CHAPITRE XIU

Origiiw «t oMtifs des droiu de dooaiia. -- Les droitt ftacanz et tes droiu prebr* teort. — Rapide eipoté dm systèoie pntccteor. — CobmmiU te système protecf r s créé vu Isitcetv d'intérèu psrtkalien opposés à llatérét géaéraL — La prc(^ tioQ accordés à riodostrie. — Ls prsitctisa accordée à ragriodmre : récteUeg» bile. — Les loapapes dm sysCênie proceoteor : les drmmàmdks et les aitmiiy" tesiporaires. — Goaunent le régioie protectevr ftnh par être entsmé.

De la dÎYiskm des droits de domaas. — Les droite d e^ortatioa. — Ils ne sost j» tiflés que kmqm'an pays possède ma monopste tnconteitable pour te prodmctioad'B article natmrel qoi loit d'en usage mnhenel, cooime te goMno^ le nitnte, etc. - Eo principe, les droite à resporUtîoa sont cotidamnables. — Cm dm Brésil p^nr k calé, de ritaUe pomr te sovfre, de te Grande-Bretagne pomr te faDoilltt. — Des dr» de transit. ^ ils sont absoloment mandais.

I«s droite à llmportatiott forment la catégorie te pins importante des doosoes.- Dans qineU cas Us sont fscanx et dans qmels cas ils sont protecteurs. — Les éva ptotectenrs sacrifient non senlement le coasommateiir an prodiicteiir« mab mtot les prodmctemrs des articles les pins rafllnés anx prodmcteiirs des articles les phi grossiers. — Les droite de narigation. — De la protection accordée à te nurioe.

l«s terif général des douanes et le tarif cooTentionneL — Les prohibitions abioioeio les droite d**eotrées. ^ Les droite ad wahrtm et les droite spécifiques, — C« fortoitement et grâce aox gaeires de te RéTolntion et da premier Empire qa« ^ système aitm-protectionoiste s*est oonstitaé en France. — Les Gbambres nemt» par le sallirage restretet oot maintena oa exagéré pendant te paix des tarifs c* goerre. — Latte des différente gon? eraemente contre les Chambres poor amec-/ an adoadssement dn régime protectear. — L^enthoasiasme da renchérîsseffleot.- La proposition Samte-BeaTe. — Les mesares doaanières da second empire. - L* réforme dooanière dans te Grande-Bretagne.

Les cinq canses principales qai Inflaent sur u prodoctlrité d'an régime de douac^ •

— 1* le nombro et llmportence des articles taxés; — 2* le tsox des droits ;- 3* la position géographiqae da pays ; — 4* les habitades et les goûts de la pa^^ tion ; — 6* les réglemente administratifs. ~ Rapprochement des produits c^ doaanes en Angleterre et en France. ^ Poarqaoi les dooanes soiit beancosp 9-'^' prodactiTcs dans le premier pays qae dans le second.

fliS rsTona des dooanes n'est pas toajoars an rsTona net : il faat soaTent en déduir* des primes et des restitations. — Le produit bmt et le prodalt net des doaaoe« t'- France soas te Restenration, soas le règne de Loais-Phillppe, soas le second Eipûne STant on après te Réforme. •— Les sente droite de doaane reoonimandables si£ ceax qai portent sar les denrées exotiqaes dites coiomaies : le sacre, le café, cacao, etc. — Décomposition dn prodait des doaanes en France. — Les t*-* quarts dn produit des droits d'entrée proriennent de quelques articles senlero nt - La réapparition à partir de 1885 et surtout de 1892 du système oltra-prolectionoi^^*.

— Le produit des droits de douane en France en 1880, en 1891 et en !&%. — 1^gagée et simplifiée, la douane française pourrait encore produire 400 million?. - Des inconvénients do droit de statistique. — Le produit des douanes en Anglelenv; pourquoi il a diminué depuis yingt-cinq ans. — Le produit des douanes, à diTfr>>^ époques, en Allemagne.

Des frais de perception de Timpôt des douanes. — Diminution notable en FraniT» <J* te proportion des frais de perception aux recouvrements depuis 1860. — CoosiV

rable réduction da nombre des agents do la douane depuis la même date : six mille agents ont été rendus à la vie privée et aux travaux productifs. — Des moyens de perception des droits de douane. — Les vexations et les formalités dont ils sont cause. — Les habitants du rayon frontière sont dépourvus d'une partie de leur liberté civile et industrielle.

Des droits compensateurs. — H ne faut Jamais mettre des droits de douane sous le prétexte de compenser les impdts généraux établis dans le pays, c'est-à-dire les impôts sur les terres, sur les revenus, sur les transactions, sur l'industrie, sur les transports, etc. — Inconvénients multiples de ces prétendus droits compensateurs. — Les droits de douane componsatcure ne peuvent ôtre justifiés que par l'existence d'impôts intérieurs spéciaux sur une denrée déterminée. — La suppression absolue <les droits de douane est-elle possible? — De rutilité quMl y aurait & former une union douanière entre la France, la Belgique, la Hollande, la Suisse, l'Italie, l'Espagne et le Portugal. — Des obstacles à ce grand projet.

Après avoir épuisé la série des droits qui frappent le mouvement des marchandises et qui grèvent en général les affaires, nous arrivons aux véritables impôts de consommation, ceux qui portent sur les denrées et les produits. Ces droits de consommation sont de deux sortes, les uns qui sont perçus à Tintérieur du pays, d'autres qui le sont à la frontière. Ces derniers portent le nom de droits de douane.

Les droits de douane sont un impôt de consommation sut generisy très répandu et d'origine fort ancienne. On ne citerait pas un seul État qui ne recoure plus ou moins à cette branche de recettes.

La pensée de frapper aux frontières les articles étrangers entrant dans le pays est fort vieille; elle est, d'ailleurs, naturelle à l'esprit de rhomme. Les droits de douane peuvent ôtre considérés à plusieurs points de vue. Tantôt on les a regardés comme le prix de la protection accordée aux marchands étrangers, tantôt comme une compensation aux charges que supporte la production régnicole, et dont les produits étrangers sont censés exempts : souvent on les a établis comme un moyen commode de taxer certaines denrées étrangères d'une consommation générale et n'ayant pas d'analogues dans le pays ; d'autres fois les droits de douane ont pris un caractère fort différent, ils ont été regardés comme un moyen de favoriser l'industrie nationale, delà mettre à couvert contre la concurrence étrangère, de garantir aux manufactures indigènes le marché intérieur ; dans ce cas les droits de douane ont cessé d'être fiscaux et sont connus sous le nom de droits protecteurs. Ce dernier caractère a fini par dominer dans le système des douanes des principaux pays d'Europe, ei ce n'est guère que depuis la seconde moitié de ce siècle qu'il s'atténue et tend à disparaître.

Les droits de douane peuvent donc se diviser en deux grandes catégories : les droits purement fiscaux qui ne sont établis que pour procurer des recettes au Trésor, les droits protecteurs ou mi-partie protecteurs et mi-partie fiscaux, lesquels sont institués, non pas tant

pour fournir au Trésor des ressources que pour donner une direction particulière à Tindustrie nationale.

A rimpôt des douanes se rattachent les questions les plus intéressantes : questions purement financières, telles que celle de Tinfluence des tarifs modérés ou des tarifs élevés sur le produit d'une taxe : questions économiques, telles que celle de Tinfluence exercée sur la production et le développement de la richesse nation aie par les droits protecteurs qui arrêtent la concurrence étrangère et au contraire par un tarif libéral qui permet cette concurrence. Une autre question encore se rapproche de la précédente, c'est celle de savoir s'il est utile et équitable que les impôts généraux qui pèsent sur les agriculteurs, les industriels et les commerçants dans un pays soient compensés par des taxes d'entrée sur les produits des pays étrangers oo les impositions intérieures sont moins élevées.

On serait obligé de se livrer à des développements trop étendus et qui sortiraient du cadre de cet ouvrage, si Ton voulait comparer un peu en détail le système protectionniste et le système libre-échangiste. Passons rapidement en revue les arguments donnés en faveur de Tun et de Tautre régime.

Pour soutenir la théorie protectionniste et justifier les droits de douane protecteurs, on allègue que la grande richesse d'un pays, c'est le travail ; que, par conséquent, un gouvernement ne saurait trop se préoccuper d'encourager dans toutes ses branches le travail national, en d'autres termes de protéger les industries régnicoles contre la concurrence que pourraient leur faire les industries étrangères qui sont situées dans des conditions plus favorables et qui travaillent à meilleur marché. On ajoute qu*un grand pays doit se sufiire à lui-môme, que particulièrement pour les articles les plus importants et d'un usage universel il y aurait imprudence à se fournir complètement à l'étranger. Un grand pays, dit-on, doit avoir des houillères, il doit faire de la fonte et du fer, il doit avoir des filatures de coton et de laine, il doit posséder une marine. S'il h'a pas tous ces élémentsde prospérité ou de vie, qu'un événement imprévu survienne, tel qu'une guerre ou une crise commerciale à l'étranger, que par suite de cet événement les relations internationales soient suspendues, voyez, dit-oOt dans quel embarras va tomber le pays qui a commis Timprudence de s^habituer à chercher au dehors les objets de première nécessité.

Partant de ces principes et en faisant l'application à chaque cas particulier, on arrive soit à prohiber complètement les marchandises étrangères, soit à les frapper de droits protecteurs très élevés. C'est ainsi qu'on faisait naguère, il y a vingt, trente, quarante et cinquante ans» toute la série de raisonnements que voici : Un grand pays doit

produire du blé pour sa consommation, donc on doit proniber le blé étranger qui pourrait faire une concurrence à vil prix au blé français. Voyez la Hongrie, la Russie, les États-Unis d*Amérique; ces pays ont des facilités merveilleuses pour produire le blé ; ils paient, d'ailleurs, moins d'impôts ; la classe des paysans, du moins dans les deux premières contrées, y est plus pauvre que chez nous et se contente de salaires moins élevés que ceux que réclament nos paysans français ; il en résulte que le blé de Hongrie, le blé de RussiOi le blé des États- Unis peuvent arriver soit à Marseille, soit au Havre, à un prix de revient qui ne dépasse pas 15, 17 ou 18 francs Thectolitre, tandis que le blé français, pour que la culture en soit rémunératrice, doit se payer au moins 20 francs l'hectolitre. Par conséquent, ajoutait-on, si le législateur autorise l'introduction, en franchise de droits, des blés de Hongrie, de Russie, d'Amérique, nos blés nationaux ne pourront supporter cette concurrence ; la culture des céréales sera abandonnée en France et l'agriculture dépérira. C'est par cette argumentation que l'on prétendait justifier la prohibition du blé étranger ou les droits élevés dont on le chargeait à l'entrée en France.

On appliquait le même genre de raisonnement au sujet de tous les produits agricoles ou industriels; pour protéger l'agriculture, ce n'était pas seulement le blé que l'on voulait favoriser, c'était la production de la viande, la production de la laine, celle de la soie. On connaît le mot fameux du maréchal Bugeaud qui préférait une invasion de Cosaques à une invasion de bœufs hongrois; quant au « vieux mouton français », on sait quel parallèle touchant un homme d'État illustre, M. Thiers, a établi entre cet intéressant produit national et le jeune et pétulant mouton de l'Australie ou de la Plata. La conséquence de toutes ces considérations, en partie sentimentales, en partie prosaïques, c'étaient des droits plus ou moins élevés sur les bestiaux, sur la laine, sur la soie venant de Tétranger.

Quant aux produits industriels, ils étaient l'objet des mêmes soins et des mêmes attendrissements. Voici la houille, par exemple : est-ce qu'il n'est pas indispensable, s'écriait-on, que la France produise de la houille? Eh bien 1 les Anglais et les Belges ont de grands avantages naturels pour produire la houille à meilleur marché que nous ; leurs gisements sont plus abondants, plus concentrés, plus à fleur de terre, plus faciles à exploiter, plus près de la mer et des voies navigables. Si donc nous laissons entier librement la houille anglaise ou belge^ nos houillères, qui ont des prix de revient plus élevés, ne pourront soutenir la concurrence; elles devront chômer et se fermer. Quel danger pour le pays en temps de guerre I Et l'on concluait à des droits élevés sur le charbon étranger.

644 TRAITÉ m LA SCIENCE DBS FINANCES.

M6mes lamentations snr le fer : les Anglais ont, ponr le prodoire, de grands avantages ! leurs gisements sont plus abondants, le minerai est plus près d'eux et de meilleure qualité : puis le fer se fait avec de la houille que les Anglais ont à plus bas prix que nous. La Suède aussii disait-on, nous est supérieure pour le fer; est-ce qu'elle o'a pas d*immenses forêts où le bois a peu de valeur? La conclusioa était toujours la même : prohibition des produits étrangers, on droits fort élevés à leur entrée en France.

Les manufactures textiles avaient des avocats tout aussi nombreux qui tenaient à les protéger contre la concurrence du dehors. On reconnaissait que chez les Anglais la main-d'œuvre est plus chère que chez nous; mais leurs ouvriers, affirmait-on, sont plus habiles, pias assidus; les fabricants ont à meilleur marché le combustible et les machines ; l'intérêt des capitaux y est moins élevé ; puis, pour la production de certains fils très ténus et très légers, leur climat leur donne une supériorité. Voyez aussi la Suisse, disait-on encore : elle n'a pas la houille et le fer à bon marché comme TAngleterre, elle est mal placée pour faire ses approvisionnements; mais, en revanche, combien eUe a de chutes d*eau, c'est-à-dire de la force motrice presque gratuite! Nos filatures, s'exclamait-on, ne peuvent supporter la concurrence de celles de l'Angleterre et de la Suisse : et Ton partait de là pour prohiber d'abord, puis plus tard pour frapper de droits éierés les fils et les tissus étrangers.

Quand on arrivait à la marine, on reproduisait avec plus dlnsistance encore et de sentiment ces arguments d'un usage universel. On y ajoutait des considérations politiques, et, la discussion devenant moins prosaïque, on faisait un appel touchant au patriotisme des Assemblées. Est-ce que la marine marchande n'est pas la pépinière de la marine militaire ? Est-ce qu'un grand État peut se passer de ma* rine militaire? Ici intervenait le souvenir de nos grandes victoires navales d'autrefois, de nos colonies perdues, etc.. La marine marchande française ne peut, disait-on, supporter la concurrence des marines étrangères, soit de celle de l'Angleterre, soit des petits pavillons, c'est-à-dire des Grecs, des Italiens, des Norwégiens, des Autrichiens même. Notre infériorité vis-à-vis de ces peuples était claire comme le jour. Est-ce que les Anglais n'ont pas pins de côtes que nous, plus de capitaux, plus de colonies? Leur corn* merce n'est-il pas plus étendu? Le fer, un des éléments de la fabrication des navires, ne leur revient-il pas à meilleur marché ? N'ont-ils pas en outre le bois du Canada ? Leurs mines ne leur donnent-elles pas du charbon à bas prix? Quant aux petits pavillons, c'est-à-dire ceux de l'Autriche, de l'Italie, et surtout de la Grèce et de la Norwège»

n'ont-ils pas des avantages évidents sur nous? En Noi*wège, en Dal* matie, il y a des forêts superbes, le bois n'y coûte presque rien. Puis, ces populations sont sobres, hardies, dures à la fatigue : leurs matelots font plus d'ouvrage et se contentent de plus maigres salaires que les matelots français. Un autre argument encore, tenu longtemps pour invincible, venait à la rescousse. Nous n'avons pas, disait-on, de fret de sortie, c'est-à-dire que la France n'exporte pas d'objets encombrants : ce qu'elle exporte, ce sont des articles de luxe, des vins, des produits délicats et de petit volume. Nos navires sont souvent obligés de sortir sur lest. Au contraire, l'Angleterre a beaucoup de fret de sortie : la houille et le fer, marchandises encombrantes ; la Norwège a les bois de construction. Quant à la Grèce, à l'Italie, à l'Autriche, on eût été embarrassé pour leur trouver plus de fret de sortie qu'à nous ; mais on affirmait que ces pays ont d'autres avantages. L'on concluait que, si on laissait entrer dans nos ports à égalité de traitement avec les navires nationaux les navires anglais, norwégiens, grecs, italiens, notre marine ne pourrait supporter la concurrence et serait perdue. La solution pratique à laquelle aboutissait cette élégie, c'était l'établissement de ce qu'on appelle les surtaxes de pavillon, c'est-à-dire de droits plus ou moins élevés qui frappaient dans nos ports les navires étrangers et qui épargnaient les navires français.

Mais les surtaxes de pavillon elles-mêmes ne suffisaient pas, au gré de ces mêmes raisonneurs, pour protéger notre marine. En effet, qui empêcherait nos navires d'aller prendre les marchandises étrangères dans les entrepôts européens, c'est-à-dire dans les principaux ports, à Liverpool, à Anvers, où ces marchandises s'emmagasinent, au lieu de les chercher dans les pays de production. Le péril était grave, disait-on : si on laissait aux navires français le droit de s'approvisionner dans les entrepôts européens, notre navigation au long cours périrait, parce que le commerce aurait plus d'avantage à prendre son coton, sa laine à Liverpool, ses cafés et ses sucres à Amsterdam^ à Rotterdam, à Anvers, qu'à les chercher dans les contrées tropicales. Or, qu'est-ce qui importe le plus à la France? c'est la navigation an long cours : elle seule forme de bons marins. Il fallait donc forcer les navires français à s'approvisionner de chaque denrée directement dans les pays de production. Gomment pouvait-on arriver à ce résultat? En mettant des surtaxes, dites d'entrepôt, sur les produits exotiques, qui arrivaient dans nos ports, non pas directement du lieu de production, mais des entrepôts d'Europe. Pour prendre un exemple, quand un navire français viendrait au Havre avec du coton qu'il aurait chargé à Liverpool et à Anvers, il serait

6M TRAITÉ DB U 8CIBRCB DES niVANCBS.

frappé d*ane surtaxe d'entrepôt, laquelle ne serait pas appliquée i no autre navire français qui arriverait également dans nos ports arec dn coton, mais qui aurait chargé ce coton au lieu de production, c'està-dire aux États-Unis, aux Indes, en Egypte on au Brésil. Par TelTet de ces surtaxes d'entrepôt on favorisait et Ton favorise encore la nangation au long cours.

On était entraîné encore plus loin. On disait : Pour avoir une marine, il ne suffit pas d*avoir des navires anjourd^hni, il fant les construire nous-mêmes et ne pas les acheter à Tétranger. La construction des navires est une industrie trop importante ao point de vue maritime et an point de vue militaire pour qn*on la laisse péricliter. Or, nos constructeurs de navires, prétendait-on, sont dans Timpossibilité de lutter avec les Anglais : nous n'avons pas les matériaux, le bois, le fer, le cuivre, le chanvre, à aussi bon marché : nos ouvriers sont moins habiles, nos capitaux moins abondants ; la conclusion de toute cette argumentation, c'était d'interdire ce que l'on appelle la francisation de navires étrangers, c'est-à-dire Tacbat et l'usage par des Français, sous pavillon français, de navires construits à l'étranger ; et alors qu'on cessa d'interdire cet achat, on Fassujetlit très longtemps à des droits très élevés.

Telle est Tesquisse du développement du système protectionniste. En comparant les conditions de la production de chaque article agricole ou industriel en France aux conditions de la production de i*a^ ticle similaire à l'étranger, on alléguait toujours une infériorité de notre part et la nécessité d'une prohibition absolue de ces articles étrangers ou de droits très élevés à leur entrée en France.

Ces raisonnements avaient d'autant plus de faveur et de poids qu'on s'adressait de préférence et presque exclusivement pour l'établissement des tarifs de douane aux personnes directement intéressées dans la question. Quand il s'agissait, par exemple, de taxer le blé étranger, on interpellait les agriculteurs et on leur demandait : Qael est votre aris? et ils répondaient unanimement : La concorrence du blé étranger nous est nuisible, elle nous tuera. De même quand il s'agissait de la marine, on s'adressait principalement aux armateurs; quand il s'agissait des fils ou des tissus, on prenait uniquement l'avis des producteurs de ces articles, et on obtenait toujours parmi eux cette unanimité pour dire : Nous ne pouvons supporter la concurrence étrangère, il faut prohiber ou frapper de droits élevés les articles de nos concurrents étrangers.

Telle est la politique douanière qui a régné jusqu'au milieu du second Empire chez toutes les nations de TEurope sans exception : elle a commencé à être attaquée dans la pratique à l'expiration du

premier quart de ce siècle; depuis lors elle a faibli, mais à certains moments elle fait des elTorts pour r.egagner la faveur publique, et depuis i877, surtout à Theure présente (189i-1898), elle y réussit.

Nous ne faisons pas ici un cours d'économie politique, aussi n'entreprendrons-nous pas de soutenir le système opposé au système protectionniste : les adversaires du système protectionniste ne nient pas que le travail ne soit un des facteurs de la richesse des États, et ils sont aussi préoccupés que qui que ce soit du développement du travail national; mais encore faut-il que ce travail soit bien employé; or ils affirment que l'échafaudage de droits protecteurs frappant tou« les articles produits à l'étranger arrête le développement général de l'industrie, du commerce et de l'agriculture et nuit aux progrès de la richesse publique. Sans m'afrôter à soutenir cette thèse, qui est aujourd'hui démontrée, je vais expliquer en peu de mots par quels tempéraments successifs, par quelles modifications graduelles, le système douanier de l'Europe occidentale a été considérablement modifié depuis trente ans.

Ce qui a fait longtemps la force des tarifs protectionnistes, c'est que, quand ils étaient mis en question, on consultait presque uniquement les personnes directement intéressées à leur maintien, c'est-àdire les producteurs spéciaux qui étaient protégés par ces tarifs contre la concurrence étrangère. Or, il arriva que peu à peu un certain nombre de personnes se plaignirent que les droits protecteurs mis sur telle ou telle catégorie d'articles étrangers nuisaient à leur industrie propre. Prenons quelques exemples, suivant Tordre des temps.

Le premier article protégé, c'était le blé, comme le plus nécessaire à la richesse nationale : en France, en Angleterre, presque partout on prohiba à une certaine époque les blés étrangers. Cependant cette prohibition ne pouvait pas être complète : on ne pouvait condamner la population à la famine : il eût été trop barbare de lui interdire en cas de disette d'acheter du blé à l'étranger : d'où l'on imagina un système ingénieux, celui qui est connu sous le nom d'échelle mobile. Ce système consistait en une échelle de droits variables, qui frappaient le blé étranger de taxes très élevées quand le prix du blé était bas sur le marché national, de droits moins élevés quand le prix du blé était le même que dans les années normales, et qui laissait enfin le blé étranger entrer en franchise quand le prix du blé était excessif dans le pays, c'est-à-dire quand la récolte nationale était notoirement insuffisante. On croyait ainsi satisfaire tous les intérêts, maintenir un prix rémunérateur pour l'agriculture nationale et prévenir la famine. Mais avec le temps il arriva» en Angleterre

surtout, que les manufacturiers et les ouvriers se plaignirent de cette protection accordée à l'agriculture qui renchérissait un des principaux articles de consommation. Le commerce des ports, les armateurs se joignirent à eux : Téchelle mobile, disaient-ils, empêchait le commerce des grains d'avoir de la régularité, parce que Tarmateur et le négociant qui envoyaient des vaisseaux en Amérique, dans les provinces danubiennes, en Russie, chercher du blé^ ne pouvaient ja« mais connaître au juste les droits qu'ils auraient à payer quand leurs navires entreraient dans les ports nationaux ; cette échelle mobile constituait donc une incertitude de plus ajoutée aux incertitudes si nombreuses du commerce des grains ; c'était une cause de renchérissement, une cause de famine, et voilà comment on arriva peu à peu, par Tunion des manufacturiers qui craignaient que le prix des subsistances ne nécessitât une augmentation des salaires des ouvriers et du commerce des ports, à remplacer d*abord Téchelle mobile par un droit fixe, puis à supprimer complètement ou presque complètement oute espèce de droit.

Ce qui eut lieu pour le blé eut lieu également pour là plupart des autres articles protégés. On avait mis des droits sur la laine, sur la soie, sur le coton, sur la fonte, sur le fer, sur toutes les matières qui servaient à l'industrie. Qu'arriva-t-il? c'est que les producteurs d'articles fabriqués avec ces matières s'écrièrent: Mais si nous payons nos matières premières plus cher que l'étranger ne paye les siennes, nous ne pouvons lutter avec lui pour l'exportation des articles manufacturés avec ces matières; par conséquent, il faut nous restituer à la sortie de nos articles fabriqués l'équivalent du droit que nous avons payé à l'entrée des matières qui ont été employées à cette fabrication. C'était une plainte trop juste pour n'être pas écoutée : il est clair qu'on tuait les industries nationales si Von frappait de droits élevés les matières premières qu'elles emploient, sans leur rien restituer à l'exportation des articles fabriqués arec ces matières premières.

Alors on imagina le mécanisme connu sous un nom anglais, le éh'awback^ qui consiste à apprécier à la sortie des articles fabriqués, •a quantité de matières premières qui est entrée dans ces articles et à restituer le droit perçu à l'entrée de cette quantité déterminée de matières premières. On conçoit que ce procédé eut bien des inconvénients : il en avait pour le Trésor, il en avait pour les particuliers ; pour le Trésor, parce qu'il est très difficile d'évaluer au juste la quantité et quelquefois la nature des matières premières qui sont entrées dans un certain poids ou dans une certaine longueur d'articles manufacturés. Il est malaisé de dire, avec une grande préci-

sion, quelle est au juste la quantité de coton brut ou de soie brute qui a été absorbée par la confection d*une pièce d'indienne ou d'une pièce de soierie ; par conséquent il y avait dans beaucoup de cas une grande incertitude dans le montant des droits à restituer, et il arrivait assez souvent que le Trésor était fraudé, c'est-à-dire que par certains artifices de fabrication ou de préparation il était induit h restituer plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à l'entrée des matières correspondantes. Pendant quelque temps le Trésor se félicita des pertes qu'il faisait et des fraudes qu'il subissait : il croyait, en effet, avoir un grand intérêt à favoriser Texportation de certains articles ; or, en restituant plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à l'entrée des matières premières correspondantes, il favorisait incontestablement l'exportation de ces articles privilégiés. Le Trésor se trouva donc quelque temps dans cette position singulière que plus il était volé, plus il était content. Il finit cependant par se lasser de ce jeu et par trouver qu'il en était la dupe. D'un autre côté, le régime des drawbacks, bien que parfois favorable aux industriels peu scrupuleux, avait des inconvénients pour la généralité du commerce : le premier de ces inconvénients^ c'est que le négociant devait faire l'avance des droits à payer à l'entrée des matières premières: ces droits lui étaient bien restitués plus tard à la sortie des articles fabriqués ; mais il perdait l'intérôt entre la date de l'entrée des matières premières et la date de la sortie des articles manufacturés : il était obligé d'augmenter son capital de roulement : c'étaient des frais et des gènes.

On s'ingénia à trouver un système meilleur et on y arriva, c'est 1& système de l'admission temporaire, qui tend à remplacer partout les drawbacks. Le drawback consiste dans la restitution du droit payé pour les matières premières ayant servi à la fabrication des articles exportés : l'admission temporaire consiste à permettre l'entrée en francbise de certaines matières, comme les fils ou les tissus de coton, les fers, les métaux, à la condition que, dans un délai déterminé, il serait exporté une quantité correspondante d'articles fabrik qués. La supériorité de l'admission temporaire par rapport an drawback, c'est d'abord que le commerçant n'a pas à faire l'avance du droit : il n'est pas obligé d'augmenter son capital de roulement: il reçoit les matières premières en franchise, moyennant qu'il souscrive un engagement de faire sortir dans un délai fixé une quantité d'articles fabriqués correspondante ou de payer les droits si cette condition n'est pas remplie : c'est cet engagement qui a pris le nom d* acqui t-à-cau tion .

Cette faculté d'admission temporaire est le correctif indispensable

<^S0 TRAITÉ DB LA SC1ENCB DBS HNANCES.

d'un régime hautement protecteur : en effet, quand on frappe de droits toutes les matières premières, ou les articles manufacturés les plus élémentaires qui servent eux-mêmes de matières premières à des industries supérieures, qu*arriTe-t-il ? c*est qa*il ja desindostries importantes qui, à moins de tempéraments sérieux dans la perception, se trouvent dans rimpossibiUté d'exporter. Si l'on frappe, par exemple, le fer d*un droit de âO à 30 p. 100, les fabricants de machines viennent dire: Mais nous ne pouvons lutter poor Texportation avec les Anglais, avec les Belges, avec les Allemands, qui reçoivent leurs matières premières en franchise : il faut donc que vous nous permettiez, à nous aussi, d'avoir nos matières premières franches de droit, au moins pour la partie de notre fabrication qui est destinée à aller à l'étranger. Les indiennenrs font de même pour les tissus de coton. L'admission temporaire devient le correctif nécessaire des excès du régime protecteur. Hais l'admissloo temporaire donne lieu à des contestations assez vives. Ces contestations ont porté sur deux objets : les matières premières qui ont été reçues en admission temporaire, c'est-à-dire franches de droits sous la condition de réexportation, doivent-elles être exportées identiquement ou par équivalent ? Et voici le sens de cette contestation qai a été très grave : quand on exporte une machine en fer, faut-il que le fer qui a servi à construire cette machine soit exactement et identiquement le même que celui qui a été introduit en admission temporaire? on bien peut-on se contenter de ce qu'il y a dans cette machine une quantité de fer équivalant à celle qui a été introduite en admission temporaire? Cette question de la réexportation par identique ou par équivalent a soulevé des tempêtes. Longtemps le Trésor a exigé la réexportation par identique, c'est-à-dire qu'il estampillait, marquait d'un sceau les barres de fer introduites en admission temporaire pour la construction des machines, et que ces mômes barres de fer devaient se retrouver identiquement avec l'empreinte de la douane dans les machines réexportées ; de môme pour les tissus destinés à l'indiennage : on comprend combien cela était défavorable à l'industrie.

L'autre question est celle de savoir si, sous le régime de l'admission temporaire, les objets fabriqués correspondant aux matières premières entrées en franchise doivent être réexportés par le môme fabricant qui a souscrit Tacquit-à-caution et par le môme bureau de la douane où cet acquit a été pris; ou bien au contraire, si laper* sonne qui a introduit une certaine quantité de matières premières en franchise et souscrit un acquit-à-caution pour la réexportation d'articles manufacturés en quantité correspondante dans un délai

déterminé, peut céder cet acquit à un fabricant de n'importe quelle partie de la France. Dans ce dernier cas, Tacquit-à-caution est déchargé, c'est-à-dire que le souscripteur est tenu quitte de ses engagements, si dans le délai déterminé, n'importe par quel point de la douane, un fabricant porteur de cet acquit fait sortir une quantité d'objets fabriqués correspondant aux matières premières introduites en franchise. C'est ce que l'on a appelé le « trafic des acquits- à-caution», opération très louable selon nous et fort innocente.

Malgré ces tempéram3nts du drawback et de l'admission temporaire, les droits multipliés sur toutes les matières premières et sur tous les objets fabriqués, dont un certain nombre sont des matières premières pour des industries perfectionnées, étaient nuisibles à l'exportation par les formalités, les lenteurs qu'ils entraînaient, les difficultés et les contestations qu'ils causaient. Aussi les exportateurs en général et surtout les commerçants des ports étaient hostiles au système protectionniste. L'opinion publique s'habitua à considérer davantage l'intérôt général; elle n'eut pas d^ peine à s'apercevoir quv) toutes cp<% restrictions et toutes ces charges étaient une gêne et un obstaclo au développement ou à la prospérité d'une fbule d'industries modestes et obscures au profit de quelques autres plus remuantes. Les hommes de science se rendirent compte que tous ces règlements artificiels, toutes ces entraves à la liberté des approvisionn3m?nts et des achats, avaient pour effet de donner au travail national uae direction mauvaise et de le rendre moins productif qu'il ne Teût été si on l'eût abandonné à lui-même. On commença aussi à prendre souci de l'intérêt du consommateur, que le système protectionniste sacrifiait sans hésitation. On se rendit compte que le bien suprême, ce n'est pas le travail en lui-même, c*est l'abondance et le bon marché des produits, et que la première condition pour que le travail donne dans une nation le maximum possible de produits ou de valeurs échangeables, c'est que ce travail s'applique aux Industries auxquelles la contrée et la population sont le plus aptes et qu'il néglige celles pour lesquelles la contrée n'est pas propice et la population n'a pas de goût. On s'aperçut enfin que la concurrence étrangère est un stimulant indispensable, un instrument de progrès que rien ne peut remplacer. Pour les grandes industries, demandant 'beaucoup de capitaux, comme les filatures et les forges, la concurrence intérieure est beaucoup trop limitée : dans beaucoup de cas elle est illusoire, il faut l'aiguillon de l'étranger. Ces vérités, d'abord entrevues, bientôt démontrées, puis presque universellement comprises, modifièrent le régime douanier, lui enlevèrent chaque jour

052 TRAITÉ OB LA SCIENCB DBS FINANCES.

davantage lo caractère protectionniste pour ne plus lui laisser dans quelques contrées que le caractère fiscal.

Les droits de douane, qu'ils soient fiscaux ou protecteurs, peuvent se diviser en quatre catégories, d*une importance en général fort inégale : les droits d'exportation, les droits de transit, les droits d'importation et les droits de navigation.

Les droits d'exportation sont peu en usage chez les nations de TËarope occidentale et septentrionale. En France il en subsistait encore récemment sur quelques objets, et ils rapportaient au Trésor 2 oa 300,000 francs en 1878 et 1870, somme insignifiante et à laquelle on a bien fait de renoncer. En Italie, par exception, ils donnent un re* venu plus considérable, portant sur les soies et sur le soufre. Il est de« pays qui tirent des ressources énormes de ces droits à l'exportation des marchandises indigènes, le Brésil, par exemple, avec ses taxes sur le café exporté, plus encore le Pérou avec ses droits sur le guano et sur le nitrate, Tlnde avec ses droits sur l'opium. Les taxes à l'exportation sont, en principe, mauvaises, au moins quand elles portent sur des marchandises pour la production desquelles le pays n'a pas un avantage marqué sur les autres contrées, une sorte de monopole naturel. Sauf dans ce dernier cas, les droits à Texportition empêchent Tagriculture ou Tindustrie indigènes d'atteindre tout le développement dont elle) seraient susceptibles et de s'assurer un large débouché sur les marchés du dehors. Il est évident que Tltalie a bien fait de supprimer, il y a quelques années, le droit sur l'exportation des vins, la production de cette denrée s'est accrue dans la Péninsule, qui a besoin de lui chercher des débouchés au dehors.

Il n'en est pas de môme quand la contrée a un avantage naturel incontestable et surtout un véritable monopole pour la production de certaines denrées ; alors les droits à l'exportation, pourvu qu'ils soient bien entendus et modérés, peuvent être d'une bonne économie politique. Le Pérou fait bien de mettre une taxe sur le guano, le Chili aussi sur le nitrate; l'Italie peut avoir raison de taxer les soia à l'exportation ; la Chine pourrait peut-être sans inconvénient pour elle taxer le thé (1). La seule difficulté en pareil cas est de limiter le droit d'exportation à un taux qui ne restreigne pas trop les achat» des étrangers, qui ne provoque pas dans d'autres pays moins favorisés naturellement la production de marchandises analogues ou de succédanés. Ainsi des droits d'exportation exorbitants sur le guano ou sur le nitrate du Pérou pourraient encourager la recherche de substances identiques dans d'autres pays, en Egypte, par exemple,

(1) Cependant, depuis quelques années, le thé de l'Inde fait une grande concurrence aa thé de Chine.

DES DROITS DE DOUANE. 6:i3

OÙ l'on dit qu'il y a du guano, en Bolivie, où Ton affirme qu'il y a du nitrate : ces mêmes droits, s'ils sont excessifs, poussent à l'emploi d'autres substances, qui, sans être identiques aux précédentes, peuvent rendre des services de môme nature et sont ce que Ton appelle dés succédanés : ainsi l'agriculture européenne peut être portée par les droits élevés sur le guano ou sur le nitrate à se servir davantage d'autres engrais soit naturels, soit artificiels. Le même raisonnement s'applique aux droits sur le soufre qui sont établis en Italie. Si cette contrée a un monopole assuré pour la production de cette denrée, elle fait bien de mettre un impôt à la sortie du soufre. Mais elle doit prendre garde de ne pas trop l'élever, afin de ne point susciter ailleurs la recherche de mines de soufre et de ne pas développer l'usage de succédanés de cette matière.

Quoi qu'il en soit, quand une nation est en possession de grands avantages pour la production de certaines denrées, surtout de produits naturels et dont la quantité est bornée, ce qui est le cas pour les produits minéraux, en règle générale elle fait bien d'établir un droit à l'exportation de ces produits. Ce droit est payé pour la plus grande partie par l'étranger; il allège d'autant le montant de l'impôt qui doit être demandé aux contribuables nationaux. On contestera peut-être que ces droits d'exportation soient supportés par le consommateur étranger : on dira que si le droit n'existait pas, la consommation de la denrée dont il s'agit serait sans doute beaucoup plus considérable à l'étranger et que, par conséquent, le producteur national en tirerait de plus gros profits. Ce raisonnement n'est pas rigoureux ; il reste vrai que la plus forte partie des droits d'exportation sur des marchandises pour la production desquelles le pays a un privilège naturel est en définitive supportée parle consommateur étranger. Il se passe là ce que l'on constate pour tous les droits sur les consommations; le producteur est bien atteint dans une certaine mesure, puisque le droit restreint la consommation et par conséquent aussi la production ; mais c'est en définitive le consommateur qui supporte le plus gros poids de la taxe, parce que le producteur arrêterait sa production s'il ne devait pas retirer de l'emploi de ses capitaux et de son activité personnelle les avantages habituels dans le pays. Les choses se passent de même pour les droits de douane à l'exportation, avec cette double différence que le consommateur, celui qui doit payer la taxe, est étranger et qu*il est libre de chercher dans d'autres pays des marchandises analogues ou des succédanés qui soient exempts d'impôts. Aussi les droits à l'exportation ne sont-ils sans inconvénients graves que pour les produits tels que le guano, le nitrate, le soufre* le thé, l'opium dont un pays peut

avoir le monopole; et même dans ce cas les droits doivent être suffisamment modérés pour ne pas réduire considérablement la consommation étrangère.

Les droits d'exportation sont, au contraire, préjudiciables, qaand ils s'appliquent à des denrées qui peuvent être produites dans ud grand nombre de contrées : la Grande-Bretagne commettrait une faute en mettant sur sa houille un droit de sortie. Dans ce dernier cas on pourrait se proposer un autre but qu'une recette fiscale : la conservation des dépôts de houille dont la quantité est restreinte et dont l'épuisement est certain à une échéance plus ou moins lointaine ; une protection accordée à l'industrie nationale qui aurait le combustible à des prix d'autant plus modérés que la production houillère des fies Britanniques aurait pour seul écoulement le marché intérieur. Ces considérations ne doivent pas prévaloir. D'abord il est prouvé que les dépôts de charbon sont excessivement abondants, qu'en Angleterre, par exemple, ils doivent contenir deux cents mil* liards de tonnes, soit, d'après le chiffre actuel de la consommation, un approvisionnement pour deux mille ans environ. En second lieu, les droits mis à la sortie de la houille britannique nuiraient à beaucoup d'industries, à la navigation qui trouve dans le transport de ce produit un excellent fret de sortie. Dans certains pays neufs au territoire étendu et à production dispersée, comme le Brésil, la République Argentine, etc., des droits d'exportation très modérés, ne dépassant pas 2 ou 3 p. 100 de la valeur, peuvent être admis comme une sorte de substitut à l'impôt foncier. On n'établit pas de taxe foncière rurale et on perçoit sur les produits exporlés une taxe très légère qui ne peut restreindre les débouchés extérieurs : c'est un procédé commode et peu dispendieux.

Si les droits de douane à l'exportation ne peuvent et ne doivent être appliqués que d'une manière exceptionnelle, c'est-à-dire par les pays qui ont un monopole naturel pour la production de certainsobjets, on peut dire que les droits de transit sont toujours détestables. Dn pays a un grand avantage à développer chez lui le transit, c'està-dire le transport d'objets venant de Tétranger et y allant. Cet avantage ne consiste pas seulement dans les bénéfices et les salaires que produisent à la population le transport et la manipulation des objets qui passent sur le territoire : n'apercevoir que ce bénéfice immédiat et en lui-môme assez modique, ce ne serait voir les choses que par le petit côté. Mais l'expérience .démontre qu'un pays qui attire à lui le transit finit par avoir la plus grande partie des marchandises à meilleur marché qu'un autre qui se contente du mouvement de ses propres échanges. Quand un grand courant de marchandises passe

par un pays, il s*y produit un marché animé, vivant, toujours croissant. Les approvisionnements, les achats et les ventes y sont plus faciles : Toutillage commercial s*y perfectionne davantage. Aussi toutes les nations civilisées ont-elles renoncé aux droits de transit perçus pourTËtat. Pendant la première moitié du siècle ces droits, au contraire, étaient nombreux et lourds, parfois même il existait des prohibitions de transit.

La principale catégorie des droits de douane en Europe, ce sont les droits à Timportation des marchandises étrangères : aussi con- \ient-il de l'étudier attentivement. Les droits à l'importation peuvent porter soit sur les produits naturels du sol, tels que les denrées agricoles, les matières premières servant à l'industrie, les minéraux; soit sur les articles manufacturés. Les uns et les autres de ces droits peuvent être ou fiscaux ou protecteurs : fiscaux en ce sens qu'ils n'ont pour objet que d'assurer une recette au Trésor ; protecteurs en ce qu'ils se proposent de préserver l'industrie indigène de la concurrence étrangère.

Les droits à l'importation des produits naturels du sol sont purement fiscaux quand ils s'appliquent à des produits n'ayant ni similaires ni succédanés dans le pays, comme en Europe le thé, le cacao, le café, et autrefois le sucre ou le tabac ; ils sont fiscaux encore quand, portant sur des denrées qui ont des similaires dans le pays, telles qu'actuellement le sucre, ils représentent exactement le droit perçu sur la même denrée produite à l'intérieur. Les droits sont, au contraire, protecteurs, quand ils frappent des produits naturels exotiques ayant des similaires ou des succédanés dans le pays, et que ces produits similaires ou ces succédanés indigènes sont exempts d'impôts ou sont moins grevés que les produits étrangers ; c'est ce qui arrive, par exemple, quand on met un droit sur la laine exotique et qu'on n'en établit pas un sur la laine nationale. Alors on protège la laine nationale, on en relève le prix d'une somme égale ou à peu près au montant des droits perçus sur la laine étrangère. L'impôt que supporte alors le consommateur de laine est beaucoup plus considérable que celui qui entre dans les caisses du Trésor ; le Trésor, en effet, ne perçoit la taxe que sur la laine étrangère, mais comme le prix de toutes les laines a été relevé dans le pays d'une quantité égale ou presque égale à la taxe qui pèse sur les laines étrangères, le consommateur de laine indigène paye un véritable impôt, non pas à l'État, mais au producteur de la laine nationale. Dans ce cas il est très fréquent que, pour obtenir un produit médiocre, dix millions par exemple, l'État impose au gros des consommateurs un sacrilice triple, quadruple, quelquefois décuple. II prend aux uns pour donnef

aux autres, ce qui est contraire à toute idée de justice. C'est ce qui se passe aujourd'hui en France pour la houille. Le Trésor recueille par cet impôt 11 ou iâ millions. Les consommateurs de hoaille en France payent en réalité le triple, par le renchérissement non seulement des houilles étrangères qui sont taxées, mais encore des houilles indigènes qui sont protégées contre le développement de la concurrence des houilles étrangères. Aussi ces droits protecteurs devraient-iis être tmpitoyahlement condamnés et rejetés.

Quand les droits de douane portent sur des articles manufacturés, ils peuvent être aussi soit fiscaux, soit protecteurs, mais ils ontplu: généralement ce dernier caractère. Us sont fiscaux quand les produits nationaux similaires sont frappés à l'intérieur d'une taxe strictement équivalente. Ils peuvent être encore fiscaux dans une antre circonstance et alors même que les produits nationaux similaires m sont nullement grevés à l'intérieur. Supposez que l'on ait élahli u£ droit de douane à l'entrée de la laine étrangère : à moins que ce droit ne soit excessivement léger, comme i ou 2 p. 100 par exemple, ilfact bien établir des droits compensateurs sur les produits étrangers qm •ont manufacturés avec la laine, sinon les fabricants français, qui payent un droit sur la laine, ne pourraient pas supporter la concQ> rence des industriels du dehors: l'industrie de la laine s*en irait d« France ou du moins diminuerait en France, non pas par l'incapacité de nos manufacturiers et de nos ouvriers, mais par la faute de l'ÉUt qui imposerait à leurs produits des charges auxquelles ne seraient pas soumis les produits similaires étrangers. Hais cette compensatioa exacte entre la taxe que supporte une matière première et la taxe qu'on doit exiger du produit manufacturé correspondant est fort(li^ ficile à établir. Plus une industrie est progressive et perfectionnée, plus il est malaisé d'arriver à un bon résultat sous ce demier rapport. Ainsi pour les tissus mélangés, il est à peu près impossible de constater dans quelles proportions la laine, le coton ou la soie sont entrés dans la composition de l'étolTe. En établissant on droit compensateur sur les produits manufacturés étrangers, on risque ou de le mettre trop bas, ce qui serait une faveur pour le fabricant étranger, ou de le fixer trop haut, ce qui serait une faTcor pour le fabricant indigène. Cet embarras presque inextricable doit être une raison pour s'abstenir de taxer les matières premières, c'està-dire tous les objets qui, au lieu de servir à la consommation immé* diate, servent à la fabrication d'autres produits.

Généralement ces droits dits compensateurs sur les objets fabriqués sont toujours plus ou moins des droits protecteurs : le législateur, soit par crainte d'erreurs qui seraient préjudiciables au fabricant na-

tioDal, soit par parti pris, ne fixe pas le taux de ces droits de manière qu'ils soient la stricte représentation des droits que les fabricants nationaux ont payés et que les fabricants étrangers n*ont pas acquittés sur les matières premières : il les fixe plus haut de manière qu'ils contiennent une certaine dose de protection pour Tindustrie nationale.

Dans le système protectionniste le législateur gradue les droits sur les articles fabriqués de telle façon qu*à mesure qu*on s'élève sur réchelie des opérations manufacturières, le droit d'entrée représente d'abord la compensation de tous les droits qui sont établis sur les opérations précédentes, plus une certaine protection pour la dernière opération industrielle.

On sait combien l'industrie actuelle est divisée. Considérons une pièce d'indienne. Il y a dans la production de cette pièce toute une série d'opérations diverses qui peuvent être soit réunies dans le même établissement, soit faites dans des établissements et par des fabricants différents. Toutes ces opérations variées donnent lieu à toute une série de droits pour les articles venant de l'étranger. Pour faire une pièce d'indienne, il faut d'abord du coton, qui est la matière première. Nous supposons que le coton est taxé à la frontière. La première opération industrielle qui se présente consiste à transformer le coton en fil : on a un premier produit manufacturé qui est le fil do coton ; les fils de cotons étrangers sont taxés à la douane : i^ d'un droit compensateur qui représente le droit que le filateur français paye sur le .coton avec lequel il fait des fils ; S* d'un droit protecteur^ qui est destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister dans les moyens de production entre l'industriel français et les industriels anglais, suisses, allemands, etc. Les fils de coton ne sont pas en général un produit définitif destiné à entrer dans la consommation : ils servent à fabriquer des tissus. Gomment, sous le régime protecteur, seront taxés à la douane lea tissus de cotons étrangers? Ils seront grevés aussi de deux droits, confondus l'un dans l'autre, mais qu'il est indispensable de distinguer : l'un est un droit compensateur qui représente la taxe grevant les fils de coton étrangers que le tisseur national a pu employer; l'autre est un droit protecteur destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister entre les moyens de production du tisseur national et ceux de son concurrent étranger. Enfin» le tissu de coton est parfois un produit définitif, d'autres fois non» il doit recevoir une dernière main-d'œuvre, l'opération que l'on appelle indiennage ou impression sur étoffes. Gomment sera établie la taxe qui grèvera les indiennes étrangères à la frontière? Toujours de la même manière. L'indienne étrangère payera d'abord un droit compensateur représentant la taxe qui grève les tissus à leur entrée en

658 TRAITÉ m U 8CIBNCB DBS HNANCBS.

France, plus ud droit protecteur destiné à combler Tinégalité qui es! censée exister entre les moyens de production de rindienneur frasçais et ceux de Tindienneur étranger.

Tel est le régime des douanes sous le système protecteur. Les protections s'ajoutent les unes aux autres. Il faut, en effet, tenir compte an ûlateur national de l'impôt qu'il a payé sur le coton, maliëre pr^ mière de ses fils ; en outre l'on veut le protéger, ce qui ne se peut faire qu'en ajoutant un certain droit à ce droit compensateur. Il M aussi tenir compte au tisseur national de l'impôt qu'il a payé sur le! fils étrangers, matière première réelle ou possible de ses tissus; es outre on veut lui donner une certaine protection qui le faTorise contre la concurrence du tisseur étranger ; pour cela il faut ajootî: un certain droit protecteur au premier droit qui est compensateur Enfin, il faut tenir compte à l'indienneur national des droits qu'il peit avoir payés sur les tissus étrangers, matière première réelle ou po^ sible de ses indiennes, et en outre, comme on veut protéger riodiefr neur national, il faut bien lui accorder en plus de ce premier drcii. qui est strictement compensateur, un autre droit qui soit protecteur

U en est de toutes les industries comme de celle-là. Toutes comportent on certain nombre d'opérations et chaque opération spécial est l'objet d'une protection particulière. On comprend qu'un sembl:^ ble régime, aussi compliqué, presque inextricable, ne puisse se pa^^' de tempéraments chesun peuple qui veut avoir un grand commerce extérieur. Les tempéraments sont la faculté d'entrepôt, les drawk^ ou les admissions temporaires. La faculté d'entrepôt est indispensable pour permettre à nos ports de vivre, c'est-à-dire à nos comoierçants de réexporter, sans payer de droits, la totalité ou une ^^ des articles étrangers taxables qu'ils ont introduits momentanémei:: en France. Le drawback ou l'admission temporaire en franchise ne^ pas moins nécessaire pour permettre aux fabricants d'exporter si: les marchés du dehors, c'est-à-dire pour dégrever les marchaiidi.'^' françaises destinées à l'exportation de tous les droits qui ont chaK' ou qui devaient charger les différentes matières exotiques atecle^ quelles ces marchandises ont été faites ou bien ont pu être fail^

Que ce système compliqué, forçant à tant de formalités, ait Onip^' être battu en brèche, on ne doit pas s*en étonner. Presque toot 1< monde consuflte plus l'intérêt particulier que l'intérêt général. Q^i'^^'* il arrivé à la longue sous le régime protectionniste ? C'esl i\^ chaque fabricant, tout en voulant des droits protecteurs sur les ar'^' clés étrangers similaires à ceux qu'il produit, veut la liberté ou It'Q' trée en franchise pour les produits qu'il emploie dans son iodustrie* Les filateurs, par exemple, désirent une protection élevée pour \^^^'

fils, mais la plupart souhaitent que les matières premières de leurs fils, le coton, la laine, le lin, la soie, entrent en franchise. Les tisseurs demandent la protection pour leurs tissus, mais un grand nombre désirent que les fils étrangers, matière première réelle ou possible de leurs tissus, soient affranchis de droits. Les indienneurs à leur tour Toudrdient bien la protection pour leurs indiennes, mais tous désirent que les tissus étrangers, matière première possible de leurs indiennes, entrent en franchise. Certaines Tilles industrielles, Tarare, Calais, Mulhouse dans la France d*aTant i870, levèrent l'étendard de la révolte contre le régime douanier existant. Il en est de même pour toutes les autres branches. Ainsi les constructeurs de navires veulent que les navires construits à l'étranger soient prohibés ou taxés, mais ils désirent que les éléments de construction des navires, les bois de construction, le fer, le chanvre, entrent en franchise chez nous. D'autre part, les armateurs désirent surtout que les navires étrangers qui entrent dans les ports de France soient frappés d'une surtaxe, mais ils réclament pour eux la faculté d'acquérir sans droits des navires étrangers. Enfin viennent les commissionnaires et les commerçants qui, d'ordinaire, ne veulent pas d^ surtaxe de navigation ni de surtaxe d'entrepôt, et qui demandent la liberté complète.

Voilà comment peu à peu les industriels se sont divisés; leur coalition a été rompue, et le système protectionniste s'est trouvé compromis. Â mesure qu'on s'élevait sur l'échelle de la production, on trouvait des fabricants qui se plaignaient des droits grevant les objets étrangers qu'ils élaboraient ou auxquels ils donnaient un complément de main-d'œuvre. Toute protection, en efifet, au profit de la laine indigène est une charge pour le filateur de laine qui exporte ; toute protection pour les fils de laine est une charge pour le tisseur lie laine qui exporte ; toute protection pour les tissus de laine est une charge pour le fabricant de vêtements confectionnés qui exporte. Il est vrai que dans bien des cas, soit par le drawback, soit par l'admission temporaire, on essaye d'atténuer cette charge pour Texportateur: quelquefois on y réussit, généralement non. En tout cas le drawback et l'admission temporaire sont toujours des embarras. Aussi un régime hautement protecteur n'estril pas compatible avec un grand commerce extérieur, c'est pour cette raison qu'à mesure que Ton s'élève sur les degrés de la production, on rencontre des fabricants qui sont moins amis de l'ancienne réglementation. En efi'et, en protégeant les premières opérations industrielles, on nuit aux opérations industrielles subséquentes.

En dehors des droits sur les produits naturels et sur les produits

660 TRAITft DE LA SCIBNCB DBS HNANCES.

fabriqués,!! y a les droits de navigation, destinés à protéger la marin» marchande. Ces droits, avons*nous tu, sont de trois sortes : on juge d*abord indispensable de déveloper la construction des navires dans le pays ; d^où Ton prohibe ou Ton taxe les navires construits à Tétranger que Ton veut franciser : ce sont là les droits dits de francisation. En second lieu on juge qu'il faut protéger TarmateulV français contre rétranger et Ton a les surtaxes de pavillon et les droits de tonnage différentiels. En troisième lieu on estime que les navires français n*ont pas tous droit à une protection égale, ou plutôt qu'il faut astreindre les navires français à faire des voyages au long cours: on part de ce principe pour établir des surtaxes d'entrepôt, c*est-à-dire que tout navire français arrivant dans un port français avec des marchandises qui ne proviennent pas en droite ligne des lieux de production, mais qui ont été prises aux entrepôts d'Europe» soit Londres, LiverpooU Anvers, Amsterdam, etc., sera chargé d'une surtaxe dite l'entrepôt, dont sera exempt le navire français qui arrivera avec des marchandises similaires prises directement aux lieux de production, soit les Grandes-Indes, Java, le Gap, Buenos-Ayres, les États-Unis, le Brésil, etc. Enfin il y a encore une autre protection maritime, qui ^tte fois ne se traduit pas par un droit, mais par une prohibition, cette quatrième protection, c'est le privilège du cabotage accordé aux aavires français : on entend par cabotage la navigation côUère d'un port à un autre du même pays.

Tel est l'ensemble du système protecteur. Ge système a fleuri chez toutes les nations de l'Europe jusqu'à un temps très rapproché; il dure encore sur le continent, mais un peu atténué : on ne peut, en effet, le supprimer tout d'un coup : des ménagements sont nécessaires pour faciliter la transition et donner aux industriels Jusque-là protégés le temps de se préparer à une concurrence illimitée.

Les atténuations et les modifications du système protectionniste se sont opérées de deux manières : i* par des lois intérieures qui abaissaient certains tarifs ; 2* par des conventions avec les puissances étrangères, des traités de commerce, engagements qui liaient les différents pays entre eux pour des périodes soit indéfinies, soit déte^ minées. 11 résulte de cet état de choses qu'il y a dans certains pays, en France notamment, plusieurs tarifs de douane : l'un qui s'appelie le tarif général, l'autre qui est dénommé le tarif conventionnel.

Le tarif général des douanes ou tarif autonome, pour employa l'expression allemande, est l'ensemble des droits qui forment la base de notre tarification, lesquels droits s'appliquent aux marchandises venant de tous les pays, sauf de ceux avec qui nous avons des traités de commerce. Les tarifs conventionnels sont, au cou-

traire, les tarifs qui ont été stipulés par les différents traités de commerce et qui sont des dérogations au tarif général. Le tarif général existant en France Jusqu'à 1881 était presque devenu une lettre morte : c'était une de ces lois qui ne sont pas formellement abrogées, mais que personne ne voudrait appliquer, tellement elles sont suran* nées. Ce tarif général antérieur aux traités de 1860 gardait une exis tence virtuelle, parce que les différents traités de commerce no l'avaient pas abrogé et qu'ils en suspendaient seulement Tapplication. En 1881 il a été remplacé par un tarif général nouveau, moins restrictif, quoique encore fortement protectionniste. Ce tarif a été atténué dans la pratique par des traités de commerce conclus en 1881 et relevant en général dans une certaine proportion les droits des traités de commerce de 1860 et des années suivantes.

Au point de vue de l'application des tarifs de douane, il y a deux mesures fort différentes : les prohibitions et les droits d'entrée. Le mot de prohibition est clair par lui-môme ; il désigne la défense absolue de laisser introduire dans le pays telle marchandise étrangère déterminée. C'est l'arme la plus sûre du régime protecteur; con^me une prohibition ne produit au Trésor aucune recette, ce n'est pas un expédient financier. Les droits, au contraire, sont productifs pour le Trésor, puisqu'ils laissent entrer les marchandises étrangères à la condition qu'elles payent une taxe déterminée. Cette taxe peut être soit légère, soit modérée, soit excessive dans ce dernier cas les droits sont dits prohibitifs, en ce sens que par le fait ils empêchent complètement l'entrée des marchandises étrangères que le tarif est censé admettre à certaines conditions. Les droits prohibitifs ne sont pas plus que les prohibitions manifestes des mesures financières.

A un autre point de vue, si l'on considère le procédé par lequel on assied les droits sur les marchandises, 011 distingue les droits à la valeur {ad valorem) et les droits .dits spécifiques. Les premiers sont proportionnels à la valeur soit déclarée, soit présumée, soit constatée de la marchandise : ils prélèvent un tantième pour cent de cette valeur. Les droits spécifiques sont des droits fixes, qui sont établis sur l'unité de poids, de longueur ou de volume de la marchandise taxée. Us ne sont donc pas strictement proportionnels à la valeur.

Prenons un exemple pour distinguer ces deux catégories de droits : supposons que l'on taxe le drap à 10 p. 100 de la valeur; quand il arrive une pièce de drap, il faut une déclaration de cette valeur; en cas de difficulté et de désaccord entre la douane et le commerçant sur l'exactitude delà valeur déclarée, il faut une expertise, ou bien encoi e. 4*exercice de la faculté que l'on appelle droit de préemption au profit

662 TRAITÉ DE U SCIENCE DBS PIN\NGKS.

de la douane. Voilà bien des formalités et des incertitudes. Ce sont des entraves à la prompte expédition des marchandises, un risque de perte pour le négociant si la douane ou les experts estiment trop haut la valeur de l'article, un risque de perte pour le Trésor si le commerçant réduit abusivement et sans que l'administration s'eo aperçoive la valeur qu*il dénonce. Si Ton taxe, au contraire, les draps à 1 franc le mètre, c'est un droit spécifique. 11 est clair que les difScuites sont moindres dans ce second cas que dans le premier. Les droits à la valeur ont des inconvénients, parce que la détermination de la valeur est difficile, que cette base de perception donne lieo soit à àes fraudes fréquentes, soit à l'arbitraire des agents de h douane, et dans les deux cas à des contestations et à des retards infinis. Les reproches que l'on peut faire aux droits spécifiques, c'est d'abord que, si la marchandise vient à hausser ou à baisser considérablement, ces droits ne représentent plus la même proportion dg prix de la marchandise; c'est là un inconvénient assez gprave, parce que des droits spécifiques, modérés à l'origine, peuvent devenir arec le temps, par la fluctuation du prix des marchandises, soit excessifs, soit insignifiants. Un autre inconvénient encore des droits spécifiques, c'est que le plus souvent ils sont légers sur les marchandises d'une grande valeur destinées à la consommation des classes riche§. et qu'ils sont lourds, au contraire, sur les marchandises communes, à bon marché, et qui servent aux classes laborieuses de la population. Ces inconvénients peuvent être, sinon complètement évités, do moins atténués : il suffit, pour parer au premier, de reviser les droits spécifiques quand il se produit sur une marchandise déterminée un grand et durable mouvement de hausse ou de baisse, et, pour diminuer le second, d'établir sur chaque nature de marchandises non pas un droit spécifique unique, mais trois ou quatre droits selon les qualités faciles à reconnaître. Il importe, en outre, que tous ces droits soient fort modérés pour ne pas grever trop lourdement les objets de consommation populaire. Souvent la substitution de droits spécifiques aux droits ad valorem n'est qu'une manœuvre pour augmenter la protection accordée à la plus grande partie des produits nationaux; c'est ce qui est arrivé en 4881 et 1882 en France. Les droits spécifiques ont surtout un inconvénient considérable qui leur donne un caractère anti-civilisateur, c'est leur fixité. Le propre de l'industrie moderne est d'abaisser graduellement, par des perfectionnements mécaniques, le prix de revient de presque tous les objets manufacturés. 11 en résulte que le prix vénal de ces articles décroît; le droit spécifique restant immuable représente une proportion chaque jour croissante du prix de la marchandise, et con*

DES DROITS DE DOl/ÀNB. 663

stitue un obstacle chaque jour grandissant à la liberté des échanges. Ainsi le droit de 60 fr. par tonne de fer ne représentait guère eu 1864 que 25 p. 100 du prix de la marchandise, en 1883 il r^résentait 50 ou 60 p. 100 de cette valeur. Nous conclurons de ces faits que les droits spécifiques doivent être repoussés, toutes les fois qulls ne sont pas très minimes, quand ils dépassent, par exemple, 8 ou 10 p. 100 de la valeur des qualités les plus communes. En outre les objets spécifiques devraient être soumis à des révisions quinquennales pour que, tenant compte des changements notables du coût de la production, on rétablit le rapport initial entre le montant de ces droits et la valeur vénale des articles manufacturés.

Ces explications techniques données, examinons sommairement quelles ont été les modifications du régime douanier en France et en Europe. C'est presque fortuitement que le système hautement protectionniste s'est constitué en France. Golbert avait établi un régime à la fois fiscal et protecteur, différant singulièrement de notre tarif général par l'esprit et par la lettre. A la fin de l'ancienne monarchie, en 1786, la France fit avec l'Angleterre un traité de commerce dans le sens de celui qui fut conclu trois quarts de siècle plus tard en 1860. L'Assemblée constituante, dans sa grande réforme fiscale, conserva les douanes, mais avec des tarifs modérés. La guerre avec l'Angleterre sous la République et sous l'Empire changea ces dispositions. Le traité de 1786 fut emporté. On voulut frapper l'Angleterre dans son commerce : cette pensée politique ou stratégique fit inaugurer un régime de prohibitions absolues dont on ne trouvait pas de trace dans le régime de Golbert. Ces mesures rigoureuses, anti-économiques, avaient été adoptées, non pour un temps de paix, mais pour une période de lutte (1). Sous la Restauration et sous la monarchie de 1830, avec le sufi'rage restreint, on eut des Chambres composées de propriétaires peu éclairés et d'industriels qui s'attachèrent à faire prévaloir leurs intérêts particuliers. Alors s'échafauda pièce à pièce, malgré l'opposition des ministres les plus capables de la Restauration et de Louis-Philippe, le système protectionniste à outrance qui vit encore dans notre tarif général.

Ce tarif général était remarquable par trois caractères : l' la place énorme qu'y tenaient les prohibitions absolues ; â* la taxation de toutes les matières premières nécessaires à l'industrie ; 3"* l'inextricable complication des tarifs à cause de l'innombrable quantité d'ar-

(1) Consulter pour rétablissemeDt et le développement du système protecteur en Franco les ouvrages suivants : Michel Qievalier, Examen du système protecteur; Amô, Études sur les tarifs de douane et le* traités de commerce; le comte de Bu* ienval, De la formation du tarif général de la Fran:9,

•64 TlAITt M Là SOmCE MS mAMa

ticles toiés «wiTml la qualité ci «ohant hi coMparilioa sooraitdrciles à constater.

Le transit ei l'exportation de diTers objets étaient, soos ce réfin^. floit taxés, soit interdits. Par exemple, on ne pondait faire traversera France à des articles prohibés ponr la consooiniatMMa. A partir de I845y les droits et les prohibitions de transit ont été abolis : cepodant Tinterdiction do transit dora qnelqoe temps encore ponr quelques articles : les animanx liTants, le pcHsson firab, la viande frakke. les chiffons, le socre raffiné, les voitures, les armes, la poodre

Le système des droits à l'exportation était plus simple ; O existait nn droit général de sortie de 35 centimes par cent kilogrammes, et de 1/4 p. 100 de la valeur pour les marchandises taxées mévoiarm. Ces droits rendaient naturellement plus dilBcile Técoolement des marchandises françaises sur les marchés étrangers. Tel était le sor: général pour l'exportation de nos produits à partir de 1841 ; mais ce nombreux articles étaient encore l'objet soit de droits prohîbîtiff, soit même de prohibitions absolues à la sortie. M. de Hock en domie la nomenclature dans son ouvrage sur les finances françaises. Çïcj de Hock, VÀdmimOralûm finamcière de la Framee^ page 268.)

Le régime de l'importation était beaucoup plus intéressant et plos important que celui du transit et de l'exportation; cm l'avait infiniment plus compliqué. Parmi les nombreuses prohibitions à Fimpor* tation que contenait le tarif général, quelques-unes, en petit nombre, avaient pour objet d'assurer le revenu de l'État, la sûreté on la salubrité publiqae; par exemple, l'interdiction du tabac en feuille, do tabac fabriqué, des contrefaçons de livres, des cartes à jouer, de h poudre à tirer. Mais la plupart des prohibitions avaient pour but de mettre rioda^tne française à l'abri de toute espèce de concurrença et même de stimulant. (Voir de Hock, page 260.)

On se trouvait ainsi sous un régime qui devait faire tomber Ilndustrie nationale dans l'engourdissement, et qui avait l'inconvénient spécial d'empêcher de naître ou de se développer une quantité d'industries qui auraient eu besoin de tirer du dehors à bon marché ob certain nombre de ces objets prohibés. On ne pouvait interdire complètement l'entrée du fer, de la houille, des autres métaux, mais sor plusieurs de ces articles les droits étaient presque prohibitifs et n*ont été sérieusement abaissés que sous le second Empire ; encore à Theara actuelle sont-ils d*one élévation déraisonnable.

Les droits sur les matières premières servant à l'industrie nationale étaient extravagants ; ils constituaient une gêne notable poar la rapidité des opérations commerciales. L'agriculture jouissait d'ooe piotection considérable, grâce à ces droits sur les matières premières

p exotiques. Véchelk mobik^ dont noas avons déjà expliqué en gros le mécanisme, était, en outre, une faveur à laquelle elle attachait beaucoup de prix. Il n*y avait aucune prohibition d^entrée ou de sortie

? sur le blé; mais le droit d*entrée s*élevait et le droit de sortie s*abaissait suivant que le prix du blé en France descendait au-dessous d'un certain taux considéré comme normal, et réciproquement le droil d'entrée s'abaissait et le droit de sortie s'élevait suivant que le prix du blé montait au-dessus de ce taux normal d'après les calculs de l'ad-

r ministration. Ce taux normal n'était pas le môme pour toute la France. Les départements frontières étaient divisés en quatre classes,

: selon le cours habituel du prix du blé, et le taux normal était fixé différemment pour chaque classe de départements. Les droits sur les autres espèces de grains et de farines étaient maintenus dans une proportion constante avec ceux qui grevaient le blé suivant ces variations de prix. Tant que les prix n'étaient pas trop élevés à l'intérieur, la marine française était protégée par un droit différentiel de 1 fr. 25 par chaque hectolitre de froment importé sous pavillon étranger.

Rien n'égalait l'inextricable complication des droits sur les articles manufacturés. L'administrateur autrichien, dont nous avons plusieurs fois cité l'ouvrage, M* de Hock, en donne des preuves nombreuses : les bois de construction et de menuiserie étaient divisés en onze articles et vingt- trois subdivisions; les pierres et les terres, en y comprenant les ouvrages en pierre, en dix-huit articles et trente et une subdivisions. Il n'y avait pas d'objet manufacturé qui ne fût soumis à une vingtaine de tarifs différents, suivant sa qualité et les opérations qu'il avait subies. Ce qui augmentait encore la gêne causée par un pareil régime, c'étaient les nombreux degrés dans la compétence des bureaux de douane, un nombre restreint d'entre eux pouvant seuls recevoir tous les articles taxés, les autres ne pouvant recevoir que certaines marchandises déterminées. Une autre source de difficultés et d'embarras, c'étaient les mesures de restriction pour le mode de paquetage et d'emballage. Les règlements étaient minutieux sur cette matière, ne permettant pas, par exemple, d'emballer ensemble des fils de divers numéros de finesse.

Les droits de navigation venaient compléter le système. Les navires étrangers étaient astreints dans nos ports à des surtaxes de pavillon; les navires français eux-mêmes n'échappaient pas à la surtaxe dite d'entrepôt — ils la subissent encore — quand ils apportaient des marchandises qui ne venaient pas en ligne directe du lieu de provenance. Le cabotage était complètement réservé — il l'est encore — au pavillon français. Un vaisseau était tenu pour français s'il appar-

((6« TRAITi DB Là SOSIICK DIS HIIANCKS.

tenait pour moitié à des Français et que les officiers et les trois quarts des hommes d*équipage fussent Français. Le navire devait avoir été construit en France. Les navires français étaient favorisés relative* ment aux étrangers par des droits différentiels de tonnage» de port et de quarantaine.

Enfin le régime colonial, connu sous le nom de pacte colonial, terminait la série de toutes ces restrictions. Le comnaerce entre la France et les colonies n*était permis que par navires français. Les produits des colonies ne payaient pas de droits de sortie pour la métropole, et ils y jouissaient d'un traitement de faveur. En revanche, leurs marchandises ne pouvaient être exportées ailleurs que pour la mère patrie, du moins à l'origine^ et les colonies elles-mêmes ne pouvaient acheter d^objets manufacturés qu'à la métropole.

Toute cette organisation artificielle et compliquée avait beaucoup moins pour objet de fournir des ressources au Trésor que de favoriser l'essor de chaque industrie en particulier. On ne se rendait pas compte que toutes ces faveurs particulières et réciproques s'annotaient mutuellement, et qu'il n'en résultait que des gènes et des pertes de temps.

Un phénomène curieux et qui montre combien l'intérêt du Trésor était étranger à ce régime, c'est que presque toujours les Assemblées législatives en France ont contraint le gouvernement à augmenter ou à maintenir les prohibitions. Presque tous les projets de dégrèvement étaient d'initiative gouvernementale, et ils rencontraient, d*ordinaire, un accueil froid ou même hostile dans les Assemblées.

L'histoire de notre tarif douanier au dix-neuvième siècle se composé alternativement de prohibitions nouvelles ou d'élévations de droits protecteurs réclamées et imposées parles Chambres malgré la résistance plus pu moins timide du gouvernement^ et de plans de réforme proposés par presque tous les gouvernements et venant échouer devant la résistance des Chambres ou ne triomphant qu'à la faveur de sortes de coups d'État (I).

Donoons quelques exemples de ces faits historiques. La Restauration, pour faire face à ses charges, proposa, outre une augmentation considérable des impôts directs, un impôt intérieur sur les articles fabriqués, sur le fer, le cuivre, les draps, les toiles, le cuir, le papier. Cet impôt, fort mauvais d'ailleurs, est repoussé; au contraire, les droits de douane proposés par le gouvernement, non seulement sont adoptés en principe, mais sont même augmentés par voie d'amendement. Au début de la Restauration également, en 1814, on voit

(1) L*ouvnige de M. Amé^ Études sur les tarifa de douane» etc.. est très instroctii et très probant soas ce rapport.

le gouTemement proposer, par Torgane de M. Bérenger, directeur général des contributions indirectes. Feutrée des sucres rafQnés en France moyennant un droit. La Chambre repoussa ce projet, sous le prétexte de sauvegarder les intérêts des industries françaises. De môme le gouvernement demandait l'entrée d*une catégorie de fers, dits fers en massiaux, la Chambre repoussa cette motion dans la crainte que de petites usines s'établissent près des ports pour travailler ces fers et les livrer à la consommation à meilleur prix que les fers nationaux. Dès cette époque, il y avait lutte entre le gouvernement et lai Jhambre des députés, le premier étant plus éclairé, plus désintéressé, par conséquent aussi moins protectionniste que la Chambre. La faculté déjà attribuée dans ce temps au gouvernement d'abaisser les droits et de restreindre les prohibitions par ordonnance royale était très critiquée.

Voici encore quelques exemples de cette ardeur des Chambres pour Taccroissement des tarifs. En 18â2 le gouvernement propose de décupler le droit à rentrée des bestiaux étrangers, en le portant de 3 fr. à 30 francs par tète de bétail : la Chambre renchérit sur cette proposition et élève le droit à 50 francs au lieu de 30. Cette lutte du gouvernement et des Chambres au sujet des droits de douane est bien exprimée dans un passage d'un rapport fait au roi en 1830 par M. le marquis d'Audiffret : « Aujourd'hui, disait-il, la législation re- « pose sur le vœu national formellement et persévéra mment ex- « primé. Elle ne renferme aucune disposition essentielle qui n'ait « été, non pas seulement votée, mais produite par la Chambre. Ainsi, « quand le ministère a proposé une loi sur les grains, des amendei< ments y oi^t ajouté la prohibition pour certains cas : ainsi, le tarif « des fers a été porté, par amendement, de âO à 25 francs ; ainsi, !e « droit des laines a été mis, par une forme semblable, à 30 p. iOO. « Tout a subi Tinfluence d'une pensée générale dont l'administration « n'a été que l'interprète. Lorsque celle-ci a proposé de suppri- « mer une seule prohibition, celle des cachemires, elle a été mal « accueillie, parce qu*on a cru y voir une sorte d'hésitation qui c( menaçait pour l'avenir l'existence des garanties acquises. Le sys- « tème des douanes n'a pas été établi par une seule législature, mais « successivement par toutes celles qui se sont occupées de la ma- « tière depuis 1814 (1). »

Ce passage exprime nettement la nature Aei relations entre le gouvernement de la Restauration et les Chambres au sujet des droits de douane. Comme le disait un député libéral. Benjamin Constant, les

(1) Système financier de la France^ t. Il, p. 116.

us TBAITft DB LA SCIENCE DBS HNANCBS.

Cibambres étaient saisies d*eothousiasme pour le renchérissement de toutes choses. Il en fut de même sous le gouvernement suivant. Depuis 1834 Tadministration fit quelques efforts pour entrer dans une voie libérale. On ouvrit une enquête pour la suppression de la plupart et des plus importantes prohibitions. En 1836, on supprima celles sur les ch&les de cachemires, sur les extraits de quinquina, le rhum, le tafia et d*autres objets moins importants, En 4841, disparut li prohibition des fils de laine peignés écrus; en 4845, celle des loiles le lin; en 4847, celle des tissus de soie des pays hors d'Europe. liais dans la plupart et les plus importants de ses piojets de réforme le gouvernement échouait. Ainsi en 4845 le gouverfaement proposa d'établir sur la graine de sésame un droit de 2 fr. 50, qui lui semblait suffisamment protecteur pour Thuile d'œillette. Un amendement quadrupla le chiffre ministériel en portant le droit à f 0 francs par 400 kilogrammes. En 4847, H. Gunin-Gridaine, alors ministre, proposa un tarif libéral, se rapprochant sur plusieurs points de celui qui est en îigueur depuis 4860. Voici en quoi consistait le projet du ministre : 4* suppression de 47 prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs ; 2* remaniement des droits sur un très petit nombre de marchandises d'importance secondaire ; 3* admission en franchise de 298 articles sur 666, ce qui n'aurait produit qu'une diminution de recettes de 3 millions ; 4"* immunité des fers, tôles et cornières, des -chanvres et lins destinés à la construction et à l'armement des vaisseaux, du zinc et en général de tous les matériaux en bois ou en fer pouTant servir à cet usage. Ge projet de loi était libéral, il supprimait des prohibitions, simplifiait le tarif sans nuire au Trésor od à l'industrie, introduisait le principe de l'admission temporaire. Après un rapport très violent de la Ghambre des députés, ce projet •échoua.

Sous la République de février 4848, l'administration montra aussi quelques tendances réformatrices : le gouvernement provisoire leva les prohibitions sur les étoffes de nankin, les grandes glaces non •étaméeset l'iode raffiné. Tous les gouvernements marchaient quoique timidement dans la voie libérale; mais ils étaient arrêtés par les Chambres.

Au début de l'Bmpîre l'état de l'opinion des Ghambres était assez i)ien exprimé dans un passage d'un auteur contemporain, M. le marquis d'Audiffret : « Il nous semblerait conforme aux lois de la « prudence, disait-il, et aux véritables intérêts du pays de mettre à « l'abri de toute discussion et de toute incertitude par une proicc- « tion suffisante, et surtout bien assurée jusqu'au jour d'une incon- •« testable supériorité, les sources principales du travail et de la ri-

« chesse publique, telles que pour Tagriculture les blés, les vins, teset bestiaux et les houilles, et pour l'industrie manufacturière leste cotons, la laine, la soie et les fers. Ces huit articles occupent plus « des trois quarts de la population ; il importe de préserver avec eux if Taisance et le repos de toutes les familles, etc. (i). » Somme toute, bien loin de s'associer à de nouveaux progrès, les Chambres eussent plutôt demandé que l'on revînt sur les réformes de détail accomplies par les précédents régimes. Le système hautement protectionniste et presque prohibitif, établi par les Chambres de la Restauration et de Louis-Philippe, en partie contre le vœu des gouvernements d'alors, avait complètement faussé la tradition nationale depuis Colbert en matière de douane. Golbert admettait deux principes qui furent perpétuellement enfreints par le législateur de 1814 à 4860: le premier principe, c'est qu'il ne devait pas y avoir de prohibition absolue; le second principe, c'est que les principales matières premières ne devaient pas être taxées : ainsi, d'après l'ordomiancede 1669, la laine pouvait entrer en franchise.

Avant le régime dictatorial de l'Empire, en 1851, un député da nom de Sainte-Beuve avait proposé un large programme de remaniement des tarifs de douane. Ce projet était divisé en cinq parties : 1* suppression de toutes les prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs n'excédant pas 20 p. 100 ; 3* entrée Ubre de toutes les matières alimentaires et de toutes les matières premières; droits de 10 p. 100 sur les produits en partie manufacturés et d& 20 p. 100 sur ceux qui le seraient complètement; réduction aprèsquatreans des droits sur les fers à 1 franc par 100 kilogrammes; 3* suppression du privilège accordé à la marine marchande française, liberté absolue de franciser les bâtiments construits à l'étranger ; 4® liberté du commerce des colonies avec la métropole ; 5* impôt sur le revenu pour combler le déficit causé par ces réformes. Ce projet se rapprochait du plan de M. *Gunin-Gridaine en 1847 et du traité de commerce de 1860, mais il était sur plusieurs points plus radical que ces deux actes. Ainsi il réduisait les droits^ sur le fer au sixième du taux qui a été consacré par le traité de i860, et il eût supprimé les privilèges de navigation qui n'ont été détruits^ qu'en i866. Ce projet avait le tort de venir dans un moment de trouble, où les finances étaient encore en désarroi. Il fut repoussé, mais il obtint plus de 200 voix.

Ainsi, depuis plusieurs' années, l'opinion libérale et mêmel'opinioa gouvernementale s'en prenaient aux prohibitions, aux taxes sur le»

(I) Système financier de ia France^ 1. 1, p. 122»

670 TRAITÉ DE U SCIENCE DES FINAliCBS.

matières premières et aux droits très élevés sur certains articles manufacturés d*une utilité générale comme le fer. L'Empire procéda dans celte voie, d'abord avec timidité, puis avec hardiesse. Un décret de 1853 abaissa les droits sur les fers bruts et les fers forgés, sur Tacier et sur la houille ; des décrets de 1854 et de 1855 étendirent la franchise d'introduction à un grand nombre de matières premières et aux matériaux nécessaires à la fabrication d'objets da commerce des frontières. Des décrets de 1854 accordèrent à certains chemins de fer et pour un temps limité la faculté d'introduire des fers laminés et des tôles moyennant un droit et abaissèrent les droits sur les huiles, les graisses, les graines oléagineuses. Un décret de 1854 lève la prohibition sur certains liquides spiritueux, et an décret de 1856 sur les fils de laine teints.

La pensée qui inspirait toutes ces mesures, c'était de diminuer les obstacles à l'expansion de certaines industries ; ainsi la prohibition d'introduction du fer étranger relevait le coût d'établissement d@ chemins de fer en France, diminuait par conséquent les facilités de communication à bon marché et accroissait les frais généraux d« toutes les industries françaises sans exception.

La protection accordée à l'agriculture fut fortement atteinte par diverses mesures au commencement du régime impérial : suspension de l'échelle mobile pour les grains, introduction des blés entièrement libre; réduction des droits sur les vins et les liquides brûlés. sur les graines légumineuses, sur le riz, le millet, l'orge. Ces mesures de détail se proposaient un triple objet : 1* diminuer le coût des articles de consommation générale; V faciliter le développement oq l'établissement d'industries d'une évidente utilité nationale comme les chemins de fer, et réduire les frais généraux de toutes nos autres industries ; 3*^ donner un grand essor au commerce français par celle plus grande facilité d'introduire beaucoup d'articles étrangers, jusque-là soit ab'solument prohibés, soit frappés de droits à peu prèi prohibitifs.

Ce n'étaient là que des mesures de détail, partielles, d'une efficacité réduite. On voulait accomplir une réforme d'ensemble, plu' considérable que celte qui avait été proposée par M. Gunin-Gridaine sous le règne de Louis-Philippe, et analogue à celle que proposait M. Sainte*Beuve sous la République. En 1856, le gouvernement présenta au Corps législatif un projet de loi conçu dans ce sens, mais beaucoup moins radical que la proposition Sainte-Beuve. On ne touchait pas aux droits sur les matières premières, on supprimait la plupart des prohibitions à l'entrée des produits étrangers et on les remplaçait par des droits de douane excessivement élevés. Voici

comment un administrateur autrichien^ M. de Hock, appréciait ce projet, u Les droits qui doivent remplacer la prohibition sont encore « élevés, excessivement élevés même et, d*après une motion posté- « neuve au projet, ils ont haussé au delà du chiffre d*abord projeté. « D'après l'intention du gouvernement ils doivent représenter, d'une ' « part, le droit perçu à l'entrée en France des matières premières « contenues dans les produits en question, et, d'autre part, ils doi- « vent assurer à la fabrication une protection de 30 p. iOO de la va* « leur des marchandises; en réalité, ils vont bien au delà de ce but. « Ils donnent à des marchandises susceptibles d'un grand commerce « une protection de plus de iOO pour 100, et la tarification présente « tous les défauts que nous avons reprochés plus haut au tarif fran- « çais, des divisions trop nombreuses et d'une distinction difficile, « trop de considération pour la valeur des objets, des prescriptions «trop minutieuses sur remballage des marchandises; mais on a a triomphé d'un principe qui jusqu'ici a opposé une barrière à « toutes les améliorations, et le chemin est librement ouvert au « progrès. »

Ce projet était donc bien timide : c'était assurément le mmi'miim des réformes indispensables; la question de la levée des prohibitions revenait pour la troisième fois devant la Chambre ; celle-ci lui fit de nouveau mauvais accueil; le projet fut repoussé ou dut être retiré par le gouvernement. C'est alors que le gouvernement impérial, plus autocrate que ses prédécesseurs, se souvint de Tarticle de la Constitution de 1852 qui l'autorisait à conclure des traités de commerce sans que la ratification du Corps législatif fût nécessaire à leur validité. Cette prérogative en soi était exorbitante ; mais il faut dii-e que les Chambres par leur obstination à repousser depuis quarantecinq ans toutes les réformes douanières môme les plus modestes justifiaient l'emploi qui en fut fait. Par l'initiative de Michel Chevalier, qui s'entendit avec l'illustre Cobden, le chef du parti réformiste anglais, et qui convertit à ses propres opinions le gouvernement français, un traité de commerce fut conclu avec l'Angleterre. Une lettre impériale en date du 5 janvier 1860, adressée par l'empereur au ministre d'État, traçait le programme d'un régime douanier nouveau qui consistait dans les mesures suivantes : suppression des droits sur les matières premières nécessaires à Tindustrie; réduction de l'impôt sur les sucres et les cafés ; amélioration des voies de communication ; réduction générale des droits sur les canaux et abaissement des frais de transport; prêts à l'agriculture et à l'industrie; travaux considérables d'utilité publique; suppression des prohibitions ; traités de commerce avec les puissances étrangères.

672 TRAITC DS Là 8C1BNCB DKS nilARCKS.

Il y avait dans ce programme trois parties : la partie essentiel^, c*était la suppression des prohibitions, des droits sur les matière premières, et la conclusion des traités de commerce ; une seconde partie, c'étaient les mesures destinées à faciliter la transition et i mettre Tindustrie nationale en état de mieux supporter la codcq> rence étrangère. Une troisième partie enfin, c'était la réduction des droits sur certaines denrées exotiques, le sucre et le café.

Le traité de commerce conclu avec l'Angleterre ne fixait pas la tarifs, il ne posait que des principes et une limite aux droits. Des conventions supplémentaires déterminèrent, après ane enquête, des tarifs qui restèrent au-dessous de 25 et 30 p. iOO. 'En supprimant ks prohibitions et les droits sur les matières premières, la France rentrait dans la tradition de Golbert. A beaucoup d'égards le traité de 1860 se rapprochait de celui de 1786. Toute une série de lois et è traités compléta cette grande réforme, notamment La loi de 1861 qs détruisit le pacte colonial ; la loi de 1866 sur la marine marchande disposa que trois ans après sa promulgation les surtaxes de pavilloa seraient supprimées, à moins que les navires français ne fasses! frappés en pays étrangers de charges ou de droits dont les navires de ces pays même seraient exempts. Les droits de francisation sur les navires étrangers furent réduits à une somme insignifiante: deux francs par tonneau de jauge. L'égalité fut établie entre la msrine française et la marine étrangère pour le droit de tonnage. On supprima la détaxe dont jouissaient les marchandises venant decoatrées fort éloignées, comme celles d'au delà du détroit de la Sonde : le café de la Réunion n'était jadis taxé qu'à 40 francs quand celui de la Martinique l'était à 60 pour compenser l'inégalité des distances. La plus grande partie des règlements artificiels de Tancien régime protectionniste disparut.

Ce grand ensemble de mesures constitue la principale réforme financière et économique qui ait été accomplie en France depuis la Révolution. Malheureusement depuis 1877, et surtout depuis 1880, l'opinion publique égarée s'est rojelée dans la plupart des pays de monde vers le régime prolecteur.

Cette réforme fut très heureuse pour le développement de la richesse du pays. Le commerce et les échanges, affranchis d'entraîes inextricables, se multiplièrent : la plupart des industries furent stimulées par une concurrence qu'elles pouvaient supporter, mais qui les contraignait à plus d'efforts qu'autrefois. Une foule d'industries grandirent et prospérèrent qui auparavant étaient écrasées ou étouffées par la protection dont jouissaient d'autres industries placées à des échelons inférieurs de la production. Quelques iudustrieSi il est

vrai, eurent à souffrir : quelques forges mal placées durent disparaître. Mais ces infortunes spéciales et locales étaient inévitables et plus que compensées par le développement de la prospérité générale. Les effets du nouveau régime commercial furent encore accrus par le développement des chemins de fer et des voies de communication. Il est très regrettable qu*à partir de 1882 la mollesse et rindécision du gouvernement aient amené dans les nouveaux traités de commerce un relèvement heureusement assez restreint dans les tarifs.

Une nation de l'Europe avait précédé la France dans la réforme de son système commercial» c'est TAngleterre. Toutes les autres suivirent à pas plus ou moins lents. Adam Smith écrivait ea 1776, dans son célèbre ouvrage sur la Richesse des Nations, qu'il ne fallait pas s'attendre à ce que la liberté du commerce pût jamais être complètement rendue à la Grande-Bretagne, que ce serait là une chimère aussi certaine que d'espérer voir se réaliser le rêve de la République d'Utopie ou d'Océana. Le grand économiste manquait trop de confiance et ne ^e rendait pas assez compte de la rapidité possible des progrès sociaux. Quand un principe faux est attaqué et qu'il a commencé à être entamé dansJa pratique, il est bien près de disparaître complètement.

Nous n'avons pas à faire ici l'historique de la réforme douanière de la Grande-Bretagne. Elle est complète : il ne reste plus dans les tarifs anglais une seule trace de droit protecteur. Depuis 18â0 jusqu*à 1852 chaque session du Parlement a été remplie par des discussions sur le régime commercial et presque chaque année a vu abolir quelque droit suranné. Il y a trois périodes distinctes dans cette ère de réformation: de 1822 à 1830 on atténue les droits protecteurs sur presque tous les points; c'est Huskisson qui est le principal minisue réformateur. De i830 à 1845 se produit la grande agitation de la ligue de Manchester pour l'abolition des droits sur les grains ; sous le ministère de Robert Peel les com-laws sont, en effet, rapporù^es, et l'agriculture perd toute protection. De 1845 à 1860 l'œuvre se complète par l'abandon de l'acte de navigation, par des dégrèvements incessants et la disparition de tout droit protecteur. L'ère des traités de commerce s'ouvre.

Le changement complet de système commercial fut, non pas plus fécond, mais tout autant pour l'Angleterre que pour la France. La plupart des autres pays d'Europe qui entrèrent dans la même voie s'en trouvèrent bien. La Prusse est, de toutes les puissances du continent européen, celle qui avait conservé depuis les guerres du commencement du siècle le tarif le plus libéral : malgré le rdlèvemenl

574 TRAITÉ DE LA SCIBNGB DES FINANCKS.

des tarifs qo*a imposé dans ces dernières années M. de Bismarck. TÂlIemagne conserve encore pour la plupart des articles on régime pins libéral que la France (i). Les États-Unis d'Amérique qui, depuis 1860, abandonnèrent un tarif de douanes libéral pour un tarif hautement protectionniste, ont souffert, dans les dernières décades d'années, des crises intenses, et leur prospérité ii*a ea poor cause que rétendue de leur territoire vierge et rimportance de l'immigration.

Dans les développements qui précèdent nous avons parlé des douanes plutôt au point de vue économique qa*aa point de vue financier : c*est qu'il est bien difficile de séparer Tun de Tautre. ti était impossible de traiter de i*impôt des douanes sans jeter dq coup d*œil rapide sur ce qu*il a été dans le passé. Revenons maintenant sur le terrain fiscal. Quelles sont les conditions qui assurent aux droits de douane un rendement élevé? Quelle est la meilleure organisation que Ton puisse donner à cet impôt?

Onn*a pas oublié que les droits de douane sont de deux sortes; les uns purement fiscaux, les autres protecteurs en même temps que fiscaux. Les premiers sont ceux qui grèvent les denrées exotiques n'ayant pas de similaires dans le pays ou ayant des similaires qci sont taxés dans la même proportion que ces denrées exotiques. Le$ autres frappent des matières premières analogues à celles qui soct produites et non directement taxées sur le sol national, ou bien encore des articles manufacturés qui pourraient faire concurrence aux articles manufacturés nationaux. Voilà deux classes très distinctes d'objets imposables. La première se compose presque uniquement de denrées qui sont produites par un autre climat, denrées tropicales et coloniales, telles que le café, le cacao, le thé, le cotoD, jadis le sucre. La deuxième comprend tous les produits agricoles de nos contrées, comme la laine, le lin, le chanvre, le blé, le tId, et tous les articles manufacturés : la houille, le fer, tous les métaux, les tissus, etc.

Quelle est la plus productive de ces deux catégories de droits? G*est, au moins pour les pays d'Europe, toujours la première, cei.è qui comprend les denrées coloniales. La productivité d*un régime de douanes dépend de bien des causes qu'il importe d'analyser.

Elle tient d'abord au nombre et à l'importance des articles que l'on veut soumettre aux taxes. Il est clair que, si Ton veut fi'apper U laine, le blé, la houiUe, on aura de ce chef des revenus que n*au* ront pas des nations qui épargneront ces articles : il reste à savoir

(1} Toir sur l'ancien régime doutmer d« la Prasse : Ricbelot, Hitlotre du Zoiivt rein.

s*ll vaut mieux grever ces produits étrangers que de relever les impôts intérieurs, soit directs, soit indirects. L'objection principale contre la taxation des articles que j'ai cités et de beaucoup d*autres analogues, c'est que de pareils impôts contraignent le consommateur national à un sacrifice bien plus élevé que n'est le rendement qui rentre dans les caisses du Trésor. Ainsi, l'impôt perçu à la douane sur le blé ou sur la laine, non seulement renchérit le blé et la laine taxés dans la proportion de la taxe, mais il renchérit en outre tout le blé et toute la laine que produit le pays et qui ne sont pas taxés. II y a donc une grande disproportion entre la perte que subit le consommateur grâce au renchérissement de la totalité de ces produits et le revenu que perçoit le fisc par la taxation d'une faible partie de ces produits.

Quoi qu'il en soit, la productivité d'un régime de douane dépend en premier lieu de la série des articles que Ton taxe. On ne peut dire que le maximum du revenu fiscal doive être sur ce point le but d'une bonne administration des finances, et on ne doit jamais oublier que, toutes les fois qu'on taxe à la frontière des mar^ chandises ayant des similaires dans le pays, on impose au consommateur un sacrifice qui est hors de toute proportion avec le revenu que retire le Trésor, puisque le sacrifice du consommateur est quelquefois au bénéfice du Trésor dans la môme proportion que 4,5,8, 10 sont à 1.

La productivité d'un régime douanier dépend, en second lieu, du taux des droits sur les objets de consommation n'ayant pas de similaires dans le pays. On a vu que la plus grande partie du revenu des douanes se compose de droits sur les denrées coloniales, sucre, café, cacao, thé, tabac, etc. Le produit aura d'autant plus de chance d'être considérable que les droits sur ces denrées seront plus élevés, sans dépasser la limite d'une certaine modération, sinon, en restreignant outre mesure la consommation, la hausse excessive des droits en diminuerait le rendement. Nous avons déjà incidemment dans cet ouvrage efQeuré plusieurs fois cette question délicate de la producti- Tité relative des droits élevés et des faibles droits : nous lui consacrerons quelques pages dans un prochain chapitre. On ne peut nier qu'en règle générale, lorsque Ton ne sort pas de la catégorie des tarifs modérés, un droit un peu élevé n'ait plus de chance d'être productif qu'un droit moindre.

En troisième lieu, la productivité d'un régime de douane tient au climat et à la position géographique du pays. Ainsi, en Europe, une grande partie des produits de la douane vient des denrées coloniales, gi le climat d'une contrée européenne permet de produire sur son

676 TRAITâ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

sol des denrées de mèine nature ou servant à un même usage que ces denrées coloniales, le produit des douanes aura, de ce chef, une infériorité vis-à-vis du produit des douanes des pays qui sont situés dans d*autres conditions de climat. Comparons, par exemple, U' France à TAngleterre sous le rapport des douanes. L'Angleterre importe tout le sucre qu^etle consomme : la France, au contraire, produit elle-même à Tintérieur les deux tiers de sa fabrication de sucre. Cela vient de ce que le sol et le climat de la France sont plus propices que le climat et le sol de TAngleterre à la production de la bett^ rave sucrière. Il en résulte que de ce chef, en supposant que le droit sur le sucre fût exactement le même en Angleterre qu*en France ^^t que la consommation par habitant fût la même, néanmoins les droib sur le sucre rapporteraient beaucoup plus à la douane anglaise qu'à la douane française, parce que, en Angleterre, tout le sucre brut consommé vient de Textérieur et paye les droits à la douane, et que. en France, au contraire, la plus grande partie du sucre consommé est produite à l'intérieur et par conséquent acquitte les droits ani contributions indirectes intérieures, et non pas à la douane. Gela. sans doute, est fort indifférent pour le Trésor qui retrouve d*uncôU ce qui lui manque de Tautre, mais cela fait que le rendement de k douane est plus faible en France qu'en Angleterre, quoique le Trésor ne pâtisse nullement de cette infériorité qui a une compensation dans la supériorité du rendement des contributions indirectes. Nous avom pris pour exemple le sucre, quoique l'Angleterre ait aboli, eo Tannée 1874, les droits sur cette denrée, nous eussions tout aussi bien pu prendre le vin, dont la France produit sur son sol à peu près tout ce qu*elle consomme, tandis que l'Angleterre tire de l'étranger tous se« approvisionnements de vin ; de même, quoique dans une moindre mesure, pour les spiritueux ; de mtoie aussi pour le tabac, que h France produit en partie, que l'Angleterre ne produit pas, mais ccU par le fait des lois fiscales plutM que par celui de la nature.

En quatrième lieu la productivité d'un régime de douane dépend en grande partie des habitudes et des goûts des habitants : en France la population emploie, comme boisson principale, le vin, qui est un produit du pays ; en Angleterre, elle use de boissons chaudes ei exotiques, principalement du thé, qui, en outre, demande une grande consommation de sucre, autre produit exotique pour l'Angleterre. Or, le thé, comme denrée étrangère, est taxé à la douane, tandis que le vin, boisson nationale, est taxé chez nous aux contributions indirectes par un impôt intérieur. U en résulte que le produit des douanes est plus grand en Angleterre qu'en France, ce qui ne veut pas dire que leTrésor français ensouitre. Ce aue le Trésor anglais perçoit sur

le thé à la douane, le Trésor français le perçoit et plus amplement encore, sur le vin par un impôt intérieur. De même encore^ en France, les boissons spiritueuses sont généralement produites dans le pays, soit par la distillation du grain, soit par la distillation du vin. Eki Angleterre, il en est autrement: une grande partie des spiritueux consommés vient du dehors. D'où il résulte que le produit des douanes est plus élevé en Angleterre qu'en France, ce qui n'indique aucune infériorité de notre part, ni aucun préjudice pour notre Trésor, mais ce qui veut dire seulement que nous percevons plus par les contribu- ^ tions indirectes et moins par la douane, parce qu'une plus grande partie des articles dé consommation taxés est produite en France et qu'une moins grande vient de l'étranger.

En cinquième lieu, la productivité d'un régime douanier tient aussi aux règlements administratifs qui, dans quelques pays, transportent à la douane des perceptions opérées dans d'autres pays par on autre mode et par une autre administration que celle des douanes. Ainsi, le tabac e^t une denrée partout taxée et à un taux très élevé: il tient une grande place dans les budgets ; il produit notablement moins en Angleterre qu'en France ; cependant, c'est un des gros chapitres des douant!» biitanniques et un des petits chapitres de recettes des douanes françaises. La raison en est que des règlements fiscaux, en prohibant absolument la culture du tabac dkhs le Royaume-Uni, attribuent à la douaue la totalité de la perception de l'impôt sur celle denrée, tandis que d'autres règlements fiscaux, constituant en France le monopole de la fabrication du tabac dans les mains de l'État, transportent aux contributions indirectes intérieures la presque totalité de la perception de l'impôt sur cette marchandise. De ce que la douane britannique perçoit sur le tabac 250 à 260 millions de francs de plus que la douane française, que fautdi conclure? Absolument rien au fond: ce n'est qu'une question de forme. La perception qui manque à la douane française se retrouve, et bien au delà, dans le produit des contributions indirectes. Supposons qu'en France on change la perception de l'impôt sur le sucre, qu'au lieu de l'établir sur le sucre brut, on l'établisse sur le sucre raffiné, la douane fran- ' çaise, qui perçoit encore une cinquantaine de millions sur le sucre, ne percevra presque plus rien sur cette denrée. Est-ce à dire que le Trésor aura perdu ? En aucune façon. La perception de l'impôt sera faite par l'administration des contributions indirectes intérieure&au lieu de l'être par celle des douanes : il y aura compensation.

Des détails que nous Tenons de donner sur les cinq causes principales qui influencent le reveijiu des douanes et le font considérablement varier d'un pays à l'autre, il résulte que le chiffre du prodait

678 TBAlTt M LA SaKlfCS NS FINAlIC

de la douma dans ime contrée nlndiqne rien de précis, qB*cn c'a peut tirer mocane condosion sérieuse et sartoat qa*ii est impossii^ de comparer, sans one minutieuse analyse, le rendement des douai» dans deul contrées différentes, parce que les éléments da revenade^ douanes ne sont pas partout les mêmes, et que certaines recettes q^ igurent dans un pajrs au revenu des contributions indirectes k:. inscrites dans Tautre au revenu des douanes.

Si donc Ton veut comparer la situation de rAngleterre et celle de la France en matière de taxes de consommation, il faut réunir da:^ Fun et l'autre pays le revenu des douanes et celai des contribalio:^ indirectes intérieures : ce sont ces deux services rénnis, ces àm produits réunis qu'il faut rapprocher Fun de Tautre ; en compin:: isolément les douanes anglaises aux douanes françaises, ou isc'.r ment les contributions indirectes intérieures de TAngleterre i cellr de la France, on ne peut qu'avoir des idées vagues et que tirer d^ conclusions inexactes. U faut agir de même quand on veut compara: les impôts de consommation à deux époques différentes dans m même pays.

n y a encore d'autres réflexions à faire sur le produit des dooines En général, le produit des douanes que Ton voit cité partout est se produit brut, il faut bien s*entendre sur ce mot. Ce produit est brui non seulement en ce sens qull faut en déduire les frais de perception, mais surtout en ce sens qu'il faut en retrancher de très imper* tantes sommes pour les restitutions, les irawbaela on quelqQefo:> même pour les primes à Texportation. Généralement on ne fait pas cette déduction. Il résulte de cette négligence que d*abord on a u&« idée exagérée du produit des douanes et que, en outre» on rend impossible toute comparaison de Timportance de ce produit à deux époques ou chez deux nations différentes.

Ces restitutions et ces primes d'exportation qui, quelquefois, se sont élevées à 50 millions de francs pour une année, sont loin àt prélever partout et en tout temps une proportion identique du produit des douanes. Cette proportion varie, au contraire, à Tinfini soi* vaut la nature des droits et certains arrangements fiscaux.

En Angleterre le revenu des douanes est un revenu net, en ce sens, du moins, qu'il n*en faut déduire que les frais de perceptioa. et non pas des restitutions, des drawbaeh ou des primes à Texportition. Gela vient de ce que le régime des douanes en Angleterre est très simple, qu'il se borne à taxer quelques articles de large a»sommation, qu*il ne frappe aucune matière première et qu'il oe contient aucune disposition protectionniste. En France, au contraire, jusqu'en 1860 il y avait d'énormes restitutions de droits et de prime»

à Texpor talion. L'administration des douanes avait un passif à côté il un actif. La cause en était que Ton taxait les matières premières et que l'on restituait lors de la sortie, par le moyen du drawback^ aux articles fabriqués le droit perçu ou .présumé perçu sur la quantité des matières premières qui était censée avoir servi à la fabrication des articles manufacturés exportés. Ce mécanisme, qui enflait en apparence le revenu des douanes, est facile à comprendre : la laine étrangère était grevée d*un droit de iO, 15, 20 p. 100 : toute la laine qui entrait payait ce droit et tout ce produit était inscrit en recettes ; mais les étoffes de laine exportées obtenaient la restitution de ai droit. Évidemment, si Ton veut savoir quel était à cette époque le produit vrai des douanes, il est nécessaire de tenir compte, non seulement du droit perçu à l'entrée, mais aussi du droit restitué à la sortie, et de déduire celui-ci de celui-là. C*est ce que ne faisaient pas les états de douane : ou, du moins, dans les documents officiels, il y avait deux tableaux différents et très espacés, Tun, indiquant la totalité des sommes perçues à Ventrée, l'autre tableau, situé à plusieurs centaines de pages d'intervalle, faisant connaître ce qui avait été res* titué à la sortie.

Ces primes et ces remboursements, avons-nous dit, n'ont pas une proportion constante avec le produit total des droits de douane : ils varient, non seulement suivant la nature des articles taxés, mais encore suivant certains arrangements fiscaux. Nous avons déjà indiqué les deux méthodes usitées pour empocher le fabricant national qui exporte de pàtir des droits sur les matières premières qui ont servi à manufacturer les articles exportés. Ces deux méthodes sont : le drawback et l'admission temporaire. Dans le système du drawback l'administration perçoit d'abord les droits, puis les restitue. Dans le système de l'admission temporaire, l'administration ne perçoit pas les droits à l'entrée des matières que Ton destine à la fabrication d'articles pour l'exportation. Les recettes des douanes sur les tableaux officiels sont beaucoup plus grosses dans le système du drawback que dans le système de l'admission temporaire ; mais ce n'est là qu'une apparence ; en réalité, les recettes nettes sont les mômes sous l'un et sous l'autre régime ; mais comme, dans le système du drawback, toutes les matières taxées payent des droits, sauf restitution à la sortie, et que, au contraire, dans le système de l'admission temporaire, les matières premières destinées à la fabrication d'articles manufacturés pour l'exportation ne payent pas de droits et n'ont rien à réclamer à la sortie, il en résulte que dans le système du drawback les recettes des douanes sont en apparence plus grosses, si du moins l'on néglige, comme c'est malheureusement l'usage, de

CâO TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

tenir compte du tableau des restitutions ou des primes à Texportation et de le déduire des recettes. En France, jadis le sucre raffiné n^était exporté que sous le régime du drawhack; il Ta été ensuite sous le régime de Tadmission temporaire. Aussi les tableaux de douane de 1859 et de 1869 donnent-ils des résultats beaucoup plus dissemblables en apparence qu*en réalité.

Après ces observations préliminaires voyons ce qtt*a été le produit des douanes en France depuis cinquante ou soixante années. On divise les droits de douane en droits d'importation, droits d'exportation, droits de navigation et recettes accidentelles. Souvent on ajoute les sels aux droits de douane. L'impôt sur le sel se perçoit en France par les soins des deux administrations des contributions indirectes et des douanes, la première recueillant la taxe sur le sel qui est produit à Tintérieur, la seconde percevant les droits, non seulement sur le sel étranger qui entre en France, mais aussi sur le sel qui est produit dans la région que l'on appelle rayon-frontière. Nous laisserons de côté tous les droits sur le sel, comme étant un élément perturbateur, puisqu'ils sont perçus inégalement par deux administrations différentes.

D'après M. le marquis d'Audiffret, voici quelles ont été les recettes des douanes sous la Restauration (1) :

Années. Recette!.

1S16 51 ,4.SS,590 fr.

Ce qui frappe dans ces chiffres, c'est leur médiocrité ; et cependant ce n'était là qu'un revenu brut : il faut en défalquer le montant des primes payées à la sortie. Ces primes ont été de :

innées. Primes.

1820 971,218fr.

{t) Le Syttême financier de la France^ par le marquis d'Audiffret, t. H, p. 326.

Années. Primes.

Le produit net Târiait donc de 88 à 99 millions dans les dernières années de la Restauration, produit net en ce sens qu'il necomprend pas les restitutions, mais il faut toujours en déduire les frais de perception.

Si nous recherchons maintenant le revenu des douanes, non compris les sels, sous Louis^Philippe, nous voyons qu'il augmente légèrement : en i830 il est de i04 millions et demi, dont il faut déduire les primes à la sortie ; en 1840, il est de 122 millions, dont il faut toujours retrancher 15 ou 20 millions de primes. En 1847, le revenu brut atteint 144 millions. En 1850, il est de 134 millions, mais les primes doivent en être déduites pour une somme de 25 millions. Passons à Tannée 1859 qui a précédé le traité de commerce : les droits de douane proprement dits s'y élèvent à 200 millions, dont 189 millions et demi de droits d'entrée. L'augmentation tient surtout au sucre et au café ; mais les restitutions ou les primes à Texportation montent à 50 millions ; d'où le produit net est de 150 millions seulement.

Si l'on poussait plus loin l'analyse, on trouverait des preuves frappantes de Tinefûcacité fiscale des taxes sur les matières premières exotiques ayant des similaires dans le pays. En 1850, les laines en masse paient 10 millions et demi de droit d'entrée, et elles figurent pour 7 millions dans le tableau des droits restitués à la sortie desobjets fabriqués. En 1859, les laines en masse paient 7 millions et. demi à l'entrée, elles sont comprises pour 6 millions dans le tableau des restitutions à la sortie. On voit combien est faible l'écart entre les droits perçus et les droits restitués sur cette matière première : c'est pour un aussi mince profit qu on imposait au commerce une gêne considérable et qu'on renchérissait le prix de toutes les laines dans le pays. Il est même arrivé, mais d'une manière exceptionnelle, que les droits restitués à la sortie des lainages ont dépassé les droits perçusr à l'entrée des laines.

En 1861, après le traité de commerce, le produit des douanes, sans^ les sels, fut de 135 millions dont 126 de droits d'entrée ; les primes et les restitutions ne montent plus qu'à 23 millions, ce qui fait ressortir à 112 millions le total net du produit des douanes contre 150en 1859 : la cause de cet écart est presque uniquement l'abaissement des droits sur les cafés et sur les sucres* En 1862, le produit net

(1) Le Système financier de la France y t. II, p. 330.

ressortait à 120 millions, le total des perceptions ayant été de 159 millions dont 152 de droits d'entrée, mais il fallait défalquer de ce produit brut 40 millions payés pour primes. En 1869, le rendement était de 122 millions dont 120 de droits d'entrée : il n'y avait pas pour celte année de déduction à faire, les primes ayant disparu par l'abolition des droits sur les matières premières et par la substitution du régime de l*admisSion temporaire à celui dfê

Ainsi, le plus grand produit net avant la réforme de 1860 était de 150 millions, et, neuf ans après la réforme, de 122. Mais cet écar: était surtout causé par la réduction des droits sur le sucre et sui le café ; cette réduction, que Ton avait opérée en môme temps que li réforme commerciale, eût pu très bien être ajournée sans que Ie< résultats économiques de la réforme en fussent naodifiés. En oulre, de 1859 à 1869, les frais de recouvrement des douanes avaient éié diminués d'une dizaine de millions par la réduction notable du nombre des employés de la douane. En tenant compte de ces considérations, les douanes étaient arrivées à produire quelques années après la réforme autant de revenu vraiment net qu'auparavant. Le Trésor n*y avait donc pas perdu et il avait procuré au commerce des avaotages considérables. Voici Timportance des droits qui avaient disparu : sur le coton en laine 19 millions ; sur les laines en masse 7 millions et demi ; sur les graines oléagineuses 1,200,000 francs; sur les céréales 800,000 francs ; surTindigo, 600,000 ; sur le chanvre, 600,000 ; sur les peaux brutes, 500,000 francs : en tout, 30 millions en chiffres ronds, dont une partie était restituée à la sortie. Le bienfait pour Tindustrie consistait moins encore dans la suppressioii des droits que dans la suppression des formalités, des lenteurs qu'occasionnait la perception à l'entrée et éventuellement la restitution à la sortie.

L*expérience démontre que, chez les nations européennes, les seuls droits de douane qui soient très productifs, sans grands inconvénients pour le développement économique, sont ceux qui frappent les denrées exotiques dites coloniales; qu'au contraire les droits qui grèvent soit les matières premières, soit les produits agricoles étrangers ayant des similaires dans le pays, soit les objets manufacturés, ont le triple défaut de donner un produit médiocre, souvent môme très faible, d'assujettir l'industrie et le commerce à beaucoup de charges, de renchérir enfin toute la production intérieure.

Au plus beau temps du régime protectionniste, en 1850, les droits «ur les denrées ^^oloniales^ y compris les sucres» rapportaient à la

douane française 71,650,471 francs; ceux sur les produits agricoles ayant des similaires dans le pays, 32,420,000 francs ; enfin ceux sur les objets manufacturés 20,570,628 francs (1). Les deux dernières catégories réunies ne faisaient donc guère plus des deux tiers de la première.

Depuis nos désastres de 1870-1871 les droits de douane ont été singulièrement relevés sur les denrées coloniales : ils Tout été aussi, à partir de 1882, sur beaucoup de catégories d'objets fabriqués.

A partir de 1885, à la suite de la crise qui a frappé l'agriculture, les droits sur les produits agricoles ont été considérablement élevés. Le droit sur le blé qui était de 60 centimes par 100 kilogrammes depuis 1861 a été porté par la loi du 28 mars 1885 à 3 francs, puis à 5 francs par la loi du 29 mars 1887, enfin au taux énorme de 7 fr. par la loi du 27 février 1894. Les vins étaient inscrits au tarif général de 1891 pour un droit de 70 centimes par degré alcoolique jusqu'à 10 degrés 9 et le droit sur l'alcool en plus au delà de 10,9 au tarif minimum et à 1 fr. 20 par degré jusqu'à 10 degrés 9 au tarif général ordinaire. En 1898 on les porte à 12 francs Thectolitre jusqu'à 12 degrés. Par ces fortes taxations atteignant à 40 ou 60 p. 100 de la valeur commune de l'objet taxé, on peut juger des autres taxes qui s'appliquent à la plupart des articles agricoles ou manufacturés ; elles sont, toutefois, pour la plupart, un peu moindres que dans les deux cas qui précèdent.

On comprend que, en face de la crise agricole qui sévit sur le vieux monde, d'une part, et des ravages du pbylloxéra, de l'autre, il ait été nécessaire de relever, dans une certaine mesure, les droits purement nominaux des tarifs qui avaient été adoptés lors de la grande réforme économique de 1860. Autrement, le découragement se serait emparé de la population des campagnes; notre vignoble n'eût été qu'incomplètement reconstitué, et, dans un pays de petite et de moyenne propriété comme la France, la crise, non seulement au point de vue économique, mais au point de vue politique et social, eût été grave; il eût été prévoyant, toutefois, de s'arrêter à un taux moitié moindre que les droits qui viennent d'être indiqués et de considérer même ces taxes plus réduites comme destinées surtout à faciliter, pendant une période de transition, la transformation de l'agriculture.

Grâce à l'excessive tarification nouvelle, le produit des douanes s'est énormément accru en France depuis 1882 «et surtout depuis 1892; en 1896 il s'est élevé à 471,046,000 francs et en 1897 à 479,839,000. 11 n'est pas sans intérêt de voir comment se répartit cette grosse perception et la façon dont elle a été affectée par les mesures

ultra-protectionnistes adoptées à partir de 1885 et plus encore de 18^. Nous avons dressé le tableau suivant relatif aux trois années 4880, 1891 (année qui a précédé le nouveau tarif général) et 1896, la dernière année sur laquelle nous ayons des renseignements détaillés.

Produit de* droits de douane en France (l).

Droilê à ^importation.

MarcbaniriMt

Café

Sucre étranger

Sucre des colonies

Vins

Huiles et essences de pétrole et de schiste

Sel •

Céréales

Houille crue et carbonisée.

Cacao

Marchandises diverses. . . .

Droit de statistique

Droits de navigation

Droits et produits accessoires

Amendes et confiscations..

Droits d*exportation

Un coup d'œil jeté sur ce tableau montre Ténorme changement accompli non seulement dans le total du rendement des droits de douane, mais aussi dans leur répartition depuis 1880 et 1891. Le produit s'en est beaucoup élevé, puisque de 367 millions de francs en 1880 il est passé à 438 millions en 1891 et à 469 en 1896, soit une augmentation de 102 millions ou 27 à 28 p. 100 de la première à li dernière de ces années. Mais la répartition des droits est plus curieuse : si le café est resté le plus grand producteur, la taxe qu il subit, soit 156 fr. 25, étant énorme, le sucre étranger, fortement taxe et chassé par nos primes à la fabrication indigène, est tombé à r'M le sucre des colonies ne s'est guère que maintenu ; les droits sur les marchandises non dénommées ont presque doublé depuis 1880 et ii»

(1) Les chiffres qui suivent et qui sont empruntés en général à la collection dc> <«• nuaires Statistiques de ta France^ publiés par le Ministère du commerce, d»' ^'^ qu'approximatifs. Ils ne concordent pas exactement avec les chiffres globaux d«^ '■ •* letins de Statisliqtte, publiés par le ministère des Finances ; ainsi d'après cx'^ i*" niers documents (chiffres provisoires il est vrai) le total des recettes des di- '^^ en 1891 serait de 436,940,000 francs au lieu de 438,500,000, comme au tableau à-dt>>!>i4 et, d'autre part, il serait en 1896 de 471,046,000 au Heu de 469,367,000.

Praoes.

P^DCS.

tl.300.000

ont augmenté de 75 p. 100 depuis 1891 ; enfin deux articles sont devenus excessivement importants, tout en donnant lieu à des recettes singulièrement variables d'une année à l'autre, les céréales qui ont produit 72 millions en 1895 et seulement 20 1/2 en 1896; le vin qui a produit 21 nûHions en 1891 et plus de 49 millions en 1896.

Aujourd'hui l'ensemble du produit des douanes en France est excessivement influencé par les récoltes de céréales et de vin ; quand l'une de ces récoltes est tout à fait mauvaise, à plus forte raison quand elles le sont l'une et l'autre, comme dans l'année 1897, le produit des douanes augmente considérablement. (Test ainsi que, en i897, les douanes ont produit 480 millions de francs en chiffres ronds, dont 405 millions à l'entrée des marchandises diverses autres que les sucres et les sels, contre 471 millions et 386 millions respectivement •en 1896. Les sept premiers mois de 1898 ont donné encore une plus- A^alue plus accentuée k cause des importations de blé et de vin : 290,781,000 fr. pour les droits sur les marchandises autres que les «ucres et les sels contre 217,659,000 fr. dans les mêmes mois de 1897, soit l'énorme plus-value de 73,122,000 fr. ou près de 34 p. 100.

Rien n'est si aléatoire que le rendement des droits sur les céréales et les vins puisqu'il dépend non d'un courant régulier d'affaires, mais du déficit des récoltes intérieures.

Voici pour les six dernières années dont nous ayons les comptes le rendement tant des droits sur les céréales que de ceux sur les vins.

Années

isn

Milliers

de francs.

Milliers

de francs.

Milliers

de francs.

Milliers

de francs.

Milliers

de francs.

Milliers de francs.

Céréales. . .

Vins

Ainsi d'une année à l'autre le produit des droits de douane sur ces deux articles varie d'une soixantaine de millions (120,500,000 fr. en 1894 et 63,300,000 en 1895) ; il est probable que, de 1896 à 1897 ou à 1898 l'écart aura été encore plus considérable, à en juger par les chiffres donnés plus haut pour les sept premiers mois de 1897 et 1898. On estimait que le déficit de la récolte de blé devait exiger l'importation dans la campagne 1897-98 d'environ 30 millions de quintaux de blé à 7 fr. de droit par quintal, soit 210 millions, et d'une dizaine de millions d'hectolitres de vin à 8 fr., soit 80 millions, ensemble près de 300 millions de fr. se répartissant, il est vrai, sur deux exercices, celui de 1897 et celui de 1898. Nous devons dire que, par un décret du 3 mai 1898, en pleine période électorale, le

gouTernement, s apercevant du désastreux effet que produisait snr la population le renchérissement du pain, suspendit, à partir da 4 mai jusqu*au 1*' juillet, les droits sur les blés ; néanmoins les encaissements, du chef de ces droits, pour la douane, auront été énormes en i898.

Les pays qui ont des droits de douane reposant comme en Angleterre, sur des courants à peu près constants de marchandises n'offrent pas cet excessif écart de productivité de ces droits d'une année à Tautre. Ces variations sont un embarras pour la fixation du budget et une cause d'entraînement pour les chambres qui, en vue de recettes éourmes et passagères, se lancent dans des dépenses inutiles.

Il est assez étrange, à la fin du xix* siècle, qu'un grand pays démocratique tire une aussi forte partie de ses droits de douane de taxes élevées sur des objets de consommation populaire et que les revenus de l'Etat s'accroissent quand les particuliers, du moins de h classe inférieure et moyenne, sont dans la plus grande ^éne.

Il est clair, en outre, qu'un pays qui, comme TAngleterre, peat s'assurer les denrées d'alimentation au plus bas prix et dont h population ouvrière est toujours ainsi bien nourrie et à bon compte, jouit d^une considérable supériorité, au point de vue industriel et commercial, sur ses concurrents. C est là une considération que \>^ gouvernements ne devraient jamais perdre de vue ; ils mettent k peuple qu'ils surchargent en état d'infériorité manifeste par rapport à certains concurrents mieux avisés.

Notre système douanier est donc devenu depuis 1882 et surtout depuis 1891 très oppressif. Il tend à se rapprocher du régime de complication que décrivait et condamnait M. de Hock avant 1860 (^cir plus haut pages 662 et 663) ; il se distingue encore de celui-ci en ce sens que les principales matières premières industrielles sont exemptes de droits et que la taxation sur elles est remplacée par des primes à la culture du lin, du chanvre, à la production intérieure de la soie, etc., système fort coûteux, mais qui dispense des drawbacksj etc. Quant aux droits sur les produits alimentaires, notamment sur le blé, si la gravité de la concurrence faite par les pays neufs à notre agriculture peut les excuser à titre transitoire et dans une certaine mesure^ si le droit de 3 fr. par quintal, établi en 1885, pouvait être admis afin de donner à nos cultures le temps de se transformer, il est clair qu'un droit de 7 fr. est exorbitant. Il faudrait renoncer à cet excès de protection non seulement pour les produits agricoles, mais pour les objets manufacturés. Nos droits fiscaux sur certains produits exotiques, comme celui de 156 fr. 25 sur le café, sont, d'autre part, exorbitants.

Voici, pour la dernière période connue (1896), le produit des droits à Timportation sur les principaux objets par ordre décroissant : Café, 116,6 millions de francs; vins, 49,1; huiles et essences de pétrole et de schiste, 31,8; sucre des colonies françaises, 31,3; sels, 25; céréales, 20,5; bois communs, 18,3; cacao, 16,6; fruits de table, 13,2 ; houille cruç et carbonisée, 12,2 ; tissus de laine, 7,4 ; machines et mécanique, 7,3; tissus de coton, 6,8; sucre étranger, 6,2; bestiaux, 5,9, poivre et piment, 4,4; outils et ouvrages en métaux, 3,7; poteries, verres, cristaux, 3,2; fonte, fer, acier, 2,8; fils de coton, 2,3; tissus de soie et bourre de soie, 2,2; fromages, 1,9; thé, 1,7; huiles de graines grasses, 1,7; bière, 1,6; huile d'olive, 1,6; tissus de lin ou de chanvre, 1,3, etc.

Outre les produits agricoles alimentaires similaires aux nôtres, ainsi que les denrées coloniales, qui sont les uns et les autres taxés avec exagération, il y a certaines matières premières, comme les bois, et des objets non alimentaires de consommation populaire tels que les huiles de pétrole, qui sont beaucoup trop grevés; d'autre part, certains droits énormes sur des articles importants correspondent à de petites perceptions, ces droits étant prohibitifs, notamment ceux sur les produits métallurgiques.

Parmi les droits de douane, même les petits sont parfois très gi^nants : c'est la simplification qu'il faut chercher. Entre les taxes créées depuis 1870-71, l'une des plus minimes en apparence, mais en réalité des plus nuisibles au commerce d'exportation, est le droit de statistique qui produit 7 millions. « Gela n'est rien, disait le ministre des finances qui l'a inventé. Vous entrez à la frontière, vous payez 0 fr. 10 c. pour votre malle et vous ne vous en apercevez même pas. » Ce qui peut être vrai pour une ou plusieurs malles ne l'est plus pour le grand commerce d'exportation et de transit, et ce droit, microscopique quand il s'agit d'une caisse d'indigo ou d'un ballot de soie, devient un empêchement et même une prohibition pour les marchandises de peu de valeur. Pour les produits chimiques, par exemple, les extraits en caissettes représentant 20 francs, le droit de 0 fr. 10 c. fait 1/2 p. 100. Les balles de sandal moulu de 50 kilog., faites pour Tintérieur de l'Espagne et du Portugal et (râlant 10 francs, acquittent 1 p. 100 d'impôt en payant le droit de statistique à la sortie, sans compter la statistique à l'entrée. On pourrait multiplier à l'infini les exemples analogues. Ce misérable droit de 0 fr. 10 c. coûte à telle fabrique de produits chimiques que aous pourrions citer 8,000 francs par an. Il est complètement .mpossible de recouvrer cette somme sur les clients du dehors et ce Iroit est bel et bien un impôt sur le fabricant. Cette taxe est injustCi

«83 TRAITÉ DB LA SCIENCE DES FIN A If CBS.

€ar un fabricant qui IraTaille pour Tétranger doit payer Timp^t, réputé léger et rraiment très lourd, tandis que le fabricant dobjeU similaires qui ne traTaille que pour l'intérieur de la France ne peri rien, pouvant recouvrer le droit de statistique à Timportation so: ses clients français. Les fabricants exportateurs ne peuvent rehausser leurs prix; la concurrence est très vive avec les Américains etlea Anglais, et ce droit fait perdre aux exportateurs français beaucoup d'ordres au profit de ces derniers. Le droit de statistique a rapporté 6,440,000 fr. dans Texercice 1886. Il est plus absurde et plus nnïM en France qu*ailieurs, parce que l'exportation française se compc^e principalement de menus articles envoyés par petits colis : ce q»i nous avons dit de l'industrie des produits chimiques serak vrai é^'âement de vingt autres branches de fabrication.

Réduits à des perceptions sur les denrées dites coloniales et à des taxes de 8 à 12 p. 100 sur les autres catégories d'objets, les drcil* de douane pourraient encore produire au Trésor une recette a?^t. notable, 400 millions de francs environ. Les Anglais nous offrti l'exemple des simplifications successives auxquelles un bon régLi de douanes peut se prêter par des remaniements prudents et hobù-^ tout en maintenant au Trésor un revenu considérable. Jadis le Ui de la douane anglaise était aussi compliqué que le nôtre avant 18^'* aujourd'hui il n'y a plus qu'une demi-douzaine d'importants artic.taxés et une douzaine d autres qui sont insignifiants par eux-mtc:!^ et que l'on supprimera sans doute dans un bref délai.

Il ne s'est guère écoulé d'année depuis cinquante ans, sans ip quelques taxes de douane aient été réduites ou supprimées e: Angleterre. Le rendement des douanes a, il est vrai, baissé ; de w ou 700 millions de francs, chiffres fréquemment atteints il y a treai^ ou quarante ans, il est tombé à 520 en 1896; mais le bienfait éprcitr par le pays fait plus que compenser l'intervalle entre le renie ment de 1896 et celui de 1860 ou de 1850; d'ailleurs il dépendra: de l'Angleterre de relever le produit de ses douanes dans une prportion considérable sans charger de nouveau les innombrable articles qui ont été affranchis. Il lui suffirait de rétablir au taux d'ih a trente ans les droits sur le sucre, sur le thé et sur le café, celascJ lui donnerait 300 millions de plus. Elle a supprimé complètement les droits sur le sucre et réduit ceux sur le thé, parce que ces deux denrées sont en Angleterre de consommation générale, qu'elles servent à l'alimentation des classes pauvres de même qu'à celle dt^ classes moyennes.

En 1895-96, le produit des douanes britanniques s'est élevé à 325 millions de fr. (20,985,0001iv. sterl.); 95 millionsde fr. (3,746,194 liv. sterl.i

provenaient des droits sur le thé, contre 4,795,786 liv. sterl. en i885 ; 4 millions de fr. (167,673 liv. sterl.) de ceux sur le café ; 11 1 millions defr. (4,419,000 liv. sterl.) des droits sur l'alcool; 31 l/2millionsde fr. (1 ,234,994 liv. sterl. ) de ceux sur le vin ; 270 millions de f r , (10,748,522 liv. sterl.) des droits sur le tabac; 10 millions de fr. (395,186 liv. sterl. de ceux sur les raisins et les fruits secs ; 5 millions de fr. (203,297 livres sterl.) des taxes sur d'autres objets; enfin 750,000 fr. (29,626 liv. sterl.) de recettes diverses. En supprimant les droits sur les objets divers, non désignés dans la nomenclature précédente, les douanes britanniques produiraient encore 519 millions de francs. La douane verse aux localités 5 millions de francs des droits perçus sur Talcool.

Le thé, les spiritueux, le vin, le tabac, ne seraient pas susceptibles de fournir à la douane française un revenu important (I) : la première de ces denrées parce qu'elle est étrangère à nos habitudes nationales; les deux suivantes, parce qu'on les produit sur notre sol et qu'on en importe peu du dehors; la dernière parce qu'elle est taxée à l'intérieur sous une forme plus efficace, celle du monopole de fabrication. Mais le sucre, le cacao, le café, dont on use chez nous beaucoup plus qu'en Angleterre, quelques autres denrées coloniales pourraient encore rendre respectable le revenu de nos douanes et le maintenir à 400 millions, surtout si on conservait des taxes modérées de 8 à 12 p. 100 sur un certain nombre d'autres objets.

Nous avons, dans un précédent chapitre, parlé des frais de perception de rimpôt des douanes (Voir chapitre iv). Ils sont assez élevés en France, mais on ne doit pas les considérer isolément, l'administration des douanes étant l'auxiliaire indispensable de celle des contributions indirectes. Il faut réunir les dépenses des deux administrations et les comparer au produit total des contributions indirectes et ides douanes réunies pour se faire une idée exacte de la proportion lies frais au produit. Les frais de perception des droits de douane proprement dits ont cependant diminué dans des proportions notables. Yoici, d'après le Bulletin de statistique de mai 1887, les recettes des douanes, les frais de régie et leurs proportions à diverses époques :

Proportion Années. Aoeettes det donanot. Frais de régie. p. 100 des frais

Craacs. francs. anz recoaYremeati.

(l) Cependant, depuis le phylloxéra, les tios espagnols et autres produisent ait

douane francûse 25 à 50 millions.

Frais de régie, freacs.

ProportioB p. 100. d« fnb

Awiéet. Reeettee dee doaaoet.

frenct.

1896 469.357.000 32.472.171 (AiiiNt«iiliT) 692

La dernière réduction de la proportion des frais de perception sux recettes tient à la très grande élévation des droits. Voici, à diver^a époques, le nombre des agents de la douane française depuis 1870:

Afrevtfl.

AoBéet.

Ainsi de 1860 à 1869 le nombre des employés de la douane ani diminué de 7,354 : depuis 1869, il a augmenté de 500, parc: que l'accroissement de certains droits, excitant davantage > contrebande, nécessitait plus de surveillance; mais le nombre etagents reste encore de près de 7,000 au-dessous du chiffre de fSSD C'est la réforme économique et commerciale qui a rendu à la ^n civile, aux travaux des champs ou aux travaux industriels, ces 6 os 7,000 employés ; il y a eu 6 ou 7,000 hommes de plus à augmente:-^ production. Si l'on simplifiait encore le régime des douanes, que !osupprimât les droits sur les menus objets d'un produit insigniHai:: la diminution du nombre des employés pourrait encore être ci 3 ou 4,000 individus : or ne serait-ce pas un grand bienfait f' d'avoir rendu aux carrières productives dix mille hommes vigoure:^ qui avant 1860 n*étaient occupés qu'à gêner la production? Aux tu> Unis, en 1881, les droits de douane ont rapporté 194,159,000 dolU^ 1 milliard de francs environ, et les frais de perception ont moDtêi 6,283,000 dollars (33 millions de fr.) ou 3,22 p. 100. Dans la mèm année les frais de perception du revenu intérieur {internai reienhH qui produisait 135,264,000 dollars, se sont élevés à 4,727,000 dollars soit 3,20 p. 100. La plupart des importations se faisant en Amériqs^ par mer, les frais de perception des douanes y sont peu élevés. Le p^duit brut des douanes aux États-Unis est prévu pour 150 millions ;it dollars (780 millions de fr.) au budget de 1897-98 avec un tarif exi^es^f

DES DROITS DR noUANE. 091

D*aprèslns statistiques allemandes les droits de douane produisaient au Zoliverein 55,500,000 francs bruts en 1834, 88 millions de francs «n 1842, 87 en 1851, 87 i/2 en 1860, 120 millions en 1871. En 1877- 18 on parvint pour Tempire d'Allemagne, remplaçant l'ancien Zoliverein, à 182 millions de francs de recettes brutes, pour retomber à 143 millions de francs en 1879. Le retour au régime protectionniste tant agricole que manufacturier a relevé les recettes douanières de Tempire à 289 millions de francs bruts (231 millions de marks) en 1884-85; en 1895-96 le produit brut a été de 512 millions de francs bruts (415,393,000 marks) et 482 millions de francs nets (391,771,000 marks). Les frais ne seraient donc que de 38 millions de francs, à peine 6 p. 100, ce qui est modique.

On n'a une idée exacte de l'impôt des douanes que lorsqu'on a étudié les formalités auxquelles il assujettit les commerçants et les habitants des pays frontières, surtout quand il est compliqué et qu'il comprend un grand nombre d'articles.

Les rigueurs des douanes sont grandes en tout pays, elles Tétaient «n France plus qu'ailleurs avant 1860 : elles se sont atténuées depuis lors, à mesure que lé tarif est devenu plus libéral et plus simple. Le régime des douanes comporte des formalités qui gênent la circulation des marchandises allant à l'étranger et en venant; il rend en outre nécessaires des restrictions à la liberté des habitants d'un certain rayon appelé rayon frontière : ceux-ci sont privés de plusieurs des droits qui appartiennent en d'autres lieux à tous les citoyens.

On ne peut établir une muraille autour d'un grand pays comme autour d'une ville : d'autre part, la surveillance des agents de la douane serait bien inefficace si elle ne portait que sur cette ligne mince et presque idéale qu'on appelle la frontière, et s'il suffisait aux articles taxés de traverser cette ligne pour échapper aux droits. Aussi, afin de mieux assurer la perception, toute une large bande du pays qui avoisine la frontière est soumise, au point de vue de la circulation et de la liberté même des habitants, à un régime rigoureux. Cette bande de terrain est de 20 kilomètres sur la frontière, même de 25 kilomètres si la configuration des lieux rend cette extension désirable : sur les côtes et le long des fleuves, des rivières ou des canaux conduisant de la mer à un port intérieur, le rayon frontière n'est que de dix kilomètres. Le rayon frontière est donc beaucoup plus large «ur les frontières de terre : en outre les règlements et les restrictions à la liberté des habitants y sont beaucoup plus sévères que dans le rayon frontière de mer. On comprend que la douane soit beaucoup moins vexatrice pour une île que pour un pays continental. SSur la frontière de terre il y a deux lignes de bureaux de aouaue» :

692 TRàIT£ DE LA SCIENCE DBS FINANCBS.

Tune extérieure, c'est-à-dire touchant à la frontière mAme ; l*aatre intérieure, placée en arrière et à reztrémité du rayon frontière. Du côté de la mer il n'y a, au contraire, qu'une seule ligne de bureaux de douanes. Ces bureaux sont pourvus des tarifs et des lois de La douane. On a établi, en outre, un certain nombre de bureaux dans les vil!» très importantes de l'intérieur. Les marchandises peuvent être expédiées directement de l'étranger à ces bureaux sous les plombs de la douane.

Leshabitants du rayon frontière, surtout ceux des frontières de terre, sont tenus en perpétuelle suspicion. La loi présume qu'ils sont des contrebandiers ou qu'ils peuvent être tentés de le devenir : elle lt5 traite donc en suspects. Aucune marchandise ne peut ôtre transportée entre les deux lignes de douane en quelque sens que ce soit sans être accompagnée d'une expédition, sous peine de saisie, de confiscation ei d'une amende. Cette expédition est, soit un acquit de payement quand les droits ont été payés, soit un acquit-à-caution, quand ils sont consignés ou garantis, comme dans le cas d'entrepôt oo de transit, soit un passavant lorsque les objets transportés sont exenapts de droits. Toute marchandise qui n'est pas accompagnée d'une expédition indiquant le lieu de départ et de destination, la qualité, U quantité, le poids, le temps nécessaire au transport, est censée circuler en fraude. L'exemption complète de cette expédition n'est accordée qu'aux personnes qui se rendent aux jours de foire et de marché dans les villes avec des denrées telles que des comestibles et des productions rurales spécifiées (poisson, pain, vin, cidre, bière, viande, volaille, gibier, beurre et objets de jardinage), et aux consommateurs qui pour leur usage ont acheté dans le rayon frontière et transportent de jour à leur domicile, les jours de foire et de marché les coupons d'étoffes et autres objets de consommation, qui n'excèdent pas 5 mètres en étoffes de laine, 8 mètres en étoffes de soie et > en toiles de coton ou autres, 3 kilogrammes de sucre ou de café, etc. Il est inutile de démontrer combien ces prescriptions sont gênantes. Dans le rayon des côtes les règles sont beaucoup moins strictes : pendant le jour toutes les marchandises y peuvent circuler sans expédition de la régie ; pendant la nuit, il n'y a de prohibé que la circulatioD des tissus, des fils de coton, du poisson salé, du tabac et des denrées coloniales, sous peine de confiscation et de 500 francs d'amende.

Dans le rayon frontière de terre les entraves k la liberté des citoyens s'étendent encore beaucoup plus loin : dans les communes qui y sont situées et qui n'ont pas 2,000 habitants de population agglomérée, il est défendu de former aucun magasin ou dépôt d'articles manufacturés ou de toutes les marchandises dont la sortie est

Boit frappée de droits, soit prohibée, ou dont l'entrée est grevée d*un droit de plus de 20 francs par 100 kilogrammes. L'infraction à cesrè glements est punie de la confiscation et de iOO francs d'amende. Les marchands dans ces communes sont tenus de faire inscrire à un compte ouvert tenu pour eux par les bureaux de douanes les mar chandises qu'ils ont dans leurs boutiques. Enfin, dans le même rayon, les moulins, les usines, les fabriques ou les manufactures ne peuvent être établis hors des villes sans des autorisations spéciales, et leur déplacement peut être ordonné s'il est constaté par jugement qu'ils aient favorisé la contrebande. Les moulins à eau et à vent situés à 2 kilomètres et demi de la frontière peuvent être frappés d'interdiction par mesure administrative sur simple procès-verbal énonçant qu'ils favorisent la contrebande. Il n'est permis de franchir la ligne de douane que de jour par les chemins autorisés et en se présentant au bureau.

Dans le rayon frontière du côté de la mer il n'existe aucune mesure analogue aux précédentes; mais la surveillance de la douane s'étend sur un rayon de quatre lieues de mer à partir de la côte, les navires qui y stationnent sont assujettis à des règles particulières.

Telles sont les restrictions apportées à la liberté des habitants dans le rayon frontière : disons maintenant quelques mots des formalités à remplir par les marchandises allant à l'étranger ou bien en venant, taxées ou non. Les prescriptions sont sur ce point très compliquées : il y a des règles communes aux exportations et aux importations, d'autres particulières aux unes ou aux autres; les unes enfin propres aux exportations par terre, d'autres aux exportations par mer. Yoici les règles générales. Toute marchandise entrant ou sortant par terre ou par mer doit être déclarée au premier bureau de douane, les objets exempts de droit aussi bien que les autres. La déclaration doit indiquer la qualité, le poids, la mesure, le nombre, \^ provenance, etc. Après la déclaration les marchandises sont visitées en présence des conducteurs ou des capitaines : les droits sont perçus, s'il y a lieu. Si la vérification constate un excédent de plus d'un vingtième pour les métaux et de plus d'un dixième pour les autres marchandises, cet excédent paie double droit. Tout excédent sur le nombre des ballots, balles, caisses, est saisi, et le déclarant subit en outre une amende de 100 francs. S'il y a désaccord entre la douane et le déclarant sur l'origine, l'espèce, la qualité ou la valeur des marchandises, on recourt pour les trois premières causes de contestations à l'arbitrage : trois commissaires experts sont institués auprès du ministère du commerce, il leur est adjoint dans chaque affaire deux négociants

ou fabricants arec Toiz consaUatiye. Si la déclaration est réconnoe fausse, il y a lieu à conflscation et à amende. Quand le désaccord porte sur Texactitude de la valeur déclarée, la marche est différente, la marchandise peut être retenue moyennant le paiement du pi:i déclaré et d*un dixième en plus : c*est ce que Ton appelle la précmption. Cette préemption 8*exerçait jusqu'en 1848 au profit des employés de la douane ; depuis lors elle se pratique au profit de radmi* nistration elle-même.

Il serait superflu d*énumérer ici les règles spéciales pour les importations par mer concernant les restrictions de tonnage et dentrée, les manifestes des capitaines, les formalités de débarquement, etc. Certaines marchandises taxées ne peuvent entrer que par certains bureaux, dans Hutérèt du contrôle : d'autres ne peuvent entrer que par certains ports : d'autres ne peuvent être introduites par des navires ayant moins de 40 tonneaux.

Les lies situées sur les côtes de France ont été longtemps assujetties à un régime particulièrement sévère : toutes celles qui sont très près du littoral, étant suspectes de servir d*entrepôt à la contre bande, étaient interdites aux bâtiments venant de Tétranger, qui ny pouvaient toucher qu*en cas de détresse. Seuls les bâtiments français^ venant de France, pouvaient faire le service de ces lies à uc port de France. Môme la Corse était soumise à ces restrictions. Cr régime exceptionnel, injurieux et préjudiciable, a été abandonot^ pour les îles d*01éron et de Ré, plus tard pour la Corse, Belle-Ile e; Noirmoutiers.

Un des autres inconvénients du régime des douanes, c^est qQUD petit nombre de bureaux seulement sont ouverts à l'entrée et à la sortie de toutes les marchandises. La cause de cette restriction si nuisible, qui oblige souvent à de longs détours et à des pertes de temps, c'est la complication du tarif, Tim possibilité d'avoir un grand nombre d'agents qui soient en état d'asseoir les droits et de constater les valeurs. M. Cliffe Leslie, dans une étude publiée par le Cobde'i Club^ et dont nous avons déjà parlé (voir chapitre iv, pages 263 et suivantes), a montré combien ces entraves étaient nuisibles au développement d'une foule de localités qui sont douées d'avantages 0.1turels. Le progrès consiste à rendre le tarif plus simple : c'est ce qu'avait fait le traité de 1860 qui a permis la réduction du nombre des agents de la douane. M. de Hock critique avec raison les formalités minutieuses prescrites par la douane pour l'emballage des colis.

Les quelques indications que nous venons de donner suffisent pour démontrer quels sont les considérables inconvénient^ iJe l'impôt des douanes. Même lorsque le tarif est très simple et trè^

modéré, comme en Angleterre, ces inconvénients existent ; mais ils sont considérables lorsque le tarif, comme le nôtre encore, comprend un nombre indéfini d'objets et notamment d'objets manufacturés, ly abaissement notable des droits sur ces articles, Taffranchissement définitif de toutes les marchandises qui ne donnent lieu qu'à des perceptions insignifiantes, rendraient aux habitants et aux commerçants de la frontière cette partie de leur liberté naturelle que l'administration des douanes a jusqu'ici confisquée.

Doit-on espérer que les droits de douane seront un jour complètement supprimés? On peut concevoir que ce progrès soit possible, on peut être certain que ce jour n'est pas prochain. Les droits de douane ne pourraient être abandonnés que si Ton renonçait aux contributions indirectes intérieures. Gomment pourrait-on percevoir un impôt sur le vin, sur Veau-de-vie, sur le tabac, produits dans le pays, si on laissait entrer sans droits le tabac, l'eau-de-vie, le vin provenant de l'étranger? Ce serait évidemment sacrifier la production indigène à la production étrangère. Tant que les impôts sur les consommations seront indispensables à nos budgets, le maintien de ces droits à l'intérieur rendra nécessaire le maintien de droits de douane correspondants sur les objets étrangers similaires qui viendront sur le marché national. Ou bien, il faudrait supposer que tous les États du monde, au moins tous les États d'un continent, s'entendent pour avoir juste les mêmes droits de consommation à l'intérieur, ' et à un taux identique, de manière à créer une sorte de confédéral lion douanière, un Zollverem agrandi, où toutes les marchandises circuleraient en pleine liberté. Mais une foule d'obstacles, provenant de la situation politique des divers pays, de l'inégalité des exigences financières de chacun d'eux, des différences de mœurs et de goût, empêcheront longtemps les principaux peuples de former une confédération douanière. Tout au plus devrait-on penser maintenant à une union restreinte, comme Léon Faucher en avait eu l'idée pour les peuples latins : encore ce plan était-il mal conçu. On pourrait admettre que la France, par exemple, fît une union douanière avec la Belgique, la Hollande, la Suisse, l'Italie, l'Espagne; ce serait un bien grand progrès. Mais la France et l'Italie, ayant relativement beaucoup plus de charges financières que les autres pays, devront sans doute pendant longtemps avoir à l'intérieur des droits de consommation plus élevés, ce qui les contraindra à maintenir leurs lignes de douanes (1). Il est d'ailleurs probable qu'un très long temps s'écoulera avant qu'un projet aussi avantageux à la civilisation puisse se réaliser;

(1) On peut prétendre que la différence dans le taux et la nature des impôts indirects intérieura n'empocherait pas complètement la suppression des douanes entre

^^ TRAITS DB U SCIENCE MS nilANCES.

il comporterait, d'ailleurs, une légère diminution de raatonomie politique des États participants.

Une dernière question, qui se rattache an régime des douanes, mérite d*étre étudiée. Quand il est avéré que dans on pays Tagriculture et Tindustrie supportent de plus lourds impôts que dans les pays Toisins, convient-il d*établir, à l*entrée des produits étrangers, des droits compensateurs? Beaucoup de personnes répondent par l'affirmative et cette solution est spécieuse : elle n*est cependant pas exacte.

Si un produit agricole on un produit manufacturé est greyé i Ilstérieur d'une taxe spéciale, si la laine, par exemple, est imposée à 1 franc ou à SO centimes le kilogramme et le vin à 2 ou 3 f r. l'hectolitre, il n'y a aucun doute que les articles étrangers similaires doii vent être soumis à un droit identique lorsqu'ils viennent dans lepajs. Autrement on découragerait la production indigène et Ton acco^d^ rait des faveurs indirectes, une sorte de privilège, à la prodactioo étrangère. 11 en serait de même si une taxe spéciale et excessivement lourde, au Heu de porter directement sur les produits de consommation indigènes, était assise sur la terre qui les fournit, et que cette taxe eût d'ailleurs pour objet non pas d'atteindre les revenus du propriétaire, mais de faire contribuer le consommateur par une baasse du prix de la denrée. Supposons, par exemple, que l'on supprimlt les impôts indirects sur le vin et qu'on les remplaçât en partie par une taxe spéciale de 50, de 100 ou de iSOfr. sur les hectares cullirés en vignes, taxe qui viendrait s'ajouter à l'impôt foncier ordinaire : il est bien évident que dans ce cas le législateur se proposant de frap-

per la consommation manquerait son but s'il ne grevait pas d'an droit compensateur le vin étranger entrant dans le pays. Gomme ce tId étranger ne paierait pas l'équivalent de la taxe spéciale et énorme sur la culture de la vigne, le propriétaire français, pour supporter la concurrence, ne pourrait pas hausser ses prix et devrait sabir seul la taxe qui le ruinerait.

Le même raisonnement s'applique au cas d'un impôt spécial sur tel ou tel objet fabriqué, ou bien encore sur les matières premières qui entrent dans la fabrication de cet objet et les instruments qoi servent à le produire. Il faut, pour qull y ait lieu à un droit compensateur, que la taxe soit à la fois spéciale et excessivement lourde.

Il en est tout autrement des impôts généraux sur la propriété, sur

plusieurs pays Toisins. On arguerait des différeDces de TimpAt sur les boissons dasi les diTers États de l'Empire d'Allemagne. Néanmoins nous regardons comme i pea près impossible la suppression des douanes entre plusieurs paya qui ont un t^iiM très différent de contributions indirectes intérieures.

Texercice des industries, sur les voies de transport et les moyens de communication. Ceux-là ne justifient rétablissement d'aucun droit compensateur sur les produits étrangers. Les impôts généraux sur la propriété, tels que Timpôt foncier, ont pour but d'atteindre le revenu du propriétaire et non pas de faire contribuer le consommateur : or, ce serait rejeter sur celui-ci tout le poids de Timpôt que de mettre un droit compensateur à rentrée des produits agricoles de l'étranger. Si ces impôts généraux sont plus lourds dans un pays que dans un autre, cela peut tenir à deux raisons : ou bien à ce que ce pays a commis des fautes d'administration et de politique, ou bien à ce qu'il dé • pense plus en œuvresd*utilitépublique,commeen chemins, en routes, en canaux. Dans l'un et l'autre cas, c'est le propriétaire qui doit «upporter tout le poids de l'impôt direct.

Quant aux impôts qui frappent l'industrie directement, comme l'impôt des patentes, il est bien clair que le législateur les a établis avec l'intention qu'ils portassent sur les industriels et non sur les consommateurs. Dans la pratique l'incidence en est sans doute fort variable et dépend de circonstances diverses. Mais ces impôts directs ne sont jamais assez lourds et représentent une proportion trop faible de la valeur de chaque produit pour qu'il y ait lieu à l'établissement d'un droit compensateur sur les produits étrangers.

Nous sommes de la même opinion pour les intérêts qui grèvent les transports, les correspondances, les actes à l'intérieur du pays. En principe nous trouvons ces taxes fort mauvaises, mais nous n'admettons pas qu'elles justifient l'établissement de droits compensateurs sur les produits étrangers. Tous ces impôts, si gênants qu'ils soient, ne représentent jamais, nous le répétons, qu'une part presque infinitésimale de la valeur d'un produit industriel. Les articles venant de l'étranger les supportent en partie : ils subissent, par exemple, les droits sur les transports pour toute l'étendue du territoire qu'ils traversent depuis la frontière ; ils ne peuvent pas, non plus, échapper complètement aux taxes sur les correspondances ou sur les actes.

Tous les droits de douane, compensateurs ou autres, du moment qu'ils ne sont pas strictement nécessaires, ont les plus grands inconvénients : ils compliquent, ils renchérissent, ils retardent les opérations commerciales ; ils sont un obstacle au développement des industries qui sont situées aux échelons les plus élevés de la production.

Supposons que, pour compenser les charges que les filateurs et les tisseurs indigènes supportent du fait des patentes, des taxes sur les correspondances et sur les effets de commerce, on établisse des droits ou Ton élève les droits antérieurs sur les étoffes étrangères, on aura

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peut-être rendu serrice aux filateurs et aux tisseurs, mais on siun gêné et grevé davantage Tindustrie des confectionneurs qui exporleui, après avoir donné nn supplément de main-d^œuvre» des tissus achetés à l'étranger. La démonstration serait encore plus frappante s*il s'agissait d'un produit élémentaire comme la fonte qui peut sernrà toute une série d'élaborations ultérieures.

Ces droits compensateurs, pour être justes, devraient d'ailleors porter sur tous les objets sans exception, sinon ron favoriserait telle industrie et non telle autre. Or, des droits compensateurs établis sur tous les articles étrangers rendraient le tarif des douanes absolument inextricable. Les diverses industries ne ressentiraient pas non plus dans la même mesure l'effet présumé bienfaisant et équitable de ces taxes compensatrices. Les industries qui exportent la plus grande partie de leur production ne profiteraient guère des droits compensateurs sur les produits étrangers et supporteraient, sans récupération possible, tous les impôts intérieurs dont on prétend leur compenser le poids. Au contraire, les industries qui produisent surtout pour le marché intérieur se verraient restituer, grâce aux droits cornpensateurs et à la hausse des prix qu'ils amèneraient, tous les impôts généraux établis dans le pays sur les professions industrielles etcoiDmerciales.

En résumé, il y a un intérêt de premier ordre à ne pas compliquer le régime des douanes, à laisser autant que possible entrer librement toutes les marchandises, surtout toutes les matières premières et tous les objets fabriqués qui sont susceptibles d'une élaboration ultérieure. Les droits compensateurs sont une gêne et une charge nouvelle pour les industries qui emploient les articles étrangers et leur donnent un supplément de main-d'œuvre. Us ne sont d'aucun secours aux industries qui exportent. U est très malaisé de les calculer avec équité. On doit donc y renoncer, sauf quand on a grevé à llntérieur d'une taxe spéciale et lourde tel produit agricole ou tel produit industriel déterminé. Mais l'on ne doit jamais mettre des droits sur les articles étrangers pour compenser les impôts généraux établis dans le pays soit sur la propriété, soit sur l'exercice de toutes les is* dustrîes, soit sur les transports, sur le prix des correspondances oo sur les actes.

Les industries nationales bénéficient toujours d'une protection naturelle vis-à-vis des produits étrangers sur le marché intérieur; cette protection consiste dans l'éloignement des pays concurrents. Nous sommes, d'ailleurs, un partisan déterminé de la suppression de tous les impôts sur le transport des marchandises et de la modération des taxes sur les correspondances ou sur les actes ; mais même

là 0& ces droits sont élevés, ils doivent être supportés par les nationaux. Ce serait racheterun mal par un pire que d*établir àcause d'eux des droits dits compensateurs sur les articles étrangers.

La réforme inaugurée en 1860 a donné les meilleurs résultats économiques. Le commerce spécial de la France avec Tétranger a passé de 3,907 millions de francs en 1859 à 7,408 millions en 1875. De nouveaux débouohés se sont ouverts pour nos produits au dehors. Des industries jusque-là paralysées par les droits qui grevaient les objet» étrangers dont elles avaient besoin comme instruments ou comme matières premières de leur travail ont pris un développement considérable. Certes, tous ces résultats ne sont pas dus uniquement à rabaissement des droits de douane; les nouvelles voies de communication, les chemins de fer surtout y ont contribué. Mais il est incontestable que sans les traités de 1860 l'augmentation de la puissance productive de la France eût été plus lente.

Des tentatives ont été faites au lendemain de la guerre de 1870-71 pour rejeter la France en arrière et rétablir le système protectionniste rigoureux qui existait avant 1860. Elles ont une première fois échoué» Malheureusement, depuis 1882, elles ont fini par aboutir. Les traités de commerce avec toutes les nations ont été successivement dénoncés et remplacés par des tarifs dits autonomes en 1892, avec des droits très élevés. C'est une mauvaise politique. Un rapport de M. Raoul Duval, au nom de la commission des textiles du Conseil supérieur du commerce, reconnaît que l'écart entre les frais de production pour les cotonnades en France et en Angleterre ne dépasse pas 3 p. 100, et que cette différence est généralement couverte par le frais d'emballage, de transport, etc. Si les tendances protectionnistes qui se manifestent à l'heure actuelle dans plusieurs pays d'Europe venaient à triompher complètement, il en résulterait une véritable anarchie économique et un trouble profond dans la production du monde entier.

Un exemple choisi entre mille montrera combien les intérêts particuliers sont souvent opposés à l'intérêt général. Un instrument d'une utilité universelle, les machines à coudre, était, d'après les traités de commerce, taxé d'un droit de 6 francs les 100 kilogrammes. Or, il arrive qu'un industriel du Jura fabriquant par an un millier de machines à coudre demande que le droit soit porté à 24 francs, c'està-dire qu'il soit quadruplé. La commission des industries diverses du Conseil supérieur du commerce, par l'organe de M. Gaston Bazille» reconnaissait ce que cette prétention avait d'inouï. Le fabricant en question livrait à la consommation 1,000 machines à coudre par an, la France tirait annuellement 100,000 machines de l'étranger. Ainsi,

pour faire gagner 10,000 fr. à un industriel, on eût fait payer f million aux consommateurs, et généralement à des consommateun pauvres. Néanmoins la commission ne recula pas deyant cette énor- -mité. Elle proposa d*éle¥er le droit sur les machines à coudre. On peut juger par cet exemple du mérite de tous ces droits. Cette commission, d*ailleurs. semblait prise de l'enthousiasme de renchérissement dont parlait jadis Benjamin Constant; elle réclamait rétablissement de droits sur une foule â*objets jusque-là indemnes, les briques. i*iode, le brome, etc.

Il eu t été désirable que la France fût préservée d'une législation au-i folle. Deux grands peuples ont montré par une expérience récentf K^ mérites respectifs d'un système restrictif et d*un système libérai es matière de douanes, ce sont les États-Unis d'Amérique et la France. fous deux ont été écrasés par des guerres terribles. Mais le premier a voulu chercher des ressources dans un tarif de douanes très élevé; le second est resté sous nn régime relativement libéral. Le premier a été afûigé par des crises intenses et fréquentes. Le second a étonné l'Europe par la solidité de son industrie et de son commerce.

L'abolition de toutes les entraves inutiles, la suppression du droit de statistique et des derniers vestiges des droits d'exportation (1), la disparition immédiate de tous les droits sur les articles qui ont le caractère de matières premières — la houille, les peaux, les bois de construction et de teinture, les huiles, les céréales, etc., — ratténualion ^aduelle et la suppression définitive, après un délai de quelques années, des droits sur la fonte, le fer, les machines, les fils, telles -seraient les mesures les plus propres à donner une impulsion considérable au travail national. Quelques industries, comme la filature et la métallurgie, ayant à leur tète des hommes considérables, font entendre des plaintes que tous les gouvernements et toutes les assemblées prennent pour l'expression générale du commerce de la France. Mais à côté de ces quelques industries il y en a mille autres qui pAtissent des faveurs indues que l'on fait aux premières. Malheureusement ces autres industries sont plus disséminées : elles n'ont pas à leur tête de grands et opulents manufacturiers ; elles n'ont pas un puissant organe et elles ne savent pas, d'ailleurs, élerer la voix. La Providence qui a doué le peuple français de tant dliabileté de main, d'un goût si perfectionné, d'un esprit si ingénieux, l*a destiné à dépasser tous les autres peuples pour les ouvrages où ces -qualités ont quelque importance. Malheureusement, une législation

(I) Ces derniers restes de droits d'exportation ont été supprimés en France depuis 4a publication de la seconde édition de cet ouvrage.

resirîctiye n*a pas permis jusqu'à ces derniers temps et ne permetpas encore complètement à l'ouvrier français de tirer sans droits de l'étranger ses matières premières ou ses instruments de travail.

La conclusion de ce chapitre, c'est que les douanes ne sauraient jamais en France produire un revenu très considérable; c'est quel'intérêt bien entendu du pays exige que les droits de douane portent principalement sur cinq ou six articles de consommation générale, le café, le sucre, le cacao, etc., qu'ils ne dépassent pas 6 ou 8 p. 100 sur les articles fabriqués et qu'en outre un grand nombre de ceux-ci soient affranchis de toute (axe; c'est enûn qu'il faut se défier des prétendus droits compensateurs. Dans les questions douanières l'intérêt du Trésor est toujours accessoire : des taxes fort peu productives coûtent quelquefois énormément au pays. Il faut des législateurs très éclairés et surtout très désintéressés pour établir un boa régime de douanes (i).

(1) Depuis la troisième édition de cet ourrage, la réaction protectionniste s'est encore singulièrement accentuée, comme en témoignent le droit de 5 francs sur lea céréales en France et les nouvelles taxes sur le bétail. Presque tous les pays sont entraînés dans le même courant. Nous attribuons en grande partie aux mesures protectionnistes adoptées par la plupart des pays du monde la crise commerciale si intensequi sévit depuis ISSI. (Note de la 4* édition.)

Dam rintertalle entre la 4» et la o' édition de cet ouTrage, le mouTement protee-^ tionniste s'est énormément développé en France. Tous les traités de commerce ont été dénoncés. La Chambre a voté en 1S91 an système de double tarif, l'un dit maximum^ Fautre dit minimtan, le premier devant être appliqué aux pays qui traiteraient mal les produits français et le second aux contrées qui les recevraient dans des conditions acceptables; le tarif mimmiim, d'ailleurs, pourrait toujours être remanié suivant la volonté des Chambres Trançaises, et aucun engagement ne serait pris à l'égard de» puissances étrangères pour la fixité, même pendant une courte durée, des tarifs insérés. Ce système, fort déraisonnable, ne laisse aucune garantie aux relations commerciales internationales. Les droits inscrits au tarif minimum sont, en outre,, dans beaucoup de cas prohibitifs. Si ce système triomphait, on peut considérer qu'il en résulterait un énorme dommage pour la France. Le commerce extérieur de la France s'est élevé en 1890 à 8.143,376,000 francs, dont 4,423,^955,000 à rimportatioU' et a, 720,121, 000 à Texportation. A ne considérer que les objets fabriqués, Fexportatioa ofltrietlement constatée, qui se grossit d'une très forte exportation occulte dans les malles des Voyageurs, pour les objets de luxe, s'est élevée à 1,915,458,000 francs, tandis que l'imporlation des objets fabriqués n'a été que de 603,005,000.

Quand la France prétend se lancer, avec cette imprévoyance, dans ce système de quasi-prohibition, il y a chez d'autres nations un mouvement marqué vers un relâchement du protectionnisme par la conclusion de sortes iï Unions douanières. L'Allemagne est en train de conclure (1891) avec l'Autriche un traité de commerce comportant de notables abaissements des droits réciproques ; elle cherche à faire entrer aussi dans ce système de douanes à droits réduits Tltalie, la Suisse et la Belgique. C'est un embryon d'Union douanière. De même les États-Unis ont conclu avec le Brésil et Cub» des conventions stipulant des faveurs douanières réciproques, et ils cherchent à en conclure d'analogues avec tous les pays américains. Ces ébauches d'unions douanières devraient avertir la France du pérU, non seulement économique, mais politique, qui résulterait de son isolement. (Note de la 5* édition.)

Nous avons maintenu dans ces dernières pages le texte des éditions antérieures ; nous reconnaissons qu'une protection agricole modérée pouvait s'imposer depuis 1885, surtout comme un abri provisoire ; mais on a porté la protection à un degré très exa« géré et très préjudiciable. (Note de la 6* édition.)