FAUT-IL DEUX CHAMBRES

ses parties de la nation ; ils en connaissent mieux les vœux et les besoins. Donc il n’est pas rationnel de confier la puissance législative à un seul homme.

745. Mais faut-il la donner à une assemblée unique ou à plusieurs ? Cette question est aussi difficile que controversée.

Mettons à l’écart, tout d’abord, le système qui veut une seconde chambre, uniquement pour défendre les privilèges d’une classe de citoyens. Une chambre de lords ou de pairs servirait à faire revivre des distinctions que la Constitution a supprimées. Tant qu’on n’aura pas réussi à reconstruire une aristocratie nobiliaire en France, on manquera de prétexte pour y réimporter l’organisation législative de l’Angleterre, si fort vantée par Montesquieu (1).

Ecartons encore le système que l’on pourrait appeler fédératif. On conçoit qu’aux Etats-Unis, à côté d’une assemblée chargée de représenter les intérêts de la confédération entière , on ait placé un sénat dans le but de protéger plus spécialement les intérêts de chacun des Étals de l’Union,

' considérés comme puissances indépendantes. En effet, chaque Etat nomme un nombre égal de sénateurs ; le nombre des représentants qu’il envoie est, au contraire, proportionnel à sa population. Mais la république française est une et indivisible. •

La combinaison qui consisterait à partager les députés d’un pays en deux sections égales de tous points, n’est guère soutenable. Elle établirait, en quelque sorte, un double emploi législatif.

746. La question proposée est ainsi bien simplifiée. Elle se réduit à demander si les représentants d’une nation non divisée doivent composer un seul conseil, ou bien deux cham-

(I) M. Guizot (De la démocratie en France, ch. 6) proclame fausse et funeste l’idée d’un pouvoir unique, représentant un peuple unique. La société, dit-il, est composée de divers éléments. A la vérité, ii n’est pas nécessaire, de son propre aveu, que tons les éléments soient représentés, au sommet de l’État, par autant de pouvoirs correspondants. Le silence de M. Guizot , car il n’en dit pas davantage, permet de conjecturer qu’il voudrait, aujourd'hui encore, une chambre de nobles ou une chambre de propriétaires. Mais le but de la législation n’est pas le bonheur des propriétaires ou des nobles; c’est le bonheur de l’universalité des citoyens (v. n° 74).

358 CH. IV, ART. 20. — FAUT-IL DEUX CHAMBRES? hres, avec des conditions distinctes de capacité ou môme d’ûge et de durée dans les fonctions.

La doctrine qui se contente d’une assemblée unique a le mérite incontestable de la simplicité. Elle assure la manifestation la plus prompte et la plus vraie de l’opinion publique. Le hasard pourrait faire que les représentants de la minorité de la nation se trouvassent en majorité dans l’une des deux chambres. Les membres de la seconde assemblée seraient souvent déterminés à opposer leur veto par le désir seul de se donner de l’importance. S’ils avaient un droit absolu d’empêcher, il en naîtrait des conilits prolongés, propres à irriter l’opinion publique (I). Dans les occasions graves et urgentes, le conflit causerait des retards et compromettrait parfois la sûreté de l’État. Il serait plus facile à un . usurpateur de dominer deux conseils séparés l’un de l’autre, que de soumettre à ses vues une assemblée nombreuse dont tous les membres se surveillent ou s’encouragent mutuellement. V. n°91.

Les partisans de la division du corps législatif en deux chambres ne manquent pas de raisons solides. Il convient d’assurer, avant tout, eu temps normal , la maturité des délibérations (2). La précipitation nuit aux œuvres de tout genre. Or il est difficile qu’une assemblée unique s’impose plusieurs discussions sérieuses sur le môme sujet. Elle est toujours plus nombreuse que deux sections distinctes; or, le nombre est une cause de désordre. On craindrait, en exigeant de ses membres des preuves de capacité, de gêner la liberté des élections; tandis qu’il est bien facile d’imposer aux législateurs de la seconde chambre des conditions de science et d'aptitude à rédiger les lois. Une assemblée unique peut être tentée, dans un temps d’effervescence, d’attirer à elle tous les pouvoirs; or le despotisme collectif ne vaut guère mieux que le despotisme individuel.

747. Pour prendre parti entre ces raisons opposées qui se balancent à peu près, il faut, je crois, recourir à la dis-

(I) Ceux qui ont invoqué l'intérét de la minorité, en faveur de la dualité des chambres (v, le dise, de M. Duvergier dcHauranne), n'ont pas sans doute voulu dire que la minorité devait obtenir une représentation distincte dans le gouvernement.

(J) Ce n'eat pas là diviser la loi, comme le dit M. Arm. Marrest (Rapport).

CONDITIONS POUR ENTRER DANS LA SECONDE. 359 tinction que j’ai tout à l’heure établie entre les deux fonctions de la puissance législative. L’une consiste à décréter des lois proprement dites, des règles de conduite générales; l’autre, à contracter ou à prescrire certaines mesures au nom de l’État. Des députés élus sans conditions d’aptitude sont absolument incapables de travailler à la législation civile ou pénale. Je n’hésite pas à affirmer que dans une assemblée de sept cent cinquante représentants choisis ainsi au hasard, il n’y a pas cent hommes en état de prendre une part sérieuse à la rédaction d’un Code civil. Hâtons-nous d’ajouter que la proportion était à peu près la même dans les chambres de députés qui ont fait des lois sous la monarchie constitutionnelle. Peut-être s’y trouvait-il un plus grand nombre de financiers, de grands propriétaires, de diplomates et de généraux. Mais ces divers titres n’impliquent nullement une étude approfondie de la théorie du droit public ou privé. La création, nécessaire dans tous les systèmes, d’une faculté des sciences morales et politiques, permettra de former enfin des pépinières de législateurs. 11 serait possible, avec ce point de départ, d’établir une seconde chambre, chargée de proposer à la première toutes les lois que j’appellerai saiantes. Ses membres devraient avoir obtenu , publiquement et avec succès , le plus élevé des grades conférés par la faculté des sciences morales et politiques. Les preuves de leur capacité supposées faites , je ne tiendrais pas beaucoup à exiger d’eux un certain âge , et encore moins à faire durer leurs fonctions plus longtemps que celle des députés de la première chambre (1). Ce serait les exposer inutilement aux soupçons et aux attaques de l’opinion démocratique. Il n’y aurait pas besoin qu’ils fussent nombreux , et cependant je voudrais que l’on pût toujours en élire de nouveaux. Quant au mode de l’élection, il conviendrait peut-être de les faire choisir par la première chambre, plus capable que les collèges électoraux d’apprécier leur supériorité scientifique.

(t) Ce sont pourtant les seules conditions qu'ait indiquées M. Duvergier de Hauranne, quand il a proposé, avec MM. Rouher et Creton, d’établir deux chambres — Le conseil d’état , tel qu'il est organisé par 1a Constitution , n’équivaut pas tout à fait à une seconde assemblée : son concoure n’est pas obligatoire ; on ne fixe ni le nombre de scs membres , ni les garanties qu’ils doivent fournir de leur aptitude.