TRAITÉ

DE LA POLIGS ADfflNISTRATIVE

rAK A1.PBOM1B OmVM.

Vol^HuU* en ▼•»!• : V\

A Ti^it^ de l'Adminigtration commttnAl» par L. Smith.

Traité des JÊtabliisements de Bienfaisance par Julea de Lamarque.

Contributions directes. ^ ^

Contentieux administratif.

Administration départementale.

Usines et manufactures.

Chemins de fer.

I Administration de la ville de Paris.

Voj|te.

Expropriation pour cause d'utilité publique.

PRIX OU VOLUME r4 FRANCS

■ IILIDTHtgUE DE l'iDIIIIISTIItTIOII FltlIOlSE

POLICE ADMIIWSTRATIVE,

* gênemle et municipale.

AIPHOKSE GRjlL

TEim BERGER -LEVRADW ET FILS, LIBRAIR£S - fiDITEDRS Rue lies Saints-Pères, - j Rue des Juifs, S6

&TRASB0UII8 V

IMPBIMEBIE DE VEUVE BERGEB-LEVBACLT ^

INTRODUCaON.

1. SipN) s'en rapporte à son étymologie grecque, le mot police indique l'ensemble de la législation et du gouvernement d'une cité ; ni à Rome, ni dans le reste de l'Europe, pendant les siècles antiques et au moyen âge, il n'avif^Je sens restreint qu'on lui donne aujourd'hui. Ce n'est pas quSl^s constitutions des empereurs, plus tard les actes des roisisarbares^ dans les temps du moyeijiâge et à des époques modernes, les ordonnances des rois et les décisions des grands corps politiques et judiciaires n'aient contenu des prescriptions appartenant à ce que nous appellerions la j^ice , mais ces n^esùres ne sont point qualifiées par cette expression 4/ ^

2. La uenaissance , pénétrée des souvenirs de l'antiquité , reprit le nom de police en lui donnant le sens qu'il avait chez lea . Grecs: c'est ainsi que l'emploient les écrivains du seizième siècle. ^ Montaigne donne cette dénomins^tion , non-seulement à l'ensemble ^ du gouvernement d'un pept^^if^ais tussi à telle institution , à telle loi: il y a ûes^olit^s qt^'il lolie, d'autres qu'il blâme. Au dix-septième siècle , le mot conserve encore son acception trèsgénérale. En remontant à la jource des lois nécessaires au maintien de l'ordre sans lequel aucufie société n'est possible , Domat

j| (Traité des lois^ chap. 9 et 10) pose comme principes de l'ordre ^ la Religion et la Police, fondements , l'une de la puissance spiri- ^ tuelle, l'autre de la puissance temporelle. Y Mais en même temps déjà on entendait par police quelcjpie chose ^ de moins étendu : a Ce nom de police , dit Delamarre j^raité de

]. U y a pourtant, au moyen âge, des exemples de remploi du mot ^ police dans un sens analogue à celui qu'il présente aujourd'hui; ainsi r ^ une ordonnance du 24 mars ^02, qui prescrit une enquête sur les ^ ^ désordres dont Paris était afl^^^ est intitulée Commissio super facto

poUde ville Paris.; et portg^iis ses considérants : .... «à la bonne / ^ police et au bon gouvernement d'icelle (ville de Paris) toutes lesr autres ^ citez et villes de nostre royaume doivent prendre i)oii exemple. »

la police^ p. 2), qui a passé des Grecs aux Komains, est parveDQ jusqu'à nous dans cette même signification ; mais comme il renfeidkfe toutes les différentes formes de gouYernements , et qu'il 9^ a plusieurs espèces, il est équivoque. On le prend quelquefois pour le gouvemeomt général de tous les États, soos quelque forme qu'il soit étai^^ d'autres fois il signifie le gouvernement de chaque État particulier. Mais ordinairement, dans un sens plus limité, il se prend pour l'ordre public de chaque ville, et l'usage l'a tellement attaché à cette signification, que Mutes les feis qu'A est prononcé absolument et sans suite, il n'est ^aCendu que dans ce dernier sens. » Les jurisconsultes Loyseau et Bacquet le res^eignent à l'idée de règlements faits pour une ville, tn publiciste , Lebret (De la ^rerctineté du rei , liv. 4, chap. 4), dsait plus largement : « i'apj^le police les lois et les ordoimanees que l'OM a , de tous temps, ^n^Kées dans les États bien ordonnés, pour régler l'économie des vivres , retraodier les abus et ^^om)nopoles du cooMierce et des arts , empêcher la corruption des HMMirs, retrancher le lune , et bannir des vflles les jeux illicites, ce qui a mérité ce nom particulier de police.. « d'autant ou'tl sd^U impossible qu'aucune cité ^t longtemps subsister si ^^ cIkmbs y étaient négligées. » ^

.< On donne quelquefois le nom de police aux autorités duurgées ^^ de l'exercer ; on dit : la police a prescrit telle mesure , a commis 4elacte.

Enfin, par un abus regr^tat>le^-3iJM}réjugés , explicables mais injustes , réduisent l'expressfon po^^eiiux futures gênantes que l'mlorîlé , à tort ou à raison , peut ^ê»t amenée à prendre, et aiu agents d'ordre inférieur, dont le n^pistère secret est une des tristes nécessités des grandes vitles et des sociétés avsancées dans leur dévdoppemenl.

3. En prenant à chacone de ces diverses définitions, exeeplé La dernière , ce qu'elle a d'exact , on peut dire que la police est l'eiis c«bic -#es lois, actes, nesures de l'autorité qui, dans tout le pays ou da js une partie du territoire , ont pour ohjet , à l'aide de fonctionnaires ou «gents compétents, de maintenir la tranquIUtté et la sécurité de l'Etat, de protéger la liberté des cultes , la sûreté \ des personnes et des propriété puidmues ou privées, de surveiller les moeurs, d'assurer la salubrKé pujo^ue et les subsistances;, de V régler , dans l'intérêt général , l'exehï^ de l'industrie et du commercv , de rechercher et constater les luiraclioiis , afin d'en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de punir.

On voit par là toute l'étmdue de cette branche importante de la lallation et de l'administration.

4. Si Ton veut grouper ei catégories tes innombrableytétaîls dont la police s'occupe , on peut les ranger presque touMiy s les divisâons suiyantes , établies par M. fffàck {Dict de l'administi*. française^ t?« Police n« 4) : police jÂ^tique , police des €u4tes , poMee des umbofs , police sanitaire , poiiee de sécurité personnelle, police des subsistances , police rurale et forestière , p^ice industrielle et commerciale , police de la voirie, police judiciaire. Delàmarre , Traité de, iu police , liv. 1 ^ tit. 4^', n'établit pas le premier départ de la police s«ion les objets auxquels elle s'api^ue ; il se borne à énuiiiérer ces objets de la mauîère suivante : « La police , selon BOUS, est toute renfermée dt?^ ces onze 'parties: la religion , la discipline des mœurs , la s^é , les vivres , la sûreté et la triB^pillité publique , la voirie , tes sciences et les arts libéraux , le coNserce , les manufactures et les arts méc»ûques , les serviteurs domestiques, les maaouvriers et les pauvres.» Cette é4iumérali^ donne le p^ ide tout le livre du savant commissaire au Gl^âelet. « La division par i^atières , dit M. Block , n'est jamais eatrée 6<^hpléteaient dans la pratiqua car bien des attributions qui se rattachent en réalité à la police, sont classées sous un autre nom , surtout quand le fonetionnaire qui les exerce n'^t pas uu agent 4e pc^e prq)rement dit. » Ajoutons, à Tappui de cette iudictettse observation , qu'il est extrên^ment éHùcHAe d'établir une cli^siâcation tranciiée desjB«riri|^es qiû fonnent le domaine de la poUee^ matines dont J^ qiiHititl^ peut^s'augme^ter avec les imiovatioDS pro<knt6s par les progr^ {du temps, par exemple pour tout ce qui eoneeme les, chemins de^r, et 4ont un no«|)re assez considérad^ peuvent, ou par elles-mêmes, ou par lamantère4ontcbaeuu tes envîsago , appartenir à plusieurs onk^es d'idées ; de là des embaiYas pour les reoherciies de ceux qui étudient, des nécessités 4e répétitions dé^réadiles ou fastidieuses. ^

5. J'expliquerai bientôt la division que j'ai cru devoir 4liSoptef. A4ipM^vant , je dois dire quelques mots des autorités auxquelles , en général , les pouvoirs de police sont confiés.^

Il ne sera ^piestion ici que de la France. Un des caractères , on pourrait dire un des vices lesj^s sufilants de l'aneimiiie organisation des pouvoirs public^ c'était la confusion des fonctions adminis^atives avec les at^^àiions judiciaires. Les baiWs et sénéchaux , juges ^ administrateurs , chutèrent , pendant le tlôym âge, la police aux prévôts; Tédit de Crémieux , de juin 4536, la

«.Al

confia à ces derniers , en réservant cectains droits aux baillis , sénéchaux , maires , échevins el consuls. Des conflits s'élevèrent entre tes prévôts et les juges royaux et seigneuriaux ; à ce sujet intertllwnt Tédit de février 4566 , le règlement du 4 février et les lettres-patentes du 23mars^|fc67; ces différents actes furent rappelés, confirmés et développ^T^ar l'édit de janvier 4572 et par le règlement général du 24 novembre 4577. Louis XIV fit remanier, dans le sens de la centralisation, l'administration de la police, comme d'autres parties des services publics et de la législation. L'édit d'octobre 4699 créa les lieutenants généraux de police pour les provinces; un édit de novembre de la même année établit divers ofiSciers de police. Des règlements ultérieurs ont maintenu les fonctions et prérogatives ^e ces fonctionnaires. (Delamarre , liv P% tit. 5, chap. 5.) ^

6. Paris, comme de nos ii^îïVs, avait une organisation de police toute spéciale. Dans les temps reculés, le prévôt de Paris^était seul magistrat de police en première instance; le Parlement avait sur lui la haute juridiction , et il exerçait fré<}uemment le pouvoir réglementaire dans les matières de police. Depuis le commeiacement du seizième siècle, li^prévôt cessa de rendre la^usticeet d'exercer la police en personne; il en résulta une concurrence et des contestations, malheureuses pour l'ordre public, entre son

y ^lieutenant civil et son lieutenant criminel. Un arrêt du Parlement du 42 mars 4630 ordonna que la police serait tenue par le lieutenant civil , et par le lieutenant crijpiffc^ seulement en cas d'empêchement. En vertu de cet article , |^ lieiitenapt civil fit , le 30 mars 4635, un règlement général sur la i^olice de l'aris. Louis XIV institua un conseil spécial pour s'occujj^r de cette police: le travail de la commission produisit Tarrêt du conseil du 5 novembre 4666, qui conserva au Chatelet, exclusivement aux autres juridictions, la police générale de Paris. En mars 4 667 fut créé l'office de lieutenant de police de la ville , prévôté et vicomte de Paris. L'ancienne institûtiOm des commissaires au Chatelet fut conservée et dura jusqu'à la révolution de 4789; des commissaires de police avaient été établis dans les* provinces sous Louis XIV.

7. Le nouveau régime que la France s'est donné en 4789 a renversé toute l'ancienne organi^sation (k la police , en proclamant le principe de la séparation radicale dejjl^administration et de la justice ; ce principe a été formulé ainsi\î?=ps l'art. 43 , tit. 2 de la loi du 4v '24 août 4790: les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurei*ont toujours séparées des fonctions administratives. fi»ar

iine exception qui dura peu , la même loi chargeait les assemblées municipales du pouvoir judiciaire en matière de police ; la seule trace qui reste de cette sorte d'anomalie, c'est l'attribution confiée aux maires de juger certaines contraventions de police dans tes communes oùjl n'y a pas de juge de paix (Ç^iA/.crm.,ar^. 166 e^5w«t\). Il n'existe qu'un petit nombre de tribunaux tenus par les maires.

La police proprement dite fut confiée, dans chaque commune, à la municipalité ; les fonctions propres au pouvoir municipal , sous la surveillance et l'autorité des assemblées administratives , sont, dit'd'une manière générale la loi du 14 décembre 4789 , de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police. La loi cf-dessus citée du 16-24 août 1790 énumère , dans les art. 3 et 4, tit. 11 , les différents objets de po^ confiés à la vigilance et à l'autorité du pouvoir municipal, ^loi du 18 juillet 1837 renvoie, quant aux objets des règlements municipaux , à cette énu- ^ mér^n, et elle attribue, d'une manière générale, aux maires, la police rurale et la police municipale.

L'administration dès départements, organisée sous la forme coll^ve , fut investie aussi de pouvoirs de police ; on lit , en effet, dans la section 3 du décret du 22 décmnbre 1789 : les administrations de département sont chargées , sous l'autorité et l'inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l'administration^, du royaume, de toutes les parties de cette administration , notamment de celles qui sont relatives... à- la police des mendiants et vagabonds , à l'inspection vffe^Sîpitajix , établissements et ateliers de charité, prisons , ^maistos i'arrêt et de correction, à la surveillance de l'éducation pubhque et de l'enseignement politique et moral , à la conservation dlîs propriétés publiques , au maintien de la salubrité , de la sûreté et de la tranquillité publiques , au service et à l'emploi des milices ou gardes nationales.

8. Les assemblées administratives ont été remplacées, quant à l'action et à la police, par les préfets, en vertu de la.lpi du 28 pluviôse an Vin. Pour Paris et plusieurs communes envirOTinantes, la police a été attribuée à un préfet de police, sauf les actes réservés au préfet du département de la Seine. A une époque récente un partage des pouvoirs de police a été fait entre les maires et le , préfet dans le département îu Rhône et dans les villes chefs-lieux dont la population excèdC/^OCO âmes.

9. Le but, l'objet, la.^îsion fondamentale de la police se trouvent nettement déterminés par le Code de brumaire annV. La police est instituée pour maintenir l'ordre public, la liberté, la

propriété , la Sûreté indivrdueUe (art. 4 6). Elle se divise en police administrative et police judiciaire (art. 48). La police adomiistrative a pour objet le maintien habituel de Tordre public dans chaque lieu et ^ns chaque partie de Tadministration générale. Elle tend principalement à prévenir l^délits (art. 19). La police Judiciaire recherche les délits que la police administrative n'a pu empêcher de commettre, en rassemble les preuves, en livre les auteurs aux tribunaux chargés par la loi de les punir (art. 20).

Des deux parties si tranchées de la police, nous ne traiterons dans ce volume que de la police administrative.

10. On a vu , par les lois nouvelles que nous avons rappelées , (|ue la police admraistrative a été, dès Torigine de la Révolutioh , attribuée aux assemblées d^f tementales pour toute retendue du département f et aux muoi^alités sur le territoire de chaque commune. Des termes employés par ces lois , et de la répartition ' qu'elles font des pouvoirs de police , on est amené à tirer %division de la police administrative en police générale et policé municipale. Toutes deux ont pour objet le maintien de Fordre , la protection et le bien-être des populations. Toutes deux soitl^s délégations, entre les muiifi d'autorités désignées, d'une partie de la puissance nationale; elles diffèrent principalement par l'étcn- ^due du territoire sur lequel elles s'exercent , mais ne se distinguent pas , au fond , par leur essence.

Il importe de bien fixer cf deriûer point. Dans ses attributions de police, le préfet agit bien éviftpfi^nt comme le représentant du pouvoir central, dont il^ientvtourses pouvoirs. En est-il de même du maire ? Il .faut distinguer : administrateur des intérêts de la commune , il peut être considéré comme le mandataire des habitants, comme leur homme d'affaires.

Lorsqu'il s'agit pour lui de l'exercice d'une portion de la puissance publique, d'une fonction relative à la liberté, à la sûreté, à la propriété dçs citoyens, et qui autorise ou nécessite des mesures restrictives des droits individuels^ les habitants de la commune ne pourraient déléguer une pareille autorité , car elle ne leur appartient pas à eux-mêmes ; la société entière a fait constitutionnellement le Gouvernement dépositaire de la force qui protège et garantit les droits, les existences ^ les intérêts des citoyens. Lors donc que le maire accomplit^^ actes de police, il agit f comme délégué du Gouvernement f^§^ compétence ne s'étend pas A delà des termes précis des lois spéciales qui la lui confèrent. Ainsi , quand on parle de police municipale (et la loi elle-

méme^ relle[du 1 8 juillet 1837 sur ks aUributions des municipalités, emploie cette expression), ou ne doit point y attacher Tidée d'un pouvoir propre à la munieipalHé^ prenant sa source en elle-même, mais bien l'idée d'un pouvoir délégué par le Gouvernemétft, relevant de lui et soumis à son contrôla Cette doctrine, contraire à celle de M. Henrion de Pansey et de plusieurs autres auteurs, nous parait conforme aux principes du droit public et à la jurisprudence de la cour de cassation ; elle est enseignée par M. Block, qui la résume avec beaucoup de justesse et de précision: « en un mot , la police municipale n'est pas une police d'une nature particulière, mais un démembrement de la police générale; c'est une attribution que le législateur a confiée an maire, dans l'intérêt général aussi bien que dans rint^|»^^e la localité. C'est dans ce sens seulement qu'on peut parler iJ^ne police municipale. » {Dict. de V admin. franc. ^ f® Police, n'

Eij^due ainsi, la police générale et la police municipale ont de tiombreux points de contact , qui peuvent causer quelquefois des embarras ; lllidépendance locale demeure subordonnée à l'intyêt général, et souvent même on verra cet intérêt imposer de grands sacrifices à l'action du pouvoir municipal A cet égard nous n'entrons pas dans la voie de la critique ; nous voulons exposer plutôt que juger la législation et la jurisprudence.

11. Nous avons divisé notre travail en trois parties ou chapitres : ^ la première, consacrée à la police générale, traite des actes qui la règlent, c'est-à-dire les lo/^lfSffll règlements, les arrêtés des autorités qui l'exercent, depuis le ministre et les préfets, jusqu'aux gendarmes et agents inférieurs ; de la forme des arrêtés préfectoraux et des moyens ouverts pourries attaquer.

La seconde partie embrasse la police municipale; elle comprend les autorités qui exercent cette police, maires, commissaires de police, gendarmes et agpnts de police; le pouvoir réglementaire des maires, son étendue, ses objets; la publication des anciens règlements; la forme des arrêtés municipaux, leur for^è exécutoire , les moyens de recourir contre eux.

La troisième partie traite des infractions aux lois, règlements et arrêtés de police; du caractère et de la répression de ces infractions et des différentes autorités chargées. de les constater, de les poursuivre et de les w^y^- Cette troisième partie a dû être restreinte particulièreme^^ùx contraventions contre les arrêtés de police, et renfermée dans des limites étroites , afin de pîh empiéter sur le domaine de la police judiciaire.