I. — NOTION DE LA M£UTR ALITÉ

§ 129. — On entend par neutralité la situation dans laquelle se trouvent les Étals qui s'abstiennent de prendre part à une guerre ayant lieu entre d'autres puissances.

L'ensemble des lois et des règles, qui régissent la situaiion juridique des États neutres en temps de guerre, constitue le droit des neutres.

L'État neutre ne prend aucune part à la guerre et il n'accorde ni aide ni secours aux puissances belligérantes ; mais il est libre de témoigner sa sympathie à Tune ou à l'autre.

Pendant la guerre franco-allemande, les journaux russes, belges et autres exprimèrent particulièrement leur sympathie pour la France. A cette occasion on émit, en AUemagne, l'opinion que les manifestations de la presse en

314 DE ladmciistràtion internationale

faveur d*UD des Etals belligérants constituaient une violation de la neutralité. Cette opinion n*est nullement fondée. La société ou lé gouvernement d un État neutre ne doivent pas venir en aide à une puissance belligérante^ mais on ne peut pas les obligera éprouver des sentiments identiques à Tégard de chaque adversaire.

Le mot de KlQber, répété par tous les auteurs : « Cd Etat neutre, n^est, dans la guerre, ni juge ni partie^ », n'est pas moins erroné. Tout Étal neutre est absolument partie, non pas active, mdis passive.

Par suite du développement des relations internationales, et notamment des relations commerciales, chaque interruption violente du cours pacifique de la vie des nations atteint, par contre-coup, non seulement les intérêts des États belligérants, mais encore ceux de toutes les nations. Toutes subissent des pertes immenses dès qu'une guerre éclate. Exiger que, dans ces conditions, elles demeurent indifférentes, est chose impossible.

Les neutres ne sont pas juges au sens strict de ce mot: mais le jugement, qu'ils portent sur le caractère légal des actes de telle ou telle puissance belligérante, a une extrime importance, tant au point de vue moral, que sous le rapport politique.

Cependant, même de nos jours, on considère comme une règle suprême, que les neutres doivent demeurer absolument impartiaux et indifférents *.

1. Klûber, Dt^oit des gens, § 284. ~ PhiUimorc, Commentarits, 1. 111 p. 225. — HaulefeulUe, Des dtH>its et devoirs des neutres, 1. 1, p. 341 et tuiv. — Lorimer, Law ofNations^ t. II, p. 133, etc.

2. Pasquale Fiore, Nouveau diH)it international public, trad. ^ ppadier-Fodéré, t. II, p. ?6l. — Pbillimore, loc. cit., l. III, p. 226. -

Cette opinion est en contradiction complète avec les faits et tend à détruire le fondement même du droit international, savoir la communauté internationale. Si on adopte une pareille manière de voir, il faut, pour demeurer conséquent, exiger également de Timparlialité et de Tindifférence dans les (Questions d'extradition, dans les luttes contre les épidémies ou pour la destruction de l'esclavage, etc. Â.U contraire, les États neutres ont le droit et le devoir d'empêcher, autant que possible, qu'une guerre n'éclate. Ils en ont le droit, parce qu'ils sont atteints directement eux-mêmes par les opérations militaires des puissances belligérantes. Us en ont le devoir, parce qu'ils sont membres de la communauté internationale pour laquelle la guerre ou la paix ont des conséquences fort ditférenles.

n. — HISTOIRE DE LA NEUTRALITÉ

§ 130. — La notion de la neutralité est inséparable de la notion de la communauté internationale. La première ne s*eYplique que par la dernière.

Tant qu'on ne se rendit pas compte de la nécessité d'une communauté internationale, tant que les États vécurent isolés, tant que ce furent des personnes juridiques sans aucune solidarité d'intérêts, les conditions de la neutralité dépendirent tout à fait de la manière dont elle était comprise par les puissances belligérantes. Elles seules fixaient la mesure des droits attribués aux neutres.

La neutralité, considérée comme règle juridique, ne pou-

Calvo, Droit int., l. III, § 2203. — Rolin-Jaequemyns dans la Revue de ^^'oUinL t m, p. 113et8ulv.

316 DE l'administration internationale

Yâit pas exister dans Fantiquité. C'est une erreur de s'appuyer du silence des auteurs pour croire que les droits des neutres n'étaient pas violés par les anciens*.

Si on tolérait alors des violences contre des États étrangers, même pendant la paix (témoin la piraterie chez les Athéniens), comment pouvait-on respecter les droits des neutres pendant la guerre ' ?

En examinant la neutralité au point de vue de la communauté internationale, on peut distinguer trois phases dans son développement.

1. C'est au moyen âge qu'on entrevoit pour la première fois la neutralité sous l'aspect d'un frein mis au bon plaisir des États belligérants. Ceux-ci s'adressaient d*euimêmes aux neutres pour leur demander d'aplanir leurs différends. Mais il ne faut pas se laisser entraîner par les exemples d'arbitrages, que l'on rencontre à cette époque, Jusqu'au point de prétendre que la neutralité était plus respectée alors que de nos jours*. Tout ce qu'on peut dire, <ï'est qu'il existe dans Thistoire du moyen âge quelques faits prouvant qu'on a eu, par moments, l'instinct de rinviolabilité des neutres ; rien de plus. Cet instinct s'est manifesté passagèrementàcette époque, parce qu'une certaine communauté de tendances religieuses et intellectuelles et d'intérêts commerciaux, commençait à rapprocher les peuples et à préparer une base solide pour la formation graduelle de la communauté internationale.

1. Hautefeuille, Dis droits et devoirs, t. I, p. 194; t II, p. Î3.

2. Mûller-Jochmus, Geschichte des Vœlkerrechts im Alterthum, p. 2^2» 265 et Buiv.

3. Ward, Inquiry into the foundation and history, 1. 1, 323, etc.

DE LA NEOTRALITÉ 317

Cependant le lien, qui unissait, dès lors., toutes les nations chrétiennes, ne pouvait pas se resserrer suffisamment, à cause du despotisme féodal qui régnait à Tintérieur des États, et à cause des guerres fréquentes entre particuliers et entre souverains. Tant que la puissance de TÉtat ne se fat pas affermie, celui-ci fut dans Timpossibilité d'empêcher que ses droits de neutre ne fussent violés. C'était surtout dans les guerres maritimes que ces violations avaient lieu ^

2. Dans les temps modernes, à partir du XYP siècle, lai notion de la neutralité acquit une grande consistance. Elle fut comprise dans le sens d'une relation déterminée entre les États belligérants et les États non belligérants ou neutres.

On admit que l'État neutre ne devait pas intervenir de fait dans la guerre. Mais la neutralité ne s'opposait pas cependant à ce que le neutre prttpart aux hostilités au moyen (f une partie de ses forces^ sans être considéré comme belligérant et sans être, exposé à devenir l'objectif d'opérations militaires. Il ne courait pas non plus ce risque quand un État belligérant l'obligeait ou le persuadait de venir à son secours.

Ainsi Pierre I*', par un ultimatum du 17 avril 1716, exigea de la ville de Danlzig, demeurée neutre pendant la guerre entre la Russie et la Suède : 1^ qu'elle cessât toute correspondance et toutes relations commerciales avec la Suède; 2° qu'elle armât quatre croiseurs, portant chacun

1. Voir mon ouvrage : Du droit de la propriété privée, 22i et sulv. — DtnevBky, Histoire de la neutralité et examen critique de la déclaration de Paris de 1836, Kharkoff, 1879, p. 1 et suiv.

318 DE LADSnMSTRATlOX INTERNATIONALE

au moins 12 canons et 50 hommes, pour donner la chasse aux navires suédois dans la mer Baltique, et 3* qu*elle envoyât des navires porter aux bftlîmenls russes desmanitions et des vivres. Danlzig refusa de faire droit à ces d^ mandes en arguant de sa qualité de neutre. Hais Pierre V voulut absolument que cette ville libre adopl&t son opinion sur les devoirs des neutres *.

Dans les instructions données le 5 juin 1797 par Tempereur Paul au comte Panîne, on trouve les raisons suivantes citées comme justification de l'envoi d*un corps d'armée russe ordonné par Catherine II contre la France. Il y est dit : «... quoique nous n'ayons ni directement ni activement jamais été en guerre avec les Français, car en ce qui concerne le secours offert aux alliés en vertu des traités offensifs, il ne donne pas le droit — d'après les principes depuis longtemps établis en politique — de considérer la puissance alliée comme belligérante, tant que celte puissance ne renforce pas ses mesures jusquà faire cause commune avec son allié » '•

D'ailleurs, dans les guerres continentales la notion de la neutralité se conçoit plus nettement et les droits des neutres sont plus respectés que dans les guerres maritimes.

Le commerce des neutres a été, pendant des siècles, l'objet de toutes sortes de violences et d'exactions de la part des [États belligérants.. Il y a eu des puissances, cotome par exemple l'Angleterre, qui ont môme déclaré la guerre dans le seul but de lui porter un coup.

l.TIré des archives princIpaleB dn ministère des affaires étrangères a Moscou. — Voirie Recueil complet des lois, no302l. j

t. Mon Recueil des traités conclus par la Russie, t, VI, p. 255. J

DE Là NEUTRALITÉ 319

La collection des coulumes, publiée au XIV siècle, sous le nom de Consolato del Mare^ est le premier document ayant servi à définir le droit qu'ont les neutres d'entretenir des relations commerciales en temps de guerre. Dans ce remarquable recueil des usages de la mer, on trouve les règles suivantes relatives au commerce neutre : V la cargaison ennemie peut être saisie à bord d'un navire ami ; 2'' la propriété neutre ne peut pas être saisie à bord d'un navire ennemi ; 3® les neutres peuvent acheter un navire pris par les États belligérants ^

C'est d'après le Comolato del Mare que fut établie la règle anglaise qui autorisait à s'emparer delà propriété ennemie à bord des navires neutres, et qui était formulée dans ces termes : « Le pavillon ne couvre pas la cargaison. )) Mais la propriété neutre à bord des navires ennemis était respectée.

Cette règle était en complète contradiction avec celle qui avait été adoptée par la plupart des puissances continentales. Ces dernières avaient un intérêt particulier à ce que le pavillon neutre demeurât inviolable, et elles se conformaient à la règle suivante. « Le pavillon couvre la cargaison » {Free shipSy free ffoods) '.

La législation française en ces matières différait de ces deux systèmes. D'après les édits publiés en France en 1538, 1543 et 1584 et d'après l'ordonnance maritime de 1681, la propriété ennemie à bord d'un navire neu-

1. Pardessus, Collection des lois maritimes, t. II, p. 303-307.

2. Katchenowsky, Prize law : particularly with référence to the duties and obligations of Belligerents and Neutrals, Londres, IS67, trad. par Pratt, p. 48, etc.

tre et la propriété neutre à bord d*un navire ennemi étaient Tune et Taulre sujettes à être saisies. Hais, depuis le XIX* siècle, la France se trouve à la tète des puissances qui proclament Tinviolabilité du pavillon neutre et de la propriété qu'il couvre *.

L'Angleterre, cependant, demeurait fidèle aux principes contenus dans le Consolato dei Mare. Le droit de saisir la propriété ennemie, en quelque lieu qu'elle fût, lui permettait d'arrêter les navires neutres en pleine mer sous le prétexte de les visiter, mais c'était en réalité un moyen deparalyser le commerce des neutres. D'autre part la rè^Ie da Comolato del Mare, selon laquelle la marchandise neutre est insaisissable à bord d'un navire ennemi, règle d'apparence libérale, n'avait aucune valeur pratique, car les neutres ne risquaient pas d'expédier des marchandises sur des navires exposés à élre capturés. Entraver le commerce neutre au profit de son propre commerce, tel était le but principal du système que suivait l'Angleterre.n est encore préconisé de nos jours par certains jurisconsultes anglais*.

Le gouvernement de la Grande-Bretagne ne fit que confirmer les principes adoptés par lui de temps immémorial en publiant, en 1756, la célèbre « Règle de la guerre de Sept Ans » {Rule ofihe Seven Year's war), d'après laqueUe il était interdit aux neutres d'exploiter pendant la durée des hostilités toute branche de commerce constituant, en

1 . WheatOD, Histoire du droit des gens, t. I, p. 153. — HautefeaiOe. Des droits et devoirs^ t. III, p. 216 et suiv. — Massé, Droit commercial, t. I, §231. -

2. PhilUmore, CommentarieSt t. IIÎ, p. 753, § 493. — Trarerf-Twi», Lato of Nations, t. II, p. 158, etc.— HaU, Int.iAXw, p. 601, etc. — y^"'^^ mnnn,Int,Law, t.II,p.l36.— Wbeaton.éd.par Dana, JEr/«meii<#,§ 444, ete.

temps de paix, le monopole de Tun des États belligérants.

A l'époque de cette guerre, les marchands hollandais reçurent de la France rautorisation spéciale de faire le commerce avec ses colonies, car les navires français ne pouvaient pas continuer à naviguer sans être exposés à des attaques de Tennemi. Or, les corsaires anglais donnèrent la chasse aux navires hollandais, et les tribunaux des prises déclarèrent que les captures faites dans ces conditions étaient valables, attendu qu'en usant de rautorisation du gouvernement français, les bâtiments bollandais s'étaient mis dans le cas d'être considérés comme faisant partie de la flotte commerciale de la France '.

Les mesures vexatoires dont le commerce neutre était Tobjet finirent par provoquer la résistance des États dont les intérêts se trouvaient lésés. Ils firent des tentatives pour obtenir que les droits de leur commerce fussent nettement définis. C'est dans ce but que se formèrent, sur l'initiative de la Russie, les associations de « neutralité armée » des années 1780 et 1800, dirigées contre l'Angleterre. L'article 2 de la déclaration de Catherine II, du 28 février 1780, s'exprimait ainsi : « Que les effets appartenant aux sujets desdites puissances en guerre soient libres sur les vaisseaux neutres, à l'exception des marchandises de contrebande ». Malgré les protestations énergiques de TAngleterre, la déclaration de février fut adoptée par la majorité des puissances continentales et elles s'engagèrent à en protéger les dispositions au moyen de toutes leurs forces contre les atteintes que l'on voudrait y porter.

1. Phillimore, loc. cit,, X, III, p. 370, etc. — Wbeaton, éd. par Dana, Elem€ils, § 508. — HautefeuUle, Oes droits ei devoirs, t. UI, p« 330.

312 DE l'administration internationale

b. De f occupation prolongée. — Elle a le caractère d'une usurpation, sauf qu'elle n'est pas définitive. Elle se maintient par la force assez longtemps pour que l'usurpateur puisse se croire souverain légitime, exercer toutes les prérogatives du pouvoir suprême, conclure des traités internationaux et des conventions particulières, introdaire un nouveau système de gouvernement, etc.

Lorsqu'une occupation de ce genre cesse de manière ou d'autre, Tancien gouvernement peut ôlre restauré ; mais il est impossible d'abroger toutes les dispositions prises par l'usurpateur concernant des relations juridiques, privées ou publiques ^

Par exemple, les contrats, les actes de vente de propriétés appartenant à l'État, etc., qui ont eu le caractère de mesures gouvernementales, conservent leur etfet.

Après la destruction du royaume de Westphalie qui avait duré sept ans et qui avait été créé par Napoléon en faveur de son frère Jérôme, au moyen de la réunion de plusieurs pays parmi lesquels figurait la Hesse électorale, l'électeur, de retour dans ses Ëlats, ne put pas faire prévaloir sa prétention de ne point payer les dettes contractées par le précédent gouvernement. Celte prétention était d'autant moins admissible que le royaume de Westphalie avait été reconnu par le traité de Tilsitt.

1. Phillimore, Commentai^ies^ t. 111, p. 841, etc. — Blunlschli, Vœlkerrtcht, § 734 et suiv.