CHAPITRE XI

De la dette publique.

Des emprunts des gouvernemens, et de leurs effets généraux.

Il y a cette grande différence entre les particuliers qui empruntent et les gouvernemens qui empruntent, que le plus souvent les premiei*s cherchent à se procurer dés fonds pour les faire valoir, pour les employer d'une manière productive ; tandis que les seconds n'empruntent ordinairement que pour dissij^er sans retour le fonds qu'on leur a prêté. C'est afin de pourvoir à des besoins imprévus, et de repousser des périls imminens , qu'on fait des emprunts publics ; on accomplit ou bien l'on n'accomplit pas son dessein; mais, dans tous les cas, la somme empruntée est une valeur consommée et perdue , et le revenu public se trouve grevé des intérêts de ce capital.

Melon dit que les dettes d'un état sont des dettes de la main di'oite à la main gauche, dont le corps ne se trouve pas affaibli. 11 se trompe : l'état se trouve affaibli en ce que le capital prêté au gouvernement, ayant été détruit par la consommation que le gouvernement en a faite, ne donnera plus à personne le profit , ou , si l'on veut , l'intérêt qu'il

pouvait rapporter en sa qualité de fonds productif. Avec quoi l'état paie-t-il donc l'intérêt de sa dette? Avec la portion d'un autre revenu qu'il transporte d'un contribuable au rentier.

Deux fonds productifs , deux revenus résultant de ces fonds , existaient avant l'emprunt ; savoir, le capital du prêteur, et le fonds quelconque d'oii le contribuable tirait la portion du revenu qu'on va lui demander. Après l'emprunt, de ces deux fonds il ne reste qu'un, celui du contribuable , dont il ne peut plus employer le revenu à son usage , puisque le gouvernement est obligé de le lui demander sous la forme d'un impôt pour satisfaire le rentier. Le rentier n'y perd aucune portion de revenu , c'est le contribuable qui la perd.

Bien des gens, parce qu'ils ne voient point de perte de numéraire à la suite des emprunts publics, n'y voient point de perte de valeur, et s'imaginent qu'il en résulte seulement un déplacement de ricliesse. Afin de rendre leur erreur encore plus sensible, je place à la suite de ce chapitre un tableau qui montre synoptiquement ce que devient le fonds prêté , et d'où vient la rente payée dans les emprunts publics. ( Voyez le tableau à la fin du chapitre. )

Un gouvernement qui emprunte, promet ou ne promet pas le remboursement du principal ; dans ce dernier cas , il se reconnaît débiteur envers le prêteur d'une rente qu'on nomme perpétuelle. Quant aux emprunts remboursables , ils ont été variés à l'infini. Quelquefois on a promis le remboursement par la voie du sort, sous la forme de lots, ou bien on a payé chaque année, avec la rente, une portion du principal, ou bien on a donné un intérêt plus fort que le taux courant, à condition que la rente serait éteinte par la mort du prêteur, comme dans les rentes viagères et les tontines. Dans les rentes viagères , la rente de chaque prêteur s'éteint avec sa vie ; dans les tontines , elle se ré-

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partit entre les prêteurs qui survivent, de manière que le dernier survivant jouit de la rente de tous les prêteurs avec lesquels il a e'té associe'.

Les rentes viagères et les tontines sont des emprunts très-onëreux pour l'emprunteur, qui paie jusqu'à la finie même intérêt, quoiqu'il se libère chaque année d'une portion du principal ; elles sont , de plus , immorales : c'est le placement des égoïstes ; elles favorisent la dissipation des capitaux, en fournissant au prêteur un moyen de manger son fonds avec sou revenu , sans risquer de mourir de faim.

Les gouvernemens qui ont le mieux entendu la matière de l'emprunt et de l'impôt, n'ont fait, du moins dans les derniers temps, aucun emprunt remboursable. Les créanciers de l'e'tat , quand ils veulent changer de placement , n'ont d'autre moyen que de vendre le titre de leur créance; ce qu'ils font plus ou moins avantageusement, selon l'idée que l'acheteur a de la solidité du gouvernement débiteur de la rente '. De tels emprunts ont toujours été fort difficiles à faire pour les princes despotiques. Quand le pouvoir d'un prince est assez étendu pour qu'il puisse violer ses engagemens sans beaucoup de difficultés, quand c'est le prince qui contracte pei'sonnellement , et qu'on peut craindre* que ses obligations ne soient pas reconnues par son successeur, les prêteurs répugnent à toute avance de fonds, à moins qu'elle n'ait un terme où leur imagination se repose.

Les créations d'offices où le titulaire est obligé de fournir une finance, ou un cautionnement dont le gouvernement lui paie un intérêt, sont des espèces d'emprunts perpétuels ; mais ils sont forcés. Une fois qu'on a talé de cette ressource , quelque peu ridicule , on réduit en offices privilégiés, sous des prétextes très-plausibles , presque toutes

> Voyez, au paragraphe suivant, comment les gouvernemens peuvent ifiteindre une dette non-remboursable en la rachetant au cours.

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les professions, jusqu'à celles de charbonnier et de crocheteur.

Les anticipations sont une autre espèce d'emprunts. Par anticipations, on entend la vente que fait un gouvernement, moyennant un sacrifice, de revenus qui ne sont pas encore exigibles; des traitans en font l'avance, et retiennent un intérêt proportionné aux risques rue la nature du gouvernement ou l'incertitude de ses ressources leur font courir.

Les engagemens que le gouvernement contracte de cette manière , et qui sont acquittés , soit par les receveurs des contributions, soit par de nouveaux billets fournis par le trésor public , forment ce qu'on nomme , d'après une expression anglaise un peu barbare , la dette flottante. Quant à la dette consolidée, c'est cette partie dont la rente seule est reconnue par la législature, et dont le fonds n'est pas exigible.

Toute espèce d'emprunt public a l'inconvénient d'enlever aux usages productifs, des capitaux ou des portions de capitaux, pour les dévouer à la consommation; et de plus, quand ils ont lieu dans un pays dont le gouvernement inspire peu de confiance, ils ont l'inconvénient de faire monter l'intérêt des capitaux. L'agriculture , les fabi'iques et le commerce trouvent plus difficilement des capitaux à emprunter, lorsque l'état offre constamment un placement facile et souvent un intérêt élevé. Pour obtenir la préférence sur un concurrent si redoutable, l'industrie est obligée à des frais de production plus considérables , qui diminuent la consommation en renchérissant les produits.

Le grand avantage qui résulte pour une nation de la faculté d'emprunter, c'est de pouvoir répartir sur un grand nombre d'années les charges que réclament les besoins d'un moment. Les gouvernemens élèvent en général leurs dépenses ordinaires au niveau des contributions qu'on peut tirer des peuples ; et ils sont obligés d'avoir recours à la

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ressource extraordinaire des emprunts, pour subvenir aux de'penses extraordinaires de la guerre. L'emprunt met à leur disposition un capital à dépenser chaque anne'e, sans les obliger à demander au contribuable au delà de l'intérêt de ce même capital. Ils repoussent sur l'avenir une partie des exigences du présent ; ce qui les a rendus un peu faciles à reconnaître ces exigences.

De même qu'à l'impôt, on a voulu trouver à l'emprunt, indépe'ndamment des ressources qu'il présente pour satisfaire aux besoins de l'état , des avantages provenant de sa nature ; on a dit que les contrats ou les titres de créance qui composent la dette publique, deviennent dans l'état de véritables valeurs , et que les capitaux représentés par ces contrats, sont autant de richesses réelles qui prennent rang dans les fortunes '. C'est une erreur ; un contrat n'est que le titre qui atteste que telle propriété appartient à tel homme. C'est la propriété qui est la richesse, et non le parchemin qui en constate le possesseur. A plus forte raison, un titre n'est pas richesse lorsqu'il ne représente pas une valeur réelle et existante, et qu'il n'est autre chose qu'une délégation fournie par le gouvernement au prêteur, afin que celui-ci puisse, chaque année, prendre part aux revenus encore à naître entre les mains d'un contribuable. Di le titre venait à être anéanti (comme il l'est par une banqueroute), y a-t-il une richesse de moins dans la société? nullement : le contribuable dispose alors de cette portion de son revenu, qui aurait passé au rentier.

On a représenté l'achat et la vente des titres de créances sur le gouvernement , comme un mouvement de fonds , une circulation favorable à la société. Une circulation n'a rien de favorable par elle-même ; c'est le mouvement d'une meule qui tourne à vide. Elle n'est utile que lorsqu'elle est accompagnée d'effets utiles ; comme dans le cas où des

> Considérations sur les avantages de l'existence d'une dette publique, page 8.

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matières premières passent entre les mains de l'industrie pour y recevoir une valeur nouvelle, ou bien lorsqu'un consommateur, en achetant un produit, replace entre les mains des producteurs un capital qvie ces derniers font travailler utilement'. Mais dans la vente des fonds publics, si le capital de celui qui vend est libéré, le capital de celui qui achète est engagé à sa place. Ce n'est autre chose que la substitution d'un créancier de l'état à un autre, et la répétition d'une opération semblable ne fait que multiplier les frais dont chacune d'elles est accompagnée. Quant aux gains qui proviennent des variations du cours, ils sont toujours fondés sur une perte équivalente supportée par d'autres personnes =*.

Le mal est bien plus grand lorsque l'achat et la vente des fonds publics, devenus fictifs par des marchés à terme, ne sont plus qu'un jeu où le gain n'est que la dépouille

' On a représenté aussi les effets publics comme des valeurs servant à faciliter la circulation des autres valeurs. Pour qu'ils pussent remplacer jusqu'à un certain point la monnaie, il faudrait qu'ils en eussent les avantages; qu'ils pussent être donnés et reçus sans frais; que leur valeur ne variât pas d'un jour à l'autre, d'une heure à l'autre; qu'ils eussent en un mot les qualités que nous avons ( Liv. I, cbap. 26 et 3o ) reconnues nécessaires pour qu'un papier puisse tenir lieu de monnaie, qualit^yme les effets publics n'ont sous aucun rapport. Leur circulation occup^Bre partie de l'agent de la circulation, loin de le remplacer.

2 On a prétendu que la hausse graduelle des fonds publics, quand elle n'était pas suivie d'une baisse, équivalait, pour les vendeurs, à un accroissement de capital sans entraîner de perte pour qui que ce fut. Il faut toujours se défier de ces effets magiques où quelque chose vient de rien. Il est impossible qu'un homme puisse jouir d'une valeur (qui n'est pas créée) sans que ce soit aux dépens de quelqu'un. Lorsque l'état a vendu pour 65 francs, une rentcde 5 francs, au capital de 100 francs, il a constitué la nation de'bitrice d'une valeur de 100 francs que le prêteur a acquise pour 65 francs. Les 35 francs que se partagent, dans ce cas, les joueurs à la hausse, sont une perte supportée par les contribuables, qui paient une rente équivalente a un principal de la valeur de 100 francs, principal dont ils n'ont touche' que 65 francs.

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(les joueurs malheureux ou peut-être moins bien informés'.

On a dit qu'une dette publique attachait au sort du e^ouvernement tous les créanciers de l'état, et que ceux-ci, associés à sa bonne comme à sa mauvaise fortune, devenaient ses appuis naturels. C'est très-vrai. Mais ce moyen de conservation, s'appliquant à un mauvais ordre de choses comme à un bon , est précisément aussi dangereux pour une nation qu'il peut lui être utile. Voyez l'Angleterre , où cette raison , dans bien des cas , a contraint une foule de gens très-honnêtes à soutenir une administration ti'èsperverse, et un régime rempli d'abus ^

I Dans les marches à terme , le vendeur s'engage à livrer , à une époque déterminée, une certaine quantité d'effets publics à un certain prix. Quand le terme est venu , si le cours de l'effet que le vendeur doit livrer est plus élevé que le prix auquel il a vendu, au lieu de livrer l'effet, il paie à l'acheteur la différence des deux prix; si le cours est plus bas, c'est l'acheteur qui, au lieu de prendre livraison de l'effet, paie la différence. On voit que les obligations fournies par le gouvernement ne sont pour rien dans les jeux de bourse, si ce n'est pour fournir le cours qui sert de base au paiement des différences. Les joueurs ne sont point des prêteurs véritables, mais de simples parieurs qui font une gageure qu'à une époque déterminée, les obli<'ations du gouvernement seront au-dessus ou au-dessous d'un certain prix.

On ne ^jJ|^sans gémir penser aux abus qui peuvent résulter d'un semblable jeu^^Ss gouvernans influent sur le cours des effets publics de bien des manières : ils font exécuter des achats par les caisses d'amortissement, ou bien les leur dtifendent; ils se brouillent ou se raccommodent avec d'autres gouvernemens, et rendent ou non de nouveaux emprunts nécessaires; ils préparent dans le secret du conseil, des lois dont l'elfet inévitable sera de faire monter ou baisser les eugagcmens de l'état. Les personnes qui sont à portée de savoir les mesures que l'on prépare, et de connaître avant les particuliers les occurrences étrangères qui peuvent influer sur le prix des fonds publics; les personnes qui reçoivent les informations données par les a gens accrédités ou secrets, par les courriers extraordinaires et par les télégr&phes ; ces personnes, dis-je, peuvent d'avance faire, au moyen de leurs aflidés, des achats et des ventes ruineux pour les joueurs qui n'ont pas les mêmes avantages.

' On peut voir daps les écrits de Jérémie Bentham à quel point est porté l'abus des frais de procédure, des sinécures, le fardeau (pi'impose

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On a dit que la dette publique fixait l'état de l'opinion sur la confiance que mérite le gouvernement, et que dès lors le gouvernement, jaloux de maintenir un crédit dont elle montre le degré , était plus intéressé à se bien conduire. Il convient de faire ici une distinction. Se bien conduire pour les créanciers de l'état, c'est payer exactement les arrérages de la dette ; se bien conduire pour le contribuable, c'est dépenser peu. Le prix courant des rentes offre à la vérité un gage de la première manière de se bien conduire, mais nullement de la seconde. Il ne serait peut-être pas même extravagant de dire que l'exact paiement de la dette, loin d'être une garantie de bonne administration, y supplée en beaucoup de cas.

On a dit en faveur de la dette publique qu'elle offrait aux capitalistes qui ne trouvent point d'emploi avantageux dedeurs fonds, un placement qui les empêche de les envoyer au dehors. Tant pis. C'est une amorce qui attire les capitaux vers leur destruction , et grève la nation de l'intérêt que le gouvernement en paie ; il vaudrait bien mieux que ce capital eût été prêté à l'étranger ; il en reviendrait tôt ou tard, et, en attendant, ce^rait l'étranger qui paierait les intérêts. ^

Des emprunts publics modérés , et dont les capitaux seraient employés par le gouvernement en établissemens utiles, auraient cet avantage d'offrir un emploi à de petits capitaux situés entre des mains peu industrieuses, et qui , si l'on ne leur ouvrait pas ce facile placement, languiraient dans des coffres, ou se dépenseraient en détail. C'est peutêtre sous ce seul point de vue que les emprunts publics peuvent produire quelque bien; mais ce bien même est un danger, s'il est pour les gouvernemens une occasion de

à la nation le clergé de l'église dominante, et bien d'autres abus qui malheureusement ne peuvent être corrigés par des moyens légaux, puisque la majorité de la législature est nommée sous l'influence des classes pririlégiées elles-mêmes qui en proâtent.