S 5. — FIXATION D'UN MAXIMUM

Nous sommes d'accord sur la nature de l'impôt ; d'accord sur le pouvoir à qui il appartient de l'établir ; d'accord sur le principe d'égalité et de proportionnalité d'après lequel il doit être établi. Sur chacune de ces questions le droit moderne nous a donné sa réponse, contradictoirement à la réponse du droit antique. D'autre part, nous avons reconnu l'inutilité de nous occuper davantage de la péréquation de l'impôt et de sa réduction à une forme unique : la conviction que nous avons acquise à cet égard est même devenue pour nous une raison supérieure de diriger désormais d'un autre côté nos investigations.

La première question qui se présente à nous maintenant est celle de la quotité de l'impôt. Si cette question n'est pas résolue dans les conditions et d'après les règles que la nature antinomique de l'impôt nous a fait concevoir, selon une approximation rationnelle,

c'est en vain que nous essayerions toutes les combinaisons de ressorts, toutes les oppositions de forces et toutes les bascules; le mieux serait de renoncer à notre tâche et de nous écrier avec douleur : Point de merci pour le contribuable ; point de salut pour l'humanité !

Combien , demandait le législateur antique, le producteur, taillable et corvéable, doit-il donner à ses maîtres et à l'État ? — Tout, répondait le droit divin, moins ce qui lui est absolument nécessaire pour vivre.

Combien, demande à son tour le législateur moderne, le producteur, devenu citoyen, doit-il garder? — Tout, répond le droit révolutionnaire, moins ce qui est absolument indispensable à FÉtat pour faire le service qui lui est demandé.

De l'ancienne société à la nouvelle, le rapport entre l'homme et l'État est donc interverti. Non-seulement la Liberté traite avec l'État de puissance à puissance, d'échangiste à échangiste, mais ce quelle lui livre du sien et qui formait autrefois la portion la plus considérable de son avoir, maintenant est ou doit être la moindre.

Quelle sera donc, en maximum, dans une société libre, la dépense de J'État ? En autres termes, quelle sera la limite supérieure de l'impôt?

Les auteurs négligent entièrement cette question ; les ministres d'État n'ont garde d'y songer. Les premiers s'évertuent, dans leurs fantastiques théories, à résoudre le problème pour tous les cas, aussi bien pour le cas d'une nation qui devrait livrer au fisc moi-

tié ou trois quarts de son revenu, que pour celui d'un pays qui n'aurait à verser au fisc que le cinquantième. Les. seconds font tout leur possible pour accréditer l'opinion que plus une nation paye d'impôts, plus elle est prospère. Ils ne s'aperçoivent seulement pas , ni les uns ni les autres, que les chances d'égalité, de proportionnalité, augmentent à mesure que le tribut exigé diminue, qu'elles décroissent au contraire à mesure que ce même tribut augmente , et que cette variation a les conséquences les plus graves pour les libertés publiques, la félicité du citoyen et le progrès du peuple.

Sans doute, et je me plais à» leur rendre cette justice, les écrivains ne cessent, dans leur philanthropie, de prêcher aux gouvernements la modération des dépenses. Mais qui ne voit l'insuffisance de cette recommandation ? Nous avons eu pendant dix-huit ans, en France, le spectacle d'une politique modérée; mais cette modération dans la politique n'a servi qu'à couvrir l'immodération des dépenses. L'empire ne fait, sous ce rapport, que continuer le règne de Louis- Philippe. Non, il ne suffit pas de soutenir, à rencontre des manieurs de budgets, que les gros impôts loin d'enrichir les nations les épuisent ; il faut crier, et bien haut, que l'iniquité de l'impôt est en raison directe de son énormité.

Lorsque, après avoir terminé la revue des différentes espèces d'impôt les plus usitées, nous avons entamé la critique des inconvénients communs à toutes ces espèces, nous avons démontré que l'impôt de capita-

tion, par exemple, là ou les fortunes sont inégales, constitue pour le pauvre une progression en sens inverse de ses facultés. Plus la capitation est forte, plus la progression est rapide; plus par conséquent' la disproportion, Tiniquité contributive, entre le riche et le pauvre, augmente. La totalité des impôts se résolvant en un impôt sur la consommation , et par là en un impôt de capitation, il en résulte , ce que nous venons de dire, que l'impôt se rapproche de l'égalité, s'il s'abaisse; qu'il s'en éloigne, s'il augmente.

Dans une théorie de l'impôt où le droit est compté . pour quelque chose, cette considération, on ne saurait trop le redire, est de la plus haute gravité. Non-seulement, par l'énormité du budget, l'État conserve une prééminence qui dans la nouvelle société a cessé de lui appartenir; il entretient, par ces ressources anormales, l'inégalité des classes, il favorise autant qu'il est en lui le retour à l'ancienne servitude; tandis qu'il devrait être l'organe des nouveaux principes, il les nie par le luxe de ses dépenses et les abolit.

Ne parlons pas de réformer l'impôt à une nation soi-disant révolutionnaire, qui, en soixante-dix ans, sur une production annuelle estimée dix milliards, est parvenue à en verser deux au trésor public. Ne parlons pas, à cette nation affolée, d'ordre, de liberté, d'égalité, de progrès. Pareil langage est pour elle le livre fermé de sept sceaux.

Mais à qui nous demandera notre opinion sur l'impôt avec une volonté sincère de servir la justice et la science , nous pouvons répondre : Commencez par

vous bien convaincre qu'il n'y a pas d'amélioration possible, ni pour la nation, ni pour le gouvernement, ni pour l'impôt, sans une loi de maximum qui fixe tout d'abord la limite extrême des dépenses d'État au dixième du produit brut. Et ce maximum ne doit encore être pris que pour provisoire : après dix ou quinze ans d'une pratique libérale, l'impôt doit tomber du dixième au vingtième et même au-dessous. Que si une longue habitude de l'autorité, jointe à la compétition des partis, à l'acharnement des factions; si des abus invétérés et dangereux à abolir d'un seul coup et tous à la fois ne vous permettent pas de revenir d'un saut à la norme budgétaire, il faut vous en rapprocher peu à peu par une série de réductions. Le budget de la France a été prévu pour 1862 à 1,929 millions (deux milliards en y comprenant les dépenses municipales et départementales). Il ne faudrait pas dix ans pour le diminuer de moitié' : que serait-ce, s'il était permis de tailler dans le vif, d'attaquer hardiment les monopoles, et d'aborder la liquidation des dettes?...

Les gros impôts sont les grandes iniquités dans l'impôt, l'absolutisme dans l'État, la résurrection de l'aristocratie, la dépression de la liberté, l'asservissement de la plèbe.

S 6. -f" DÉCENTRALISATION GOUVERNEMENTALE.

En me voyant, à propos de l'impôt, entrer atout moment dans des considérations de pure politique,

on se plaindra peut-être que je m'écarte de mon sujet, et l'on m'invitera à m'y renfermer exclusivement. C'est ainsi, autant du moins, qu*il m'a été permis d'en juger d'après la relation des journaux, que s'est comporté en dernier lieu le congrès des économistes tenu à Lausanne.

Quant à moi, je l'avoue, quelque désir que j'en eusse, pareille réserve me semble impossible. La question de l'impôt et la question du gouvernement sont au fond une seule et même question; et de même que, dans un parlement, discuter le budget c'est passer en revue la politique, l'administration et tous les actes du pouvoir, de même, pour qui voudrait traiter à fond la question de Pimpôt, il faudrait examiner tout ce qui concerne l'organisation de TÉtat, l'importance de ses attributions, ses relations avec ses voisins, son développement historique, toutes les parties de l'administration, de la police, de la justice, de la guerre, etc.

Bien loin donc que j'aie abusé du droit qui m'appartenait d'aborder, en parlant de l'impôt, les considérations politiques , je crois avoir été d'une sobriété extrême; je garderai cette réserve jusqu'à la fin.

Les nations doivent marcher désormais par le droit et la science, non par la raison d'État : cette maxime est essentielle aux sociétés modernes. Or, de même que la raison d'État a pour organe le Pouvoir, envahisseur de sa nature, tendant à la concentration et à l'absolutisme ; de même, le^ droit et la science ont

pour organe et expression la Liberté. Développons cette proposition.

Sous le régime du droit divin, où la justice, réduite à ses éléments, n'existe pour ainsi dire qu'à l'état de mythe; où la science économique est à peu près nulle, contredite même, dans ses parties essentielles, par les institutions ; où l'histoire, pour ceux qui la lisent, n'a guère plus de portée que la légende ; où la constitution politique est tout artificielle ; où la nation vit d'une vie factice et superstitieuse : sous un tel régime, une direction supérieure, appuyée sur une forte hiérarchie, semble nécessaire. L'État ne subsiste que par l'énergie de sa centralisation ; la société ne se meut que sous l'impulsion de l'autorité ; l'homme, la famille, la corporation, la commune, la nation tout entière, enfin, sont en pleine tutelle.

Là au contraire où la justice, plus approfondie, a établi et développé ses règles; où la science a posé ses divisions ; où l'économie politique, en possession de ses principes, a commencé la démonstration de ses théorèmes; où l'histoire, philosophiquement étudiée, fournit à l'homme d'État l'appoint de son expérience ; où l'État et la société, enfin, apparaissent comme un organisme qui a ses lois propres, indépendantes de l'arbitraire de l'homme, et hors desquelles tout décret du prince et toute raison d'État doivent être déclarés comme non avenus : il est clair que le gouvernement de la communauté ne requiert plus une direction aussi autocratique ; que la pensée dirigeante n'est plus en haut mais partout; que pour une foule de choses

les différents groupes n'ont pas besoin du commandement, ils sont aptes à se gouverner eux-mêmes, sans autre inspiration que leur conscience et leur raison.

Il y a donc, en tout État organisé selon les principes du droit moderne, diminution progressive de l'action gouvernementale, ce que Ton appelle vulgairement décentralisation. Si le contraire se manifestait, ce serait le signe que la société revient sur elle-même, anomalie qui pourrait avoir son excuse, mais qui dans tous les cas ne pourrait être considérée que comme temporaire.

Certes, la centralisation politique a des avantages que je ne méconnais pas, mais qui coûtent cher. Elle plaît au peuple, dont l'imagination aime à contempler des puissances capables de mettre sur pied des armées de cinq cent mille hommes, de lever des contributions et de contracter des emprunts par milliards. Elle sourit à la vanité collective et individuelle, chacun s'estimant en raison non-seulement de son mérite et de son avoir, mais de la grandeur de sa nation, de l'étendue de son territoire et de l'importance de ses capitaux. Comme système, enfin, la centralisation est de conception facile : c'est d'après ce type que se sont formés tous les anciens empires, la raison chez les enfants et dans le peuple recherchant en tout l'unité, la simplicité, l'uniformité, l'identité, la hiérarchie, autant que la grandeur et la masse. Par toutes ces causes la centralisation est devenue un instrument énergique de discipline ; elle a servi à étendre les

vues du philosophe ; on lui doit la propagation du droit romain et de l'Évangile.

Le peuple aime les idées simples et il a raison : malheureusement cette simplicité qu'il recherche ne se rencontre que dans les choses élémentaires, et le monde, la société, l'homme, sont composés d'éléments irréductibles, de principes antithétiques et de forces antagoniques. Qui dit organisme, dit complication; qui dit pluralité, dit contrariété, opposition, indépendance. Le système centralisateur est très-beau de grandeur, de simplicité et de développement ; il n'y manque qu'une chose, c'est que l'homme ne s'y appartient plus, ne s'y sent pas, n'y vit pas, n'y est de rien.

Or, depuis la Réforme, surtout depuis la Révolution française, un esprit nouveau s'est levé sur le monde. La Liberté s'est posée en face de l'État, et son idée se généralisant rapidement, on a compris qu'elle n'était pas le fait seulement de l'individu, qu'elle devait exister aussi dans le groupe. A la liberté individuelle on a voulu joindre la liberté corporative, municipale, cantonale, nationale; en sorte que la société moderne se trouve placée tout à la fois sous une loi d'unité et une loi de divergence, obéissant en même temps^ un mouvement centripète et à un mouvement centrifuge. Le résultat de ce dualisme, antipathique aux hommes d'État, et que les masses comprennent peu, est de faire qu'un jour, par la fédération des forces libres et la décentralisation de l'Autorité, tous les États, grands et petits, réunissent les avantages de

l'unité et de la liberté, de l'économie et de la puissance, de l'esprit cosmopolite et du sentiment patriotique... Mais ces considérations nous entraîneraient trop loin; je me contente de les indiquer sommairement, et je rentre dans ma thèse.

En ce qui concerne l'impôt, ce mouvement excentrique de la société est de la plus haute importance.

1° La quotité de l'impôt sera fixée avec d'autant plus d'exactitude et sa répartition d'autant plus juste, que l'on aura séparé avec plus de soin les dépenses centrales ou fédérales des dépenses communales ou provinciales, et que chaque localité sera appelée, d'une part, à faire la répartition entre les contribuables de son propre contingent, de l'autre, restera chargée de ses propres dépenses. Cette proposition ne me semble pas avoir besoin d'autre démonstration. À moins qu'il ne s'agisse de la construction d'une forteresse qui importe à la sûreté de l'empire ou de la république confédérée, comment le pouvoir central serait-il meilleur juge des travaux d'utilité publique à effectuer dans une localité, que les habitants de la localité elle-même? Comment saurait-il mieux qu'eux en évaluer le prix? Comment en ferait-il mieux l'entreprise? Comment, ensuite, apporterait-il plus d'intelligence et d'équité dans la répartition des taxes?

Que le pouvoir central, par ses procureurs généraux et ses préfets, exerce une haute surveillance, qu'il veille à l'exécution des lois, surtout à l'observation du principe d'égalité; qu'il soit là pour mettre obstacle à la formation des petites tyrannies de clocher, c'est

tout ce qu'il a à faire. Hors de là, son premier et véritable devoir est d'élever au gouvernement d'ellesmêmes toutes les parties de la nation : il y va de leur vie et de leur prospérité.

2° Une conséquence de cette distribution de l'autorité sera de diminuer les frais généraux d'administration, police et gouvernement. Sans doute si, comme nous le disions tout à l'heure, les populations vivant dans une éternelle enfance avaient besoin d'être toujours poussées, dirigées, entraînées, la centralisation présenterait une économie. Pour un pays comme la France, une souveraineté unique coûtera moins que trente-six ou quatre-vingt-dix. Mais si l'on admet que les hommes, par la science et le droit, soient de plus en plus capables de se gouverner eux-mêmes ; si de plus la liberté, conquise par des siècles de révolution, leur a déféré la dignité souveraine : alors il est évident que le souverain, que la direction étant partout, les frais généraux d'État diminuent en raison de cette ubiquité, ce qui entraîne, avec un surcroît d'activité locale, une diminution d'impôt.

3° Une de nos observations les plus importantes, à propos des différentes espèces de taxes, a été celle-ci: En dernière analyse l'impôt est rejeté sur la masse, acquitté, à très-peu près, exclusivement parla masse. Ce fait inéluctable peut avoir son côté utile, comme on verra tout à l'heure ; mais il a incontestablement aussi son côté nuisible, sur lequel nous n'avons plus à insister. Ce ne sera donc pas chose indifférente, pour une exacte et équitable répartition de l'impôt, que les

dépenses ainsi que les recettes à faire en chaque localité soient, autant que possible, attribuées à la localité même. L'idéal du gouvernement, par conséquent l'idéal de l'impôt, ne serait-il pas que chaque citoyen, se gouvernant lui-même conformément aux lois, accomplît lui-même, pour lui-même, la part des services publics que la collectivité réclame et dont il est participant? N'est-il pas clair qu'alors chacun payant pour soi, acquittant^ l'aide de ses propres ressources et dans la mesure de sa fortune, sa part des charges publiques, on ne pourrait plus dire, avec autant de vérité qu'aujourd'hui, que le prix de ces mêmes charges, l'impôt, retombe sur la masse?

Eh bien ! la décentralisation nous fait faire un pas vers cet idéal. Il faut que Lausanne paye pour Lausanne, non pour Berne, Zurich ou Fribourg. En France', le gouvernement a toujours marché à l'envers de ce principe : il s'éloigne par conséquent de plus en plus de l'égalité et de l'économie fiscales, quand il se réserve de nommer les maires, quand il compose les conseils municipaux, quand il gouverne des municipalités telles que Paris et Lyon, où ne manquent certes pas les lumières, par des commissions.

k° Dernière considération , de toutes la plus grave : Point d'égalité de répartition dans l'impôt, avonsnous dit, avec des fortunes inégales : cela est d'évidence mathématique. Absolument parlant, l'égalité des fortunes est irréalisable, puisque, les individus fussent-ils tous égaux en talents et en capacités, cela ne suffirait pas encore, il faudrait pouvoir fixer les

valeurs, naturellement et nécessairement instables. Il en résulte que le problème de la péréquation de l'impôt est, ainsi que nous l'avons démontré, théoriquement insoluble.

Mais si l'égalité ne peut être atteinte, il ne s'ensuit pas qu'elle ne puisse être approchée ; elle reste toujours la loi de la société, la formule de la justice aussi bien pour les conditions et fortunes que pour l'impôt. C'est donc un mouvement de tendance, d'approximation indéfinie, qu'il s'agit de déterminer dans le corps social. Ici, tout le monde comprendra que si l'État a un rôle important à jouer, il ne peut agir seul. La question intéresse au plus haut degré l'économie publique : il s'agit de l'industrie, du commerce, du travail et de la propriété, de tout ce que le droit moderne a enlevé à la souveraineté de l'État, pour en doter la liberté. Si donc le fisc ne peut se rapprocher de la justice qu'autant que l'organisation économique se rapprochera de l'égalité, c'est aux citoyens de prendre l'initiative des réformes, et plus que jamais il leur importe, pour la sécurité de leurs personnes et la garantie de leurs fortunes, de décentraliser le gouvernement.

Quant à l'État lui-même, sa marche est tracée. De même que, par la distribution de son pouvoir, il doit favoriser le développement de toutes les libertés, de même par la direction et L'organisation de ses services il doit procurer l'égalité.

" Que si l'on prend texte de la part d'action que je reconnais au Pouvoir dans cette œuvre de nivellement ;

si l'on me dit que je n'échappe à l'iniquité fiscale qu'en faisant appel à l'autorité gouvernementale, je ne me donnerai pas Ta peine de répondre. Je laisserai aux peuples libres, aux républiques confédérées, aux monarchies vraiment parlementaires, le soin de justifier mes principes par leur exemple. Je dirai seulement à mes adversaires : Vous ne voulez point entendre parler de décentralisation politique. Alors point de modération dans les dépenses, point de justice dans l'État, point de liberté pour les citoyens. Abjurez votre révolution et retournez au droit divin ; vous aurez du moins le mérite de la franchise, et vous vous ferez justice.