CHAPITRE IX

De la Dette publique.

Des emprunts des ' gouvememens , et de leurs effets généraux.

XL y a cette grande différence entre les particuliers <{ui empruntent et les gouvememens qui empruntent, c'est que le plus souvent les premiers cherchent à se procurer des fonds pour les, &ire valoir , pour les em* ployer d'une manière productive , et les seconds pour les dissiper sans retour. C'est afin de pourvoir à des besoins imprévus , et de repousser des périls imminens j qu'on Eût des emprunts publics; on accomplit, ou bien Ton n'accomplit pas son dessein ; mais dans tous les cas , la somme empruntée est une valeur consommée et perdue ; et le revenu public se trouve grevé des intérêts de ce capital.

Melon dit que les dettef d'un état sont des dettes de la main droite à la main gauche , dont le corps ne se trouve pas affaibli. A la vérité la richesse générale n'est point diminuée par le payement des intérêts ou arrérages de la dette : les intérêts sont une valeur qui

1>B LA COirSOMMATION DES RIGHBSSES. 357

passe de la main du contribuable dans, celle du rentier de l'état ; que ce soit le relier ou le contribuable qui Taccumule ou la consomme, peu importe à la société, j'en conviens ; mais le principal de. cette renteoù est-il ? Il n'est plus. La^ consommation qui a suivi Temprunlt a emporté un capital qui ne rapportera plus de revenu. La société ^st privée , non du montant .des «: rentes puisqu'il passe d'une main dans l'autre , mais* du revenu d'un capital détruit. Ce capital, s'il ava,it été employé productivement par celui. qui Ta prêté;^ l'état , lui aurait également procuré un intérêt ;. mais cet intérêt aurait été fourni par une véritable produc* tion, et ne serait pas sorti de la poche d'un concitoyen. ,

Cette opinion de Melon est encore professée par bien des gens; c'est pour cela que je m'y sujs arrêté; je ne combats les erreurs des écrivains accrédités, que lorsqu'elles durent encore et sont en état de eau* ser de nouveaux ravages-^ Et afin qu'oa juge mieux celle-ci , je place a la suite de ce chapitre , un tableau qui montre synoptiquement ce que devient le fonds prêté , et d'où vient la r^nte payée dans les emprunts publics. .

Un gouvernement qui emprunte , promet ou ne promet pas le remboursement du principal; dans ce dernier cas il se reconnaît débiteur envers le prêteur d'une rente qu'on nomme perpétuelle. Quant aux emprunts remboursables , ils ont été variés a l'infini.

35d LIVRE III, CHAl^ITKE 9.

Quelquefois on a promis fe remboursement par la voie du sort ^ soits la forme de lots ; ou bien on a j^y^ chaque annëe , avec la rente , une portion du l^riticipal ; ou bien on a donne un intérêt plus fort que le taux courant , à conditiori que la rente serait éteinte par la mort du prêteur, comme dans les rentes via- * gères et les tontines. Dans le» rentes viagères, la rente de chaque préteur s'éteint avec sa vie ; dans les tontines , elle se répartit entre les prêteurs qui survivent, de manière que le dernier survivant jouit de la rente de tous les prêteurs avec lesquels il a été associé.

Les rentes viagères et les tontines sont des em* prunts très-onéreux pour l'emprunteur, qui paye jusqu'à la fin le même intérêt, quoiqu^il se libère chaque année d'une portion du principal ; elles sont, de plus, immorales : c'est le placement des égoïstes : elles flattent et fevorisent la dissipation des capitaux , en fournissant au prêteur un moyen de manger son fonds avec son revenu , sans risquer de mourir de faim.

Les gouvernement qui ont le mieux entendu la matière de l'emprunt et de l'impôt , n'ont fait , du moins dans lés derniers temps, aucun emprunt remboursable. Les créanciers dé l'état, quand ils veulent changer de placement, n'ont d'autre moyen que de vendre le titre de leur Créance; ce qu'ils font plus ou moins avantageusement , selon l'idée que l'acheteur a de* la

DE LA CONSOMMATION DES RICHBSSES. SSg

solidité du gouvernement débiteur de la rente (i). De tels emprunts ont toujours été fort difficiles a faire pour les princes despotiques. Quand le pouvoir d ua prince est assez étendu pour qu'il puisse violer ses engagemens sans beaucoup de difficulté ; quand c'est le prince qui contracte personnellement^ et qu'on peut craindre que ses obligations ne soient pas reconnues par son successeur, les préteurs répugnent à toute avance de fonds lorsqu'elle n'a point de terme où leur imagination se repose.

Les créations d'offices où le titulaire est obligé de fournir une finance, ou un cautionnement dont le gouvernement lui paye un intérêt , sont des espèces d'emprunts perpétuels ; mais ils sont forcés. Une fois cfu'on a tâté de cette ressource quelque peu ridicule , on réduit en offices privilégiés , sous des prétextes très-plausibles , presque toutes les professions , jusqu a celles de charbonnier et de crocheteur.

Les anticipations sont une autre espèce d'emprunts. Par anticipations on entend la vente que fait un gouvernement, moyennant un sacrifice, de revenus qui ne sont pas encore exigibles; des traitans en font l'avance , et retiennent un intérêt proportionné aux risques que la nature du gouvernement ou l'incertitude de ses ressources leur foiit courir.

(i) Voyez au paragraphe suivant comment les gouvernemens peuvent éteindre une dette non-remboursable en la rachetant au cours»

36o LIVRE III, CHAPITRE 9.

Toute espèce d'emprant public a l'inconvénient de retirer des usages productif, des capitaux ou des portions de capitaux , pour les dévouer a la consommation ; et de plus , quand ils ont lieu dans un pays dont le gouvernement inspire peu de confiance , ils ont l'inconvénient de faire monter l'intérêt des capitaux. Qui voudrait prêter a 5 pour cent par an k l'agriculture , aux fabriques , au commerce , lorsqu'on trouve un emprunteur toujours prêt à payer un intérêt de 7 ou 8 pour cent? Le genre de revenu qui se nomme prqfits des capitaux à'élève alors aux dépens du consommateur. Jja consommation se réduit par le ren* chérissement des produits ; et les autres services productifs sont moins demandés, moins bien récompensés ; la société , les capitalistes exceptés , souflfre de cet état de choses.

, Le grand avantage qui résulte pour un état de la faculté d'emprunter , c'est de pouvoir répartir sur un grand nombre d'années , les charges que réclament les besoins d'un moment. Aucun pays ne pourrait dans la situation où se trouvent* les états modemçs, avec les frais énormes que la guerre entraîne, soutenir une guerre au moyen des seules ressources courantes que les peuples sont en état de fournir. Les grandes nations payent à peu près tout ce qu'elles sont en état de payer d'impôts, car l'économie n'est pas leur vertu, et les dépenses y montent toujours au niveau des &cultes des peuples, ou très -près de là. S'il faut dou-

Wer la dépense ou périr , elles n'ont guère d'autres ressources que l'emprunt , k moins qu'elles ne mettent au nombre de leurs ressources la violation des engagemens antérieurs et la dépouille de leurs^sujets et des étrangers. Comment la nation anglaise aurait* elle pu fournir pendant les neuf années de la dernière guerre les i46 millions sterling que cette guerre lui a coûtés au-delà de ses dépenses ordinaires (environ trois milliards de francs), puisqu'elle a de la peine à payer ses dépenses ordinaires accrues de l'intérêt seulement de cette somme (i)? Les emprunts sont ainsi un moyen de défense , et malheureusement aussi un moyen d'attaque. C'est une arme nouvelle plus terrible que la poudre à canon , dont toutes les puissances doivent se servir, sous peine d'infériorité manifeste , du moment qu'une d'entre elles est parvenue à l'accommoder a son usage.

On a voulu trouver à* l'emprunt, aussi bien qii^ l'impôt, des avantages provenans de sa nature, autres que les ressources qu'il of&e pour les consommations publiques ; mais ces prétendus avantages s'évanouissent devant un examen sévère.

On a \(!lt que les contrats ou les titres de créance qui composent la dette publique , devenaient dans l'état de véritables valeurs, et que les capitaux représentés par ces contrats, sont autant de richesses réelles

Il III ■ I II I ^ ■!> ■ 111 ■!■■

(i) Ceci a été écrit en i8o3«

36a LIVRE m, CHAPITRE Q,

qui prennent rang dans les fortunes (i). Mais qui ne voit qu'un contrat donné en échange d'un capital fourni et dissipé , n'est pas une richesse de plus dans l'état? Le capital n'eût-il pas été dissipé, le contrat ne serait pas même encore une richesse de plus. Quand un particulier donne une reconnaissance d'un capital de cent mille francs qu'on lui prête , la valeur de ce capital devient -elle double? Y a-t-il dès ce moment dans la société deux cent mille francs de propriétés au lieu de cent (a) ?

C'est bien pis quand la valeur prêtée est reçue pour être détruite. Si un capital est emprunté pour être employé reproductivement , il n'y a point de perte de capital à la suite de cet emprunt ; quand il est emprunté pour être consommé, il y a perte de capital, quoiqu'il reste au prêteur un contrat, une reconnaissance de son prêt. Qu'est-ce qu'un contrat dans ce cas? C'est une délégation fournie par le gouvernement au

(i) Considérations sur les avantages de^V existence d'une dette publique f page 8.

(3) La faculté qu'ont les contrats de rente de pouvoir circuler d'une main dans l'autre , ne. leur donne pas une valeur pareille à celle de la mpnnaie , parce qu'ils n'e|||pemplissent pas l'office. Des billets de confiance , en servant de monnaie , augmentent véritablement la masse des capitaux , parce que > s'ils ne servaient pas à la circulation des autres biens , il faudrait employer à cette circulation des capitaux véritables , de l'argent ; mais des contrats de rente employefll potirlcttr circulation de la monnaie , loin qu'ils en tiennent lieu. . .

DE LA COIfSOMllATIOir DES RICHESSES. 363

préteur sur le contribuable. Avec quoi le contribuable lacquitte-t-il? Avec les produits d'un fonds de terre, d'un capital , d'une industrie, qui sont toute autre chose qu« le capital livré par le prêteur et qui n'existe plus.

Et qiKifld on dit (i) que la circulation annuelle s'enrichit du montant des arrérages que l'état y yerse ahàuellement , on ne fait pas attention que ces arrérages iie sont autre chose que des produits annuels , une portion de revenus annuels , levés sur un contt3>uable'et qui aui^aient été versée dans la circulation tout de même, quand il n'y aurait pas eu de dette publique. Le contribuable l'aurait dépensé; au lieu de cela c'est le rentier. (Voyez le tableau annexé à ce chapitre).

L achat des effets publics n'est point une circulation productive ; c'est la substitution d'un créancier de l'état à un autre. Quand il dégénère en agiotage , c'est-à-dire, quand 11 a pour but de chercher des bénéfices dans les événemens de lathausse et de k baisse, il devient très-nuisible ; d'abord en occupant des capitaux d'une manière improductive ; et de plus , comme tous les autres jeux , en ne procurant pas un bénéfice/qui ne soit une perte pour quelqu'un. L'industrie de l'agioteur ne donnant aucun produit utile, €t ne fournissant aucune matière a l'échange , il vit *" " \ ■■ '■' ■■ *" ■ ■■ ■■■ » » Il 'I

(i) Méjne ouvrage , page i3«

non pas de ses revenus , mais aux dépens des joueurs moins adroits ou moins heureux que lui.

On a dit qu'une dette publique /attachait au sort du gouvernement tous les créanciers de l'état ; et que ceux-ci , associés à sa bonne comme à sa mauvaise fortune, devenaient ses appuis naturels. C'est très-vrai. Mais ce moyen de conservation s'appliquant à un mauvais ordre de chose comme a un bon , est précisément aussi dangereux pour une nation qn il peut lui être utile.

On a dit que la dette publique fixait l'état de l'opinion jsur la confiance que mérite le gouvernement, et que dès lors le gouvernement jaloux de maintenir un crédit dont elle montre le degré , était plus intéressé à se bien conduire. Il convient de faire ici une distinction. Se bien conduire pour les créanciers de l'état, c'est payer exactement les arrérages de la dette; se bien conduire pour le contribuable , c'est dépenser peu. Le prix courant des rentes offî-e à la vérité un gage de la première manière de se bien conduire , mais nullement de la seconde. Il ne serait peut-être pas même extravagant de dire que Texact payement de la dette, loin de garantir une bonne administration , y supple'e en beaucoup de cas , et fait tolérer en certains pays de grands et nombreux abus.

On a dit en faveur de la dette publique qu elle offrait aux capitalistes qui ne trouvent point d'emploi avantageux de leurs fonds , un placenjent qui les em-

pêche dé les envoyer au-dehors. Tant pis. C'est une amorce qui attire les capitaux vers leur destruction, et grève la nation de l'intérêt que le gouvernement en paye : il vaudrait bien mieux que ce capital eût été prêté à l'étrainger ; il en reviendrait tôt ou tard ; et en attendant ce serait l'étranger qui payerait les intérêts.

Des emprunts publics modérés , et dont les capitaux seraient convenableni^nt employés, auraient cet avantage d'offiir un emploi à de. petits capitaux placés entre des mains peu industrieuses , et qui , si l'on lie leur ouvrait pas ce facile placement , languiraient dans des coffres , ou se dépenseraient en détail.' C'est peut-être sous ce seul point de vue que les emprunts publies peuvent produire quelque bien ; mais ce bien même est un danger s'il est pour les gouvernemens une occasion de dissiper les revenus des nations. Car à moins que le principal n'ait été dépensé d'une manière constamment utile au public , comme en routes, en facilités pour la navigation , etc. ; il valait mieux pour le public que ce capital restât enfoui : alors du moins si le public perdait l'usage du fonds , il n'en payait pas les intérêts.

Il peut donc être expédient d'emprunter lorsqu'on n'a qu'une rente à dépenser , et que l'on est forcé de dépenser un capital; mais qu'on ne s'imagine pas travailler à la prospérité publique en empruntant. Quiconque emprunte , particulier ou prince , grève son

366 XilTRE III, CBAPITaS ^.

revenu d'une rente et s'appauvrit de toute la valeur du principal $i\ le consomme ; ov c'est ce que font toujours ]es nations qui empruntent

Du Crédit puolic ^ de ce fui 1$ fonde, de ce qui Faltère.

Le crédit public ^est la confiance qu'on a dans les engag^eroens du souverain. Il est au plus haut point , quand la dette publique ne rapporte pas aux prêteurs un intérêt supérieur aux placemens les plus solides ; c'est une preuve que les préteuf^ d'argent n'exigent aucune prime d'assurance pour couvrir le risque auquel leurs foi^ds sont exposés, et qu'ils regardent ce risque comme nul. Le crédit ne s'élève à ce haut de<géé que lorsque le gouvernement , par sa forme , ne peut pas aisément violer ses promesses , et lorsque d'ailleurs on lui connaît des ressources égales à ses besoins. C'est pour cette dernière raison que le crédit public est faible partout où les comptes financiers de la nation ne sont pas connus de tout le monde.

Lk où le pouvoir réside entre les mains d'un seul homme , il est difficile que le gouvernement jouisse d'un grand crédit. Il ne peut offrir pour gage que la bonne volonté du monarque. Sous un gouvernement où le pouvoir législatif réside dans le peuple ou bieh dans B^s représentans , on a de plus pour garantie les intérêts du peuple qui est créancier comnie particuliers, en même temps qu'il est débiteur comme nation,

D£ LA CONSOMMAtlON DES RICHESSES. ^67

et qui ne saurait recevoir ce qui lui est dû sous la première de ces qualités , k moins de le payer sous la seconde. Cette seule considération peut faire présumer qu'à une époque où rien de grand ne s'achève qu'à grands*frais , et où de très-grands frais ne peuvent être soutenus que par des emprunts, les gouvernemens représentatifs prendront un ascendant marqué dans le système politique , à cause de leurs ressources financières et indépendamment de toute autre circonstance.

A considérer les ressources d'un gouvernement , il mérite plus de confiance qu'un particulier. Les revenus d'un particulier peuvent lui manquer tout à coup, ou du moins en si grande partie , qu'il demeure hors d'état d'acquitter ses engagemens. Des faillites nombreuses dans le commerce , des événemens majeurs , des fléaux , des procès , des injustices , peuvent ruiner un particulier ; tandis que les revenus d'un gouvernement se fondent sur des tributs imposés à un si grand nombre de contribusd)les , que les malheurs parCioiliers de ceux-ci ne peuvent compromettre qu'une faible portion du revenu public.

On peut remarquer en outre que l'opinion des prêteurs, comme toute autre opinion des hommes, est beaucoup plus influencée par les impressions présentes que par toute autre considération ; on ne profite pas des expériences qui nef sont pas très-récentes, ni des prévoyances qu'il faut étendre trop loin. L'é-

368 LIVRE Ili) CHAt»ITRE 9.

norme abus de confiance que le gouvernement firan* çais avait fait , eh 17 21 , a l'occasion de son papiermonnaie et des actions du Mississipi , ne l'empêcha pas de trouver à emprunter facilement 200 millions en 1759; et les banqueroutes de l'abbe Terrai en 1772, n'apportèrent aucun obstacle aux emprunts qu'on fit en 1778 et toutes les années suivantes.

Sous d'autres rapports un gouvernement n'obtient jamais autant de crédit qu'un particulier solide. On ne peut exercer aucune contrainte contre lui , lorsqu'il est infidèle a ses engagemens. Le soin que les particuliers prennent de leur fortune n'est jamais égalé par celui que les gouvernemens prennent de la fortune publique» Enfin dans les bouleversemens qui peuvent compromettre la fortune publique et les for' tunes particulières , les particuliers ont quelques moyeps de soustraire leurs biens que n'ont pas les gouvernemens.

Le crédit public offre un moyen si aisé de dissiper de grands capitaux , que plusieurs publicistes l'ont regardé comme funeste aux nations. Un gouvernement puissant par la faculté d'emprunter , ont-ils dit , se mêle de tous les intérêts politiques. Il conçoit des entreprises gigantesques , couronnées , tantôt par la honte , tantôt par la gloire , mais toujours accompagnées de l'épuisementV II fait la guerre, ou la fait faire ; achète tout ca qui peut s'acheter , jusqu'au sang et à la conscience des hommes, et les capitauTs,

t)£ LJl COKSOHMATIOir PES RICHESSES. 869

fruits de l'industrie et de la bonne conduite , sont alors remis aux mains de l'ambition , de Torgùeil , de la perversité.

Si la nation qui a du crédit e^ politiquement faible, elle est mise à contribution par les grandes puissances ; elle les paye pour soutenir la guerre ; elle les paye pour avoir la paix ; elle les paye pour conserver son indépendance , et finit par la perdre ; ou bien elle leur prête, et on lui fait banqueroute.

Gène sont point la des suppositions gratuites , mais je laisse à faire les applications.

Par le moyen des Caisses d^ amortissement les gouvememens qui ont de l'ordre , ont trouvé le moyen d'éteindre et de rembourser les emprunts non^remboursables. Ce moyen régulièrement employé affermit plus que tout autre le crédit public. Voici ce qu'il y a de fondamental dans leurs opérations.

Si l'état emprunte cent millions à 5 pour cent, il faut qu'il se procure toutes les années une portion du revenu national égale à cinq millions pour acquitter les intérêts de cet emprunt. Il établit ordinairement un impôt dont le produit s'élève à cette somme chaque année.

Si l'état porte l'impôt à une somme un peu plus forte , k celle de 5 millions 46:2,400 francs , par exem* pie ; s'il charge une caisse particulière d'employer les 462^00 francs d'excédant, à racheter chaque année

II a4

3^0 LIVUE III, CHAPITRt 9.

sur la place une ^ovame psttei^Aè de ses engagemens^ si cette- caisse emploie au rachat, non -seulement le fonds annuel qui lui est afTecté, mais, de plus, les arrérages .des rentes Acmt eHe a racheté le tih:*e , au J>out de cta^iante ans elle aura racheté le principal jout entier de Ten^runt de cent millions.

Telle est Topération qu'exécute une caisse d'amor- 'tisseme^t.

L'efTet qui en résulte est dû à la puissance de l'intérêt composé; c',est-à-dire, à l'intérêt d'un capital auquel on ajoute , tous les six mois , Fîntéret qu'il a rapporté le semestre précédent.

On voit que moyennant un sacrifice annuel égal , tout au plus , au dixième de l'intérêt, pn peut, avant cinquante années , racheter un principal qui rapports 5 pour cent. Mais comme k vente des contrats de tente est libre , si les possesseurs des contrats ne veulent pas s'en dessaisir au pair , c'est-a-dire , sur le pied de vingt fois la rente , alors le rachat est un peu plus long ; mais cette difficulté même est un signe du bon état du crédit. Si au contraire le crédit chancelle , et que pour la même somme on puisse racheter une plus forte somme de contrats , alors l'amortissement peut avoir lieu à un terme plus rapproché. De façon que plus le crédit décline et plus une caisse d'amortî$(sement a de ressources pour le remonter, et que les re$sources qu'elle offre, ne s'afiaiblissent qu'autant que le crédit public a moins besoin de son secours.

DE LA. CONSaMMATIOV DES RICHESSES. 37 1

C'est à l'institution d'une semblable caisse qu'on attribue le cr^it si long-temps soutenu de l'Angleterre , qui , malgré une dette de plus de treize milliards de nos francs , trouve encore des prêteurs qui lui confient leurs capitaux aux mêmes conditions qu'on prêterait à un bon débiteur. C'est sans doute ce qui a fait dire à Smith, que les caisses (^amortissement qui avaient été imaginées pour la réduction de la dette , ont été favorables à son accroissement. Les gouvernemens sont heureusement portés à abuser de toutes les , ressources : sans cela ils seraient trop puissans.

On sent que la première condition pour qu'une caisse d'amortissement produise l'effet qu'on en attend, c'est que le fonds qui lui est affecté, soit invariablement employé à l'usage auquel il est destiné ; ce qui n'est pas toujours^ arrivé , même en Angleterre , dont le gouvernement est renommé pour son esprit de suitp et sa fidélité à remplir ses engagemens. Aussi les écrivains anglais ne comptent guère sur les caisses d'amortissement pour l'extinction de la dette, et Smith ajoute assez naïvement que jamais les dettes publiques n'ont été éteirltflg que par des banqueroutes.

Les princes qui , comme les potentats de l'Asie , désespèrent d'avoir un crédit , cherchent a amasser un trésor.

Un trésor est la valeur présente d'un revenu passé, comme un emprunt est la valeur présente d'un revenu futur. L'un et l'autre servent à subvenir aux besoins extraordinaires.

37^ LIVAE III, CHAPITRE 9^

Un trésor ne contribue pas toujours à la sûreté du gouvernement qui le po^ède. U attire le danger. D'ailleurs il est rare qu'il aille au but pour lequel il a été amassé. Le trésor amassé par Charles Y, roi de France, devînt la proie de son frère le duc d'Anjou; celui que Henri IV réservait à l'abaissement de l'Autriche , servit aux profusions des favoris de la reinemère ; celui que Frédéric II, roi de Prusse , avait destiné à l'affermissement de sa monarchie, a été dissipe de nos Jours dans un tout autre but.

Un trésor est préjudiciable aux nations de la même manière que les emprunts , en ce qu'il &ut poiu* le former retirer chaque année de la circulation une, portion du capital productif de la société; mais l'emprunt vaut mieux puisqu'il ne retire des fonds de la circulation, qu'au moment d'en faire usage. D'ailleurs il est rare, je n'ose pas dire sans exemple, qu'un trésor mis en réserve , soit consommé pour le bien du public. Une grosse somme donne de dangereuses tentations, lorsqu'on n est pas obligé de rendre compte de son emploi.

FIN DU LIVRE TROISlàlMB £T DERKISR.

TABLl