DE DÉPARTEMENT , AYANT UNE POPULATION DE PLUS DE 40,000 AMES

122. Ici les attributions de police conférées à l'autorité municipale sont notablement modifiées. Le préfet, dans les grandes villes dont il s'agit, exerce non -seulement la police générale comme dans tout le reste du département, mais de plus, les fonctions de préfet de police, telles qu'elles sont déterminées pour Paris, et il entre en partage des attributions municipales; ce partage consiste en ce que , pour les objets non réservés au maire, il fait seul les règlements et arrêtés de police applicables à la ville; d'autre part, le maire n'agit plus, pour les objets dont il reste chargé, que sous la surveillance du préfet. Bien qu'il s'agisse, dans ces dispositions , de restrictions apportées au pouvoir municipal, et que nous dussions peut-être en renvoyer l'examen au chapitre relatifà ce pouvoir, nous croyons néanmoins devoir nous en occuper immédiatement, afin de ne pas scinder l'exposé des attributions de police des préfets, et parce que le droit de surveillance accordé au préfet sur le maire relève immédiatement de sa mission de police générale.

123. C'est la loi du 5 mai 1855 qui a conféré aux préfets des pouvoirs exceptionnels dans les villes chefs-lieux de département dont la population excède 40,000 âmes * ; les motifs qui ont guidé le législateur sont résumés avec précision par M. Block , dans le Dictiofinaire de l'administration française ^ s"* Police , n® 107 : » Dans les grands centres de population , dit cet auteur, la loi a concentré entre les mains du préfet les attributions qui touchent le plus près à la paix publique et aux intérêts généraux. On a lpensé que, dans les grandes villes où affluent les étrangers et jgï ceux qui sentent le besoin de cacher plus facilement une vie irré-^ gulière, la police devait avoir une organisation plus forte. Bien" qu'animés des meilleures intentions, les maires de ces grandes cités, absorbés par la gestion des intérêts communaux et par les

1. Un décret du 1 1 juillet 1860 déclare cette loi applicable k la viHe de Nice, et règle T organisation du personnel de la police dans cette ville.

soins de rédUlté, n'ont ni le temps ni peut-être les moyens de surveiller ces éléments de désordre; ils n'ont pas, d'ailleurs, soit avec l'administration centrale, soit avec les autres autorités de l'Empire, des rapports suivis , et sont dépourvus des moyens d'action énergiques et rapides que comportent les attributions des préfets. >>

124. Le régime exceptionnel dont il s'agit ne s'applique ni à Paris, qui a toujours eu une organisation administrative particulière, ni à l'agglomération des communes lyonnaises, auxquelles la loi du 49 mai 18ô1 a donoé aussi une organisation spéciale; ce qui prouve que la loi nouvelle n'a pas dérogé à celles qui concernent Lyon, c'est que le décret du 26 septembre 4855, qui tixe le cadre du personnel de la police des villes régies par la loi du 5 mai 4855, énumère les villes auxquelles il s'applique, et qui sont : Amiens, Angers, Besançon , Bordeaux , Caen , Lille, Limoiges, Marseille, Metz, Montpellier, Nancy, Nantes, Nimes, Orléans, Rouen, Strasbourg et Toulouse; Lyon n'y est pas nommé.

La population est variable ; elle se compte d'après le recensement officiel quinquennal; les chefs-lieux qui, d'après ce document, dépasseraient le chiffre de 40,000 habitants, deviendraient passibles du régime de la loi de 4855: réciproquement, ceux dont le cbiffi'e de population deviendrait inférieur rentreraient dans le droit commun.

125. C'est le préfet qui nomme, sans la participation du maire, tous les employés et agents de police de tout ordre dans le cheflieu de plus de 40,000 âmes; ils reçoivent du préfet leur commission et prêtent serment entre ses mains. {Décr. du t^sept. 4855, arL SI.) Ce sont des arrêtés préfectoraux qui règlent, sous l'approbation du ministre de l'intérieur, les dispositions relatives à l'organisation et aux détails du service, au costume, à l'armement. {Art 4.)

^ 126. Le maire ne perdant pas toutes ses attributions de police par suite de l'extension donnée à celles du préfet, ne pourrait s'acquitter de ses obligations s'il était dépourvu de toute action ur les employés et agents dont la loi ne lui laisse plus la nomiation et la révocation. En conséquence, pour les attributions e police dont il reste chargé , il a sous son autorité le commissaire central, qui transmet ses ordres aux fonctionnaires et agents de la police et qui en assure l'exécution. (Art 3.)

127. Voyons maintenant le partage d'autorité que la loi de 4855 établit entre le préfet et le maire du chef- lieu. Le préfet exerce les fonctions de préfet de police, telles qu'elles sont réglées par

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les disposilions actuellement en vigueur de l'arrêté du it naessidor an VllI; il résulte de ces termes de Fart. 50 de la loi que les préfets n'ont des attributions de la police municipale que celles qui sont détaillées dans l'arrêté, de l'an VIII, et non celles qui auraient été conférées ultérieurement au préfet de police. Il est bien entendu aussi que Tassimilation au préfet de police n'entraîne pas l'application aux chefs-lieux de département de plus de 40,000 âmes, des dispositions des ordonnances prises par le préfet de police de Paris. Plusieurs préfets, se fondant sur ce que la loi nouvelle leur donne les attributions du préfet de police, parmi lesquelles l'arrêté de Fan VIII place la police des théâtres, ont prétendu avoir le droit de former des commissions chargées, pendant les représentations de débuts des comédiens , de statuer sur l'admission ou le rejet des artistes. Mais une circulaire du ministre de l'intérieur, du 16 juillet 1856, a décidé que c'est au maire de former ces commissions ; c'est à lui aussi de les présider personnellement ou par un délégué. Le préfet est investi de la surveillance de l'action du maire ; cette action se rapporte soit à l'administration communale, soit à la police municipale; il y a, en outre, des actes que les lois confient particulièrement aux maires, tels que visa, certificats, etc. : ce sont ces actes que la loi nouvelle laisse aux maires, et qu'elle indique par ces expressions : « sans préjudice des attributions, tant générales que spéciales, qui leur sont conférées par les lois. » L'article 50 , qui s'exprime ainsi , énumère trois classes d'actes administratifs , et charge les maires de ces grandes villes : 1° de tout ce qui concerne l'établissement^ l'entretien, la conservation des édifices communaux, cimetières, places, rues et voies publiques, ne dépendant pas de la grande voirie, c'est-à-dire la voirie urbaine; 2° de l'établissement et de la réparation des fontaines, aqueducs, p«mpes et égouts ; 3° de la fixation des mercuriales ; 4<> des adjudications, marchés et baux. Quant à la police, dont nous nous occupons spécialement ici, l'art. 50 charge les maires de la police municipale, en tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique , à l'éclairage, au balayage, aux arrosements, à la solidité et à la salubrité des constructions privées; aux mesures propres à prévenir et à arrêter les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, les débordements; aux secours à donner aux^'noyés; à l'inspection de la salubrité des denrées, boissons, comestibles et autres marchandises mises en vente publique, et de la fidélité de leur débit.

128. Les termes de ces dispositions relatives à la police doivent être bien pesés. "Voici ce qui en résulte : dans les communes orT dinaires, la police municipale appartient tout entière aux maires; les objets qui, à ce titre, sont confiés à leur vigilance et à leur autorité, sont énumérés dans la loi générale du 24 août 4790^ à laquelle se réfère celle du 18 juillet 1837, et dans quelques lois spéciales: il est même admis que si le maintien de Tordre exige des mesures non comprises dans ces nomenclatures, les maires peuvent y pourvoir d'urgence par des arrêtés, sinon réglementaires^ du moins individuels et temporaires. Dans les chefs-lieux de plus de 40,000 âmes , le maire n'est plus chargé de Tensemble delà police municipale, mais seulement en ce qui a rapport à un certain nombre d'objets déterminés; dans ce nombre ne figure plus l'attribution comprise dans le w* 3 de l'art. 2^ tit. Il de la loi du 24 août 4790, celle de maintenir le bon ordre dans les lieux où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux; il s'ensuit que les ordres nécessaires pour le maintien de la tranquillité sont alors donnés par le préfet, et que c'est lui aussi, et non plus le maire, qui peut faire les règlements concernant cette partie importante de la police municipale.

129. 11 y a plus; il a été jugé que le préfet entre en partage du pouvoir réglementaire des maires, même quant aux objets qui leur ont été réservés par la loi du 5 mai 1855. A cet égard, on a posé la règle suivante : comme investi des pouvoirs du préfet de police, tels qu'ils sont réglés pour Paris, le préfet d'un département a, dans le chef-lieu possédant plus de 40,000 habitants, dans ses attributions, les mesures ayant pour objet la sûreté publique et la tranquillité générale des habitants, et, par conséquent, le droit de faire des règlements; si, au, point de vue municipal, le maire peut donner des ordres et prendre des règlements sur des objets intéressant le bien-être et l'ordre dans la commune, ce droit ne saurait nuire à celui plus général du préfet. Ainsi, et c'est dans cette circonstance que la question s'est présentée, le préfet d'une ville chef-lieu de plus de 40,000 âmes prend un arrêté ordonnant que la porte extérieure des maisons restera fermée pendant certaines heures de la nuit; des contrevenants à cet arrêt prétendent qu'il est illégal, parce que les maires sont chargés, en vertu de l'art. 50 de la loi du 5 mai 1855, de tout ce qui a rapport à to sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique. La cour de

cassation a décidé , le 15 décembre 1856, «qu'un arrêté qui prescrit la fermeture des portes extérieures des maisons pendant certaines heures ; intéresse essentiellement la sûreté publique eLla tranquillité générale des habitants; que si une mesure de cette nature peut^ en certaines circonstsinces^ avoir également pour objet d'assurer la liberté et la sûreté du passage sur la voie publique, et peut, par suite^ être prise par les maires, auxquels le numéro S du paragraphe % de Tarticle 50 de la loi du 5 mai 4855 maintient le droit de réglementer ce qui y a rapport, le droit des maires ne saurait nuire à celui que les préfets tiennent également de la loi au point de vue de la sûreté publique. » En conséqaence. la cour a cassé un jugement qui avait déclaré non obligatoire pour les tribunaux l'arrêté pris par le préfet. {Même décision ; Cass. 16 mars 1860.)

130. On voit, par cet exemple, que les mêmes objets peuvent être réglementés^ dans les chefs -lieux de plus de 40^000 âmes, par le préfet et par le maire; par le préfet^ sous le rapport de la sûreté générale, par le maire sous le rapport de la police communale et pour les objets spécifiés par la loi. 11 ne faut pas se dissimuler que la distinction sur laquelle cette doctrine repose pourra être souvent diflficile à établir et à préciser.

131. Les communes auraient pu élever des objections contre le paiement par elles , des dépenses occasionnées par les services de police auxquels les maires des chefs-lieux de plus de 40,000 âmes sont étrangers , et soutenir qu'une partie de ces dépenses devraient être à la charge du département; la loi a prévu cette difficulté, et elle a statué, dans un sens défavorable aux communes, paroles dispositions suivantes, qui terminent l'art. 50.4.es conseils municipaux desdites communes sont appelés, chaque année, à voter, sur la proposition du préfet, les allocations qui doivent être affectées à chacun des services dont les maires cessent d'être chargés ; ces dépenses sont obligatoires. Si un conseil n'allouait pas les fonds exigés pour ces dépenses, ou n'allouait qu'une sommejn^ suffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret impérial, le conseil d'État entendu.

g 4. — Formes et forcl exécutoire des arrêtés de police des