CHAPITRE VIL
De la durée des magistratures et du nombre des magistrats.
La. durée des magistratures doit être relative au pouvoir qu'elles exercent. Plus le pouvoir des magistrats est grand, moins il doit avoir de durée, parce que l'habitude du pouvoir corrompt les hommes; et c'est ce qui a fait donner partout passagèrement la dictature et le pouvoir constituant, qui sont, l'une, la réunion dans les mêmes mains du pouvoir exécutif, et l'autre, celle du pouvoir législatif.
Or, le pouvoir des magistrats est plus grand dans les magistratures individuelles que dans les magistratures collectives, et dans les magistratures collectives, qlii ont peu de magistrats, que dans celles qui en ont beaucoup. Il faut donc renouveler les unes plus souvent que les autres.
On peut même ne renouveler que partiellement les magistratures qui ont un grand nombre de magistrats, tandis qu'il faut toujours renouveler les autres intégralement. Il serait difficile d'établir une règle fixe à cet égard ; mais la sagesse conseille de ne jamais donner un pouvoir, que l'on ne puisse pas reprendre aisément.
Le conseil représentatif peut être renouvelé intégralement; mais le sénat ne doit jamais l'être que partiellement, parce que ces deux conseils ont chacun une destination différente. L'un est destiné à défendre les intérêts variables de l'état, et l'autre ses intérêts permanents.
Il en est des sociétés politiques, comme des corps organisés. Comme eux, elles sont composées de deux sortes d'éléments, d'éléments fixes et d'éléments variables. Sans les uns elles ne pourraient pas conserver leur individualité, et sans les autres elles ne pourraient pas se développer. Il faut donc qu'il y ait en elles quelque chose de fixe et quelque chose de variable. Sans fixité elles ne pourraient pas subsister , et sans variabilité elles ne pourraient pas se perfectionner.
On ne peut pas changer tout d'un coup un corps organisé, sans le détruire. On peut bien, à la faveur d'une nourriture journalière, introduire dans ce corps des éléments nouveaux qui le modifient en s'unissant avec les anciens; mais le
jli théorie
corps reste toujours le même, et il ne perd son identité qu'en périssant.
Les sociétés politiques ressemblent à cet égard aux corps organisés : elles sont soumises par leur constitution aux mêmes lois. On ne peut pas y introduire des changements subits, sans les faire périr. On peut bien développer leurs formes, mais non leur en substituer brusquement de nouvelles. La loi de stabilité gouverne le monde moral comme le monde physique : quiconque viole cette loi, brise la chaîne invisible qui unit le passé à l'avenir, et détruit le présent.
Les corps politiques ne peuvent donc, comme les corps organisés , subsister et se développer , qu'en conservant ce qu'ils ont acquis , et en acquérant ce qui leur manque. C'est là leur besoin, ou, si l'on veut, leur devoir et le fondement de tous leurs droits. Or, c'est le conseil représentatif qui est destiné à leur donner ce qui leur manque , et c'est le sénat qui est appelé à leur conserver ce qu'ils ont acquis. Le conseil représentatif doit donc être renouvelé de temps en temps , puisqu'il représente les intérêts variables de l'état ; tandis que le sénat doit être permanent , ou ne doit être renouvelé que partiellement, puisqu'il en représente les intérêts constants. L'un doit perfectiomier la société en y introduisant graduellement tous les changements qu'amène le temj)s, et l'autre doit la fixer.
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Mais les autres magistrats, qui exercent tous un pouvoir plus ou moins grand, doivent être renouvelés souvent , pour qu'ils n'eu abusent pas. Il faut toutefois leur donner le temps d'achever ce qu'ils ont entrepris, afin que des hommes différents ne recommencent pas sans cesse le même ouvrage, et que chacun d'eux puisse achever le sien.
Le magistrat suprême peut, pour cette raison, être élu pour un temps plus long que tous les autres njagistrats, parce qu'il doit les diriger tous; et, quand on l'a investi d'une portion du pouvoir législatif, son pouvoir doit avoir la même durée que celui du sénat; autrement il n'y aurait plus d'équilibre entre le sénat et le premier magistrat.
Ce n'est pas seulement la durée des magistratures qui doit être relative au pouvoir qu'elles exercent, c'est encore le nombre des magistrats.
Il faut moins de magistrats là où ils ont plus de pouvoir, et il en faut plus là où ils en ont moins, parce qu'il faut alors que le pouvoir soit distribué en plus de mains; mais, quelque grand que soit le nombre des magistrats , il ne faut pas qu'un seul homme puisse exercer plusieurs magistratures à la fois , parce que chaque homme en particulier fait moins bien plusieurs choses qu'une seule.
Le nombre des magistrats ne doit pas seule-
jb THÉORIE
ment être relatif au pouvoir qu'ils exercent, il doit l'être encore au service qu'ils font.
Le conseil de la commune et celui de la province étant destinés à défendre les intérêts divers de la commune et de la province, il doit y avoir au moins un conseiller provincial pris dans chaque commune, et un conseiller communal pris dans chaque section de commune, afin qu'il n'y ait aucune portion de l'état qui n'ait un défenseur de ses droits; mais ces conseillers ne doivent point être trop nombreux, pour pouvoir délibérer avec sagesse, et il suffit en général d'un conseiller communal pour cinq cents habitants, et d'un conseiller provincial pour cmq mille.
Le conseil représentatif doit être composé d'autant de représentants qu'il en faut pour représenter les intérêts divers de chaque province , et l'on doit au moins en choisir deux dans chaque province, afin que l'un puisse au besoin remplacer l'autre ; mais il n'est pas nécessaire de choisir un sénateur dans chaque province, parce que le sénat, étant plus particulièrement destiné à défendre les intérêts permanents de l'état, et ces intérêts étant les mêmes partout, le sénateur d'une province peut remplacer celui d'une autre. Il suffit donc qu'il y ait assez de sénateurs , pour que les lumières des uns suppléent à l'ignorance des autres.
Le conseil représentatif doit être assez nombreux pour pouvoir exprimer les vœux divers de toutes les provinces; mais il ne doit pas l'étie trop , pour ne pas nuire au calme et à la sagesse de ses délibérations. S'il n'était pas assez nombreux , il n'exprimerait pas bien la volonté générale ; et , s'il l'était trop , il s'épuiserait en vain babil.
Une assemblée trop nombreuse peut vouloir le bien, mais rarement elle peut le faire; car, si la volonté du bien est dans tous , la sagesse pour le faire n'est que dans le petit nombre, soit que le nombre des sages soit partout très-petit , soit que les sages cessent de l'être, dès qu'ds sont réunis à des fous.
Il faut donc que le nombre des représentants ne soit ni trop grand, ni trop petit, mais qu'il soit dans une juste proportion avec la population de l'état. Il faut que , dans les plus petits états, il ne puisse jamais descendre au-dessous de cent, ni dans les plus grands s'élever au-dessus de cinq cents , afin que le conseil de la nation ne puisse jamais dégénérer en coterie , ni en cohue.
Le nombre des sénateurs ne doit jamais s'élever au-dessus de la moitié, ni descendre au-dessous du quart de celui des représentants; mais il faut que la sagesse des uns supplée au nombre
des autres. Dans un état de dix mille lieues carrées et de dix millions d'habitants, tels que le sont les états moyens de FEurope, il pourrait y avoir cent sénateurs sur trois cents représentants : ce qui donnerait un sénateur pour cent mille habitants, et un représentant pour trente -trois mille. jNIais, dans les petits états, on pourrait avoir un représentant pour vingt-cinq mille habitants, et un sénateur pour cinquante mille; et, dans les grands , n'avoir qu'un représentant pour cinquante mille habitants, et un sénateur pour deux cent mille.
La magistrature suprême peut être donnée à un seul magistrat ou à plusieurs; mais, soit qu'on la donne à un seul ou à plusieurs, il faut toujours donner à l'un comme aux autres des ministres pour exécuter : or, le nombre des ministres doit toujours être proportionné au travail de l'administration ; et , comme ce travail doit être divisé pour être bien ordonné, il faut que les ministres se le partagent entre eux, comme les ouvriers d'une manufacture s'en partagent l'ouvrage, pour le faire plus promptement et pour le faire mieux. Mais la division de l'administration générale en ministères, et la subdivision des ministères en bureaux, doit être faite avec tant de précision et de mesure , qu'elle facilite le travail sans le multiplier. 11 doit donc y avoir assez
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de divisions, pour qu'aucun ministre n'ait trop de travail ; et il ne doit pas y en avoir trop , pour que chacun d'eux en ait assez.
En général, il vaut mieux diviser trop peu, que de diviser trop. Dans le premier cas, on ne voit pas tout , il est vrai ; mais dans l'autre , tout échappe à la vue et se perd dans la contusion. Les classifications en toutes choses , dans les sciences comme dans les arts , n'ont été inventées que pour soulager l'esprit , et elles le fatiguent , quand elles sont trop multipliées.
C'est à la loi, seule règle des devoirs et des droits, et non au magistrat suprême, exécuteur de la loi, à diviser l'administration générale comme toutes les autres, et a bien déterminer les attributions de chaque administration , afin que chaque administrateur connaisse bien ses droits et puisse bien remplir ses devoirs , sans jamais usurper les droits des autres, ni souffrir que les autres usurpent les siens.
On doit diviser davantage l'administration générale dans les grands états que dans les petits, parce que le service est plus étendu dans les premiers que dans les autres; mais, dans les états les plus petits, il faut la diviser au moins en trois ministères, dont l'un dirige l'administration intérieure, l'autre les relations extérieures et la force armée, et le troisième les finances: et li
Go THÉORIE
faut subdiviser chaque ministère au moins en trois bureaux , l'un pour régler le personnel , l'autre le matériel, et le troisième les dépenses.
La haute -cour judiciaire doit être divisée en trois sections au moins , et la haute-cour militaire au moins en deux dans tous les états maritimes; et chaque section de l'une et de l'autre doit être au moins composée de trois individus , parce qu'il n'y a de délibération que là où il y a arbitrage, et qu'il n'y a d'arbitrage qu'avec trois personnes au moins.
L'administration de la province et celle de la commune peuvent être confiées , comme l'administration de l'état , à un ou à plusieurs magistrats ; mais , soit que ces magistrats soient égaux entre eux, ou que l'un soit supérieur aux autres, il faut qu'il y ait dans la province et dans la commune trois administrateurs au moins, ou un administrateur et deux adjoints , le premier pour convoquer et présider le conseil, l'autre pour assister et suppléer le premier, et le troisième pour être le dépositaire du trésor.
Le tribunal de la commune peut n'être composé que d'un simple juge de paix; mais le tribunal de la province doit être composé d'un juge au moins, et d'autant de jurés que l'exige l'impartialité des jugements, et il faut au moins un juré pour cinq cents habitants, et deux cents jurés
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pour cent mille habitants. Le sort , à chaque session du tribunal , doit en désigner au moins trente-six , parmi lesquels les deux parties intéressées pourront chacune en choisir six. Dans les jugements criminels, les douze premiers désignés par le sort doivent former le jury d'accusation, et les vingt-quatre autres, parmi lesquels l'agent public pourra en récuser six au nom de la société , et l'accusé six autres en son nom privé , doivent former le jury de jugement.
Un officier supérieur doit commander la force armée de chaque commune, et un officier général la force armée de chaque province; et ils doivent être assistés l'un et l'autre d'autant d'officiers inférieurs que l'exige le besoin du service , sans cependant trop multiplier les grades militaires, pour ne pas affaiblir la considération due au commandement.
Les autres fonctionnaires publics, distincts des magistrats proprement dits, en ce que ceux-ci sont les agents du pouvoir, tandis que les autres ne sont que ceux des magistrats, doivent être assez nombreux pour suffire à tous les services ; mais ils ne doivent pas l'être trop , pour ne pas surcharger l'administration de dépenses inutiles.
Un administrateur suprême, avec autant de ministres que l'on a établi de branches dans l'administration supéi'ieure., trois administrateurs ou
Ga THÉORIE
i!H administrateur et deux adjoints dans chaque administration inférieure, ou dans chaque province et dans chaque commune, avec un commandant miUtaire dans l'ime et dans l'autre , peuvent suffire pour «jouverner les plus grands états.
Telle est la manière la plus simple de régler les pouvoirs : mais les pouvoirs auraient beau être réglés avec sagesse , divisés et distribués avec art , jamais ils ne seront bien exercés , s'ils ne sont délégués aux hommes les plus propres à les bien exercer.
