I. — CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

§ lOi. — On a exposé jusqu'ici les moyens positifs employés librement par les Etats, dans le domaine de la communauté internationale, en vue d'établir, avec le secours des mesures administratives et de la jurisprudence, un ordre de relations répondant le mieux au développement des intérêts moraux, matériels et légaux des nations et des individus. Nous avons essayé d'expliquer les principaux devoirs qu'ont à remplir les États civilisés dans le domaine de leurs relations réciproques.

Cependant le rôle de l'administration internationale ne consiste pas uniquement à prendre des mesures positives destinées à procurer aux individus et aux peuples tout ce

ù. .. . ? :..: bn:5ôin. On est cfc'.iié de créer et de défendre ■^x: .1 :\rce les conditions en iehor? desquelles les États :î.. :..:.;. enL pas pourvoir à ces nécessités. 11 faut que Ton iiieLie hors de contestation les droits fondamentaux et les .îruis acquis appartenant à TÉtal et aux in Ji\idus dans le doiuaiiie de» relations internationales, et qu'on les défende contre toute attaq[ue et contre toute violence.

Ce bul ne peut pas être toujours atteint par la conciliation et des concessions faites à Tamiable. On est souvent obli.uê de recourir à la force brulale pour mettre un terme au\ différends qui se produisent.

Les luttes sont possibles et naturelles entre les nations comme entre les individus. Il n'est pas nécessaire d'invoquer la fameuse théorie de « la lutte pour Texistence » pour e\i)liquer les causes de conflits entre les peuples.

Elles peuvent être de diverses natures. Un État est obligé de faire la guerre, tantôt pour acquérir les moyens qu'il considère comme indispensables à son existence, tantôt pour venger la violation de ses droits imprescriptibles, tantôt pour mettre sa situation internationale et sa puissance extérieure en harmonie avec la véritable force résultant de son organisation politique, tantôt pour procurer un champ d'action suffisant à Tessor de ses forces sociales, tantôt pour repousser les attaques des puissances étrangères, etc. Ces causes ne dépendent pas du hasard ou du caprice. Elles tirent leur origine de l'histoire des peuples, de la situation géographique des États, des tendances sociales, des visées politiques, etc., et ces circonstances expliquent aussi bien le point de départ que le résultat de toute guerre.

Mais, quelle que puisse être Torigine de la lutte, TÉtat, régi par le droit international, s'efforce d'en diriger le développement, d'en rester le maître, de faire honneur à la responsabilité qui en résulte pour lui. C'est à lui seul qu'il appartient de proléger le bien-être, les exigences légitimes, les droits de ses sujets et les siens propres. Il agit au profit des intérêts dont il a la garde et il met en œuvre à cet effet non seulement les moyens positifs, mais encore la force.

§ 102. — Dans le domaine de l'administration intérieure, toute mesure prise par un gouvernement présuppose, au profit de ce dernier, le droit d'employer la force au cas où l'on n'obéirait pas à ses légitimes injonctions.

Les relations extérieures sont soumises à des règles analogues. Les exigences formulées par un État, et qui sont basées sur une obligation internationale positive ou qui. se justifient par l'ordre général établi parmi les nations civilisées, peuvent être remplies de bon gré sans qu'il ait besoin de recourir à la menace ou à l'emploi de la force. Mais si l'État, régi par le droit international, ne parvient pas à faire respecter les droits dont il a la garde, en rappelant simplement qu'ils existent, l'emploi de la force, de la contrainte, devient nécessaire.

C'est par la force que doivent être protégés les actes d'un gouvernement, aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur. Elle est inséparable, en principe, de toute mesure gouvernementale, bien qu'il n'y ait pas toujours lieu de l'employer effectivement.

Cest dans ce sens que le droit de ructrainte coasdtoe une partie organique des prérogatives et obligations de l'Eut dans le domaine des relations internationales. L'exercice de ce droit est une attribution essentielle de cette administration.

Noos entendon:! par droit de contrainte, ao sens objectifs l'ensemble des règles juridiques qu'un État est forcé d^obsenrer, comme membre de la communauté internalionale, en défendant ses intérêts légitimes.

Au sens subjectif, c'est le droit qu'a chaque État de protéger ses intérêts dans le domaine des relations internalionales par tous les moyens légaux dont il peut disposer.

La conséquence de cette définition est que le droit de contrainte internationale sert de sanction au droit administratif international. 11 présuppose l'existence de cette administration et la complète. On ne doit y avoir recours que comme à une ressource extrême pour aider au développement des relations universelles conformément aux besoins incontestables des peuples et aux exigences de Tordre juridique en général.

Ce droit ne peut être exercé que par un État, comme personne juridique. Les individus, les armées, les navires de guerre chargés, dans des circonstances déterminées, d^employer la force dans le domaine des relations extérieures, sont dos organes de Tadministration internationale agissant au nom et sous la responsabilité de TÊtat auquel ils appartiennent.

En tant que mesures d'administration internationale, les mesures coercilives internationales ne peuvent avoir pour

objet que les droits et les intérêts de TÉtat auquel on demande satisfaction.

£n principe les droits et les intérêts des particuliers, sujets de cet État, ne peuvent pas être directement atteints.

11 n'y a que Jes États, membres de la communauté internationale, qui possèdent le droit réciproque d'exercer la contrainte internationale. Ce n'est qu'entre pays civilisés qu'il peut être question de lois et de règles à observer en temps de guerre.

On ne peut pas s'attendre à ce que des peuples, ayant une civilisation absolument différente, observent les règles juridiques qui constituent le droit de contrainte internationale, et il serait injuste d'exiger d'eux rien de pareil.

En général on peut dire que si, d'une part, la civilisation développe les besoins des nations et augmente ainsi les chances de discorde, d'autre part elle fixe les bornes qui doivent être respectées même en temps de guerre. Bien plus, la communauté des intérêts sociaux qui existent parmi les nations civilisées et qui contribuent au développement des relations internationales, rend les conséquences néfastes des guerres de plus en plus sensibles et tend en même temps à en restreindre l'eCTet autant que possible.

Au point de vue de la communauté internationale, la force doit cesser d'être employée dès que le droit violé a été rétabli ou dès que la satisfaction demandée a été accordée. La guerre pour la guerre est inadmissible et criminelle.

Avant de recourir aux mesures violentes, les États doivent, dans leur propre intérêt, essayer des moyens pacifiques et moins dangereux, tels que les pourparlers diplo-

130 DE l'administratio.n lntehnationale

matiques, les bons offices, la médiation, larbilrage, le blocus, etc.

La guerre doit être réservée comme une dernière ressource pour restaurer le droit violé et parvenir au but que Ton se propose. On n'y doil employer que les moyens permis par la civilisation. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre le droit de la guerre, c'est-à-dire l'ensemble des règles juridiques qui régissent l'application de la force, lors d'une lulte enlre des Etals.

EnGn, il est évident qu'il n'existe pas une seule guerre internationale dont les conséquences n'atteignent uniquement que les États en lutte. Plus les transactions internationales sont développées, plus aussi les conflits entre les nations portent préjudice aux autres États qui ne prennent pas directement part à la guerre. Il s'ensuit que les tierces puissances ont le droit légitime et l'obligation de prévenir une lutte imminente ou de lui imposer certaines bornes. Mais elles doivent cependant respecter les droits et les intérêts des États belligérants. C'est ainsi qu'à côté du droit de la guerre il existe le droit des neutres, c'e-t-à-dire un ensemble de règles juridiques qui fixent les relations réciproques entre les nations belligérantes et les nations neutres.

Ul. MOYENS DE TIlANCfltU LES CONFLITS IKl-ERNATIGNAUX

§ 103. — Eu égard aux conséquences désavantageuses qui résultent de la guerre pour toute la communauté internationale et particulièrement aux périls auxquels s'expose tout État qui s'engage dans une guerre, ce moyen

est considéré avec raison comme le dernier auquel les pays qui ne s'accordent pas doivent avoir recours. Il existe d'autres moyens moins violents et plus pacifiques pour trancher les difficultés internationales.

Us sont extrêmement variés, ainsi que le démontrent l'expérience et Thistoire. Le choix que Ton en fait dépend non seulement de la volonté des puissances intéressées, mais encore du degré de civilisation des États en général et de l'esprit qui règne à chaque époque.

A ce point de vue certains moyens, employés jadis, sont actuellement rejetés et considérés comme ne répondant pas au but proposé.

Par exemple au moyen âge, et même beaucoup plus tard, on eut recours au combat singulier enlre les souverains pour mettre un terme aux disputes entre les nations. On sait que Charles IX provoqua en 1611 le roi Christian IV de Danemark. Le roi de Suède Gustave IV voulait se battre en duel avec Napoléon I*^ Un pareil procédé n'est pas fait pour empêcher la guerre. Au contraire il ne peut qu'attiser les haines et rendre les conflits inévitables.

Actuellement, avant qu'une guerre n'éclale, on tâche d'en prévenir l'explosion: V par des moyens absolument pacifiques, 2"* par des moyens un peu moins pacifiques et qui prennent la forme de certaines mesures effectives *.

Les premiers comprennent : les relations diplomatiques, les bons offices, la médiation et l'arbitrage.

I. Phillimore, CommenlarieSy t. III, p. 2 etc. — Travers-Twiss, Law of nations ^i, 11, p. 4 etc. — Bluntschli, Vôlkerrccht, § 462 et suiv. — Heffter, Vôlkerrecht, p. 226 et suiv. — Calvo, Droit intei-natioTial, l. III, p. r34 et suiv.

132 DK L ADJIINISTIUTIO.N INTLEINATIÛNALK

On compie ])armi les seconds, la rOlorsion, les représailles, l'embargo et le blocus pacifique.

A. Des moy 6713 pacifiques.

1. — Des relations diplomatigues. Prévenir les coofliU interna lionaui, telle est au fond toute la raison d'être de la diplomatie. Quand un désaccord se produit entre les États, le rôle de la diplomatie consiste k chercher un terrain sur lequel une enleule puisse être élablie. Le résultat des négociations diplomatiques se traduit par un compromis qui est un accord basé sur des concessions réciproques.

On entend ici par le mot « compromis » , non pas un (raité formellement conclu, accepté par les parties pour base d'un arbitrage (ce qui est le sens spécial de ce mot), mais un accord non formel, consenti sous l'influence de la nécessité de terminer une dispute en se faisant des concessions mutuelles. De môme que dans la vie privée, les.relations sociales n'ont un caractère normal que lorsque les intérêts opposés s'y trouvent conciliés par des compromis, de mftme, dans les relations internationales, de continuels compromis sont indispensables pour maintenir la paix et l'ordre, conditions normales de l'existence de la communauté internationale.

Dans les relations entre les nations civilisées, on a généralement recours au compromis, quand ou a reconnu de part et d'autre la nécessité de se faire des concessions. Au contraire, dans les relations de ces nations avec les peuples barbares, le compromis est la plupart du temps le résultat

d*une pression exercée sur ces derniers. II résulte plus ou moins de l'emploi de la force.

Cette différence s'explique par celle des rôles que joue la diplomatie dans Tun et l'autre cas. Les relations diplomatiques entretenues par un peuple barbare sont souvent elles-mêmes le résultat d'une pression extérieure et ont lieu contre le gré de ce peuple.

2. — Les bo7is offices. Dans l'étude que nous avons faîte à propos des traités, nous avons parlé des bons offices comme d'une des conditions nécessaires pour qu'un traité international puisse être conclu ^ Actuellement nous nous en occupons comme d'un moyen pacifique pour mettre un terme à un litige internalional. L'emploi de ce moyen peut être proposé par un Etat neutre ou peut être appliqué à la demande d'une des puissances intéressées.

Le caractère distinctif des bons offices consiste incontestablement en ce qu'ils sont extrêmement vagues. Dans le protocole du congrès de Paris du 14 avril 1856, par lequel les puissances contractantes faisaient connaître Imir dessein d'avoir recours à ce moyen, on ne trouve aucune indication relative à sa forme. C'est pourquoi les bons offices sont confondus assez souvent avec la médiation/

Cependant, on peut dire que le gouvernement qui propose ses bons offices ou qui consent à les prêter, ne prend aucune part active à l'apaisement d'une querelle. Il agit plutôt comme un intermédiaire qui ne s'engage ni pour lui-même ni pour autrui. Le résultat pralique des services qu'il rend, dépend des conditions les plus diverses : du degré d'intimité existant entre lui et les États qui sont

t. Voir le §3 dut. I.

134 I>E l'aDMINISTRAT10:« 1NT£RNAT10>AL1::

entrés en lutle, de son importance polilique et de son aulorilé morale, enfin de sa situation géogra[)hique. Sous tous ces rapports, la Russie se trouve dans une situation très favorable à Tégard de rAulriche et de la Prusse. Au XVIIP siècle, aussi bien qu'au siècle actuel, ces deux derniers États ont toujours eu recours aux bons offices de leur puissante voisine pour établir la paii entre eux.

En 1870, lorsque des difficultés s'élevèrent entre la France et la Prusse au sujet de la succession au trône d^Espagne, le cabinet anglais proposa ses bons offices, mais le gouvernement français les déclina.

3. — La médiation. Habituellement, on n'admet pas qu'il y ait une différence entre ce moyen et les bons offices; mais en réalité elle existe, bien que la nuance soit à peine marquée.

Celte différence est dans l'origine et dans le but de la médiation, dans les droits et les devoirs de la puissance médiatrice.

En principe, cette puissance doit être priée d'accepter ce rôle par les deux pays qui ne s'accordent pas. C'est pourquoi, lorsqu'une puissance a été choisie comme médiatrice par Tune des deux parties, l'autre doit approuver ce choix; sinon la médiation ne peut avoir lieu. Certains auteurs ont soulevé la question suivante : Les puissances neutres ont-elles le droit d'agir comme médiatrices sans y avoir été conviées par les intéressés? Phillimore dit qu'elles peuvent exercer ce droit dans le cas où elles craindraient de voir éclater une guerre qui menacerait de prendre des proportions considérables.

Maïs la plupart des auteurs sont contraires à toute médiation imposée de force ^

La première de ces opinions est la mieux fondée. Chaque puissance a le droit d'offrir sa médiation sans y avoir été invitée spécialement par les parties intéressées. Elle peut le faire en vertu des traités. Par exemple, en ce qui concerne la Belgique, ce droit appartient à tous les États signataires du traité de Londres qui garantit la neutralité perpétuelle du royaume belge. C'est même le devoir de

ces Etats d'exercer leur médiation au cas oîi cette neutralité se trouverait menacée par des complications internationales ou par une guerre.

En outre, le droit de médiation spontanée appartient aux neutres en leur qualité de membres de la communauté internationale. Il ne peut leur être indifférent qu'un pays soit en état de paix ou de guerre. On ne peut pas exiger d'eux qu'ils se désintéressent notamment des différends qui peuvent avoir pour conséquence une guerre générale.

Les droits et les devoirs du médiateur sont définis par un traité, formel lorsque pareil traité a été conclu entre les Étals belligérants et le médiateur. S'il n'y a pas de traité on est obligé de définir ces droits et ces devoirs en s'inspirant des principes qui constituent l'essence même de la médiation. Le médiateur n'est pas simplement un intermédiaire. Il a le devoir d'établir la base de l'accord à intervenir et de concourir au succès final en tem-

1. Phillimore, Commentaries, t, lll, p. 10. — Galiani, De doveri de principi neuirali vei*so i pvincipi guerreggianti e di questo verso t neutrali. Libri di/<?, Naples, iUi, p. «62. — Bluntschli, Vôlkerrecht, % 485. — Heffter Vôlketrecht, p. 227. — Slieldon Amoa, PoUlical and légal remédies for toar, Londres, 1880, p* 163 elc.

péranl les prétentions des deux parties. Le médialeurdoit exercer son action depuis le commencement jusqu'à la fin de la négociation.

Le rôle d'un « honnête courtier », adopté par M. de Bismarck au congrès de Berlin en 1878, convient en effet au médiateur, à la condition que ce ne soit pas un rôle passif et qu'une des puissances en présence ne soit pas favorisée au détriment des autres.

Le but final de la médiation ne consiste pas à trouver un compromis ou à mettre un terme matériel à la lutte. La médiation doit avoir pour résultat un accommodement formel consacré par un traité. En outre le médiateur appose généralement sa signature au bas de cet acte et en assure par là l'exécution. Mais on ne peut pas l'obliger à donner sa garantie.

Le plus souvent la médiation s'exerce dans des congrès et des conférences où la puissance médiatrice joue toujours le rôle principal.

Les grandes puissances européennes s'attribuent le droit absolu d'imposer leur médiation aux autres États, en cas de conflit entre ces derniers. D'après une opinion fort accréditée, les grandes puissances, dont la réunion forme ce qu'on appelle « le concert européen », constituent une sorte de cour d'appel devant laquelle doivent être portés tous les conflits internationaux, et dont le jugement oblige les parties.

Il est certain que ces puissances, dont le nombres'élève actuellement à six, possèdent une grande autorité morale, et que leur intervention a été souvent avantageuse pour la paix de l'Europe.

DU DROIT DE CONTRAINTE INTERNATION ALIi 137

Au point de vue historique leur prépondérance date du commencement de ce siècle et notamment du congrès de Vienne de 18^5. Alliées d'abord pour comballre Napoléon I*', elles imposèrent ensuite à tous les États européens le respect des décisions prises par ce congrès. On comptaîl alors comme grandes puissances, la Russie, TAutriche, la Grande-Bretagne et la Prusse. La France, malgré sa situation de puissance vaincue, sut reconquérir la place qui lui appartient dans le concert européen.

Depuis 1860, Tltalie a pris le rang de sixième grande puissance ^

Cependant, tout en reconnaissant Taulorité morale que les grandes puissances exercent de fait en Europe, en leur qualité de médiatrices par excellence, il faut constater, d'abord, que cette autorité ne repose sur aucun acte internalional, obligeant les gouvernements à se soumettre aux décisions prises par les cabinets de ces six Etats. En outre celte autorité morale n'est que trop souvent ballue en brèche par le défaut d'entenle entre ces puissances.

Enfin c'est un fait avéré que la plupart du temps le jugement prononcé par cetle « cour d^appel » n'est pas respecté par ceux mêmes qu'il concerne.

Il suffit de se rappeler les derniers événements survenus dans la presqu'île du Balkan pour se convaincre du peu d'autorité dont jouissent les décisions prises par les grandes puissances européennes. Aussi est-ce avec raison que l'on répète souvent la fameuse phrase : « 11 n'y a plus d'Europe I »

1. Voir Lawrence, Essai/s on some dispuied questions of Modem In* temtakmal Law^ Cambridge, 1884, (2e éd. 1883), p. StOcisuiv.

138 UK, L ADtfi31STBAriON i:(TER5ATl05ALt;

Il existe beaucoup d'e.iempies de médiations. Nous en cileronà quelques-uns.

En 1797, le prince Repnine et le comte Panine furent envoyés à Berlin et à Vienne en qualité de médiateurs aGn d'amener un accommodement entre TAutriche et la Prusse dont les rapports étaient devenus très tendus après le célèbre traité de Bàle, en 1795. L'empereur Paul l*' désirait mettre un terme à celte inimitié, dangereuse, selon luiy pour toute l'Europe qui luttait alors contre la république française. Les médiateurs firent des propositions formelles dans des conférences qui eurent lieu dans les deux capitales, mais Tentente ne put pas s*établir.

En 1812 le gouvernement russe offrit sa médiation à TAngleterre et aux États-Unis qui se trouvaient en dissensenliment. Ce dernier pays accepta cette proposition, mais l'Angleterre la rejeta et la guerre éclata entre TAmérique du Nord et la Grande-Bretagne. Cette guerre se termina en 1814 par la paix de Gand.

Napoléon III joua le rôle de médiateur entre TAutriche et la Prusse en 1866 et obtint de ces puissances la signature de la paix préliminaire de Nikolsbourg*

En 1882 les États-Unis offrirent d'intervenir comme médiateurs lors de la guerre entre le Chili et le Pérou d'une part et d'autre part la Bolivie, et ils s'acquittèrent en cette circonstances de toutes les obligations d'une puissance médiatrice.

§ 104. — 4. L'arbitrage. Ce moyen de terminer pacifiquement les différends internationaux a pris une grande importance pratique dans ces derniers temps et a été Toc-

DU DHOIT DK CONTRAINTE INTERNATIONALE 139

casion d'efforls considérables fails en vue d'en rendre Tapplication obligatoire et d'écarter toutes chances de guerre .

Nous examinerons ce moyen : !<> au point de vue historique, 2" selon Tétat actuel de la question, et 3** au point de vue des règles fondamentales qui lui sont applicables ^

a. — Histoire. L'arbitrage a été pratiqué dès Tantiquilé comme. moyen d'écarler les conflits entre les nations.

Les recupatores sont considérés comme ayant été les premiers arbitres internationaux '.

On trouve d'assez fréquents exemples d'arbitrages au moyen âge. A cette époque on choisissait surtout pour arbitres les papes et l'empereur d'Allemagne.

En 1298 le pape Boniface VIII servit d'arbitre entre Philippe-le-Bel et Edouard V'^.

En 1378, l'empereur Charles IV mit fin au différend qui s'était produit entre la France et l'Angleterre.

Mais si, au moyen âge, les difficultés internationales ont été en effet quelquefois aplanies par un tribunal arbitral, les guerres n'en ont pas moins été fréquentes à cette

1. Pierantoni, (f/i ar6i7ra/i xntemazionaLe e il trattato di Washington^ Naples^ 1872, p. 52 et 8uiv. — Lave eye. Des causes actuelles de guerre en Europe et de L'arbitrage, Bruxelles, l813, p. 172 etsuiv. — '^eebohm, Delà reforme du dtvit des gens traduit de l'anglais par Farjasse, Paris, 1873, p. 135 et suiv, — Sbeldon Amos, Political and légal remédies of war, p. 164 etc. — Nys, Le droit de la guerre et les précurseurs de (xrotius, Bruxelles, p. 26 et suiv. — Kamarovsky, Du tribunal internationain p. 1H7 etsuiv.