travail.

L'Italie suppose-t-elle l'avoir résolu avec les taux différentiels de ses tarifs de quarante quarantièmes, trente, vingt, dix-huit quarantièmes, qu'aucune enquête, aucun commentaire ne justifient, qu'aucune théorie ni aucune expérience n'ont jamais sanctionnés? C'est du pur arbitraire.

Si bien qu'avant 1894, pour mettre en œuvre les mêmes soidisant principes, une tout autre échelle que l'échelle actuelle avait été adoptée. La cédule B se voyait imposée sur le pied des six-huitièmes, la cédule C sur le pied des cinq huitièmes, la cédule D sur le pied des quatre huitièmes, pendant que la cédule A conservait toujours le plein du tarif (i3. 20 p. 100 à l'époque). Traduites en quotations actuelles, ces proportions représentaient respectivement 3o quarantièmes, au lieu de 20 aujourd'hui, 25 quarantièmes, au lieu de 18 aujourd'hui, et 20 quarantièmes, au lieu de i5 aujourd'hui.

Pourquoi la loi du 22 juillet i8q4 boule versa-t- elle les séries originelles? Fut-ce sous l'empire d'idées économiques plus avancées, dans le désir de perfectionner la justice sociale dont l'impôt se faisait l'instrument? Nullement. L'intérêt fiscal seul dicta la réforme. Gomme les rentes sur l'Etat et autres valeurs publiques composant la majeure partie de la cédule A 1 sont incapables d'échapper à la taxe pleine qui pèse sur elles par voie de retenue, leur tarification fut élevée d'emblée de i3.2o p. 100 à 20 p.

est repris à plusieurs fois pour construire l'édifice de soq impôt sur la richesse mobilière. Etabli en 1864, cet impôt a été remanié plus de dix fois jusqu'à la loi du 24 août 1877. Toute institution nouvelle comporte de tels tâtonnements. Mais, dès le début, le principe a été posé. En lisant les rapports et exposés de motifs de l'époque, on est même frappe du soin avec lequel ont toujours été étudiées les législations étrangères.

ioo (i). Puis, une fois cela fait, les cédules suivantes, susceptibles d'évasions, conservèrent à peu près exactement leur ancien niveau pjfectif (2), au moyen d'une majoration de déductions sur le nouveau tarif plein de 20 p. 100.

Cette majoration de déductions altéra donc profondément les relations primitivement établies de céduleà cédule.Elle rompit l'équilibre fixé dès l'abord entre les charges du travail et du capital démontrant, par conséquent, que l'œuvre ne reposait sur aucune base solide, et que l'arbitraire pouvait modifier ce qu'il avait édifié. Le résultat pécuniaire recherché fut seul obtenu. Ce qui n'empêcha pas de continuer quand même, en Italie et au dehors, à admirer l'organisation rationnelle et philanthropique de l'impôt sur la richesse mobilière.

Comment admettre, en second lieu, que chaque cédule, parmi les quatre établies, soit assez uniformément composée pour qu'un seul chiffre synthétise d'une manière satisfaisante sa tarification? Les revenus des capitaux, par exemple, englobés dans la cédule A* ou À 9 sont-ils tous susceptibles de subir le même prélèvement? N'existe-t-il pas certains capitaux solidement assis, de tout repos, donnant de faibles rendements, tandis que d'autres capitaux plus aléatoires produisent de gros intérêts? Ce sont alors les revenus à gros intérêts, dont la durée probable est la moins longue, qui se trouvent surchargés, quand précisément la discrimination a pour objet, pour but essentiel, de dégrever les revenus précaires, tels que ceux de la cédule C.

Ici donc le système contredit son principe, avec cette circons-

(1) Rien que sur la rente, la retenue de ao p. 100 (qui transformait le cinq en quatre pour 100) procura d'emblée un supplément de recettes d'une trentaine de millions aux budgets italiens, à partir de 1894-1895.

(a) Pour comparer l'ancienne tarification a celle qu'a établie la loi du ai juillet 1894 il suffit, comme nous l'avons fait déjà, de convertir les réductions sur les revenus en tari/s effectifs. On voit alors que, si le taux de la cédule A a été porté de i3.ao p. 100 à ao p. 100, celui de la cédule B n'a varié que de 9.90 p. 100 à 10 p. 100, celui de la cédule C de 8.a5 pour 100 à 9 p. 100, et celui de la cédule D de 6.60 p. 100 à 7.50 p. 100. La première cédule seule a donc subi un relèvement notable, ce qui, comme nous le disons, a rompu les relations primitivement établies entre la taxation du capital et du travail. Mais le tarif des autres cfdules n'a presque pas été modifié.

tance aggravante que les tarifs atteignent ao p. ioo et i5 p. ioo, ce qui rend la déviation insupportable.

La même inconséquence fait taxer les revenus de la cédule B, revenus mixtes provenant à la fois du capital et du travail, uniformément quelle que soit la dose de la mixture. Or, rien n'est plus variable que la proportion réciproque du capital et du travail dans les diverses industries. Telle industrie exige beaucoup de capitaux, telle autre a surtout besoin d'intelligence, d'habileté et de travail personnel. Les exemples sautent aux jeux (i). Néanmoins, sans s'inquiéter de la part de chacun des deux éléments, par le seul fait qu'il y a mélange, le fisc italien applique aveuglément son énorme tarif de 10 pour ioo à tous les clients de la cédule B. Etait-ce la peine de tant raffiner pour en arriver là!

Enfin, la cédule C, qui concentre ses faveurs sur les revenus du travail parce qu'ils sont temporaires et viagers, devrait, pour remplir scrupuleusement son programme, pour être logique jusqu'au bout, tenir compte de la durée probable de survie des titulaires de revenus. Car, du moment que le taux de l'imposition dérive du caractère temporaire des profits, il est évident que, suivant l'âge de l'imposé, ce caractère s'accentuera plus ou moins et devra, par conséquent, influencer les tarifs. Gladstone ne manquait pas de mettre cette observation en évidence lorsqu'il exposait, en i853, l'organisation de Vincome-tax et prônait les avantages de son tarif unique. Avec des tarifs différentiels, expliquait-il, vous ne déterminerez jamais qu'un tarif moyen par classe. Or cette moyenne sera forcément inexacte à l'égard des individus. Vous demeurerez donc toujours dans l'imperfection ! Consultez les tableaux d'annuités des compagnies d'assurances sur la vie : une vie, à son époque la plus favorable, y apparaît comme bonne à acheter pour

(i) Le Chancelier de l'Echiquier commentait ainsi en 1893 les idées déjà exprimées sur ce sujet par Gladstone en i853: « C'est une théorie séduisante que m celle qui veut que l'industriel et le commerçant soient taxés à un moindre taux « que le capitaliste. Mais il est difficile de faire la différence entre ce qui vient c de l'industrie et ce qui vient du capital. Dans une grande affaire, comment « faire le départ entre les produits du travail personnel et ceux du capital en- « gagé... On a émis cette idée en i853 et l'on a dû renoncer à en poursuivre « l'application, a (Discours de sir William Vernon Harcourt, du 28 avril 1893.)

une durée d'environ 20 ans ; mais allez jusqu'à 70 ou 75 ans, la vie n'y sera plus considérée comme bonne à acheter que pour 5 ans. Proposez donc de faire une moyenne entre des cas si dissemblables! La valeur d'une vie bonne à acheter pour 20 ans est égale à quatre fois celle d'une vie qui n'est bonne à acheter que pour cinq ans ! Sera-ce une consolation pour celui qui ne devrait payer que pour une durée de cinq ans,et qui payera, d'après le système des réformateurs, plus du double de ce qu'il doit, de penser que celui qui devrait payer pour une durée de 20 ans ne payera, lui, que la moitié ou un peu plus de ce qu'il doit en réalité? Les moyennes sont donc absurdes, concluait-il, lorsqu'elles ne sont pas corrigées par la durée de survie. Toujours donc la parfaite justice se trouve en défaut dans ce système qui prétend la représenter, et ne craint pas de l'appuyer de tarifs excessifs.

Sans doute, on peut objecter que la simple proportionnalité tombe davantage encore sous le coup de tels reproches, puisque le tarif unique constitue une vaste moyenne, qui, sans même répartir les revenus en classes, les assujettit tous indistinctement à son niveau égalitaire. Mais la proportionnalité, précisément parce qu'elle a conscience de son uniformité simpliste, ne peut se permettre d'exagérer ses tarifs, comme le fait la discrimination.

Voilà la profonde différence entre la proportionnalité et la discrimination. La première, à rencontre de ses tentatives d'empiétement, trouve une suffisante résistance dans la masse même de la nation à laquelle elle s'adresse indistinctement et uniformément. La seconde, au contraire, divise les contribuables eu catégories, afin de pouvoir plus à son aise en surtaxer quelques-unes. Elle met certaines richesses à part uniquement pour les rançonner. Sous couleur de justice, elle isole les revenus particulièrement suspects afin de les mieux accabler. Toute sa tactique consiste dans l'établissement de gros tarifs. C'est là son unique raison d'être.

Or, les gros tarifs ne doivent pas porter à faux. Les maladresses, excusables et peu sensibles avec des tarifs relativement modérés, deviennent impardonnables et destructives avec des tarifs exorbitants. C'est pourquoi nous n'avons pas craint de disséquer rigoureusement l'incidence de chacune des cédules de l'impôt italien.

Du moment que cet impôt de discrimination prétend pousser la justice à l'excès, à l'excès surtout de la tarification, nous avions le droit de réclamer de lui une sélection perfectionnée. Autrement les éléments hétérogènes, indûment incorporés dans une classification surtaxée, subissent des inégalités oppressives, dont la fraude seule peut les délivrer. Rien ne devient plus injuste à l'occasion que cette justice quintessenciée.

D'une manière plus générale, d'ailleurs, il resterait à se demander si la véritable justice conseille de faire varier les tarifs en considération de la nature des revenus. La théorie, sans plus parler des difficultés d'exécution, approuve- t-ellc le système des taux différentiels? Beaucoup de bons esprits ne le pensent pas. L'impôt, disent-ils, est annuel par essence. Il atteint donc les revenus chaque année tant qu'ils se manifestent et pour le montant qu'ils découvrent, cessant de les frapper dès qu'ils disparaissent, devenant ainsi précaire et viager comme eux. Le jeu naturel de la taxation proportionnelle remplit de la sorte les conditions de justice, sans qu'il soit nécessaire de différencier les tarifs, au risque de complications forcément contraires à l'égalité.

Ces idées, exprimées, dès i853, avec une grande autorité, par Gladstone, à l'occasion des projets de revision de Yincome-tax, sont moins séduisantes, en apparence, que les idées italiennes, mais elles semblent, à tous les points de vue (i), plus sages et même plus scientifiques.

(i) Nous disons « à tous les points de vue », parce que Gladstone envisagea, en effet, d'autres points de vue que celui auquel nous venons, en dernier lieu, de nous attacher. D'après lui, la nature et le mérite des revenus diffèrent, non seulement suivant qu'ils proviennent du capital ou du travail, mais aussi suivant leur caractère plus ou moins aléatoire, suivant l'âge de leurs possesseurs, etc. L'intérêt réduit d'une valeur de tout repos et les béuéfices exagérés d'une entreprise chanceuse ne sauraient être traités de même, non plus que la jouissance prolongée des revenus détenus par un jeune homme et la courte jouissance des revenus qui vont bientôt échapper au vieillard. Or, le fisc ne pouvant entrer dans cette série indéfinie de situations auxquelles, d'ailleurs, il ne serait en mesure d'appliquer que des moyennes, moyennes presque toujours inexactes à l'égard des individus, le mieux est de s en tenir à l'unité du tarif et à sa simple proportionnalité.

Gladstone se bornait à dire au sujet de l'arriment principal développé ci dessus : « Je ne soulève pas la question de savoir si le revenu annuel n'est pas « la base juste et convenable d'un impôt destiné à pourvoir aux services de « l'année. » (Chambre des Communes, séance du 18 avril i853.)

§ 3. — Productivité restreinte de l'impôt sur la richesse mobilière. Tendances à la fraude.

Non seulement l'étude théorique de la loi italienne montre combien ses aspirations philanthropiques traduites en tarifs et en chiffres satisfont peu la raison, mais l'examen de ses résultats budgétaires ne va pas satisfaire davantage les idées pratiques.

Les produits annuels de l'impôt sur la richesse mobilière, en effet, demeurent évidemment inférieurs à ce que comporterait l'élévation de ses tarifs.

Sans doute, à première vue, son rendement de 298 millions et demi (1) semble très respectable. Mais, en le décomposant, voici d'abord 1^7 à ilfi millions perçus par voie de retenue, c'est-à-dire prélevés d'office sur les arrérages de la dette publique, sur les coupons des valeurs du gouvernement italien, sur les traitements, émoluments et pensions des fonctionnaires de l'Etat, des employés des provinces, communes, chemins de fer, sur les revenus du fonds des cultes (2), etc., représentant, pour la plupart, plutôt des moins payés que des recouvrements.

Eu dehors de là, les perceptions opérées par voie de rôles et de déclarations ne dépassent pas il\b à i46 millions (3) bien que ces sortes de perceptions s'appliquent aux bénéfices commerciaux et industriels, aux gains et profits de toute nature, au plus vaste champ d'exploitation fiscale, en un mot, que connaisse un impôt mobilier.

L'Angleterre, lorsque le tarif de son income-tax montait par

(1) Le budget de 1 904-1905, dont la Gazette officielle d'Italie du 3ojuin 1904 publie le texte, prévoit pour l'impôt sur la richesse mobilière un rendement de 298. 407. 000 1.

(a) L'impôt sur les traitements et les pensions du personnel des chemins de fer, ainsi que l'impôt sur les revenus des fonds du culte, sont, en effet, perçus par voie de retenue, le premier en vertu de la loi du 27 avril i885, le second en vertu de décisions administratives datant de 1895.

(3) Si l'on ajoute le montant de l'imposition spéciale des colons partiaires au total des deux chiffres précités de 148 millions pour les prélèvements par voie de retenue et de 146 millions pour les recouvrements en vertu de rôles, le produit budgétaire de l'impôt sur la richesse mobilière se trouve quelque peu dépasse. C'est sans doute parce que le ministre des finances aura prudemment réduit ses prévisions pour l'exercice 1904.