CHAPITRE VI

De l'organisation des magistratures , et des devoirs

des magistrats.

Tel est le mode le plus généralement suivi aujourd'hui pour distribuer les pouvoirs dans la société.

Mais, pour que les pouvoirs soient bien mo-

dérés , il ne suffit pas qu'ils soient divisés et distribués avec art, il faut encore qu'ils soient réglés avec sagesse. Or, pour bien régler les pouvoirs, il faut bien déterminer les devoirs des magistrats , leur nombre , et la durée de leurs fonctions.

Le conseil représentatif et le sénat doivent faire les lois , et le magistrat suprême doit les faire exécuter ; mais , comme celui qui fait exécuter les lois peut y découvrir des vices qui ont échappé à ceux qui les font, il faut lui donner le droit de les rejeter, ou du moins celui de les faire reviser. De là la nécessité de faire concourir le magistrat suprême à la formation des lois , soit en lui en donnant l'initiative , soit en lui en donnant la sanction.

Le droit de proposer les lois suppose à celui auquel on le donne une supériorité de lumières qui n'est pas également nécessaire à celui qui ne fait que les examiner. L'un pense par lui-même , tandis que l'autre ne fait qu'examiner la pensée d'autrui. Voilà pourquoi on ne donnait ordinairement ce droit chez les anciens qu'au petit conseil ou au sénat , parce que chez eux le grand conseil était indistinctement composé de tous les citoyens, tandis que le sénat ne l'était que de citoyens choisis ou d'anciens magistrats.

Mais, chez les modernes, où le conseil représentatif n'est composé, comme le sénat, que de

citoyens choisis ou de représentants, on peut également donner ce droit à l'un et à l'autre; et, comme les droits dérivent des devoirs, puisque les uns ne sont que des moyens de remplir les autres, quand un des deux conseils a voté une loi , l'autre doit avoir le droit de la rejeter ou de la modifier. Mais , pour modifier une loi , il faut la discuter. Chacun des deux conseils doit donc avoir le droit de discuter et de modifier les lois qui lui sont proposées par l'autre.

L'usage, renouvelé de nos jours, de faire discuter les lois par des orateurs particuliers devant un conseil muet , pouvait convenir aux peuples anciens , parce que ces orateurs , en discutant les lois pour tous les citoyens , n'étaient en effet que leurs interprètes ; mais il ne peut pas convenir aux peuples mo<:lernes , qui n'ont plus aujourd'hui d'autres interprètes que leurs représentants. Cette manière antique de faire les lois, comme on rend les jugements , en les faisant discuter contradictoirement devant des juges muets, ne convient donc plus aux gouvernements représentatifs des nations modernes, parce qu'elle détruit la représentation.

On peut donner au magistrat suprême , qui est chargé de faire exécuter les lois, le droit de les rejeter quand il y découvre des vices, et même celui d'en proposer de nouvelles , quand il en

reconnaît la nécessité ; mais le droit de proposer des lois ne doit pas lui être exclusivement donné, parce que le conseil représentatif et le sénat peuvent exercer ce droit aussi bien que le premier magistrat.

Le conseil représentatif et le sénat doivent donc avoir le droit de discuter les lois, de les modifier, et même de les proposer.

Il n'y a qu'une seule loi dont on peut sans inconvénient réserver l'initiative au magistrat suprême , c'est la loi générale des finances , parce qu'étant chargé seul avec ses ministres du soin de faire exécuter les lois, il peut seul avec eux bien apprécier les dépenses nécessaires à leur exécution ; mais c'est au conseil représentatif et aii sénat à constater la nécessité ou l'utilité de ces dépenses , et à y pourvoir par les moyens les plus économiques et les moins onéreux à l'état.

Le droit qu'a le magistrat suprême de faire exécuter les lois sans avoir celui d'établir l'impôt, et le droit qu'a le conseil législatif d'établir l'impôt sans avoir celui de faire exécuter les lois , sont le lien qui unit le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, et qui les oblige tous deux à marcher de concert. C'est ce besoin d'agir d'un commun accord qui les avertit l'un et l'autre de leur dépendance mutuelle et de leurs devoirs respectifs. Voilà pourquoi l'on a vu des gouvernements

où le droit de voter l'impôt , laissé à une nation ou à ses représentants, a fini par donner à cette nation un moyen paisible et légal de recouvrer tous ses autres droits.

Mais le conseil représentatif et le sénat ne doivent pas seulement avoir le droit de proposer les lois et de modifier celles qui leur sont proposées , ils doivent encore avoir celui de veiller à leur exécution, parce qu'une loi qui n'est pas exécutée est un ouvrage avorté. Ce n'est pas la lettre de la loi, mais son observation qui règle la société , et il vaut encore mieux avoir des lois imparfaites qui soient bien exécutées, que d'en avoir de parfaites qui ne le soient pas. C'est là le vice de quelques gouvernements modernes , où l'on fait les plus belles lois du monde, mais où l'on n'en exécute aucune.

Du droit de veiller à l'exécution des lois dérive celui d'accuser les magistrats supérieurs qui les exécutent mal ou qui ne les exécutent pas du tout ; mais, comme le même conseil ne peut pas être à la fois juge et partie, il faut que, lorsqu'ils sont accusés par l'un, ils soient jugés par l'autre, ou que l'on institue un tribunal particulier pour les juger.

Les anciens jugeaient eux-mêmes leurs premiers magistrats dans un conseil général composé de tous les citoyens ; mais les modernes , qui n'ont qu'un conseil représentatif composé de citoyens

choisis , ne peuvent les faire accuser que par ce conseil, et juger que par le sénat; mais ils peuvent faire juger par la cour judiciaire tous les autres magistrats.

Le conseil représentatif et le sénat doivent donc veiller à l'exécution des lois. Les hommes qui composent ces conseils n'y sont point appelés, comme les philosophes dans les académies, pour y discuter de vaines et brillantes théories sur la forme des gouvernements, mais pour régler et concilier les divers intérêts de leur pays. Ils ne sont pas même appelés, excepté dans des cas extraordinaires, pour donner à leur nation de nouvelles lois politiques , mais pour lui conserver celles qu'elle a. Quand les peuples de l'antiquité les plus renommés par leur sagesse voulaient corriger leur code politique ou en faire un nouveau, ils ne s'adressaient point à leurs concitoyens tumultuairement assemblés sur la place publique , comme si chacun d'eux avait eu une portion de cette raison suprême destinée à régner sur eux ; ils consultaient leurs oracles , ils s'adressaient à leurs sages, et ils leur demandaient des lois comme on demande à Dieu des bienfaits.

Le conseil représentatif et le sénat sont donc particulièrement appelés à surveiller l'exécution des lois; mais c'est aux magistr;its à les exécuter, et au ])remier d'entre eux ou au magistrat su-

prème à les faire exécuter par tous les autres. La loi est la règle de tous, et elle doit être appliquée à tous et à chacun. C'est par elle et pour elle que le magistrat suprême doit régner, et c'est par elle et pour elle que tous les autres magistrats doivent régner avec lui. C'est ce règne de la loi , substitué à la volonté arbitraire de l'homme, qui remplace l'empire de la force par celui de la raison, et qui, élevant la société politique au-dessus de toutes les autres sociétés humaines, donne partout aux magistrats la prééminence sur tous les autres citoyens.

La loi, dans son application aux personnes, doit être comme une règle de fer inflexible pour tous, parce que tous sont égaux devant elle, et qu'ils doivent tous jouir également de ses bienfaits; mais elle doit fléchir comme une règle de plomb dans son application aux choses, parce que les choses changent et se modifient continuellement. De là la différence des devoirs des administrateurs qui sont appelés à appliquer la loi aux choses, et des juges qui sont destinés à l'appliquer aux personnes.

Le conseil représentatif et le sénat étant destinés à régler les intéi-èts généraux de l'état, il ne reste au conseil de la province et à celui de la commune qu'à régler les intérêts particuliers (!e la province et ceux de la commune ; mais c'est

aux administrateurs de la province et à ceux de la commune à faire exécuter dans la province et dans la commune, non-seulement les règlements locaux faits pour la province et pour la commune, mais encore les règlements généraux faits pour tout l'état.

Le ju^e et le commandant de la commune doivent maintenir la paix dans la commune, et le juge et le commandant de la province doivent la maintenir dans la province ; mais c'est au magistrat suprême à la maintenir dans tout l'état.

Le magistrat suprême doit diriger toute l'administration et faire les règlements nécessaires à l'exécution des lois; car avec quelque précision que les lois soient faites, il y a toujours divers modes de les exécuter, et le magistrat suprême doit déterminer celui que l'on doit suivre, afin de maintenir l'uniformité dans l'administration.

Dans les gouvernements anciens , il y avait une magistrature populaire qui avait le droit de s'opposer aux ordonnances du premier magistrat, quand elles étaient contraires aux lois de l'état ; mais la publicité et la liberté de la presse peuvent, dans nos gouvernements modernes, suppléer en quelque sorte à cette magistrature, et on peut la remplacer dans l'intervalle des sessions par une commission permanente tirée du conseil re-

présentatif ou du sénat, et chargée spécialement de veiller à l'exécution des lois.

Mais il ne suffit pas de déterminer les devoirs des magistrats , il faut encore déterminer leur nombre et la durée de leurs fonctions.