I. Totaux des dépenses comparées des trois derniers siècles

Sous Charles YII, au quinzième siècle, le revenu de la France s'éleva, après diverses mesures d'ordre et de contrôle, à 2,300,000 liv. dont 1,800,000 fourni par les tailles et 500,000 par les produits du domaine, les aides et les gabelles, sans compter les profils des monnaies consistant en alliage légal et en droit de seigneuriage.

Au commencement du dix-septième siècle, sous Henri IV Millions. (mort en 16i0), le revenu suffisant à la dépense était de 35

En 1683, à la fin de l'administration de Colbert, les dépenses (non compris 32,2 millions de rentes et gages pour la perception de l'impôt), s'élevaient à '. . 95

Vauban, dans sa Dime (1707), estimait suffisante au gouvernement de Louis XIV une recette de 180

Necker, en 1789, portait les dépenses à 610

« L'empereur estimait qu'il fallait à la France (premières années du dix-neuvième siècle) un budget de 800 millions pour Titat de guerre et de 600 millions pour l'état de paix^ » 600

* L -N. Bonaparte, Idées napoléonienrea. Voy. Note IV.

En fait, les chiftres des budgets ont été plus élevés ; "iuiow. en 1810, les recettes s'élevaient à 923

La restauration (1816-1830) a presque toujours dépensé prés d'un milliard, chiffre qui jouait alors un grand rôle dans les discussions; et, en 1829. ...... i,Û15

Le gouvernement de Juillet a de plus en plus dépassé le a milliard, qui, depuis tant d'années, effrayait Timagination delaFrance^ » Les dépenses de 1847 sesont élevéesà 1,630

Les dépenses de 1848, année de la révolution, à. . . 1,771

Dix ans après, celles de 1858, à » . . . . 1,858

Celles de 1868, dix ans après, et selon le dernier budget définitif, s'élevaient à 2,200

Les dépenses moyennes annuelles des 19 années de Tempire se sont élevées à. . . , 2^081

Le chiffre des dépenses du budget de 1869, avant ta guerre, a été de 2,289

Celui du budget de 1872, après la guerre, à 2,335

Auquel il faut ajouter un compte de liquidation des frais de la guerre, montant à 535 millions, soit en tout. . 2,870

Le rapprochement de ces chiffres est curieux et fait naître bien des réflexions ; mais on ne peut faire de comparaison entre les premiers et les derniers ; car il faudrait tenir compte de la différence des limites nationales aux diverses époques, du chiffre de la popu^ lalion, de la richesse du pays, de la nature des administrations et des services publics aux diverses époques, de la dépréciation de Targent, ainsi que des causes de l'accroissement des dépenses pu» bliques dont nous avons parlé (ch. xîv, g 3), et des emprunts»

Le pouvoir de Targent était peut-être douze fois plus fort au quinzième siècle qu'il n'est aujourd'hui; huit fois plus fort sous Henri IV ; six fois plus fort du temps de Colbert ; quadruple au dixhuitième siècle ; triple avant la révolution; double au commencement de ce siècle*.

* M. Thiers, rapport du budget de 1852, voy. plus loin §3.

• Voyez Leber ; Essai sur Vapjiréciation de la fortune privée au moyen âge, 2« éd. 1847, p. 103; — notre TraUi d^éconumie politique, ch. xvu, g 4.

. U. L'ancienne monarchie.

Vauban estimait, en 1707, qu une recette de 180 millions par an était très-suffisante au gouvernement de Louis XIY. « Et que voudrait-on faire, disait-il, d'un revenu qui pourrait monter à plus de 180 millions? S'il est bien administré, il y aura plus qu*il n'en faut pour subvenir à tous les besoins de l'État, quels qu'ils puissent être ; s'il Test mal, on aura beau se tourmenter, tirer tout ce qu'on pourra tirer des peuples, et ruiner tous les fonds du royaume, on ne viendra jamais à bout de satisfaire l'avidité de ceux qui ont l'insolence de s'enrichir du sang des peuples. » (Dîme royale^ Paris, 1707.) 180 millions qui équivalaient à 7 à 800 millions de nos jours.

C'est malheureusement ainsi que les choses se passaient, et Richelieu lui-même disait, avant Vauban :

it Le peuple n'est point taxé ; il est pitié. Les fortunes ne se font pas par l'industrie, mais par la rapine. »

« tlichelieu, ajoute J.-B. Say, qui fait cette citation, était assez sûr de son pouvoir pour être impunément effronté. Mazarin se contenta de piller sans le dire. »

Le premier et le deuxième budget de l'administration de Golbert 6onl indiqués comme suit par Hallet, premier commis de Desmarets, ministre du régent :

Produit des impôts Rentes et gages à déduire

Revenus du trésoi*

Dépenses

Déficit

Le désordre et les abus avaient diminué sous l'administration de Golbert; mais ils s'étaient aggravés après lui. Voulons-nous savoir où en était le crédit de Louis XIV, dont le règne a été beaucoup trop vanté? Écoutons un homme bien renseigné, Dutot, un des caissiers de la Compagnie des Indes; il dit, dans ses Réflexions sur les finances^ dont la première éditions paru en 1738 :

« Voici, par exemple, un fait véritable que la postérité ne croira point/ Le feu roi (Louis XIV), peu de temps avant sa mort, pour avoir huit millions d'argent comptant, dont il avait un pressant

besoin, fut obligé de se servir du crédit d'un particulier et de ses associés, et de négocier sur la place et avec, des étrangers, pour 52 millions de billets ou de rescriptions. Ce n'était pas là emprunter à 4 p. 100 d'intérêt ; c'était donner 400 en obligations pour avoir 100 en argent ; l'argent, par conséquent, était quatre fois plus cher que ses effets*. »

Louis XIV croyait enrichir son peuple en dépensant beaucoup ; il pose ce principe dans le Manuel à l'usage du dauphin, et c'est à Tappiication de cette doctrine qu'il doit en partie d'avoir été surnommé le Grand. Les souverains et les peuples partagent encore souvent cette illusion ; ce qui n'empêche pas ces derniers de se récrier quand on leur demande une partie de leurs revenus pour faire ces dépenses.

Le grand roi laissait en mourant une dette de 2 milliards 400 millions, dont un tiers en dette exigible ou flottante, comme ou dit aujourd'hui; plus un déficit annuel de 78 millions avec un revenu brut de 165 millions qui en produisait à peine la moitié au Trésor public. Il fut question de la banqueroute, et Saint-Simon était de cet avis, alléguant que les gouvernements qui se succèdent ne sont point solidaires. On fit une refonte des monnaies, on réduisit les billets en circulation à l'aide d'un visa dont furent chargés les frères Paris, appuyés par une chambre de justice; on fit une réduction des rentes; mais le déficit fut encore de 97 millions en 1716. Survint Law, se disant porteur d'un remède*à la situation ; son fameux syBtème consistait dans une banque que devaient enrichir des entreprises de colonisation et des monopoles (1716), et qui prétait à l'Ftat 1,600 millions de papier-monnaie. Ce papier circula, ainsi que les actions de la Compagnie, qui eurent une période d'engouement et de hausse ; puis, comme cela arrive toujoi\rs, la période de baisse (1 720) , à la suite de laquelle Law prit la fuite.

' C'était, croyons-nous, après la paix J'Uirecfit (1713), si difficilement obtenue. Louis XIV voulut donner une fêle à Fontainebleau qui coûta 4 millions! Desmarets, son intendant des finances, fit fabriquer pour 32 millions de billets nouveaux et les remit au banquier protestant Samuel Bernard pour les négocier, on rédigeant un projet de loterie très-al trayant, qu*il laissa sur son bureau. L'annonce mystérieuse de cette combinaison produisit une hausse énorme dont lurent dupes les premiers acheteurs de ces papiers, qui furent appelés les beC' nardine**

L*É(atse reconnut débiteur de 1,700 millions au profit des créanciers de la Compagnie, et la dette publique se trouva accrue de prés de 13 millions de rentes annuelles. (Voy. Note XVII, g 2.)

Le régime de l'imprévoyance dépensière et de désordre continua sous Louis XV jusqu'à la révolution, amenée en grande partie par le délabrement des finances. Comme, depuis François I*', le trésor public était confondu avec le trésor particulier du prince, celui-ci pouvait puiser dans la caisse publique moyennant la for* malité de V acquit de comptant, c Louis XV put ainsi prendre, en une seule année, 180 millions employés pour une bonne part à payer ses plaisirs ou ses courtisans ; en 1769, après six ans de paix, les dépenses excédaient les revenus de 100 millions, et certains revenus étaient engagés pour dix ans à l'avance ^ » Les comptes n'étaient établis que dix à douze ans après l'expiration de l'exercice; les impôts présentaient une grande confusion. Les impôts indirects étaient affermés à des compagnies de traitants ou à^ fermier 9 généraux^ qui faisaient, à l'aide d'une législation compliquée et d'une pénalité rigoureuse, des bénéfices scandaleux *, qu'ils partageaient avec les courtisans sous forme de pensions ou de parts proportionnelles dites « croupes. » De hauts personnages, seigneurs et grandes dames, tendaient aussi la main ; Louis XV lui-même était croupier!

Lorsque Louis XVI monta sur le trône (1774), la monarchie en était aux expédients financiers. Un homme comme Turgot aurait pu la tirer de cette périlleuse situation par le procédé des réformespolitiques et économiques en général et spécialement par l'ordre dans les dépenses et les recettes. Il retraçait, en entrant aux affaires, un magnifique programme, en disant : c Point d'emprunt, point d'impôt nouveau , pas de banqueroute. » Hais il ne fut pas donné à Turgot et à ses amis de rester aux affaires et de conseiller le jeune monarque, sans caractère et sans capacité. De Calonne, après lui, ne fit qu'empirer la situation, et les moyens financiers de Necker furent impuissants.

Il fallut par suite du déficit convoquer les notables et puis les

> Duruy, Histoire de France, 1862, tome II, p. 456.

* L'impôt du sel entretenait à lui seul (rois cents fraudeurs aux galères; et on faisait emprisonner cinq à six fois plus.

434 TRAITÉ DE FINANCES. — NOTIGliS COMPLÉMENTAIRES. — II.

trois états qui devinrent rassemblée nationale que l'histoire appelle la Constituante.

III. Situation financière en 1789 el réforme de l'Assemblée constituante.

Le total authentique du déficit de 1785 s*éievait à 177 millions et 600,000 livres, qui s'accrut en 1786, 87 et 88. Le 5 mai 1789, Necker présentait aux états généraux un tableau des recettes fixes s'élevant à 475,2 millions et un tableau de dépenses fixes s'élevant à 531,4 millions S d*où résultait im déficit fixe de 56,1 million de livres, que Necker proposait de faire couvrir par dix-huit mesures de détail consistant en diminutions ou suppressions qui n'avaient plus aucune portée après la révolution du 14 juillet.

Les chiffres de déficit que nous venons de rapporter n'auraient rien de bien effrayant aujourd'hui, ainsi que le montant des charges que nous lisons dans les budgets antérieurs à la révolution.

Hais il ne faut pas oublier qu'il s'agissait alors d'un pays beau* coup moins peuplé et moins productif, et d'un État sans crédit.

En sus des charges indiquées par ce budget, il faut aussi tenir compte des dîmes, des droits féodaux en dehors des redevances foncières (prix des anciennes concessions des terres), de la non-culture des terres en friche, des péages multipliés sur les routes, des droits de douanes provinciales, du mauvais état des chemins, des entraves des corporations, de la cherté des produits fabriqués, etc. ; il faut notanmient tenir compte de ce fait énorme qu'en 1789, une minorité de 400,000 nobles, prêtres ou religieux, sur 26 millions d'habitants, possédait deux tiers des biens fonciers*.

Target déclarait à la Constituante que Iqs 19 vingtièmes de la po« pulation ne possédaient aucune propriété, et Lavoisier n'évaluait qu'à 450)000 le nombre des petits propriétaires vivant sur leurs fonds; tandis que en 1815, on comptait 10 millions de cotes financières appartenant à 7 ou 8 millions de propriétaires sur 29 millions d'habitants.

^ Voy. le détail de ces propositions et de ces dépenses et recettes fixes dans la France en 1789, par H. P. Boiteau. Paris, Perrotin (Delahaye), 1861, p. 4l5.

* Proportion indiquée par M. Mignet dans son EiêMrede la résolution. H. Boiteau, p. 47, conclut de ses propres appréciations aux trois quarts, soit à un douane en sus.

Or ces biens fonciers étaient fort mal cultivés ou n*étaient même pas cultivés du tout. « Toutes les fois, disait Arthur Young, dans son Voyage en France \ que vous rencontrez les terres d*un grand sei« gneur, même quand il possède des millions, vous êtes sûr de les trouver en friche. »

Ce qui caractérisait le budget de l'ancienne monarchie, c'était d'abord le déficit progressant, auquel le crédit, nul ou presque nul, ne pouvait faire face. C'était ensuite la mauvaise assiette des impôts ; le peuple était presque exclusivement imposé, et la noblesse et le clergé, principaux propriétaires, étaient généralement exemptés^ d*où résultaient l'iniquité et la lourdeur de la charge. C'étaient encore la cherté de la perception et les exactions résultant du système de ferme ou même de la mauvaise régie de l'administration générale. C'était enfin l'emploi souvent abusif des ressources publiques prélevées sur une population pauvre et rançonnée.

L'Assemblée constituante se trouva par la révolution dans la nécessité de supprimer les privilèges, les droits féodaux et les dîmes, de racheter les offices, de remanier l'assiette des impôts, d'en supprimer plusieurs, d'augmenter les dépenses, de mettre la main sur les biens du domaine et ceux des églises, etc.

En ce qui concerne la réforme des impôts, voici comment elle s'exprimait dans son Adresse au peuple français, du 24 juin 1791 :

«Les dimes ne portaient pas sur toutes les productions ; elles

pesaient inégalement sur celles qu'on y avait assujetties : inégale^ ment, à raison de ce que létaux de la dime variait dans le royaume et selon les localités, depuis le septième jusqu'au trente-deuxième ; inégalement encore, en ce que la dime étant prélevée sur le pro* duit total, avant qu*on en eût défalqué les frais de culture, sa proportion avec le produit net ou revenu variait dans la même paroisse, d*un champ à l'autre, selon que ces divers champs étaient plus ou moins fertiles...

« La taille réelle n'avait lieu que dans quelques provinces ; dans celles où elle était connue, comme elle ne frappait que certains

héritages, d'autres en étaient exempts Les autres citoyens, qui

semblaient soumis à cette imposition avec un principe d'égalité

A En 1787, 17S8, 1789.

436 TRAITE DE FINJKRCES. ^ NOTICES GOIPLÈMENTAIRES. — XX.

entre eux, ne Tétaient, au contraire, qu'avec beaucoup d'inégalité. — La taille personnelle était arbitraire et les citoyens craignaient de se livrer à quelque jouissance parce que tout signe d'aisance attirait sur eux une augmentation désordonnée d'imposition...

c La capUation des taillables dans les pays de taille personnelle et mixte était répartie au marc la livre de la taille, et en partageait toutes les injustices. Celle des villes franches était, pour les artisans, une addition aux frais de jurande ; pour les autres citoyens une taxe purement arbitraire, celle des officiers publics et des privilégiés, au lieu de suivre l'échelle des fortunes, seule base équitable de toute imposition, était réglée par les titres ; enfin les ecclésiastiques, formant ce qu'on appelle le clergé de France, en étaient exempts, quoiqu'ils y eussent été soumis dans l'origine, et qu'aucune loi n'eût formellement prononcé leur exemption.

i Les vingtièmes mêmes, qui étaient la moins imparfaite et la moins vexatoire des anciennes impositions, puisqu'elle présentait une borne qui ne pouvait être excédée, étaient encore trés-inégalement répartis. Les ecclésiastiques du clergé de France ne les payaient pas; quelques pays, quelques villes, quelques corporations et même quelques particuliers puissants avaient obtenu des abonnements tout à fait disproportionnés avec leurs revenus et avec la charge que supportaient les autres citoyens; enfin cette imposition étant individuelle, sans aucun rapport avec la totalité des contribuables de chaque province ni de chaque communauté, personne ne se trouvait offensé de ce qu'un autre échappât en tout ou en partie à l'imposition ; chacune avait la tentation et la facilité de cacher sa fortune et de tromper le percepteur ; les riches surtout y parvenaient.

« Tels étaient les inconvénients de nos mauvaises impositions; l'Assemblée nationale a dû les bannir de celles qu'elle y a substituées. 9

La dime, les droits féodauxS les privilèges de toutes sortes dis-

1 Les dîmes rendaient 90 millions au clergé et coûtaient 30 millions de frais de perception; le cens et les droits féodaux rendaient 50 millions aux seigneurs et coOtaient 5 millions de frais litigieux. Voy. la lettre de Dupont, de Nemours, indiquée ci-après.

parurent. L'Assemblée proclama et appliqua le grand principe de l'égalité devant l'impôt.

La taille, la capitation et les vingtièmes furent remplacés par la contribution foncière, la contribution personnelle et mobilière et par les patentes. L'Assemblée constituante conserva les droits d en» registrement , de timbre et d'hypothèque, ainsi que le monopole de la poste. Elle fit une réforme radicale des contributions indirectes; elle opéra une réforme très-libérale des droits de douane ou traites fo« raines, en faisant disparaître les douanes provinciales. Elle supprima la gabelle du sel, les aides comprenant les autres impôts indirects sur les boissons et les octrois, la marque des fers et des aciers, les droits sur les papiers et les cartons, les droits d'entrée des villes et des bourgs, et le monopole des tabacs. Toutes ces mesures furent prises sous l'influence de l'esprit des économistes^ qui régnait dans l'Assemblée, et dont Dupont, de Nemours, souvent choisi comme rapporteur, était le disciple survivant. Celui-ci s'opposa toutefois vainement à l'établissement des patentes ^

lY. Les régimes suivants.

La Convention et le Directoire introduisirent la prohibition dans la douane, à titre de mesure de guerre. Le consulat et l'empire persévérèrent dans ce système,qui aboutit à la folie d'un blocus con* tinental (1806). La restauration y ajouta le système protecteur, plus aggravé que réformé sous le gouvernement de Juillet, par l'influence des chambres. Le Premier consul rétablit les octrois (1 799) ; l'empereur rétablit les autres impôts indirects (aides et gabelles), redevenus odieux aux populations, sous le nom de droits réunis (1804). Ceux-ci furent conservés par la restauration sous le nom de contribua lions indirectes^ ce qui fait dire à Dupont, de Nemours, dans la lettre que nous venons de citer (22 avril 1815, pendant les Cent jours) : « Louis XVIil, qui régnerait encore 8'iln'a.vait voulu être que Louis-

* Yoy. dans la lettre i J.-B.Say dans les OEuvre$ de ce dernier [Collectioti de$ principaux économisleê), la scène touchante au sein de rAssembléc constituante à propos du projet de loi sur rétablissement des octrois, dont il était le rapporteur malgré lui.

Stanislas, et s'il n*avait pas eu la faiblesse de conserver vos chers et abominables droits réunis ^ »

Pendant toute la période révolutionnaire, il y a eu diminution des recettes, augmentation des dépenses, retour des abus et des désordres sous d'autres formes, par suite de l'agitation intérieure et de la lutte avec l'Europe, de l'émission des assignats, des emprunts forcés et d'autres mesures révolutionnaires contre les choses et les personnes.

Sous le premier empire, les dépenses se sont considérablement accrues par le fait de la guerre ; mais l'empereur retirait des pays étrangers des ressources soit en nature, soit en espèces. Francis d'ivernois * porte à 1,700 millions les recettes extérieures, de i806 à 1810. Il faut ajouter qu'à cette époque plusieurs pays avaient été annexés à la France, et, d'autre part, que les impôts mis sous les yeux du public n'étaient ni aussi réguliers, ni aussi explicites, ni aussi véridiques qu'ils l'ont été depuis.

Un certain désordre a régné dans les flnances, pendant cette période beaucoup trop vantée au point de vue administratif. Les contrôles n'étaient pas organisés et ne pouvaient l'être au milieu de toutes ces agitations belliqueuses; le militarisme produisait en grand ses effets naturels. Les fournisseurs s'entendaient avec les généraux et les chefs d'administration s'entendaient entre eux pour voler le trésor public, la population et le soldat. L'empereur, homme d'ordre, il faut le dire, et d'ailleurs intéressé à la répression des abus, faisait de temps en temps quelque enquête, quelque exemple ; mais il ne pouvait tout savoir, tout voir et il était débordé par les c pillages et malfaçons, » comme disait Vauban, d'un grand nombre de ses coopérateurs civils et militaires, qui ont raconté eux-mêmes leurs hauts faits aux hommes de notre génération.

La restauration dut payer les frais de l'invasion ; elle affermit les droits des acquéreurs des biens nationaux par le milliard d'indemnité aux émigrés ; elle fit la guerre contre le libéralisme en Espagne, contre les Turcs pour l'indépendance hellénique, contre le dey d'Alger, insolent envers son représentant. L'ordre s'établit

* Yoy. page iZ&, les paroles de regret attribuées h Napoléon I*'.

* Napoléon adminiêtnUeur et financier ^ iii-8*, 181S. Genève, Paschoud.

dans les rouages financiers par le contrôle des chambres. En faisant place au régime suivant, la restauration Jaissail un déficit de 80 millions, après en avoir emprunté 1188.

Après la révolution de juillet, H. Thiers, rapporteur du budget, disait en 1831 :

c Nous arrivons au budget ordinaire, qui est, de 955 millions. C'est là le vrai budget, celui sur lequel nous devons surtout agir, celui qui doit être l'objet de toutes nos investigations, c*est ce chiffre qu*on est convenu de qualifier du titre de milliard, soit qu'il dépasse cette somme ou demeure en arrière et qui depuis tant d'années effraye l'imagination en France.

«Notre dette fondée s'élève à 215 millions, c'est-à-dire à plus du quart de notre revenu, et quand on songe que c'est surtout pendant la restauration, pendant une longue période de paix, qu'elle a pris cette extension si considérable, on est porté à s'effrayer de l'avenir.

« Mais, nous dira-t-on, il fallait changer de système, — c'est le mot qui est aujourd'hui dans toutes les bouches ; c'est la grande» la véritable, l'unique question peut-être de notre budget.

« Il ne reste plus à détruire, il reste à simplifier, œuvre savante et lente que les chambres sont incapables d'exécuter... »

On trouve dans ce passage, en peu de paroles, la situation financière d'alors et l'esprit de la majorité et du gouvernement. Pendant dix-huit ans, en efTet, on a peu réformé, on a plus compliqué que simplifié, on a continué la progression des dépenses.

La monarchie de Juillet, tout en étant dirigée par un esprit pacifique, entretint de gros armements de terre et de mer; elle contribua au développement des travaux publics et des voies de communication nouvelles; elle fit pour plaire à l'opinion publique des sacrifices considérables pour un travail de Sisyphe en Algérie ; elle accrut le nombre des fonctionnaires, comme moyen électoral; aussi, dès les premières années, les ministres, vivement surveillés par les chambres et la presse, se mirent à étudier t Fart de grouper les chiffres. »

En fin de compte, le gouvernement de Juillet léguait ù la république de 1848 un déficit de 415 millions, après avoir emprunté

directement 1555 millions et pris 444 millions à la Caisse d'amortissement.

Sous la deuxième république, qui n'a guère existé que de nom et n'a eu qu'une durée éphémère, la deuxième Assemblée constituante a opéré la réforme postale et la réforme de l'impôt du sel, mûrie, sous l'influence de l'opinion, pendant les dernières années du règne précédent.

Y. Le second empire. — Situation financière. — Crédits supplémentaires

et extraordinaires. — Virements.

Dès la fin de 1848, s'établissait le régime présidentiel, qui n'a été qu'un acheminement au régime du deuxième empire, pendant lequel la proportion des dépenses publiques n'a pas tardé à s'accéléi*er, à défaut d'un contrôle sérieux des chambres, par l'impulsion venant du pouvoir supérieur ne sachant et ne voulant ni calculer ni prévoir, croyant au surplus, comme Louis XIV, l'accroissement des dépenses source des richesses, et la France « inépuisable, n et continuant le système d'armements du régime précédent, à l'appui d'une politique qui l'a conduit à l'abîme.

Les excédants de dépenses étaient, dix ans après rétablissement de l'empire, devenus tels^ qu'ils présentaient un grave danger et que l'empereur, à la suite d'un rapport que lui adressait, en conseil privé, M. A. Fould, ancien ministre des finances, jugeait à propos de renoncer totalement à la prérogative de décréter soit des crédits supplémentaires, soit des crédits extraordinaires, sans l'assentiment préalable du Corps législatif.

Voici les principaux faits énoncés dans ce Mémoire, et quelques passages de ce remarquable documenta

H. Fould, comparant les huit exercices de 1840 à 1847 avec ceux de 1851 à 1858, trouvait que les crédits supplémentaires et extraordinaires s'étaient élevés, pendant la première période, à 1 milliard 200 millions à peu près, défalcation faite des annulation», soit environ 150 millions par an ; — que, de 1851 à 1858, ils s'étaient élevés à 2 milliards 400 millions, en moyenne 300 millions

' Voy. ce rapport et la déclaration de l'empereur dans le Moniteur du 14 novembre 1861.

par an ; — mais que si Ton déduisait de ces dernières dépensés i milliard 348 millions employés pour la guerre d'Orient, il restait pour la seconde période une somme de crédits égale à ceux de la première. Quoi qu'il en soit de cette comparaison, les crédits supplémentaires, de 1851 à 1858, s'étaient élevés à 2 milliards 400 millions, et à S milliards 800 millions de 1851 à 1861 (83 en 1859, 115 en 1860, 200 en 1861).

H. Fould signalait cette situation comme très-grave, et l'attribuait principalement « à la liberté qu'a le gouvernement de décréter des dépenses sans le contrôle du pouvoir législatif. » « On Ta dit, avec raison, ajoutait-t-il, rien n*est plus difficile que de lutter contre le plus légitime des entraînements, celui des dépenses utiles. »

H. Fould montrait ensuite l'insuffisance des ressources et du crédit public pour faire face aux besoins créés par celte trop grande liberté et cet entraînement dans les dépenses.

« .... En rendant au Corps législatifs ses attributions les plus incontestables, l'empereur le solidariserait avec son gouvernement ; il obtiendrait, pour prix de cette concession, un budget où les allocations seraient plus en rapport avec les besoins réels.

« Pour satisfaire à ces dépenses, on a eu recours au crédit sous toutes les formes, et on a utilisé, avec l'assentiment des pouvoirs publics, les ressources des établissements spéciaux dont l'État a la direction. Les emprunts en rente, négociés en 1854, 1855 et 1859, ne s'élèvent pas à moins de 2 milliards. Lors du renouvellement du privilège de la Banque, le Trésor a absorbé l'augmentation du capital de 100 millions imposé à cet établissement. La caisse de la dotation de l'armée, qui avait reçu 135 millions, a vu tout son encaisse absorbé par le Trésor, qui lui a remis directement des inscriptions sur le grand-livre. Enfin, on a eu recours à un nouveau mode d'emprunt, les obligations trentenaires, dont on a émis cette année 132 millions.

« Le public a souscrit ces emprunts avec un grand empressement; mais ce serait se faire de dangereuses illusions que de compter indéfiniment sur le développement du crédit national.

« L'état du crédit doit d'autant plus attirer l'attention de l'empereur, que la situation des finances préoccupe tous les esprits. Lors de la dernière discussion du budget, on calculait que les décou-

verts devaient s'élever , à la fin de l'année, à près d'un milliard, et ce chiffre n'est certaine^le^t point exagéré. Le Corps législatif et le Sénat ont déjà exprimé leur inquiétude à ce sujet. Ce sentiment a pénétré dans la classe des hommes d'affaires, qui tous présagent et annoncent une crise d'autant plus grave qu'à l'exemple de l'État, et dans un but d'amélioration el de progrès, peut-être trop précipité, les départements, les villes el les compagnies particulières se sont lancés dans des dépenses très-considérables.

« Le véritable moyen de conjurer cette crise, c'est d'agir avec promptitude et décision, et de fermer la source du mal en supprimant les crédits supplémentaires et extraordinaires. »

M. Fould conseillait aussi de faire discuter et voter le budget au Corps législatif par sections ou divisions générales ; il combattait également le vote par de trop grandes divisions ou par ministères, comme « n'étant qu'une garantie incomplète contre le retour des entraînements, causes des embarras actuels, » et le vote par cJiapitres, tel qu'il avait lieu sous le régime parlementaire, comme faisant trop intervenir le pouvoir législatif dans l'administration. On sait que, parla constitution de 1852, l'empereur s'était réservé la prérogative de décider, par décret, sur les travaux d'utilité publique et les entreprises d'intérêt général, et qu'un sénatus-consulte avait, depuis, décidé que le budget continuerait à être présenté par chapitres et par articles, mais qu'il serait voté par ministères. Ce système, combiné avec les entraves mises à l'initiative individuelle des membres du Corps législatif, ôtait toute autorité, tout contrôle sérieux à ce corps.

En même temps, M. Fould préconisait les avantages de la pratique du droit de virement de fonds de service à service, établi par le sénatus- consulte du 25 mars 1852, et qui n'a jamais été accueilli, dit-ii, favorablement par le conseil d'État et l'administration des finances, et dont le décret du iO novembre 1856 a limité l'application aux deux derniers mois de l'exercice. 11 y avait là le seul moyen pratique et efficace d'assurer les services publics en l'absence du Corps législatif^.

< Nous disions à ce sujet dans la 2* ëdit. (1862] : c Mais le gouTemement ne pourra-Uil abuser de ces virements, s'il est entraîné par la dépense? et aura-t-il ipoins de peine à faii'e ré^lariser cette opération que celle des crédits supplé-

H. Fould citait, à Tappui de l'opinion qu'il défendait contre les crédits supplémentaires, l'exemple de tous les pays où le système représentatif est pratiqué, l'Angleterre notamment.

A propos des virements pratiqués dans ce pays il disait : « Un grand pays voisin n'a jamais donné au pouvoir exécutif la latitude de dépenser une somme quelconque sans un vote préalable, et cependant la spécialité des dépenses votées est absolue. Le nombre des chapitres inscrits au budget est de 240 environ. Seuls les ministres de la marine et de la guerre, à cause dé leurs services disséminés sur tolite la surface du globe, ont la faculté de faire des virements, et ces compensations, qu'il faut soumettre au parlement, sont entourées de conditions excessivement vétilleuses ^ » (Yoy. Note XXV, § 1 .)

M. Fould estimait encore que la renonciation spontanée du pouvoir impérial à la prérogative des crédits supplémentaires et ex(raordinaires ôterait à l'Europe tout prétexte à la croyance d'une attaque subite de la France contre FEurope, et amènerait, d'une part, la cessation de l'inquiétude, des menées hostiles et des armements progressifs, et, d'autre part, le développement des ressources et la cessation des embarras actuels qui ne se reproduiraient plus *.

Par suite de ce rapport, le Sénat fut saisi d'un projet de sénatus-consulte portant modification du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, et disant :

c Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec ses divisions en sections, chapitres et articles. — Le budget de chaque ministère est voté par sections, conformément à la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte. — La répartition par chapi-

mentaires ? — Il est à craindre que le remède au mal si énergiquement signalé ne soit pas uniquement dans l'abandon de la prérogative du droit d'autoriser les créd*ts supplémentaires extraordinaires remplacés par les virements. Ce remède est bien plus dans la spécialité des dépenses sévèrement observée, avec faculté de petits virements dans les services homogènes indiqués par la pratique ou la nature des choses et iaciles à contrôler. » — L'expérience nous a donné raison.

* Pour parer aux éventualités, il est ouvert chaque année, sous le titre de crédit général pour objets divers, un crédit de 100,000 livres sterling, dont il doit être rendu compte au parlement.

* Nous disions dans la 2* édition : a S'il est peu probable que le remède de M. Fould ait autant d'eiUcacité, il est juste dédire qu'il doit opérer dans ce sens, si le gouvernement, le Corps législatif et Fopinion publique agissent de concert pour donner ém gages de sécurité à l'Europe. » — On a fait tout le contraire.

4ii TRAITÉ DE FINANCES. . NOTICES COMPLËHENTAIRES. ^ XX.

très des crédits accordés pour chaque ministère est réglée par décret de Tempereur, rendu en conseil d*État. Des décrets spéciaux, rendus dans la même forme, peuvent autoriser des virements d'un chapitre à un autre dans le budget de chaque ministère. — Il ne pourra être accordé de crédits supplémentaires ou de crédits extraordinaires qu'en vertu d'une loi. »

Le Sénat adopta ce projet^ en modifiant le mode de répartition, qui dut se faire pour chaque section au lieu de se faire pour chaque ministère (vote du 31 décembre 1861). Le budget fut par conséquent voté par sections. On le votait par ministères sous la restauration. Mais après la révolution de 1830, il fut voté par chapitres et par articles.

H.TropIong, rapporteur de la commission et président du Sénat, expliquait ainsi la marche des choses en cas de besoins impérieux, celui, par exemple, de dépenses imprévues à faire pour une inon* dation :

c Si le Corps législatif n'est pas assemblé, un décret de virement, dicté par Turgence, découvrira Tune des sections du ministère des travaux publics pour contribuer à la réparation des inondations ; mais comme ce découvert fera un vide dans la section, comme il sera nécessaire de faire rétablir dans cette section ce qui a été pris et dépensé ailleurs, et dont elle ne peut se passer, le Corps législatif sera convoqué le plus tôt possible pour pourvoir à la nécessité. >

H. Troplong insistait dans sa conclusion sur la pensée qu'avait exprimée H. Fould dans son Mémoire à l'empereur : « Le véritable danger, disait-il, pour nos finances est dans la liberté qu'a le gouvernement de décréter les dépenses sans le contrôle du pouvoir législatif. Voilà l'idée mère de ce Mémoire, qu'il ne faut pas détourner de son véritable sens. »

Après la publication de ce Mémoire, évidemment convenu entre l'empereur et M. À. Fould, celui-ci reprit le portefeuille des finances pour aviser aux moyens de prémunir l'État contre le danger du déficit. L'on se demande aujourd'hui s'il n'y avait pas là un stratagème de la politique du temps ; car ce même H. Fould, qui voyait dans son procédé la discontinuité des armements progressifs et la

1 n y eut 68 sections au budget de 1863. Le budget de 1848 avait 358 chapitres; celui de 1853 voté avant le sénatus-consulte du 25 décembre 1852, en avait 363.

REGEHES BT DÉPENSES PUBLIQUES EM FRANGE. 445

cessation des embarras financiers dont il signalait les dangers, ce même M. Fould, disons-nous, prêtait peu de temps après son appui à la guerre du Mexique, qui absorbait les ressources par centaines de millions *.

Ce système des dépenses excédant péridioquement Jes recettes, malgré les emprunts, s* est continué jusqu'à la catastrophe de 1870, nonobstant les observations des commissions des finances du Corps législatif, à la barbe duquel on procédait, quand on voulait, par crédits supplémentaires, qu'on lui faisait ensuite homologuer. Dès la session de 1864, la commission se plaignait doucement, en s'abritant derrière M. Troplong, que l'on ne pratiquait pas le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 provoqué par le mémoire de H. Fould ; elle concluait en disant : « Votre commission vous proposera tout à l'heure d'accorder les crédits demandés en rappelant toujours, par ordre, cette pensée si vraie, exprimée par l'illustre président du Sénat dans son rapport, t que, dans les cas extraordinaires, la France a droit de faire entendre sa voix. » (Rapport de H.Larrabure.)Unpareil langage était inouï depuis douze ans; mais nous étions au lendemain de la réélection du Corps législatif.

Cette voix, la voix des chambres, a continué à être fort timide jusqu'aux élections de 1869. Celles-ci déterminèrent un pas décisif vers le régime parlementaire, qui aurait peut-être modéré cet entrain dans les dépenses et obtenu.des comptes plus satisfaisants, sans la guerre, qui, dans la pensée de ses promoteurs devait, entre autres résultats, liquider par la victoire ce passé si véreux, et qui, en fait, a décuplé les charges par la défaite, sans compter les autres résultats moraux et politiques de la catastrophe !

Dans cette même session que nous venons de rappeler, dont le début fut remarquable comme expression du réveil de l'opinion pu-

> En mai 1865, on éyaluait déjà la dépense à 800 millions. Quand on y réfléchit, à distance, on est porté à croire que les deux hommes d'Étal se préoccupaient, dans cette manœuvre politico-financière, moins de prévenir le danger des crédits supplémentaires et extraordinaires que d'obtenir l'autorisation des virements, procédé élastique qui s'est répandu dans les administrations cl dans les préfectures, qui a facilité l'emploi des mandats lictifs et des mémoires de fournisseurs supposés pour couvrir des dépenses non autorisées par les conseils généraux et pouvant donner lieu à des désordres, < pillages ou malfaçons, » comme disait Vauban, ainsi que Ton a pu s'en convaincre par les révélations dtr procès de M Janvier de la Hotte, ancien préfet de l'Eure, devant la cour d'assises de Rouen (février ihli).

blique S H. Yuitry, commissaire du gouvernement, répondant à diverses critiques, celles de Berryer, notamment, portait à 2 milliards 813 millions le chiffre des ressources extraordinaires dépensées pendant les neuf premières années de Tempire, dont le compte était alors réglé défînitivement, et il en donnait Temploi de cette manière : 1548 millions par la guerre d'Orient, 345 millions par la guerre dltalie, 166 millions pour celles de Chine etdeCochinchine, 50 millions pour Toccupation de Rome, il millions pour Texpédition de Kabylie, 17 millions pour celle de Syrie, 787 millions pour les travaux publics, 48 millions pour divei^ frais d'escompte, de commission et d'emprunt, 39 millions dépensés par suite du traité de Zurich et de Tannexion de la Savoie.

Deux ans avant le désastre de 1870, on pouvait évaluer les emprunts du second empire comme suit :

MiUions.

Emprunts émis en rente par souscription publique. . 2,729

' Emprunts déguisés i,576

Emprunts de la viUe de Paris 918

Emprunts des départements (jusqu'au 1*' janvier 1868). 231

Emprunts des villes à revenus de 100,000 fr 441

Emprunts à revenu inférieur à 100,090 fr 200

Total 6,093

Dans cette somme n'étaient pas compris les deux emprunts de 1868 et 1869, ayant produit 765 millions et élevant le total ci-dessus à près de 7 milliards, dont 5 milliards dépensés par TËtal, 1 milliard par la ville de Paris, et 1 milliard par les départements et les villes, dont les municipalités ont été poussées systématiquement dans la voie des embellissements et des emprunts.

Dans les comptes de la ville de Paris sont compris les 398 millions de Bons de délégation proposés à la sanction du Corps législatif. « Le chiffre des emprunts de la ville,disait H. Herlin,peut ne pas être d'une rigoureuse exactitude. Je n'ai pas pu lé contrôler dans les bureaux de la ville, M. le préfet (H. Haussmann) prohi-» bant formellement toute communication de documents; >

A Voy. un «pferçu des discussions économiques dans le Journal diès économiites h* de février 1864.

Les emprunts déguisés étaient énumérés comme suit par M. Henri Merlin ^ :

Millions.

Soulte prélevée sur les rentiers à la conversion de 1862. 157

Abandon par les rentiers d'un trimestre de revenu. . . 30

Aliénation d'immeubles 32

Négociations de rentes appartenant au Trésor 32

Augmentation des cautionnements 60

Indemnités de guerre (Chine, Japon, Cochinchine). ... 70

Recouvrements sur le Mexique 105

Avances de la Société algérienne 100

Obligations trentenaires 283

Caisse de la dotation de l'armée 183

Banque de France (renouvellement de son privilège,

Recouvrements sur les chemins de fer, 258

Pour frais d'émission en souscription publique de divers

emprunts 93

Divers 51

Total 1576

Les versements de la Société algérienne se sont faits à raison de 16 millions par année et n'étaient pas complétés à cette époque.

De ces chiffres et de cet entraînement à la dépense, on peut con* dure que si l'empire ne fût tombé par la guerre, il aurait eu de la peine à résister à la crise financière, qui devenait imminente.

* U Empiré et ses principes financiers ^ brochure complétée par Progression comparée des budgets, contenant une série de documents. Paris, Guillaumini 1869, grand in-8«