LIVRE II

DBS IMPOTS

GtlÂPITRE PREMIER

ROTIONS GÉNiHALBS SUE L'ilirÔT.

Les définitions de l'impôt. — Les définitions inexactes ou incomplètes : l'impôt ne représente pas un échange de services ; il n'est pas une prime d'assurance ; il ne pourvoit pas seulement à la mise en œuvre et aux frais généraux d'exploitation ducapita national. — L^impôt est simplement la contribution exigée de chaque citoyen pour sa part dans les dépenses du gouvernement.

L'impôt est-il un bien ou un mal ? — Fausseté de la formule que « l'impôt retourne aux contribuables et retombe sur eux en rosée fécondante ». — Opinions opposées d'Adam Smith et de Mac-Culloch sur les impôts élevés. — L'impôt pousse- t-il le contribuable à Téconomie et à l'activité ? — Examen de la formule d'après laquelle « l'impôt est le meilleur des placements ». — Part de vérité qu'elle contient. — Souvent l'impôt peut et doit être une forme collective de l'épargne nationale. — Grand nombre d'entreprises utiles auxquelles on ne peut pourvoir qu'avec l'impôt. .

Peut- on fixer à l'impôt une limite minima et une limite maximal — Des différentes proportions que l'impôt peut avoir avec l'ensemble des revenus des citoyens. — L'impôt léger : exemple de la Belgique. — L'impôt modéré : exemple de l'Angleterre. — L'impôt lourd, mais supportable : exemple de la France. — Limpôt excessif : exemple de l'Italie.

Quoique le domaine de TÉtat puisse Ôtre appelé dans Tavenir à fournir au trésor public des recettes plus abondantes que celles qu'il produit actuellement, c*est encore Timpôt qui restera longtemps, si ce n'est toujours, la source principale des revenus publics. Aussi la partie la plus essentielle peut-être de la science des finances, c*est l'étude des phénomènes qui se rattachent à la taxation. Quels sont les meilleurs systèmes d*imp6ts, non seulement pour le trésor, mais pour la société elle-même ? Quelles sont les conséquences des diverses taxes sur la destinée des contribuables, sur la situation relative des diverses classes de la nation ? Quelle est Tinfluence des impôts, non seulement sur la production matérielle, mais même sur la liberté des citoyens, et sur leur état normal ? Ce sont là autant de questions qu'il est nécessaire d'approfondir et auxquelles il est désirable de trouver une solution.

Il faut d'abord définir les termes : dans le cas qui nous occupe, ça

ne parait pas être une œuvre malaisée. Le public a la conscience assez nette de ce qu'est un impôt. Toutes les fois que la puissance publique exige de lui soit directement, soit indirectement, une somme quelconque dont il ne reçoit pas immédiatement Téqolvalent visible, le public dit qu'il paie un impôt. Il s'en faut, cependant, que jusqu'ici les économistes et les écrivains financiers se soient mis d*accord sur une définition de l'impôt. On a beaucoup subtilisé sur cette matière. Au lieu de constater un fait simple et universel, on a voulu faire la définition de l'impôt la base de différents systèmes économiques . et financiers. Chaque publiciste a mis ses fantaisies individuelles à la place de l'observation des faits. L'impôt est purement et simplement une contribution soit directe, soit dissimulée, que la puissance publique exige des habitants ou des biens (1) pour subvenir aux dépenses du gouvernement. Que ces dépenses soient bonnes ou mauvaises, bien entendues ou non, qu'elles soient faites dans l'intérêt de tous ou dans l'intérêt de quelques-uns, ces distinctions peuvent avoir des conséquences économiques et sociales, mais elles ne changent rien au caractère matériel de Timpôt. Que l'on consisidère, par exemple, un Ëtat comme la Turquie où la presque totalité du produit des taxes sert à payer des créanciers étrangers et à entretenir le luxe d'une cour, dira-l-on que les sujets de l'Empire ottoman ne paient pas d'impôt, parce qu'ils ne profitent pour ainsi dire pas des sommes que le gouvernement exige d*eux ? On choquerait le bon sens public, ou on outragerait la langue française, si Ton n'appelait pas du nom d'impôt toute contribution régulièrement exigée des habitants ou des bien:» pour les dépenses du gouvernement par lea autorités constituées du pays. L'esprit de système n'a pas le droit de changer le sens traditionnel et universel des mots, et d y substituer ses conceptions philosophiques.

Mais, au Ueu de s'en tenir à la simple constatation du caractère pratique et actuel de l'impôt, on peut se demander ce que i'impôf devrait être dans une société qui serait administrée suivant toutes les règles de la justice et de la prudence : ici les définitions peuvent être nombreuses. Même dans ce champ de l'idéal on rencontre des formules qui sont d'une évidente inexactitude, quoique par certains côtés spécieux elles aient gagné la faveur populaire.

Les plus grands économistes, Smith, Say, Ricardo, se sont bornés à dire que l'impôt est la quote-part exigée de chaque citoyen pour la dépense des services publics. Dans ces derniers temps, M. Courcelie- Seneuil, Proud*hon, M. Glamageran, M. Joseph Gamier ont accepté aussi cette définition, tout en y ajoutant en d'autres endroits de

(l)Noai nous étions servi dans les précédeotes éditions da mot « dto^jren •; nui» ce terme est trop étroit^ voir la j>a|{e suivante. CNote de la 5* édition.)

KOTIONS GËNfiRALSS 8Ua I/IMPOT. 127

leors ouvrages des corrections ou des interprélatiops qui la modifient. U nous paraît difficile, quanta nous, de rien changer à cette rormule, dès qu*on s'en écarte le moins du monde» on tombe dans des erreurs que nous signalerons plus bas. Tout ce que Ton peut dire encore, c*est que les dépenses du gouvernement doivent être autant que possible justes et utiles à la société. L'Assemblée constituante dans TAdresse aux Français sur la contribution patriotique, document rédigé en 1789 par Mirabeau, slnspirait de ce sentiment .* a L*imp6t, y est-il dit, est une dette commune des citoyens, une espèce de dédommagement et le prix des avantages que la société leur procure... L'impôt ne sera plus qn*une avance pour obtenir la protection de Tordre social, une contribution imposée à chacun par tous. » Cette définition est peut-être un peu vague; mais elle n'est pas inexacte, elle a seulement le tort de limiter l'impôt aux citoyens, alors que beaucoup de taxes portent sur tous les habitants, même sur ceux dépourvus de droits civiques et sur les étrangers propriétaires dans le pays ou ne faisant même qu'y passer.

Nous rangerons toutes les définitions de l'impôt qui sont à nos yeux évidemment inexactes ou incomplètes en trois catégories, suivant qu'elles se ramènent à l'une de ces trois idées principales : l'impôt est un échange de services ; l'impôt est une prime d'assurance payée pour la garantie de la sécurité; l'impôt représente la mise en œuvre et les frais généraux d'exploitation du capital national. Ces définitions sont ingénieuses, mais chacune des trois est incomplète et toutes ensemble le sont aussi. Cependant, sauf la dernière, qui est d'invention récente, elles ont fait fortune, par l'apparence d'une rigueur scientifique et de sentiments philanthropiques.

Dire que l'impôt est le prix des services rendus par l'État, cela n'est pas toujours exact. Tout au moins faudrait-il développer cette formule, comcie le fait madame «Clémence Royer : m L'impôt, écrit-elle, est la quote-p^rt de puissance productrice, sous forme de services personnels ou de contributions de toute nature, que chaque citoyen doit à la communauté en échange des services qu'il en a reçus, en reçoit et en recevra par le fait de sa participation sociale, et à titre de restitution des avances faites par les générations passées au profit des générations futures. » Il y a un peu d'affectation dans ces paroles de madame {loyer; sa définition est cependant une des moins mauvaises parmi les définitions incomplètes de l'impôt. Elle tient compte, en effet, d'un élément que négligent la plupart des autres auteurs de formules, nous voulons parlerdes dettes publiques et de la part d'impôts qu*elles exigent pour les intérûts etTamortissement. Tout mem* bre des nations civilisées contemporaines n'acquitte pas seulement^

128 TRAITE DE LÀ SCIENCE DES FmANGB?..

en payant rimpôt* le prix des services qu*il reçoit actuellement de rÉtat ni même la restitution des avances utiles qui ont été faites par les générations antérieures : il contribue aussi à sa part dans les charges que la foBe et les erreurs soit de ses contemporains, soit de ses prédécesseurs, ont fait peser sur la nation. Les gouvernements ne rendent pas seulement des services, ils commettent aussi des fautes: ^8 engagent la responsabilité nationale tout entière et à perpétuité, de sorte que dans presque tous les pays une grande partie des impôts est consacrée à solder les intérêts de dettes qui ont été contractées non seulement pour des dépenses futiles, mais même pour des dépenses nuisibles. L'État est un être moral qui agit au nom de tous les citoyens et des actions duquel tous les citoyens sont responsables. Le principe de la solidarité de tous les habitants d'une même nation et des générations successives de chaque nation légitime l'établissement de taxes qui ne sont pas le prix d'un service social correspondant, mais bien le rachat ou Texpiation de fautes collectives antérieures. La conception de Timpôt comme le simple prix de services sociaux équivalents pourrait conduire à la théorie df la répudiation des dettes nationales. On verra dans une autre partie de cet ouvrage que quelques États se sont laissé entraîner à refuser le paiement de leurs dettes, précisément en usant d'une argumentation qui avait beaucoup d'analogie avec la définition de l'impôt qui a été donnée ci -dessus* Au lendemain de la paix qui mit fin à la guerre de sécession une partie dé l'opinion publique aux États-Unis se prononçait contre la reconnaissance de la dette fédérale contractée pendant la .utte, sous prétexte que, la guerre étant un acte évidemment nuisible pour la société, il n'y avait ni légitimité ni opportunité à exiger des citoyens une contribution pour payer les intérêts de sommes dépensées d'une manière aussi funeste. Nous n'admettons pas que les principes de bonne foi et de solidarité nationale soient compatibles avec de pareils raisonnements et de semblables pratiques ; c'est pour cette raison que nous critiquons comme incomplète la définition qui fait de l'impôt le simple prix des services sociaux.

On pourrait, il est vrai, soutenir que cette définition est juste, si on l'entend dans un sens général et non dans un sens spécial : c'est-àdire si l'on soutient que la totalité des impôts payés par chaque citoyen doitêtre considérée parlui comme le prix de tous les avantages directs ou indirects, matériels, intellectuels ou moraux, qu'il retire de la société à laquelle il appartient, tout en reconnaissant que dans ce bloc d'impôts il en est une forte part qui est employée par l'État, non pas à rétribuer des services actuels, ni même des services passés, mais à payer des intérêts de dettes contractées souvent h la légère et sans

profit réel pour la nation. Ainsi entendue dans un sens très général et en se plaçant surtout au point de vue moral, cette définition pourrait être admise. Si mal administrée, en effet, que soit une société, elle procure, d*ordinaire, à ses membres un ensemble de satisfactions« non seulement matérielles, mais intimes, qui font plus que cooQpenser les sacrifices pécuniaires qu^elle leur impose. De là vient que si peu de personnes se résolvent à changer de nationalité, alors rnème que le pays où les a jetées le hasard de la naissance est assujetti à la plus grande oppression fiscale. Mais on avouera qu*en jus* lifiant à ce point de vue cette définition de Timpôt, nous sortons un peu du terrain économique et financier: sur ce terrain elle est évi- y

demment inexacte. L*imp6t ne peut pas toujours être regardé, au^

sens strict, comme un échange de services.

La seconde formule que nous avons critiquée est celle de Timpût considéré comme prime d'assurance. Celle-ci est encore beaucoup plus incomplète que la précédente. C'est se faire une très fausse idée du rôle de TÉtat que de le regarder comme un simple gendarme. Ses attributions sont beaucoup plus étendues que celles qui lui seraient réservées par cette conception. Si Ton veut bien jeter les yeux sur les budgets d*une nation européenne quelconque, on y verra que les dépenses faites pour le service de sécurité n*y tiennent qu'une très faible place : mettez ensemble la gendarmerie, les prisons, la police urbaine ou rurale, le ministère de la justice, vous n'arriverez qu'au vingUème du budget actuel de la France: si vous voulez y joindreles dépenses des ministères de la guerre et de la marine, qui n'ont pas seulement pour but la sécurité au sens étroit du mot>mais Tinfluence nationale au dehors, la dignité du pays, le maintien de son rôle tra« ditionnel, vous n'arriverez encore qu'au tiers du budget. C'est donc une définition de Timpôt singulièrement étroite, quoique spécieiKc, que celle de la prime d'assurance. Si cette définition était vraie, TÉUt devrait demeurer étranger à toutes les dépenses ayant poux objet l'amélioration matérielle ou intellectuelle de la nation : les voies de communication, la collaboration à la grande œuvre de l'éducation nationale, aux institutions d'assistance, etc., devraient cesser d'attirer son attention et ses subsides.

Une autre preuve que la théorie de l'impôt considéré comme une prime d'assurance n'est pas exacte, c'est que les sociétés ou compagnies d'assurance se conduisent tout autrement que l'État dans le cas de perte totale ou partielle de la propriété de l'assuré. La compagnie d'assurance restitue la pleine valeur de l'immeuble détruit par l'incendie, du navire englouti par la mer, des récoltes ravagées parla grêle, des bestiaux tués par l'épizootie. Qu'un fléau naturel

130 TUAlTft DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

quelconque fasse disparaître, au contrairei une propriété individuelle; •que la mer Tab sorbe, que le feu la dévore, que Tinondation la renverse, que la guerre la ruine, TÉtat n'intervient pas pour dédommager Tinfortuné propriétaire; ou, s'il le fait, ce n*est que dans des cas très rares, pour de petites sommes et à simple titre gracieux. Ce que l'État se borne à garantir, c'est qu'il ne laissera pas votre droit --enfreint avec persistance par une autre personne ; il ne répare pas les dommages causés soit par des fléaux naturels, soit même par le fait des hommes. Qu'un voleur, par suite d'une police mal organisée, TOUS dérobe votre fortune, l'État poursuivra le voleur, mais si celuici a déjà consommé votre bien, TÉtatne vous le restituera pas.

11 est ainsi de toute évidence que TÉtat ne remplit point les fonctions d'assureur et que l'impôt n'a rien de commun avec une prime d'assurance. Même en adoucissant la formule et en disant que l'impôt est le prix du service de sécurité, on fait encore une définition > incomplète ; car nous avons montré que l'État rend bien d'autres services que celui de sécurité, et nous avons vu en outi*e que l'impôt n'est pas seulement le prix des services réels, passés ou actuels, que rend l'État, mais qu'il représente aussi la part que chaque citoyen, «par l'application du principe de la solidarité nationale, doit supporter dans les charges de toute sorte qui pèsent sur l'État.

Venons-en à la troisième maxime, la plus nouvelle, celle qui considère l'impôt comme représentant la mise en œuvre et les frais généraux d'exploitation du capital national. Cette définition est assez in- «génieuse; elle émane d'un écrivain qui a la prétention de transformer .radicalement le système fiscal des nations modernes : cet écrivain est M. Ménier, l'apôtre de l'impôt unique sur le capital [i). Cette formule •est beaucoup moins incomplète que les deux précédentes : elle ne pourrait cependant être regardée comme exacte qu'à la condition que l'on prit dans un sens singulièrement large chacun des mots dont «lie se compose, c'est-à-dire les termes mise en œuvre, frais généraux «t capital nationaL Elle a le défaut de ne pas s'expliquer sur les dépenses de l'État qui n'ont pas pour objet un service matériel ou môme immatériel actuel. Ces dépenses cependant existent : on doit penser

(1) Voir Théorie et application de Ptmpôt sur le capital^ par Méoier, Paris, 1874. ^ feu duc Victor de BrogUe, dans l'oarrage posthume publié par son fila en 1879 aons le titre de : « £« libre échange et Fimpôt «, a soutenu avec beaucoup de force cette théorie que l'impôt représente les frais généraux de la producUcn. c L'État est M l'entrepreneur des frais généraux de la production sociale ; l'État est, en quelque c sorte, le syndic de tous les producteurs. » Le feu duc ajoute que c les dépenses de « l'État sont à proprement parler les frais généraux de la production nationale. • w auteur en tire la conclusion, d'ailleurs inexacte, que l'impôt doit être préleré sur 1^ «apital de la nation, par la roie des taxes indirectes. (Note de U jl* éditieCh

iNOTIONS GE.NERALBS SUK LMMPOT. 131

qu'elles existeront de tout temps. Il est aussi chimérique de croire que les États seront toujoura à Tavenir circonspects et sages qu'il le serait d*espérer que tous les hommes seront un jour vertueux et intelligents. Or, si des États sont amenés par leurs imprudences et leurs folies, ou même par les imprudences, les folies ou les violences de leurs voisins, à faire des dépenses qui n*ont pas pour objet Texploitation du capital national, les citoyens ne devront-ils pas contribuer au payement de ces dépenses par Timpût? Cette déûnition n'échappe donc pas au reproche d*ôtre trop étroite et de ne tenir aucun compte de phénomènes pourtant bien universels, celui des dettes publiques et celui des guerres internationales.

En résumé, toutes les définitions philosophiques que Ton a données jusqu'ici de l'impôt sont inexactes ou incomplètes. L'impôt n'est pas seulement un échange de services ; ce n'est que par une perversion des termes que Ton peut appeler* l'impôt une prime d'assurance : cette définition manque absolument de rigueur; dire que l'impôt est le prix du service de sécurité, c'est ne voir qu'une étroite partie des attributions de l'État et des obligations des citoyens; soutenir que rimpôt représente la mise en œuvre et les frais généraux d'exploitation du capital national, c'est encore n'avoir qu'une vue bornée et négliger tout un ordre de faits politiques et sociaux. Comment définirons-nous l'impôt? Nous l'avons dit : si Ton veut une formule simple, on doit se contenter de ces seuls mots : a L'impôt est la contribution exigée de chaque citoyen pour sa part dans les dépenses du gouvernement. » Si cette formule semble trop modeste et trop empirique, on peut recourir à la suivante : « L'impôt est le prix des services que , rend ou qu*a rendus l'État: il représente en outre la part que chaque citoyen, par l'application du principe delà solidarité nationale, doit supporter dans les charges de toute sorte et de toute origine qui pèsent sur l'État. »

Nous devons nous arrêter maintenant à l'examen d'une autre ques- | tion : l'impôt est-il un bien ou un mal? Au premier abord, il semble ' que ce soit là une question scolastique qui ne puisse se résoudre que ' par une distinction : l'impôt peut être un mal en ce sens qu'il dimi- | nue les revenus des citoyens, par conséquent leur capacité d'acquérir des jouissances ou même de créer des instruments de travail. D'un autre côté, l'impôt peut être un bien en ce sens qu'il sert à créer des valeurs nouvelles, des instruments de travail d'un usage collectif et gratuit, tels que des routes, des ports, etc. Ainsi théoriquement il parait impossible de répondre d'une manière absolue à la question : il n'y a là qu'une affaire d'application : c'est dans chaque cas particulier que Von peut juger, en examinant l'emploi de l'impôt, si la

société s*cst trouvée par lui appauvrie, ou bien, au contraire, cnri« chie. On pourrait donc dire que Fimpût est un bien quand le rendement en est consacré à des dépenses reproductives, à des travaux, par exemple, pour lesquels TÉtat est plus capable que les citoyens ou les associations ; on ajouterait que l'impôt, au contraire, est un mal quand le produit en est employé à des dépenses improductives et futiles. Même dans le premier cas il y a toujours une question de mesure : car Texpérlence prouve que certains États peuvent abuser des' travaux publics même utiles, c'est-à-dire les entreprendre avec trop de précipitation.

La réponse que nous venons de faire n*est cependant pas suffisante : certaines personnes prétendent d'une manière générale et par des raisons abstraites que Timpôt est toujours un bien, oo du moins qu*il n*est presque jamais un mal. Pour soutenir cette opinion assez extravagante, on donne deux arguments : Tun, c'est que a l'impôt retourne aux contribuables et retombe sur eux en pluie fécondante ; » Tautre, c'est que l'impôt contraint ou induit le contribuable à un surcroît d'économie et de travail. Partant de ce dernier principe, certains écrivains sont allés jusqu'à dire que, si la guerre contre l'Amérique et la guerre contre la France n'avaient pas eu lieu, à la fin du dernier siècle et au commencement de celui-ci, l'Angleterre ne se serait pas trouvée plus riche vers 1820 qu'elle ne l'était réellement à cette époque.

Examinons ces deux arguments : ils sont d'inégale valeur : le premier, qui est le plus spécieux, est de beaucoup le plus mauvais; le second contient une petite parcelle de vérité, mais on en fait, en l'exagérant, un ridicule abus.

En disant que l'impôt payé par les contribuables rentre dans les mains si ce n'est des mêmes personnes, du moins d'autres citoyens, on fait allusion à ce fait que toutes les dépenses de l'État se résolvent en traitements ou en travaux. Tout l'argent qui est payé par les contribuables sert ou bien à rétribuer des fonctionnaires, ou à payer des ouvriers, soit directement en les faisant travailler, soit indirectement en faisant des commandes ou des achats aux industriels et aux négociants ; cet argent toutefois peut encore être employé à servir aux rentiers les arrérages qui leur sont dus. Ainsi, dit-on, il est possible que l'impôt prenne aux uns, mais il rend aux autres une somme équivalente. Ce que les contribuables ont en moins, les fonctionnaires, les ouvriers du gouvernement, les fabricants qui reçoivent ses commandes, ou bien encore les rentiers l'ont en plus.

En supposant que cette observation fût vraie — et nous contestons qu'elle le soit — elle ne prouverait pas du tout que l'impôt ne soit

jamais un mal. Le contribuable, en effet, serait lésé an profit de? fonctionnaires, des ouvriers du gouvernement, des fabricants ou des commerçants auxquels s*adressent les commandes de l'État, au profit enfin des rentiers. Le contribuable aurait donc bien le droit de se plaindre si les sommes exigées par Timpôt étaient plus considérables que celles qui sont nécessaires aux services publics et à l'acquittement des dettes légitimes. Dira-t-on que dans la pratique les contribuablesy les ouvriers qu'emploie le gouvernement, les fabricants auxquels il fait des commandes et les rentiers sont les mêmes personnes ? Un écrivain dont le nom reviendra souvent dans la seconde partie de cet ouvrage, Hamilton, a très ingénieusement réfuté cette objection : « Prétendre, dit-il, que, Targent levé par des taxes étant « dépensé parmi ceux qui les ont payées, il n'y a pas de perte pour « les contribuables, ce n'est pas moins absurde que si l'on voulait o acquitter un voleur, qui serait convaincu d'avoir dérobé l'argent <c d'un marchand, et qui se justifierait en disant qu'il lui a restitué « postérieurement cet argent en lui achetant des marchandises. »

La seule compensation que les contribuables retirent des impôts, ce sont les services que leur rendent les fonctionnaires ou les travaux d'utilité publique qui sont faits avec le produit des taxes. Mais si les impôts sont augmentés au delà du nécessaire et de l'utile, simple» ment pour accroître le nombre des fonctionnaires ou élever leurs traitements et pour faire des travaux fastueux, il est évident que le contribuable ne retire pas une compensation suffisante pour la somme qu'il a payée : on lui prend plus qu'on ne lui rend, il a donc le droit de se plaindre. Gomme le dit excellemment Mac-Gulloch, (c une diminution des dépenses publiques et par conséquent des impôts offre aux contribuables un avantage de même nature que celui que présente au public la diminution de prix de toute marchandise indispensable ou universellement utile. » Ajoutons, toutefois, que cet avantage existe seulement dans le cas où la réduction des dépenses n'entraîne aucune désorganisation des services, aucune interruptioi des travaux d'utilité générale.

Des impôts qui ne seraient établis que pour augmenter le nombre des fonctionnaires, pour élever leurs traitements, à moins que ce ne soit indispensable, ou bien pour entretenir un plus grand nombre d'ouvriers dans les travaux du gouvernement, ou pour faire plus de commandes aux fabricants, à moins que ces travaux ou ces commandes n'aient un caractère d'utitité incontestable, seraient nuisibles au développement de la richesse publique ou du bien-être général. En eCfet, il est évident que les capitaux ainsi inutilement distraite par l'impôt, s'ils étaient rest^ dans les mains des contribuables

134 TRAITÉ DE LA SCIENCS DES PlirANCBS.

auraient servi soit à faire des commandes à des fabricants, à des commerçants, à des agriculteurs, par conséquent à rétribuer des ou< yriers et des industriels, soit à créer de nouvelles industries et à améliorer les fonds de terre* De quelque manière que le contribuable eût employé la part excessive d'impôt queTÉtat exige de lui, soit que le contribuable eût consacré ces sommes qui lui auraient été laissées à accroître ses consommations ou à former un capital repro* ductif, il est certain que l'activité sociale eût été au moins aussi grande que dans le cas où l'État se livre à des dépenses exagérées. Mais cette activité sociale aurait produit en outre beaucoup plus de jouissances pour les individus, et probablement aussi beaucoup plus de profit et d'cBUvres durables pour la société en général, si TÉtat avait borné ses prélèvements fiscaux au strict nécessaire. Quand tous les services publics sont convenablement dotés, on peut présumer que les sommes laissées à la disposition des contribuables sont mieux employées par eux pour le bien-être général et raccroisseraènt du capital national que si ces sommes étaient prélevées par le fisc sous la forme d'un supplément d'impôts pour subvenir à des dépenses et & des travaux qui ne seraient pas d'une utilité évidente et immédiate. Tout système d'impôt exagéré entraîne avec lui l'augmentation du nombre des fonctionnaires, ce qui est en général un mal ; car les fonctionnaires de tous ordres sont autant de personnes soustraites aux professions agricoles, industrielles ou commerciales : ils ne vivent que par un prélèvement sur le produit de ces professions ; ils accroissent les frais généraux de la mise en œuvre du capital national, h moins toutefois que les fonctions qu'ils remplissent ne soient incontestablement utiles à la société.

Nous croyons avoir réfuté le sophisme qui représente l'impôt comme n'étant pas en soi nuisible parce que les sommes qu'il prélève sont employées ensuite et distribuées parmi les citoyens par le gouvernement, sous la forme de traitements, de prix de commandes et de travaux, ou bien encore sous la forme d'arrérages de rentes.

Adam Smith, parlant des gros impôts que rendirent nécessaires les guerres de F Angleterre depuis la révolution de 1688, écrit que si ces guerres n'avaient pas donné à une grande partie du capital national une direction particulière, c'est-à-dire si elles n'avaient pas employé en armements des sommes énormes qui seraient restées, en d'autres circonstances, dans les mains des citoyens, il est probable qu'une forte partie de ce capital aurait servi à des travaux utiles ; la valeur des produits annuels des terres et de l'industrie se serait accrue chaque année, et chaque augmentation de ces produits aurait

rendu plus facile encore une augmentation ultérieure. On aurait bâti un plus grand nombre de maisons, on aurait amélioré une plu» grande surface de terres, et celles qui déjà avaient été améliorées auraient été mieux cultivées. On eût établi plus de manufactures et celles qui étaient déjà fondées eussent été agrandies : il n'est pas facile d'imaginer, conclut Adam Smith, à quelle hauteur se seraient élevés la richesse et le revenu de l'Angleterre dans des circonstances aussi favorables» Voilà, suivant l'auteur de la Richesse des nations^ l'emploi que les contribuables eussent fait des sommes qu'ils ont payées par les suppléments d'impôts qui furent établis en Angleterre pour soutenir les guerres du dix-huitième siècle. L'observation de l'illustre économiste s'applique également à tous les impôts qui ne sont pas levés pour des dépenses d'une évidente utilité.

On a soutenu, cependant, que l'assertion d'Adam Smith était exagérée : nous*mème ne contestons pas qu'elle ne le soit en partie. Les sommes, qui ont été prélevées par l'impôt pendant ces guerres et qui eussent été laissées aux contribuables si ces guerres n'avaient pas eu lieu, n'auraient pas été consacrées entièrement, dit-on, ni même pour la plus grande part, à des économies venant grossir le capital national. Dans cette mesure, l'objectipn est vraie. Mais l'<':i ajoute : il n'est même pas prouvé que les économies des contribuables eussent été plus grandes si les impôts n'avaient pas été augmentés ; Mac-Gûllocb est celui qui a soutenu avec le plus de vraisemblance et d'acuité d'esprit cette th^se qui parait fort contestable.

C'est ici que nous abordons la théorie d'après laquelle l'impôt contraint ou du moins induit le contribuable à l'économie. Nous n'avons pas caché que, à nos yeux, il y a une parcelle de vérité dans cette proposition. Seulement, pour que les impôts aient ce résultat, il faut qu*ils soient modérés et qu'ils aient été établis graduellement.

Écoutons, d'ailleurs, Mac-Culloch ; c'est la contre-partie des paroles de Smith que nous rapportions plus haut : « Sans les guerres dans lesquelles l'Angleterre a été engagée depuis la révolution de 1688, la plus grande partie des capitaux qui ont été employés aux frais de la lutte n'auraient jamais été créés. Smith oublie qu'une . augmentation des impôts a la même puissante influence sur une nation que celle qu'a sur chaque individu une augmentation de sa famille ou de ses dépenses nécessaires. Le poids toujours croissant de la taxation pendant la guerre commencée en 1793 fut senti par toutes les classes et donna un aiguillon à l'industrie, à l'esprit d'entreprise et d'invention. Si les impositions avaient été très oppressives, elles n'eussent sans doute pas eu cette eifet ; mais elles n^étaient pas assez fortes pour produire l'abattement et le désespoir, quoi-

136 TRAITÉ m Lk SCICNCB DES FINANCES.

qu*elles fussent assez lourdes pour rendre nécessaire un considérable accroissement de Tinduslrie et de Téconomie afin de prévenir la diminution des fortunes particulières ou du taux de leur accroissement annuel. L*homme ne subit pas seulement l'influence de Teâpéraiice. mais aussi celle de la crainte. La taxation met en jeu ce dernier principe. Au désir de s^élever dans le monde» désir qui est implanté dans le cœur de tout être humain, un accroissement de la taxation ajoute la crainte de déchoir d'une position élevée, d'être privé des commodités et des agréments que l'habitude a rendus indispensables; et la combinaison de ces deux sentiments produit des effets qui ne seraient résultés de l'action isolée d'aucun d'eux. Sans la guerre contre l'Amérique et la guerre contre la France» il y aurait eo moins d'industrie et moins de frugalité, parce qu'il y eût eu moins de nécessité de l'une et de l'autre. Et nous inclinons à penser que ceux qui étudient sans passion la matière seront amenés à reconnaître que l'accroissement de l'industrie et de là frugalité, qui a été causé par ces conflits, a fait plus que compenser les énormes dépenses de ces guerres et que le capital de ce pays est probablement aussi grand à l'heure actuelle qu'il l'eût été si ces conflits n'avaient point eu lieu (i). »

Ainsi parle Mac-Gulloch : c'est là une doctrine très optimiste^ Tapplication de la maxime de Virgile :

Labor omnia vincit

Improbus et duris orgens in rebas egcstas.

La fin du second vers, que l'on oublie toujours, est la principale partie de cette formule. La nécessité accroît l'énergie mentale et physique ; or, l'impôt est une des formes de la nécessité.

Cette théorie n'est pas en soi inadmissible, quoique Mac-Gulloch la pousse à l'extrême dans sa conclusion. Si les guerres du dix-huitième siècle n'avaient pas éclaté, nous ne croyons pas, comme Adam Smith, que la presque totalité des sommes levées par l'impôt pour les frais de ces guerres eût été consacrée à des économies et à l'augmentation du capital national, mais nous sommes encore plus éloigné de l'opinion de Mac-Gulloch qui soutient que sans ces guerres le capital de la Grande-Bretagne n'eût pas été plus considérable qu'il ne l'était réellement en 1815. C'est singulièrement exagérer l'influence excitative de l'obstacle que de croire que les guerres et les impôts qu'elles entraînent n'empêchent aucunement la création des capitaux. La conclusion de Mac-Gulloch nous paraît d'autant plus exces-

(1) Mac-CoUoch, On taxation and thefunding Sysienit p. It.

sive qa*an très grand nombre des impôts indirects établis & la fin du dix-huitième siècle et au commencement du dix-neuvième étaient très contraires au développement de l'industrie et du commerce. Ce qui a contribué peut-être à éblouir l'esprit de Mac-Gulloch, c'est le rapide développement des arts mécaniques, surtout pour la filature des textiles, pendant les guerres contre la France. Mais il est probable que, si ces guerres n'avaient pas eu lieu, l'Europe serait parvenue trente ans plus tôt au degré de prospérité matérielle qu'elle avait atteint vers 1870. ,

Mac-Gullocb atténue d'ailleurs, dans un autre passage ce qu'il y a d^excessif dans celui que nous avons cité plus haut. « Nous devons être, dit-il, en garde contre l'exagération de cette doctrine et ne pas supposer qne, parce qu'elle est vraie dans certains cas et à certaines conditions, elle lo soit dans tous les cas et sous toutes les conditions. Pour qu'un accroissement des impositions produise un développement de Tesprit de travail, d*économie et d'invention, il faut qu'il soit lent et graduel. 11 ne faut pas non plus que les impositvjns soient jamais portées à une telle hauteur qu'elles rendent impossible aux contribuables de suffire aux sacrifices qu'elles réclament par un surcroit de travail et d'économie qu'il soit en leur pouvoir de fournir sans un soudain et violent changement dans leurs habitudes. L'ac- \\ croissement de la taxation ne doit jamais être assez grand pour ^\' rendre impossible d'en surmonter l'influence ou môme seulement pour faire croire que c'est impossible. Les difficultés qui sont regardées comme surmontables aiguisent la puissance inventive de Tesprit humain, et sont attaquées avec vigueur et confiance; au contraire, une difficulté qui passerait pour insurmontable, ou une telle ^ augmentation des impositions qu'il semblerait impossible d'y suffire, ne stimulerait pas le travail, mais le découragerait; partout oiila taxation devient si pesante que la part de revenus qu'elle prend aux ' contribuables ne peut pas être remplacée par un surcroit d'efforts, ces efforts ne sont pas faits, l'industrie est paralysée, et le pays tombe en déclin. L'oppression, a-t-on dit, ou bien transforme les hommes en héros ou les avilit et en fait des esclaves ; les impositions, suivant leur importance et leurs formes, rendent les hommes ou bien industrieux, entreprenants et riches, ou bien indolents, décou* rages et pauvres. »

Nous avons tenu à reproduire textuellement ces longs passages de Mac-GuUoch, parce que c'est l'écrivain qui a soutenu le plus ingénieusement une thèse intéressante et où, à côté d'une parcelle de vérité, se trouve beaucoup d'exagération. Même en admettant que des impôts assez considérables, sans cesser d'être modérés et bien

assis, aient le don de stimuler I,*énergie physique et mentale de Thomme, il ne s'ensuivrait pas que ces impôts, lorsqu'ils ne sont pas complètement justifiés par un intérêt social évident, fussent inoffensirs. Ce surcroît même d'énergie physique et de travail que Ton demande à l'homme n'est pas un bien, c'est plutôt un mal. L'idéal de la vie n'est pas un travail forcé et ininterrompu, une contention et une agitation d'esprit constantes : l'idéal est l'augmentation des loisirs qui peuvent être consacrés aux calmes occupations intellectuelles et aux jouissances de la vie morale. Tout ce qui exige de l'homme un surcroît d'efforts physiques ou intellectuels qui ne serait pas autrement nécessaire est un mal. En admettant que les Anglais aient regagné par le développement de leur activité la part de richesse que leur enleva l'augmentation des impôts par suite des guerres contre l'Europe, ce résultat ne nous parait pas complètement satisfaisant; car, pour y arriver, il a fallu qu'ils se privassent d'une partie des loisirs qu'ils auraient pu consacrer à des occupations désintéressées.

11 est incontestable, d'ailleurs, que des taxes très élevées ont des inconvénients considérables ; elles sont très difficiles à établir avec justice et à percevoir avec économie. Presque toujours elles poussent à la fraude, aux dissimulations, c'est-à-dire à l'immoralité. Elles placent la contrée oîi elles existent dans une situation inférieure aux autres c titrées industrieuses du globe. Elles ont une tendance à pousser lea capitaux et même les hommes à l'émigration. On attribue à l'élévation des impôts la décadence de la Hollande depuis la fin du dix-septième siècle et l'habitude prise par les capitalistes néerlandais de placer leurs épargnes au dehors, le taux des profils ayant été considérablement réduit dans le pays par les taxes de toutes sortes. Aux États-Unis, depuis la guerre de Sécession, les mauvais effets d'un système d'impôts exagérés sont très visibles. ESn France, depuis 1871, il est incontestable qu'un certain nombre d'industries ont été gênées au point que quelques maisons sont allées s'établir à l'étranger.

Il n'y a donc aucune raison ni théorique ni pratique qui puisse militer en faveur d'un système d'impôts élevés. Cependant, nous ne partageons pas absolument l'idée de beaucoup d'économistes que le meilleur impôt soit toujours le plus petit. Il y a des circonstances et des pays où, selon nous, pour employer une expression dont on a souvent abusé, l'impôt est à la lettre le meilleur des placements. L'impôt peut être une excellente forme de l'épargne collective, épargne contrainte, il est vrai, qui ne rapporte aucun profit direct et immédiat à celui dont elle est exigée. Supposez un pays où les taxes soient modérées, où elles soient bien assises, où elles n'entraînent

aucun régime artiOciel pour les industries, aucune vexation grave pour le contribuable, aucune injustice choquante dans la répartition, nous disons qu'un État n*a dans certains cas aucun intérêt urgent à les diminuer encore, alors même qu'il le pourrait sans désorganiser les services existants ; il peut avoir avantage à les maintenir pour des travaux publics ou des œuvres d'éducation nationale. Qu'on ne dise pas que les citoyens se chargeraient de ces soins si l'État, au lieu d'exiger d'eux un supplément d'impôts, leur laissait les fonds que ce supplément d'impôts enlève. Il est bien des cas où l'initiative privée ne peut suppléer à celle de l'État. L'expérience prouve, par exemple, que beaucoup de travaux, tels que ceux de chemins de fer, de canalisation, d'endiguement de rivières, d'amélioration de ports, rendent à la société en général plus que l'intérêt des sommes qu'ils ont coûtées, quoiqu'ils ruinent souvent les actionnaires qui les ont entrepris. C'est que ces travaux produisent une utilité qui n'est pas toujours directe et immédiate, que l'on ne peut pas par conséquent frapper tout entière d'une redevance au profit des auteurs de l'entreprise. Un petit chemin de fer nouveau exerce une influence bienfaisante dans une sphère très étendue : il augmente, par exemple, les recettes des lignes voisines auxquelles il sert d'affluent ; il accroti le revenu non seulement des propriétaires qui usent de la nouvelle voie pour faine transporter leurs produits, mais encore des autres propriétaires qui, ne faisant transporter aucun produit au loin, dirigent simplement les leurs sur le marché voisin devenu moins encombré. Ainsi l'influence de ces vçies de communication est très étendue, très diverse, très multipliée ; mais il est impossible aux promoteurs de l'entreprise de faire contribuer aux frais tous' ceux qui en bénéficient, parce que beaucoup de ces derniers n'en tirent qu'un profit indirect et ne se servent même pas ostensiblement de la voie nouvelle, se contentant de prendre la place de ceux qui s'en servent. Voilà pourquoi beaucoup de travaux publics ne peuvent pas être faits pour le compte des particuliers ; ils les ruineraient, quoiqu'ils soient très rémunérateurs pour la société en général. Ces travaux tels que les canaux, les ports, les routes, quelquefois même les chemins de fer, rentrent essentiellement dans les attributions d'un État qui est riche et qui peut facilement se procurer des revenus considérables (1). 'j

Il y a une formule qui est ancienne, qui a fait fortune, quoique les économistes en général Talent combattue : cette formule est

(1) U ne 8*ensnH pas que Ton doive se livrer à une Téritable débauche de travaux publics mal étudiés comme ceux que l*on a classés en France sous le nom de Plan Freycinet. n faut mettre en tout de la mesure, de la réflexion et du temps. (Note de U 3« édition.)

celle que Timpôt est le meilleur des placemenU. On a fait un asser grand abus de celte phrase. On peut affirmer que jusqu'ici, chez la plupart des nations européennes, Timpôt n'a pas été d'ordinaire un placement bien productif : la plus grande partie, en effet, des sommes levées par l'impôt a été employée à des usages qui économiquement et socialement n'étaient pas recommandables. Mais de ce que l'emploi de l'impôt dans le passé ne justifie pas sans réserve l'exactitude de la formule que nous venons de citer, il ne s'ensuit pas que dans un pays bien administré elle ne puisse être littéralement vraie. Souvent l'impôt peut et doit être une forme collective de l'épargne nationale. Indépendamment de ce que les particuliers et les familles économisent chaque année pour assurer leur bien-être et accrotlre leur fortune, il est légitime que l'État fasse au nom de la nation une sorte d'épargne collective, qu'il agrandisse le patrimoine public des citoyens, qu*il perfectionne l'outillage national. En le faisant, il sert les vues générales de la civilisation, qui doit multiplier sans cesse les richesses artificielles d'un usage universel et gratuit, telles que les roules, les canaux, les ports, les établissements d'instruction. Si Ton recherche en quoi un pays civilisé diffère d'un pays barbare, on trouvera que l'un des traits caractéristiques du pays civilisé est précisément cette grande importance de l'outillage public, qui n'a pu Ôtre créé que par l'épargne collective «de la nation, recueillie sous la forme d'impôts.

Ainsi pour nous l'impôt n'est pas un mal. Nous ne cachons pas qu'à nos yeux ce peut être un bien. La doctrine que le meilleur impôt est «le plus petit nous parait exagérée : c'est une réaction outrée contre le gaspillage des temps passés, néanmoins l'impôt ne doit absorber qu'une faible fraction du revenu des citoyens, sinon il introduirait dans la société une sorte de communisme^ il découragerait les efforts individuels ; il pousserait les capitaux et les hommes à l'émigration.

Peut-on à priori déterminer une mesure de l'impôt? Y a-t-il une formule qui puisse servir de règle pour la fixation de la quote-part du revenu des citoyens que l'impôt peut prélever sans préjudice social ? On a essayé d'établir une semblable règle sans guère y réussir. Il y a, ont dit quelques écrivains, une limite mtnima et une limite maxima h l'impôt. Le minimum de l'impôt, c'est la somme nécessaire pour pourvoir aux services publics indispensables. La limite maxima est, au contraire, la somme nécessaire à l'ensemble des services utiles pour lesquels l'État est plus .compétent et plus capable que les individus ou les associations (i).

(1) Voir vignes, Traité det impôt» en France, t. II, p. 8.

.Mh.

NOTlOiNS GÉNÉRALES SUR L*IMP0T. ' 141

Celte théorie est ingénieuse : malheureusement elle manque de { précision dans la pratique. Quels sont au juste les services publics ' indispensables? c*e8t ce qu'il est malaisé de dire. Ils ne sont pas \ les mêmes chez les différents peuples, sous les divers climats, et aux degrés variés de la civilisation, en Hongrie, par exemple, qu'en Russie, en Russie qu'en Autriche ou en Italie, en Italie ou en Autriche qu'en France ou en Allemagne. Il n'y a pas jusqu'au service de sécurité et de protection matérielle des propriétés et des personnes, qui ne soit d'une certaine élasticité : on ne l'entend pas de même dans rOrient que dans l'Occident et dans le Midi que dans le Nord. Si nous cherchons, d'un autre côté, quels sont au juste les services utiles pour lesquels l'État est plus Compétent que les individus, nous nous voyons dans le même embarras. Gela est très malaisé à déterminer en pratique. Ainsi la théorie que nous examinons est ingénieuse, mais elle ne nous donne aucune règle bien fixe et bien claire dans l'application.

Pourrait'On établir une proportion entre le montant normal de rimpôt et le revenu de la nation, c'est-à-dire l'ensemble des revenus particuliers? 11 y a toujours de l'arbitraire dans ces proportions ; c'est ainsi que celle que beaucoup d'économistes ou de financiers avaient tracée pour le rapport des émissions des billets d'une banque à rencaisse métallique s*est trouvée complètement futile dans la pratique : des banques ont pu résister avec une circulation quatre ou cinq fois supérieure à l'encaisse, d'autres ont sombré malgré que l'encaisse fût de plus de moitié de la circulation.

Quoique ces proportions d/>nort n'aient jamais une valeur absolue, elles ne sont pas dépourvues d'utilité : elles peuvent servir comme de guide-âne ; ainsi il est certain qu'une banque dont l'encaisse n'at- . teint pas le tiers de la circulation est dans une situation périlleuse, -^ quoiqu'une autre banque où rencaisse atteint la moitié de la circulation puisse n'être pas dans une situation très sûre.

Pour en revenir à notre sujet, nous pensons qu'on peut empiriquement Ûxer une limite minima, et une limite maxima à l'impôt. Ces limites ne sont pas inflexibles : elles ne sont qu'approximatives. ' , Nous considérons l'impôt comme très modéré quand l'ensemble des i taxes nationales, provinciales et communales ne dépasse pas 5 ou ' 6 p. 100 du revenu des particuliers. C'est là une proportion qui '' ; devrait être normale dans les pays où la dette publique est faible et où la politique n'est pas dominée par l'esprit de conquête. L'im-^ pôt est encore supportable, quoique lourd, quand il ne dépasse pas ^ 10 ou 12 p. 100 du revenu des citoyens. Au delà de 12 ou i3 p. 100, c'est une proportion exorbitante : il se peut que le pays supporte un

pareil taux ; mais certainement les progrès de la richesse pablique s*en trouvent ralentis : la liberté de l'industrie et celle môme des citoyens sont dans ce cas menacées et restreintes par les vexations, les inquisitions qu'entraînent nécessairement la complication et Télévation des taxes.

Trois pays correspondent en Europe à ces trois degrés de Timpôt léger, rimpôt modéré et Timpôt lourd : ce sont la Belgique, TAngleterre et la France.

Il ne nous parait pas qu'en Belgique Tensemble des impôts nationaux, provinciaux et communaux dépasse notablement 5 ou 6 p. 400 du revenu de la nation, c'est-à-dire de l'ensemble des revenus des citoyens. Nous voyons, en effet, que le budget des recettes de TEtat pour 1896 monte à 365,927,378 fr., Mais dans ce chiffre est compris pour la somme de 146 millions le produit des chemins de fer. Il faut déduire de Tensemble des impôts, la presque totalité de ces 146 millions, car, en supposant que ces chemins de fer appartinssent à des compagnies privées et non pas à TËtat, les citoyens n'en payeraient pas moins cette somme, qui est moins un impôt que la juste rétribution d'un service spécial rendu par l'Ëtat presque aussi économiquement qu'il l'eût été par des particuliers. Les produits des postes et des télégraphes (18 millions et demi pour TÊtat) peuvent être aussi regardés comme le juste prix d'un service public, surtout dans un pays comme la Belgique où les tarifs sont modérés. C'est encore, avec diverses autres recettes domaniales ou d'un caractère particulier, 38 millions à retrancher : il en résulte que les recettes de l'État belge, ayant le caractère d'impôts, se trouvent ne monter qu'à 182 millions de francs. D'autre part, d'viprësV Annuaire siaiislique de la Belgique pour l'année i 895, le total des recettes des communes belges en 1892 montait à 118,742,538 francs ; mais il y a lieu den déduire une dizaine de millions de revenus domaniaux, une douzaine de millions de subsides des provinces ou de l'État, 7 à 8 million^ de droits de quai, de port et de bassins, de place, etc., encore 3 ou ' 4 millions sans doute parmi les recettes diverses, ensemble au moins 33 millions, sinon davantage, à déduire ; il reste tout au plus 85 à 86 millions d'impôts communaux ou de parts des communes dans certains impôts généraux, notamment dans le fonds communal, dont il sera question plus loin à propos des octrois. Les recettes ordinaires des provinces belges, provenant d'impôts, montent: à 11,729,000 fr. en 1893 (1). L'ensemble donc des impôts nationaux, ♦

(t) Annuaire statistique de la Belgique, 1895, pages 234 à241. Gel annuaire donoe bien le chiiïre des recettes provinciales pour 1893 et communales pour 1892, mais il ne fait la ilécompositlon un peu détaillée de ces dernières que pour Tannée 1880 (Note de la G« édition).

NOTIONS GÉiNÉRALES SUR L'IMPOT. 143

provinciaux et communaux parait atteindre en Belgique au grand maximum 279 millions de francs. La Belgique a près de 6 millions d'habitants (5,797,414 en 1895) et une superficie de 3 millions d'hectares : c'est le dix-septième de la surface de la France et plus du septième du nombre de ses habitants; tandis que la population française supporte, comme on le verra (pages 144 à 146], près de 100 fr. d'impôts par léte, la population belge paye environ 48 fr. par tête. Nous ne pensons pas que l'ensemble des revenus belges puisse être inférieur à 4 milliards ou même 4 milliards et demi de francs, de sorte que l'impôt y représenterait au plus 6 à6 1/4 p. 100 du revenu des citoyens. Cette proportion est très légère ; c'est, sans doute, la plus faible qui se rencontre en Europe et probablement dans le monde entier.

L'Angleterre est un pays très riche, qui n'a pas eu de grande guerre depuis soixante ans, sauf celle de Crimée, et qui a réduit sa dette, au lieu de l'augmenter, depuis le commencement du siècle. Les impôts perçus pour le compte de l'Ëtat n'y sont pas fort élevés ; ceux des comtés et des bourgs ou des paroisses se trouvent, au contraire, considérables. L'ensemble des recettes de l'État, qui proviennent principalement, mais non exclusivement, d'impôts, s'élevait dans l'exercice 1896 à 2 milliards 570 millions de francs (101,973,829 livr. st.). Il faudrait en déduire 285 millions environ de produits postaux et 71 millions de produits du télégraphe, ces recettes avec les tarifs modérés de l'Angleterre ne représentant pas un véritable impôt, mais seulement l'équivalent d'un service rendu; il faut retrancher aussi une douzaine de millions de revenu des crownlands, près de 18 millions du revenu des 176,000 actions de Suez appartenant à TAngleterre, et en outre une quarantaine de millions d'encaissements divers faits par les administrations civiles {Receipts by civil departments), de /ces (voir plus haut pages 116 et 117) et d'intérêts divers : il reste ainsi pour les impôts perçus au compte de l'Etat la somme de 2,144 millions de francs. En outre, les recettes locales, en laissant en dehors les ressources provenant d'emprunts ou de subsides gouvernementaux, montaient en 1893-94 à 1,525 millions de francs (60,942,454 1. st.). Mais comme on comprend dans ce chiffre les intérêts ou rentes des propriétés ou capitaux et les aliénations, les repaiements faits par les particuliers pour améliorations du chef des travaux urbains, le produit des entreprises d'eau et de gaz appartenant aux villes et qu'une forte partie de ce produit spécial n'est pas un impôt à proprement parler, on ne se trouve plus en présence que de 1,300 millions de francs au maximum (51,800,000 liv. sterl.) pour représenter les impôts locaux. Ainsi l'ensemble des impôts dans la Grande-Bretagne et l'Irlande s'élève à 3 milliards

450 millions de francs au maximum. Si nous recherchons maiatenant quel est le revenu des citoyens de la Grande-Bretagne et de rirlande, voici à quels résultats nous arrivons. L'ensemble des revenus déclarés aux différentes catégories de Timpôt sur le revenu atteignait en 1895 le chiffre de 17 milliards 395 millions de francs (690,251,675 liv. st.). Il est incontestable que cette somme est audessous de la vérité : il y a toujours des déclarations inexactes; on peut même dire que presque toutes les déclarations sont inexactes : dans tout pays, en effet, où existe l'impôt sur le revenu, l'habitude s'établit de ne déclarer qu'une certaine fraction de ce revenu, les deux tiers par exemple, ou- les trois quarts. Il est vrai que certaines cédules de l'impôt sur le revenu ne prêtent pas à l'évasion de la taxe ; il suffit donc d'augmenter de 10 à 12 p. 100 le chiffre officiel; on arrive à une somme de 19 milliards de francs pour les revenus devant contribuera Vlncome-iax, Mais il ne faut pas oublier que cet impôtn'atteignaitalors, en Angleterre, que les revenus supérieurs à 4,000 francs, ce qui probablement portait la limite d'exemption, par suite de la fraude, à 4,500 ou 5,000 fr. dans la plupart des cas : tous les ouvriers, les paysans, une partie de la petite bourgeoisie se trouvent donc exemptés. Les exempts sont beaucoup plus nombreux que les contribuables à cet impôt; il est probable que, pris ensemble, les petits revenus exemptés de Vlncome-lax équivalent aux revenus plus élevés qui y sont soumis. Il en résulterait que l'ensemble des revenus des citoyens de la Grande-Bretagne et de l'Irlande ne serait guère inférieur à une quarantaine de milliards de francs : l'ensemble des impôts nationaux ou locaux représenterait ainsi 8 1/2 p. 100 environ du revenu des habitants. Ce serait une proportion plus forte que celle qui existe en Belgique, mais notablement plus favorable que celle que nous allons constater en France.

Dans notre pays le budget de l'État, tel qu'il est proposé pour l'exercice 1898, monte, en recettes, à 3,413,916,088 francs. 11 faut faire subir à ce chiffre diverses réductions d'une assez grande importance. Il convient d'abord de détacher 52 millions de recettes concernant l'Algérie, lesquelles ne chargent nullement la métropole. C'est une véritable confusion qui a fait introduire ces recettes algériennes dans le cadre de nos budgets métropolitains. Ce n'est pas tout; il faut en retrancher encore 6,800,000 fr. de ressources exceptionnelles, 66,591,328 de recettes d'ordre; notre budget comprend, en outre, beaucoup de recettes qui ne proviennent vraiment pas d'impôts : par exemple, le produit du domaine, non forestier, soit 25,892,266 fr., et celui des forêts, 35 millions, presque toute la catégorie des ressources classées sous la rubrique de « produits

NOTIONS GÉNÉRALES SUR L'IMPOT. Uo

divers du budget », soit 55 millions et demi ; on doit aussi déduire des recettes de nds contributions indirectes les approvisionnements de matières premières et les frais de fabrication des manufactures nationales de tabac et de poudre, soit 82 millions environ ; en effet, alors uiôme que TÉtat ne taxerait pas le tabac oa la poudre et que la fabrication de ces substances serait libre, le consommateur devrait toujours payer au producteur le prix d'achat et d'élaboration des matières premières. 11 est, en outre, raisonnable de retrancher du budget, pour avoir le chiffre réel des impôts, la partie des recettes des postes et des télégraphes, qui équivaut aux frais de ce double service, soit 178 mUlionsetdemide francs, cette somme n'ayant pas le caractère d'impôt. On doit faire de même pour les 40 millions" et demii de remboursements fet de restitutions qui ne figurent au budget que provisoirement et sont reversés à ceux qui les ont payés. L'ensemble) de ces défalcations monte à 543 millions en chiffres ronds, et ramène * à 2 milliards 871 millions le rendement des impôts proprement dits qui figurent au budget de 1898.

On doit tenir compte, en outre, des impôts perçus pour les départements et les communes. Le Bulletin de statistique du ministère des finances (livraison de janvier 1897, p. 72) fixe à 273 millions et demi le montant des recettes des départements en 1894 ; mais déduction faite des emprunts, des revenus ou aliénations des propriétés départementales, des subventions et contingents de TËtat, des communes et des particuliers, de dons et legs et produits éventuels divers, il restait 173,099,000 fr. pour représenter les impôts départementaux on 1894- Les recettes ordinaires des communes, prévues aux budgets primitifs de 1896 {Bulletin de statistique^ livraison de mai 1897), Paris compris, s'élèvent à 740,146,826 fr. ; dans ce chiffre, il figure certainement des recettes n'ayant pas le caractère d'impôts; si l'on veut chercher à se rendre compte ^e ces derniers pour les communes, on voit que les centimes additionnels aux contribution s directes produisent en 1896, 187 millions de francs en chiffres ronds, les octrois 312 millions, ensemble pour ces deux principales branches des impôts communaux 499 millions, les prestations sur les chemins vicinaux environ 55 millions ; il doit bien s'y joindre encore 60 à 80 millions de recettes ayant un véritable caractère d'impôts, les taxes sur les chiens, par exemple, de balayage, des chevaux et voitures, etc., en dehors des produits des domaines ou de celles des recettes communales qui n'ont que le caractère de paie^ienf pour un service directement rendu (fee)\ le total des impôts communaux monterait aiitsi à 615 ou 635 millions de francs ; avec les 173 millions d'impôts départementaux, les impôts locaux attein-

(iraient en France au moins 790 millions de francs. Les véritables impôts généraux s*élevant à 2 milliards 871 millions, le poids de la taxation en France, déduction faite de toute recette ayant un caractère domanial, atteindrait pour l'ensemble des pouvoirs publics 3 milliards 660 millions de francs environ ou, pour 38,518,000 âmes, 95 francs approximativement par tête.

Quel est maintenant le revenu total des Français sur lequel s'opère ce prélèvement de 3 milliards 660 millions, c'est ce qu'il est difficile . de dire. Nous n'avons pas en France d'impôt sur le revenu, sauf : celui sur les valeurs mobilières, qui puisse nous servir d'indice. C'est, croyons-nous, par une comparaison avec l'Angleterre que l'on peut arriver à une idée approximative du revenu de la France. Od a vu qu'en Angleterre, l'ensemble des revenus dès citoyens peut être évalué à 39 ou 40 milliards environ. L'ensemble des revenus de la France doit être sensiblement moindre et peut être porté à 30 ou 32 milliards. La population de la France n'est plus supérieure à celle de Royaume-Uni; d'autre part, sa superficie est des deux cinquièmes plus considérable ; si la grande industrie est chez nous moins florissante, les industries de luxe y sont beaucoup plus répandues; s'il y a moins de richesse dans nos villes, nos paysans sont plus à leur aise. Les fortunes sont chez nous moins concentrées, mais l'aisance est plus commune. Ces circonstances expliquent que l'ensemble du revenu des Français puisse être évalué à 30 ou 32 milliards, quand l'ensemble du revenu des Anglais est de 39 à 40 milliards.

Or, sur ces 30 ou 32 milliards de francs qui constituent les revenus des Français, il est prélevé 3 milliards 660 millions par l'impôt pour l'État, les dépaHements ou les communes, c'est une proportion de 11 1/2 à 12 1/4 p. 100. L'impôt prend donc le neuvième au moins de tous les revenus particuliers. Le pays supporte avec patience ce fardeau considérable ; mais il lui serait impossible de subir longtemps sans souffrance une aggi*avation des charges actuelles. Si l'on veut que le travail et l'épargne ne soient pas atteints dans leur essor et que le capital ne soit pas porté à émigrer, il faut réduire cet énorme prélèvement. Si seulement ce chifTre de 3 milliards 660 millions d'impôts demeurait fixe, il représenterait chaque année une proportion décroissante par rapport à la richesse nationale, celle-ci s'accroissant de plusieurs milliards tous les ans (i).

Nous avons comparé trois pays de l'Europe qui se tiennent à trois degrés divers de la taxation : la Belgique où l'impôt total représente

(1) L'épargne qui vient se placer en valeurs de bourse est d'environ 1,500 millions, peut-être même près de 2 milliards. On ne peut évaluer à un chiffre l>eauooup moindrul'épargne directement employée par ses auteurs en améliorations foncières, industrielleà •j mobilières et en constructions ne donnant pas lieu à des émissions d'actions.

NOTIONS GÉNÉRALES SUR L'IMPOT. 14r

environ 6 à G 1/4 p. 100 du revenu des citoyens, l'Angleterre où cette proportion est de près de 8 1/2 p. iOO, la France où elle atteint environ il 1/2 à 12 p. 100. On peut dire que dans aucun de ces trois pays l'impôt n*est très léger, et que dans aucun non plus il n'est absolument intolérable ; mais en France il approche du point où une nouvelle augmentation deviendrait périlleuse pour la constitution économique du pays. En résumé, l'impôt dans un pays bien administré, qui n'a pas derrière lui un passé belliqueux et des catastrophes nationales lui ayant légué des dettes, ne devrait pas dépasser op. 100de l'ensemble des revenus des citoyens; d'un autre côté, il n'y aurait pas grand avantage à ce qu'il tombât au-dessous de 4 p. 100, l'État et les localités pouvant toujours entreprendre des travaux d'amélioration matérielle ou morale qui tournent au bénéûce de la communauté, et une quote-part de 4 p. 100 du revenu des citoyens pouvant être facilement perçue sans vexations et sans entraves pour Tindustrie et le commerce. De 5 à 7 ou 8 p. 100 du revenu des habitants, rimpôt peut encore être assez facilement établi et supporté avec aisance. Au-dessus de 10 p. 100 l'impôt devient très lourd ; il est presque impossible qu'on le perçoive sans des mesures arbitraires ou vexatoires. Enfin, aux environs de 15 ou 16 p. 100, l'impôt porte un préjudice énorme à la société, pousse le capital et les citoyens à l'émigration et devient presque irrécouvrable. L'Italie est arrivée à rextrôiue limite où l'impôt nyit à la société et se nuit à lui-même^ en ce sens qu'il donne trop de tentations et de facilités à la fraude (1).

(1) Le budget italien pour 1896-97 monte en recettes ordinaires à 1,578 millionsde francs, dont il y a lieu de déduire 87 millions de » recettes de l'actif de TÉtat », 69 de recottes d'ordre, 47 de remboursements et recettes diverses, 64 des postes et télégraphes, 6 de taxes scolaires, 45 de frais de fabrication et matières premières des industries monopolisées. Il reste 1,260 millions de fr. représentant les impôts. D'après le Compendio de VAnnuario statistico italiano (mai 1896), le budget des communes italiennes en 1895 montait, à 505,867 .000 fr., recettes d'ordre non comprises ; les impôts y figuraient pour 343 millions ; quant aux budgets des provinces, on n'en donnait le chiffre que pour 1891, ils montaient à 109,533,000 £r., dont 84,393,000 fr. d'impôts. En réunissant les chiffres des impôts nationaux, communaux et provinciaux, on arrive à 1,687 millionsde francs, il est difficile d'évaluer exactement le revenu de l'Italie ; nous avons admis un revenu de 30 à 32 milliards pour la France, c'est-à-dire de 780 à 830 fr. par tète ; le revenu moyen des Italiens est tout au plus moitié moindre, étant donné surtout que leurs familles sont beaucoup plus nombreuses : pour 31,500,000 habitants de l'Italie, le revenu total atteindrait 12 1/4 à 13 milliards sur lesquels les 1,087 millions d'impôts prélèveraient 13 à 14 p. 100, encore cette évaluation de 12 1/4 à 13 milliards excède-t-clle sans doute la vérité ; car le chiffre des successions et donations en Italie n'atteint que le quart de leur montant en France, pt il y a quinze ans un économiste italien de valeur, M. Maffeo Pantaléoni, estimait, suivant les métliodeii de calcul employées, à un chiffre variant de 48 à 57 milliards la richesse de Tltalie, tandis que celle de la France est d'environ 200 milliards ! Maffeo Pantaléoni, DelP Ammoniaveprobabile délia Richezza privala in Italia, Home, 1884, page 221). Les salaires en Italie ne sont pas en moyenne supmeurs à la moitié de ce qu'ils sont ea France et le nombre de ceux qui les gagnent est moindre relativement à la population» puisque, les familles étant plus nombreuses, il y a plus d'enfants.