CHAPITRE U

AdminiAtration générale.

La société est l'homme et la propriété; administrer la société, c'est donc administrer les hommes et les propriétés.

Administrer les hommes , administrer les propriétés , c'est faire servir les hommes et les propriétés à la conservation des êtres sociaux ou de la société.

L'administration est donc autorité et conseil; autorité pour administrer les hommes , conseil pour administrer les propriétés.

L'administration est autorité pour administrer les hommes, parce qu'il y a des lois positives auxquelles il faut forcer les hommes de se soumettre.

DE L'ADMmiSTBÀTION PUBLIQUE. 403

L'administration est conseil pour administrer les propriétés , parce qu'il n*y a point de lois positives auxquelles on puisse soumettre l'administration des propriétés.

Ainsi , il y a une loi positive qui défend à l'homme d'attenter à la vie ou à Tbonneur de son semblable : il faut une autorité qui force Tbomme d'obéir à cette loi ^ ou qui le punisse s'il s'en écarte.

Hais il ne peut y avoir de loi positive pour l'établissement d'une branche de commerce , ou l'ouverture d'un chemin public; il faut un conseil pour déterminer la branche de commerce la plus utile , ou le chemin public le plus convenable. Autorité et conseil se trouvent dans toute société composée d'hommes et de propriétés.

Ainsi, dans la société naturelle ou la famille, l'homme est autorité , pour être obéi de tous les membres de la famille ; la famille est conseil ^ pour l'exploitation de la propriété commune.

Ainsi , dans la société politique , le roi doit être pouvoir ou autorité , pour faire obéir Thomme social par l'emploi de la force; et il y aura un conseil, pour diriger l'administration des propriétés publiques. Dans une société constituée» Tadminis^ tration générale est donc le roi en son conseil.

La nature en constituant la société pose des lois fondamentales, et laisse les lois politiques et civiles se développer d'ellesmêmes ; rhomme , en administrant la société , doit établir des règles générales , auxquelles puissent se ramener d'eux-mêmes tous les cas particuliers.

L'écueil de ceux qui gouvernent est de vouloir toigours gouverner , de vouloir tout gouverner , de vouloir gouverner avec ostentation.

L'administration doit agir comme la nature , par une action continuelle, mais inaperçue; on doit sentir son influence ^ïA^n plus qu'on ne doit apercevoir son action. Ainsi Dieu gouverne le monde; nous jouissons de ses bienfaits, sans apercevoir la main qui les dispense» Veut^on une comparaison qui exprime

parfaitement cette différence? Je voyage dans certaines contrées de l^urope ; j*aperçois d*autres voyageurs qui marchent sans précaution et sans défiance , et qui portent leur ai^nt suspendu au bout de leur bftton , ou de toute autre manière aussi visible; leur sécurité m'inspire de la confiance : ailleurs , j'aperçois des gibets, je rencontre des patrouilles; ces précautions m'inspirent de la crainte, et je ne mai^cbe qu'avec cir* conspection. Là, je sentais Y influence de l'administration, ici j'aperçois son action.

V autorité est fermeté, le conseil est sagesse, la fermeté et la sagesse sont vigilance : sagesie, vigilance, fermeté; le» souverains devraient faire graver ces trois mots, en lettres d'or , sur tous les lieux où leurs regards pourraient se porter.

Le génie de César et celui de Charlemagne, le génie de Charles le Sage et celui de Henri IV, étaient sagesse ^ vigilance et fermeté.

Voyez ce gouvernement de quelques jours , actif comme la pensée, inflexible comme le destin; comme il se soutient, comme il résiste aux haines du dedans, aux attaques du dehors , aux efforts de toute l'Europe , à ses propres crimes ! tandis qu'un instant de sommeil et de faiblesse a perdu cet empire assis sur quatorze siècles de durée et de prospérité.

La philantropie , qui gagne les gouvernements , tient moins à une humanité éclairée qu'à la faiblesse des caractères , à la petitesse des esprits , à la mollesse des mœurs. Il est pénible d'éure ferme, il est doux d'être Taible.

Il faut aimer les hommes comme si tous étaient bons ; il faut les gouverner comme si tous étaient méchants. Le souverain qui pardonne le crime, lorsqu'il peut le punir, rend la condition des bons pire que celle des méchants , parce que les bons n'ont jamais besoin de pardon.

On ne peut traiti*r de l'administration générale d'une société monarchique, sans parler de la cour, qui a une si grande in« fluence sur l'administration générale de l'Etat.

DK L*ADMIN16TAA.TIOR PUBLIQUE. 405

Les rois de France ont toujours eu des ofliciers et des dômes* tiques; mais ce qu'on appelle la cour n*a guère commencé qu'à Anne de Bretagne , sous Louis XII.

La cour fut galante sous Anne de Bretagne, voluptueuse sous la Hédicis , superstitieuse sous Henri III ^ polie et magnifique sous Louis XIV , dévote sous la M aintenon , débordée sous le Régent, philosophe de nos jours.

La cour peut donc devenir vertueuse , ou du moins décente p sous un roi vertueux.

Le monarque doit être d'une extrême sévérité envers tout ce qui Tentoure. La royauté est un sanctuaire d'où rien d'impur ne doit approcher. L'indécence sous les yeux du monarque fait éclore le crime au loin.

Le roi a la juridiction souveraine et sans appel sur sa cour« Le public est l'accusateur , le roi est le témoin et le juge. Un regard • un mot , le silence , sont un arrêt sévère et qui a tou* jours soi^ exécution : jamais de raillerie, elle a toujours coûté cher aux rois; c'est alors un juge qui descend do son tribunal pour prêter le collet à l'accusé.

Louis XIV , élevé par une reine espagnole et par un prélat italien , prit de l'une cette gravité qui sied aux rois , et qui manque souvent à la légèreté française ; il prit de Taulre cette réserve dont les rois ne sauraient se passer, et qui ne se trouve pas toujours avec notre franchise et notre loyauté. Aussi, il jouait la royauté, comme on joue un rôle : il l'apprenait par cœur, et sa mémoire fidèle ne lui permet* tait pas une faute. Il était en scène toute la journée. Après lui, les rois ont voulu se délasser, quitter le cothurne, iv>ur se mêler aux spectateurs et venir causer dans les loges : ils ont tout perdu.

Louis XIV , soit qu'il fftt sérieux , soit qu'il fût affable , soit qu'il fût sévère , était toujours roi ; il mettait aux plus grandes choses comme aux plus petites une dignité relative. 11 y a eu de plus grands rois, il y a eu de meilleurs rois, aucun souverain n'a jamais été plus roi.

Louis XI méprisait l'étiquette et la dignité; il dédaignait le respect, lui qui commandait ia crainte ; peul-étre même son excessive popularité entrait-elle dans ses moyens de pénétrer les hommes,

Henri IV paraissait oublier l'étiquette et appeler la familiarité; mais d'un mot, et il n'en était pas avare, il se remettait à sa place, et repoussait bien loin l'indiscrétion. Sa bonté était celle d'un homme ferme, et sa franchise celle d'un homme fin. Lorsque, dans un discours au parlement, ob Vabandon était une adresse oratoire, ce grand homme se mettait en tutelle ; F'entre saint gris y disait-il lui-même , c*est avec mon épée au côté.

L'étiquette doit être conservée : elle est fille de la prudence et mère du respect.

Un roi de France a un double écueil à éviter, celui d*étre trop militaire et celui de ne l'être pas assez.

Un roi personnellement trop militaire courrait le risque de jeter tout d'un cêté une nation naturellement guerrière, et d'altérer ainsi l'esprit de la constitution, qui est l'accord de la justice et de la force : mais s'il ne l'est pas assez, il devient étranger à l'armée ; le soldat ne le connaît plus que par une paye modique et une discipline sévère ; il peut en résulter , et il en a résulté en France, les plus grands malheurs. Depuis que nos rois n'ont plus de connétable, ils doivent, comme disait Charles IX, porter leur épée eux mêmes, voir souvent le militaire, s'occuper de la profession, et connaître les individus, (chose très-importante pour un roi.) On formait quelquefois en France des camps de paix : c'était un spectacle plutôt qu'un moyen dinstruction : il vaut mieux alors laisser le militaire à sa garnison et l'argent dans les coffres.

Charies V, dit Hézerai, était tris-retenu, mais tris- constant dans ses affections. Cet éloge renferme un grand sens. On voit dans la circonspection à aimer, la sagesse de l'esprit; dans la constance de l'affection, la sensibilité du cœur.

La bonté d'un roi est la justice. C'est ainsi que Dieu est bon.

DE l'aDMINISTRATIOIV PrBMQUE. 407

Les courtisans, dit HontMqtiieu , youiM^n/ des faveurs dw prince, et le peuple de ses refus. Bodin observe que les affaires de France ne commencèrent à se rétablir, sous la fin du règne de François I*% que lorsque ce prince devint si chagrin , que l*on n'osait plus lui demander de grAces aussi indiscrètement que Ton faisait auparavant.

Une chose qui embarrasse assez ordinairement les rois, est' leur religion. S'ils sont dévots, leur cœur sera hypocrite; s'ils ne sont pas religieux , leur cœur sera athée. Cependant la relw gion doit s'allier avec tous les devoirs et toutes les professions, puisque la religion n'est que Taccomplissement de tous nos devoirs dans toutes les professions. Un roi doit être religieux parce qu'il est homme, plus religieux parce qu'il est roi : la reli ^ gion n'étouffe pas les passions dans l'homme, mais elle interdit au roi toute faiblesse, et les faiblesses religieuses comme les autres. La religion est essentiellement grandeur et force, et rien^ n'est plus opposé à son véritable esprit que les petitesses et la minutie.

Duclos remarque que les désordres de Louis XIV ne corrompirent pas les mœurs de la nation, et que ceux du régent les perdirent. On n'imitait pas l'homme qui était tout roi, on imita^ le prince qui était tout homme.

Henri III avait une dévotion fausse et superstitieuse ; il avait des mignons , et faisait des processions la corde au ^ cou.

Louis XIV avait, malgré ses désordres, une piété sincère, mais peu éclairée; il laissait, sur la fin de sa vie, diriger le roi par ceux qui ne devaient diriger que Thomme.

Le plus parfait modèle d'un roi, car saint Louis est un modèle inimitable, est Charles V, dit le Sage. Jamais prince, dit Hénault, ne se plut tant à demander conseil, et ne se laissa moins gou^ vemer que lui. Eprouvé par l'adversité, il succéda au règne le plus désastreux , et eut à réparer des désordres qui semblaient irréparables.

Louis XVIII, malheureux comme lui et plus «que lui, a bien

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d'autres obstacles à vaincre, d^aatses malheurs à réparer. Uoo plus grande gloire lui est réservée ; et la postérité , en rapprochaut les temps, comparera les rois.

La France, selon un homme d'esprit, n'était ni une aristocratie, ni une démocratie, mais une bureaucratie. On peut en dire autant de tous les Etats noodemes. Cette manie bureaucra* tique s*est glissée jusque dans le militaire ; des commandants de corps, des officiers supérieurs ne sont occupés qu'à faire ou à signer des étais de situaiian. Cette fonction absorbe l'homme, rétrécit Tesprit, et l'extrême attention sur les choses n'en permet presque plus sur les hommes. Le petit esprit et la manie des détails avaient gagné, en France, au point qu'un jeune militaire pouvait, sur la fabrication du pain, la coupe des chemises, et réconomie d'un ordinaire, faire des leçons à la mattresse de maison la plus habile. La bureaucratie tenait d'un côté k la corruption des àommes, parce qu'on ne croyait pas pouvoir prendre assez de précaution contre leur improbité réelle on présumée : de l'autre, elle tenait au goût pour le plaisir et au petit esprit , symptômes infaillibles de la dissolution d'un Etat. Les hommes de plaisir aiment le grand nombre de $ouiTùrdre$ qui favorisent leur paresse, et les petits esprits aiment les divisions minutieuses qui soulagent leur faiblesse. Il y a long temps qu'on a dit que la minutie était le sublime de la médiocrité ; les gens très-soigneux, qui sont assez souvent des gens ti*ès médiocres, mettent tout chez eux par petits tiroirs»

Je ne suis pas éloigné de croire que la perfection de l'administration et le talent de l'administrateur sont en raison inverse du nombre des bureaux et des sous-ordres»

11 faut de l'ordre sans doute, et il en faut plus à mesure qu'une adminisiration est plus étendue; mais l'ordre est plutôl la réunion d'objets semblables, que la séparation d'objets différents. L'ordre est la table des matières ; mais si la table des matières est aussi volumineuse que l'ouvrage, le lecteur n'y gagne rien. ^

DE L^ADMIKISTRATIOlf PUBLIQUE. 409

Ce qui simplifie extrémemeni radministration est Finvariabilité. Il faut un nouvel ordre pour des objets nouveaux ; mais lorsque Tadminislration n'éprouve aucun changement, un chef a le temps de songer à en perfectionner toutes les parties, et le subalterne trouve les moyens d*abréger son travail. L'expédi* tion devient plus facile, parce que Thomme toujours occupé des mêmes détails devient plus expéditif, et que le même homme peut être chargé d'un plus grand nombre d'objets.

Un autre moyen, et le plus efficace, de simplifier Tadmini* stration, est d'en écarter l'arbitraire. Quand celui qui demande ne sait pas jusqu^où il peut demander, ni celui qui accorde, jusqu'où il doit accorder, il en résulte une multitude de tfttonnementSt de négociations et d'arrangements, qui prennent beaucoup de temps à l'administrateur, et tournent toujours au détriment de la chose publique.

Il est difficile de tracer des règles Rum pour le choix de ceux qui doivent remplir les premières places de l'administration ; la règle générale est de choisir le moins possible, et de choisir sur le plus grand nombre possible. Trop souvent en France on faisait le contraire : on mullipliail, par des déplacements fré* quents, les occasions de choisir, on choisissait toujours autour de soi, lorsqu'il eût été avantageux de chercher plus loin. Le gouvernement ne doit pas oublier que, dans une société con* stituée, un ministre, même sans talents, fera plus de bien ou moins de mal en quinze ans d'administration, que n'en feront dix hommes supérieurs qui se succéderont au ministère, dans le même espace de temps. Quant aux hommes sans vertus, ils ne sont bons à rien, absolument à rien, qu'à liàler les révolutions. On a remarqué que Louis XIV ne prenait pour ministres que des gens de robe. Les aflaires n'en allaient pas plus mal ; parce que l'homme de robe est plus appliqué, plus étranger aux personnes par sa profession, plus constant dans les choses par ses habitudes. Un homme de robe chargé de détails militaires suit k la lettre les ordonnances, mais il n'en fait pas, parce qu'il n'est pas du métier.