CHAPITRE V

Impôt.

L'impôt est un déplacement d'une partie de la propriété du sujet, fait au nom de la société et pour sa conservation.

La loi sur l'impôt est donc un rapport nécessaire qui dérive de la nature de la propriété et de la nature de la société. Je dis de la nature de la propriété, car il y a des propriétés qui peu* vent supporter le déplacement d'une partie plus considérable : je dis de la nature de la société, car il y a des sociétés dont la conservation peut exiger une plus forte somme d'impôt*

La nécessité de l'impôt n'est pas contestée ; une société ne peut exister sans besoins, elle ne peut satisfaire aux besoins sans dépenses, ni solder les dépenses sans impôts.

Je l'ai déjà dit ; il ne faut pas d'impôt pour l'entretien personnel du roi et de sa famille dans l'éclat qui convient à la dignité de ses fonctions, éclat nécessaire, et que de faux principes d'économie ou de simplicité philosophique ne doivent jamais diminuer. La nation a donné des domaines, que la constitution a rendus inaliénables; il faut les reprendre, les con-* server, les augmenter même, si la dotation ne suffit pas ; parce que, pour maintenir la constitution dans toute son intégrité, il ne faut pas que le roi dépende de la société pour des besoins

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d*argent : comme il ne faut pas que la société dépende du roi par des confusions de dépenses qui doivent être soigneusement distinguées.

On ne dira pas qu'il soit impossible au roi de faire régir sagement et fidèlement ses domaines.

!• Rien n'est difficile à un roi que de vouloir, "•

9.'' Plus le propriétaire est riche/mieux il peut exploiter se^ possessions.

3^ Charlemagne administrait ses domaines, comme il gouvernait l'Europe : il donnait des lois à son vaste empire, et traçait à ses régisseurs les préceptes les plus sages d'économie rurale (\). a Ce prince, dit Montesquieu, qui avait distribué à ses » peuples toutes les richesses des Lombards et les immenses » trésors de ces Huns qui avaient dépouillé l'univers, ordonnait N qu'on vendit les œufs des basses-cours de ses domaines et les » herbes inutiles de ses jardins.

Dans l'impAt réduit à son véritable et seul objet , celui d'asàurer la conservation de la société nu dedans et au dehors, jo considère six choses : la demande, Toctroi, la répartition, la perception, l'emploi, le compte.

Rien ne prouve combien l'organisation d'une société constituée est dans la nature des choses, comme l'analyse que je vais présenter.

V h^. pouvoir demande; car il est dans la nature que \ft pouvoir conservateur de la société connaisse parfaitement ce qui est nécessaire à la conservation de la société.

2* La société-propriétaire représentée par les Etats-généraux octroie ou^accorde ; car il est dans la nature que le propriétaire connaisse parfaitement ce qu'il peut donner de sa propriété, et sous quelle forme il lui convient de le donner.

3* Le pouvoir répartit, perçoit, dépense, rend compte par ses différents agents ; car nul ne peut mieux perce-

(1) «Uq père de famille, dit Montesquieu, pourrait apprendre dans ses » lois à gouverner sa maison. » Voyez le portrait éloquent que cet auteur ftdt de cet homme prodigieux Esp-ii dê$ lois. Ut. xxxi, ch. 1S.

voir que celui qui répartit , ni rendre compte que celui qui dépense,

4* La société approuve la répartition, surveille la perception, reçoit le compte par ses officiers ; car nul autre ne peut mieux approuver la répartition que celui qui doit payer , surveiller la perception que celui qui paie, recevoir le compte que celui qui a payé.

Le pouvoir rend compte, parce que remploi se fait par lui ; la société reçoit le compte , parce que l'emploi se fait pour elle.

Ainsi en France, les rois avaient demandé les tailles, les gabelles , les droits d'aide ; les Etats généraux les avaient octroyés ou tacitement approuvés. La répartition , la perception et remploi étaient faits et le compte rendu par les agents du pouvoir comptables à la société ; la répartition était approuvée , la perception surveillée et le compte reçu par les officiers ou agents de la société indépendants du roi dans leurs fonctions; je veux dire , par les cours souveraines des Aides et les chambres souveraines des Comptes. Je vois des rapports nécessaires entre les êtres 3 entre le pouvoir et ses fonctions, entre le propriétaire et ses droits; je vois la nature dans ces rapports nécessaires, et dans la nature, je vois la constitution des sociétés.

Louis XIV déclare en plein conseil , au rapport du chancelier de Pontchartrain , qu'il n'a pas le droit d'établir un impôt sans le consentement de la nation, et il établit, sans elle, la capitation; violation des lois que le malheur des temps semble excuser. Parce que le pouvoir seul Pavait établie, le pouvoir seul en faisait la répartition et l'approuvait, en faisait la perception et la surveillait par son commissaire : ce qui était contre la nature, parce que l'établissement d^ rimpôt était contre la constitution , et l'impôt lui-même contre la nature de Fhomme. En effet , il est dans la nature de la société , que la propriété seule soit la matière de l'impôt, et il est contre la dignité de l'homme qu'il soit soumis h

4i4 TniohiE du pouyoir

un tribut par tôle : aussi la capitation, tnconstitutionndlc dans son établissement, vicieuse dans son principe, est souvent injuste dans sa répartition, et funeste dans ses cflets; elle est , pour chaque article , une énigme à deviner ou un problème à résoudre , puisque le répartiteur , ou pour mieux dire, Hnquisiteur cherche à connaître ce que tous cherchent à cacher; elle est une source d'injustices, une occasion de vengeance , une cause de murmures ; elle entrelient une guerre sourde entre le citoyen et ses magistrats immé^ diats,ei je crois qu'elle n^eût jamais été consentie par la nation.

Je ne parle que de la capitation telle qu'elle est établie dans les pays de taille réelle , où elle est distinguée de l'impôt foncier ou terriloriah

Je m'étendrai sur Timpôt, lorsque je traiterai de Tadministration intérieure : je ne le considère ici qu'en général et dans ses rapports avec la constitution.

Les principes que je viens d'exposer reçoivent des modifications indispensables.

Les besoins de la société qui sont l'objet de l'impôt sont fixes ou accidentels ; l'impôt doit être fixe ou accidentel comme son objet.

Comme la société n'est que la réunion des hommes et des propriétés , les besoins de la société ne peuvent être que la conservation, c'est-à-dire, l'administration et la défense des hommes et des propriétés; tout ce qui est au-delà, est luxe, et ne peut être fixe ni fixé.

Or tant que le nombre des hommes, ou la somme des propriétés, n'augmente ni ne diminue dans une société, par une cause étrangère , comme par une cession ou une acquisition de territoire , les frais d'administration restent les mêmes : et tant que la force militaire des nations voisines ne reçoit point d'accroissement extraordinaire , les frais de défense de la société restent aussi les mêmes , et par conséquent les besoins de la société, l'objet de l'impôt, et l'impôt lui-même ne peuvent changer.

Si Fobjct de l'impôt et Timpôt sont fixes, la demande une fois faîte par le pouvoir de TEtat , et le consentement une fois donné par la nation , il n'y a plus , pour Timpôt fixe , ni nouvelle demande à former de la part du souverain , ni ^ par conséquent , nouveau consentement à accorder de la part de la nation.

Or toutes les fois que, dans une société. Ton voit des impôts établis pour des besoins fixes et permanents, on peut , on doit supposer qu'ils ont été volontairement accordés par la société , sur la demande du pouvoir : car si la société n'eût pas accordé rimpôt qu'exigeait sa conservation , elle n'aurait pu se con^ server.

Je dis donc que, pour l'impôt fixe, il n'y a plus, delà part du souverain , ni nouvelle demande à former , ni de là part de la société de nouveau consentement à donner : car si le roi pouvait ne pas demander d'impôt pour les besoins fixes , la nation , dont il compromettrait la sûreté , devrait le forcer à en demander; et si la nation propriétaire ou ses députés pouvaient refuser l'impôt qu'exigent les besoins fixes, le pouvoir de la société , dont ce refus compromettrait l'existence , devrait les forcer à en accorder : or il est absurde , et contre la nature des choses, que le roi demande ce qu'il pourrait forcer la nation à lui accorder, ou que la nation refuse ce qu'elle devrait forcer le roi à lui demander.

Il n'y a donc dans une société constituée , ni nouvelle demande à former pour Timpôt fixe, ni nouveau consentement à accorder.

Mais si la société a partout des besoins fixes et constants , rimpôt, tel qu'il est établi dans toute l'Europe , est variable , puisque sa valeur décroît à mesure que le prix des denrées augmente par l'abondance du numéraire. A un objet fixe d'impôt répond donc un impôt variable; bien loin de voir dans cette loi ce rapport nécessaire qui dérive de la nature des choses , j'y vois un rapport non nécessaire et contraire à la nature des êtres , puisqu'il y a contradiction

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formelle entre la loi et son objet. J'en conclus que la loi est mauvaise , et je ne crains pas d'attribuer à son imperfection une partie des malheurs de la France; a parce que, » dit Tauteur du Contrat social, si le législateur , se trom- » pant dans son objet , prend un principe différent de celui » qui naît de la nature des choses, TEtat ne cessera d'être 0 agité jusqu'à ce que le principe soit détruit ou changé, » et que rinvincible nature ait repris son empire. x> En effet, parce que la valeur de Fimpôt allait toujours décroissant , l'administration voulait le soutenir à la hauteur des besoins; et, parce qu'elle ne voulait pas assembler les Etats généraux , elle s'adressait aux Parlements ; et parce que ces corps n'étaient pas toujours disposés à enregistrer des lois fiscales , soit par le sentiment de leur incompétence , ou pour ne pas aigrir la nation , le gouvernement recourait à la ressource ruineuse des emprunts viagers ou perpétuels, des pnticipations , des taxes sur les offices, des augmentations sourdes d'impôts directs ou indirects , etc. , etc.

Hais s'il faut un impôt fixe comme son objet, constant comme les besoins, un impôt dont la valeur s'élève ou dé* croisse progressivement avec le prix des denrées, et qui fixé une fois se soutienne toujours à la hauteur des dépenses, je ne vois que l'impôten nature de productions territoriales qui puisse remplir toutes ces conditions; et j'en conclus rigoureusement que la loi de l'impôt en nature est du petit nombre des lois politiques qui manquaient à la perfection de la constitution de la France : et malgré les objections qu'on accumule contre cet impôt, il n'est point de difficultés de perception qu'une volonté ferme et éclairée ne tit disparaître.

On dira peut-être que toute nation peut , comme la nation anglaise, accorder l'impôt permanent pour un temps limité , et en renouveler l'octroi à époque fixe. Je ne crains pas de répondre que celte loi défectueuse, parce qu'il est contre la nature des choses d'accorder un impôt temporaire pour des besoins permanents, peut avoir un motif ,*en Angleterre, à cause des

POLITIQUE Eï RELIGIEUX. LIV. VI. 447

circonstaaçes particulières de sa constitution, dont je traiterai toutà rbeure; mais qu'elle y est toujours dangereuse , puisquelle suspend périodiquement la circulation du sang dans le corps politique, et qu^elle doit avoir Tinitiatife dans toutes les révolutions.

Mais si la société vient à déclarer la guerre, si des mouvements hostiles de la part de ses voisins exigent de la sienne une augmentation ou une démonstration de force, si le soin d'embellir son existence, qui doit entrer aussi dans le plan de sa conservation, demande qu'on creuse des canaux ou des ports , qu'on construise des chemins, qu'on élève des édifices publics, etc. ; comme tous ces besoins sont accidentels, Timpôt doit être accidentel aussi, et cesser avec l'objet qui l'a fait naître. Cependant, on peut dans une grande société, où il y a toujours des ouvrages publics à faire ou à entretenir, mettre ces besoins au nombre des besoins fixes, et accorder, sauf le compte, une somme déterminée pour cet objet; et l'on peut, l'on doit réduire les besoins accidentels au seul cas de guerre imminente ou déclarée.

Après les principes que j'ai posés, ce n'est pas une question de savoir si le roi seul peut faire la paix et la guerre. Puisqu'il est le pou2;oiV conservateur de la société, agent de la volonté générale, à lui seul appartient de pouvoir tous les actes de cette société, et surtout les actes qui intéressent éminemment sa conservation.

Mais, dans les vrais principes, il est tenu de demander à la nation l'impôt nécessité par les besoins accidentels 3 et il se présente à ce sujet une question importante.

Les représentants de la nation propriétaire, ou autrement les Etats généraux, ont- ils le droit de refuser en tout ou en partie , d'accorder l'impôt que le roi demande?

Non : i"" La nation n'a point d'intérêt à refuser, puisque lecf comptes sont rendus à ses officiers, et qu'elle peut toujours par eux vérifier les dépenses,

2"* Elle n'en a pas le droit) car ne pouvant connaître, comme

4i8 THÉORIE DU POUVOIR

le pouvoir général et consen^aleur de la société, tout ce qa ost nécessaire à sa conservation, elle risqut*rait de la compromettre par son refus.

Donc elle ne peut refuser d'accorder Timpôt que le roi demande.

Si la nation ne doit pas refuser, il est inutile, dira-t-on, que loroi demande. Mais i*" le roi demande, pour donner à la na-» lion le moyen de connaître , et non pour lui donner la facilité de rcfusor. S*" Si la nécessité de Toctroi assure la conservation de la société contre les volontés destructives des sujets, la nécessité de la demande assure la conservation de la société contre les excès et Tinutilité des dépenses, c'est-à-dire, contre les volontés dépravées de Thommo revêtu dn pouvoir.

Le principe que la nation ne peut refuser Timpôt n^est pas contradictoire avec ce que j'ai dit plus haut, que la nation propriétaire pouvait seule juger ce qu'elle pouvait donner de sa propriété. Car, en lui ôtant le droit de refuser , je n'exclus pas les arrangements, les négociations. Les principes sont rigoureux, Texécution doit être moins raide.

On m'opposera peut-être que le clergé de France et les pays d'Etats, qui avaient conservé quelque chose des anciennes formes, payaient sous la forme de don gratuit: mais 1* le clergé, assujetti à un service personnel dans le ministère des choses saintes, ne devait pas de contributions et ne pouvait oSrir que des dons volontaires; 2<> le don gratuit des pays d'Etats n'était fait que pour suppléer à Tinsufiisance des domaines que les rois avaient aliénés : et comme ils s'étaient appauvris par leur faute, ils s'étaient mis dans la dépendance de la nation, et ne pouvaient exiger d*elle des impôts pour fournira leur entretien personnel, après avoir dissipé les domaines qu'elle leur avait assignés pour cet objet. L'aliénation des domaines royaux était en France l'atteinte la plus dangereuse qu'on eût portée à la constitution de l'Etat.

Une fois que l'impôt permanent qu'exigent les besoins fixes et ordinaires est fixé , la nation , dans une société constituée ,

n'a donc autre chose à faire qu'à accorder , sur la demande du monarque , l'impôt extraordinaire et temporaire , surveiller la perception et vérifier l'emploi de cet impôt, comme de Timpôt fixe. Elle remplit le premier objet par les assemblées générales, ou Etats généraux, et le second par les ofiiciers particuliers indépendants de tout pouvoir particulier dans Texercice de leurs fonctions.

Mais si l'intérêt de la société exige que son pouvoir déclare la guerre, au lieu de l'attendre; ou si la société est surprise par une déclaration de guerre imprévue , comment concilier le secret que demande l'agression , ou la promptitude qu'exige la défense , avec la nécessité de convoquer les Etats généraux , pour en obtenir des secours extraordinaires ? Ne peut-il pas même arriver qu'une puissance rivale sème la corruption et Hntrigue dans une assemblée , et ne suscite , à la veille d'une guerre, des embarras n\i pouvoir de la société? Pour éviter ce danger très-probable , il est nécessaire que le pouvoir ait une somme en réserve , qui puisse faire face aux premières dépenses de la guerre : cette somme doit être calculée , avec sagesse , sur la quantité du numéraire en circulation , et sur la probabilité des besoins; elle doit être plutôt au-dessous qu'audessus des dépenses présumées ; et si Ton m'objectait qu'une somme en réserve dans les coffres de l'Etat est regardée par quelques financiers comme une mauvaise opération de finance^ je répondrais qu'elle est regardée par les grands rois comme une excellente opération de politique. Sixte-Quint, Henri IV et Frédéric avaient des sommes en réserve. Ce moyen est préférable à celui d'un emprunt :

V Parce qu'il est plus secret.

â"" Parce qu'il ne met pas le gouvernement dans la dépendance des banquiers et gens à argent.

3"" Parce qu'il n'est pas susceptible de la même extension.

A"" Parce qu'il ne Aivorise pas le jeu funeste de l'agiotage.

Hais si le pouvoir particulier de l'homme ^ agent d'une vo-